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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 5 de noviembre de 2015, con registro de entrada el día 6 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo "Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación".

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo "Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación" consta de un preámbulo, un artículo único, tres disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y cinco disposiciones finales.

El preámbulo comienza explicando que el organismo público Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (en adelante, ANECA) fue creado por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, como organismo autónomo de los previstos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE). Procede de la conversión de la Fundación Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación en organismo público e integra a la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), todo ello en desarrollo de las medidas sugeridas por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada por el Consejo de Ministros el 26 de octubre de 2012, cuyo informe dio lugar a la aprobación de la Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre, por la que se publica el Acuerdo por el que se adoptan medidas de reestructuración y racionalización del sector público estatal fundacional y empresarial, entre las que se prevé la extinción de la Fundación ANECA.

Tras enunciar las funciones realizadas por la ANECA, el preámbulo recuerda que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, todas las funciones de evaluación y acreditación del profesorado universitario que hasta ahora venían desarrollando la fundación ANECA y la CNEAI en el ámbito educativo deben concentrarse en un único organismo, que entrará en funcionamiento previa aprobación de su Estatuto y previa extinción de la fundación ANECA, quedando adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través de la Secretaría General de Universidades. Dicho organismo realizará las funciones previstas en los artículos 32, 50, 52, 69, 72 y 86 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, la encabeza el artículo único del Real Decreto, que aprueba el Estatuto de la ANECA.

A él le siguen tres disposiciones adicionales, la primera de las cuales establece el régimen de "integración de la actividad y de los recursos humanos y materiales de la Fundación ANECA y de la CNEAI" en el nuevo organismo autónomo; la disposición adicional segunda aclara que las referencias que se realicen a la CNEAI y al Pleno de la CNEAI en la normativa vigente en el momento de aprobación de la norma se entenderán realizadas al Organismo Autónomo ANECA y a la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora de la ANECA, respectivamente; la disposición adicional tercera, por su parte, declara que la creación de la ANECA no implicará incremento en el gasto público ni supondrá incremento neto de estructura o de personal, dotándose, exclusivamente, mediante la correspondiente redistribución de efectivos.

En cuanto a las disposiciones transitorias, tres en total, la primera de ellas regula el "comienzo de actividades y permanencia de órganos de gobierno y cargos directivos y de la organización de la Fundación ANECA", refiriéndose la segunda de ellas a los "procedimientos iniciados" con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, y la tercera, en fin, al "pago de asistencias" por la concurrencia a reuniones de los órganos colegiados de evaluación que hubieran sido aprobadas por los órganos de la Fundación ANECA.

Por último, el proyecto de Real Decreto consta de cinco disposiciones finales. La primera de ellas contiene la modificación del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario; la segunda modifica el Real Decreto 1677/2009, de 13 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Universidades; la tercera modifica el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; la cuarta habilita al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para el desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto y establece que la creación de nuevos órganos colegiados y la modificación o supresión de los existentes se realizará a propuesta del Director de la ANECA mediante orden del titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, con arreglo a lo dispuesto en la LOFAGE; la disposición final quinta y última prevé la entrada en vigor de la norma el mismo día en que entrare en vigor la Ley de Presupuestos Generales del Estado en la que se apruebe el presupuesto del organismo autónomo ANECA, si bien permite la realización de las acciones preparatorias necesarias para la constitución de los órganos colegiados regulados en la norma a partir del día siguiente al de la publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El Estatuto del Organismo Autónomo ANECA, por su parte, consta de 30 artículos, organizados en siete capítulos, el primero de los cuales recoge las "disposiciones generales"; en él se integran los artículos 1 a 4, en los que se definen la "naturaleza, régimen jurídico y adscripción" de la ANECA, así como su independencia funcional y su objeto (artículos 1, 2 y 3, respectivamente) y se le atribuyen las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines y el desarrollo de sus programas (artículo 4).

El capítulo II (artículos 5 a 7) establece los "objetivos y principios de actuación", que quedan recogidos en los artículos 5 y 7, respectivamente, detallándose en el artículo 6 las funciones de la ANECA.

El capítulo III establece la "estructura orgánica", a la que se dedican los artículos 8 a 20, distribuidos en seis secciones. La primera de ellas la integra el artículo 8, que enuncia los "órganos de la ANECA", clasificándolos en órganos de gobierno y dirección (el Consejo Rector y el Director), órganos de asesoramiento y evaluación (la Comisión de Asesoramiento para la Evaluación de Enseñanzas e Instituciones, la Comisión de Asesoramiento para la Evaluación del Profesorado y la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI)) y órganos de gestión (la Gerencia, la División de Evaluación de Enseñanzas e Instituciones y la División de Evaluación del Profesorado).

La sección 2ª regula el Consejo Rector. Comprende los artículos 9 a 13, el primero de los cuales lo define como el órgano colegiado de gobierno al que corresponden el control y seguimiento de las actividades de la ANECA; los artículos siguientes se ocupan del régimen jurídico, la composición, las funciones y el régimen de funcionamiento, respectivamente.

La sección 3ª (artículos 14 a 16) se dedica al Director, definido en el artículo 14 como el órgano ejecutivo unipersonal al que corresponden la dirección y gestión ordinaria de la ANECA, con rango de Director General. El régimen de nombramiento, separación y suplencia queda establecido en el artículo 15, enunciándose sus funciones en el artículo 16.

En la sección 4ª se define la "estructura orgánica y funcional", a la que se dedica el artículo 17 ("organización administrativa de la ANECA").

La sección 5ª tiene por objeto los "órganos de asesoramiento y evaluación" y, en particular, las "Comisiones de evaluación" (artículo 18), mientras que la sección 6ª se centra en la "Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI"), definiendo sus funciones y organización (artículo 19) y su régimen de funcionamiento (artículo 20).

