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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 170/2015 (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA)

Referencia: 170/2015
Procedencia: COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Asunto: Resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 54/06, relativo al "Control de calidad de la ejecución de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".
Fecha de aprobación: 12/3/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de marzo de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de comunicación de V. E. de 19 de febrero de 2015, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 54/06, relativo al "Control de calidad de la ejecución de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación". La emisión del dictamen se solicita con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

Primero.- En el dictamen nº 1.197/2012, de 8 de noviembre, el Consejo de Estado consideró acreditado que la adjudicataria del contrato CA 53/06, relativo a las Obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla, en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación, no cumplió ni el programa de trabajo -y por tanto los plazos parciales-, ni su principal obligación que era la de ejecutar los trabajos que constituían el objeto del contrato.

Entendió el dictamen, a la vista de la documentación obrante en el expediente, que se había producido la práctica paralización de la ejecución de la obra en la anualidad 2012 que, unida a la inobservancia de los plazos parciales y la presunción del incumplimiento del plazo final pactado (30 de junio de 2013), legitimaban que la Administración contratante optase por la resolución del contrato. Se estimaba, así, que concurría la causa de resolución consistente en el incumplimiento de los plazos parciales y la razonable imposibilidad de cumplir el plazo final - causa prevista en el apartado e) del artículo 111 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas-.

Segundo.- Mediante acuerdo del Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud de 15 de noviembre de 2012, se acordó la resolución del mencionado contrato CA 53/06, con incautación de la totalidad de las garantías constituidas por la adjudicataria. Esa misma resolución ordenó la recepción y liquidación de los trabajos efectuados que fueren de recibo y ordenó la instrucción del oportuno expediente para determinar, en su caso, los daños y perjuicios causados a la Administración, exigiendo su abono en el caso en que su montante superase el importe de las garantías prestadas.

Tercero.- Al haberse acordado la resolución del contrato principal de obra por causa imputable al contratista, y una vez liquidado el contrato el 24 de junio de 2013 y haberse autorizado el pago al contratista de los excesos de mediación y otros conceptos el 31 de octubre de 2013, se estima por la Administración autonómica que procede aplicar al contrato complementario CA RD 54/06 de Control de calidad la causa de resolución prevista en el artículo 214.d) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; en concreto, dicho precepto, que se dedica a las causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, establece en esa letra d) que "los contratos complementarios a que se refiere el artículo 198.2 quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal", previendo el mencionado artículo 198.2, en su segundo párrafo, que "sólo tendrán el concepto de contratos complementarios aquellos cuyo objeto se considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones objeto del contrato principal". Los efectos de la resolución se contemplan en el artículo 215.1 del texto refundido, conforme al cual "la resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración".

Dicho contrato fue adjudicado a la UTE INTEMAC- INTEINCO el 19 de abril de 2007 por importe de 1.417.286,84 euros, formalizándose el 18 de mayo de 2007.

En informe de 31 de julio de 2014, la Subdirectora de Gestión Económica e Infraestructuras propone al órgano de contratación del Servicio Cántabro de Salud la incoación del expediente de resolución sobre la base de los argumentos jurídicos expuestos.

Cuarto.- Mediante acuerdo de 5 de agosto de 2014, del Director Gerente del Servicio Cántabro de Salud (SCS), se inició el procedimiento de resolución del contrato CA RD 54/06, que incluía la propuesta de liquidación de los honorarios de control de calidad de la obra, con un saldo a favor de la Administración de 29.242,02 euros.

Quinto.- Notificado el acuerdo de inicio del procedimiento el 7 de agosto de 2014, a la contratista UTE INTEMAC-INTEINCO y sus avalistas, solo la primera formuló alegaciones, manifestando su oposición a la resolución y solicitando una indemnización de 1.167.632,96 euros, por la realización de los trabajos efectuados, incluso más allá del plazo contractualmente estipulado.

Sexto.- Formulada propuesta de resolución en sentido desestimatorio, el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales (artículo 109.c) del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y artículo 151.4 de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de Cantabria) pone de manifiesto que el derecho de la contratista a que hace referencia el artículo 215 de la LCAP, anteriormente citado, nacerá de la resolución del correspondiente contrato, sin que sea correcto acumular en un único procedimiento la resolución del contrato y su liquidación, como se desprende del acuerdo de inicio del procedimiento de 5 de agosto de 2014 -antecedente cuarto-.

Por lo anterior, el Servicio Jurídico propone incoar un nuevo procedimiento de resolución, sin referencia a la liquidación del contrato, que deberá ser objeto de tramitación separada.

Séptimo.- Mediante resolución de 2 de diciembre de 2014, el Director Gerente del SCS acordó el archivo de las actuaciones, sin perjuicio de la posibilidad de incoar un nuevo procedimiento de resolución.

Octavo.- Con fecha 29 de diciembre de 2014, el Director Gerente del SCS acordó el inicio de un nuevo procedimiento de resolución del contrato CA RD 54/06, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 214.d) del texto refundido de la LCAP.

Noveno.- Notificado dicho acuerdo a la contratista, formuló alegaciones mediante escrito de 15 de enero de 2015, en el que formula su oposición a la resolución incoada.

Se afirma ante todo por la contratista que la resolución que se pretende no es de aplicación al contrato 54/06 por cuanto éste es un contrato de consultoría y asistencia técnica que no es complementario del contrato principal. Se cita en apoyo de esta tesis un dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 19 de junio de 2013, en el que se afirma que tienen la consideración de contratos complementarios los contratos de dirección de obra, pero no los de consultoría y servicios cuyo objeto es el control de calidad. Sobre la base de este argumento, se afirma que no hay en realidad resolución del contrato, sino desistimiento por la Administración, conforme al artículo 214.b) del texto refundido de la LCAP.

Por ello, solicita que se reciban los trabajos efectuados por la UTE, se liquide el contrato, se devuelva la garantía y se le abone una indemnización de 1.167.632,96 euros, más los correspondientes intereses, por el deterioro económico sufrido por causas ajenas a la propia contratista con ocasión de la ejecución del contrato.

Décimo.- La propuesta de resolución, tras un extenso resumen de los antecedentes del caso, entra en el análisis de las alegaciones de la contratista; considera incontrovertible que el contrato 54/06 es un contrato complementario, pues así resulta del pliego, con las consecuencias que ello implica tras la resolución del contrato principal (53/06). Se afirma además que la contratista no ha efectuado trabajos no incluidos en el contrato, pues el contrato principal se resolvió en noviembre de 2012 y el mes siguiente procedió la contratista a la retirada de la caseta que tenía en la obra y del personal adscrito de forma permanente a la misma. Antes bien, se estima que ha quedado pendiente de ejecutar un 62,77 % de la obra contratada, por lo que es incongruente que se pretenda por la contratista percibir una cantidad cercana al 100 % de los honorarios establecidos en su contrato.

Procede, en definitiva, la resolución del contrato 54/06, tras la que habrá que recibir los trabajos efectivamente realizados y liquidar el mismo.

Undécimo.- En informe de 12 de febrero de 2015, el Servicio de Asesoramiento Jurídico de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, que recuerda la doctrina del Consejo de Estado sobre la resolución de contratos complementarios (cita los dictámenes números 651/2007 y 681/2009), muestra su parecer favorable a la propuesta de resolución y recuerda que es preceptivo el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

Duodécimo.- Mediante acuerdo de 19 de febrero de 2015, del Director Gerente del SCS, se suspende el plazo para resolver el procedimiento y notificar la resolución al amparo de lo previsto en el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

CONSIDERACIONES

I. La consulta versa sobre el procedimiento de resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 54/06, relativo al "Control de calidad de la ejecución de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación".

Es competente para la emisión del dictamen, al haberse formulado oposición por la contratista, la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El dictamen se ha solicitado con carácter de urgencia, con expresa invocación del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980. No se ha justificado la razón de dicha urgencia, que debería haber sido motivada por la autoridad consultante.

II. Al procedimiento de resolución del contrato 54/06 le es de aplicación el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, pues fue adjudicado el 19 de abril de 2007.

III. La cuestión controvertida en el expediente ha sido la consistente en determinar si el contrato 54/06 es o no un contrato complementario del contrato principal de obra 53/06, que fue resuelto en 2012.

La contratista, en apoyo de su pretensión contraria a dicha calificación, invoca un dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, el nº 252/2013, de 19 de junio. Pero el supuesto entonces examinado no coincide con el ahora analizado, por cuanto en dicho dictamen, el Consejo Consultivo debía precisar si consideraba como complementario un contrato de "Redacción de proyecto básico" de demoliciones de edificios, por traer causa del contrato de obra de construcción de un nuevo edificio de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Complutense de Madrid; al no estar aquel contrato definido como complementario en los pliegos y ser considerado como un contrato de servicios, anterior al contrato de obra, no se consideró como complementario por dicho Consejo Consultivo.

En el presente caso, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, en particular el pliego y el propio contrato formalizado, puede considerarse que el contrato 54/06 es un contrato complementario del de obras (cláusula tercera del contrato y cláusula segunda del pliego). Además de esos datos, debe recordarse que según el artículo 196.2.a) de la LCAP son contratos de consultoría y asistencia aquellos que tengan por objeto "la dirección, supervisión y control de la ejecución" de obras, y que son complementarios los contratos cuyo objeto "se considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones objeto del contrato principal" (artículo 198.2, último párrafo, LCAP).

En estos términos, el Consejo de Estado considera que, en efecto, al contrato 54/06, en cuanto contrato complementario del contrato 53/06, ya resuelto en 2012, le es de aplicación el régimen del artículo 214.d) de la LCAP y procede su resolución, en los términos indicados en la propuesta.

Los efectos de la resolución serán los previstos en el artículo 215.1 del texto refundido, conforme al cual "la resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración".

Y todo ello sin perjuicio de señalar que los citados efectos económicos de esta resolución tienen su causa final en la resolución del contrato principal de obras, ya producida por causas imputables a ese contratista principal, lo que podría ser tenido en cuenta a los efectos de la indemnización de daños y perjuicios reclamable a dicho contratista principal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver el contrato de consultoría y asistencia técnica, con referencia CA RD 54/06, relativo al "Control de calidad de la ejecución de las obras de construcción de la Fase III del Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital Universitario "Marqués de Valdecilla", en Santander, y demolición de las edificaciones existentes en el ámbito de actuación"."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de marzo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.

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