El capítulo IV contiene el "régimen económico-financiero", al que se dedican los artículos 21 a 24, relativos a los recursos económicos, el régimen económico-financiero, la contratación y las cuentas anuales, respectivamente, mientras que el capítulo V establece el "régimen patrimonial" (artículo 25).

El capítulo VI, bajo la rúbrica "recursos humanos", regula el régimen de personal y la ordenación de puestos de trabajo (artículos 26 y 27, respectivamente).

El capítulo VII y último establece el "régimen jurídico"; en él se integran los artículos 28 a 30, que se ocupan de las siguientes cuestiones, respectivamente: disposiciones y actos administrativos y régimen de impugnación; información y confidencialidad; y asistencia jurídica.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Al proyecto de Real Decreto remitido en consulta se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que constan, además de las sucesivas versiones del proyecto, la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, acompañada de un cuadro que incluye el resumen ejecutivo de su contenido.

La memoria comienza examinando la oportunidad de la propuesta, que trae causa de lo dispuesto en la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, que, tras afirmar en su parte expositiva que, en el ámbito educativo, todas las funciones de evaluación y acreditación del profesorado universitario que hasta ahora venían desarrollando la Fundación ANECA y la CNEAI se concentran en un único organismo, crea a través de su artículo 8 el organismo autónomo ANECA, ordenando la aprobación de su Estatuto y la extinción de la Fundación ANECA con carácter previo a su entrada en funcionamiento. La memoria señala, además, que el proyecto da asimismo cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 69.4 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, en relación con las retribuciones del personal docente e investigador funcionario y recuerda la importancia de asegurar a través del Estatuto del nuevo Organismo Autónomo ANECA el mantenimiento de la independencia y competencia de las que venía gozando, derivadas, entre otras cosas, de su pertenencia como miembro de pleno derecho a la Asociación Europea de Agencias de Calidad y al Registro Europeo de Agencias. En relación con ello, destaca que la ANECA es una Agencia nacional similar a las que existen en muchos de los países que participan en el Espacio Europeo de Educación Superior como consecuencia de los compromisos firmados por los Estados miembros de la Unión Europea y otros países europeos. Menciona la Declaración de Ministros responsables de educación superior de Bucarest, de 2012 ("Making the most of our potential: consolidating the european higher education area"), que implica a los países que participan de dicho Espacio en la evaluación a través de agencias inscritas en el Registro Europeo de Agencias de Calidad, lo que denota la inequívoca internacionalización del sistema europeo y el aseguramiento de la calidad educativa a través de las evaluaciones de estas Agencias. Recuerda, en fin, que en España existen también agencias regionales, algunas de las cuales cumplen con los estándares europeos, como AQU en Cataluña o ACSUG en Galicia.

Destaca también la memoria que ANECA tiene la responsabilidad de la evaluación o acreditación del profesorado universitario, requisito imprescindible para los candidatos a los concursos de las plazas que convoquen las universidades para las distintas categorías de profesorado universitario, actividad esta que implica la realización de más de 12.000 evaluaciones anuales del sistema universitario español. A esta actividad suma ahora la ANECA como organismo autónomo la evaluación de la actividad investigadora, al integrar en su estructura a la CNEAI, lo que implica la evaluación anual de más de 7.000 solicitudes provenientes no sólo del sistema universitario, sino también del sistema de ciencia y tecnología español, número que se verá incrementado tras la incorporación del personal investigador de los organismos públicos de investigación.

Finalmente, la ANECA desempeña un papel fundamental en relación con la homologación y equivalencia de los títulos universitarios extranjeros, de acuerdo con el Real Decreto 967/2014, lo que la convierte en una pieza fundamental de la internacionalización de nuestro sistema de educación superior.

La memoria explica que el nuevo organismo autónomo contará con una plantilla formada por cuatro puestos directivos y 86 puestos laborales (seis de ellos, auxiliares administrativos) y que las actividades de evaluación, acreditación y certificación se llevarán a cabo mediante colaboración de comisiones, así como mediante la colaboración de expertos nacionales e internacionales. Resume a continuación la actividad prevista, distribuida por Divisiones, reflejando tanto el volumen de trabajo que asumirá la ANECA como el número de personas implicadas en su desarrollo.

A continuación, la memoria resume el contenido de la norma en proyecto y describe los antecedentes normativos y la tramitación seguida.

En su último apartado, lleva a cabo el análisis de impactos, examinando, en primer lugar, la adecuación de la norma al orden constitucional de distribución de competencias. A este respecto, señala que la creación, coordinación y regulación de los órganos del Estado se encuentra reservada a la ley y que el proyecto encuentra cobertura en lo dispuesto en los artículos 45 y siguientes de la LOFAGE y 7 y 8 de la Ley 15/2014, sin que sea necesaria en este caso la participación de las Comunidades Autónomas, al tratarse de una disposición de carácter orgánico que afecta a la Administración General del Estado, no obstante lo cual se ha informado a la Conferencia General de Política Universitaria.

Por lo que se refiere al impacto económico y presupuestario, la memoria establece una comparación entre los ingresos disponibles y los gastos existentes en la actualidad y los que se prevé que haya tras la conversión de la ANECA en organismo autónomo, estimando que la necesidad de financiación disminuirá en 45.302 euros. Asimismo, examina los costes de personal existentes en la actualidad y los que se estima que se produzcan tras la mencionada conversión, llegando a la conclusión de que se producirá un ahorro total de 87.868,17 euros. En cuanto a los gastos de funcionamiento, comparando los que existen en la situación de origen con los que resultan de la creación del nuevo organismo, se aprecia una disminución de 45.302 euros. Finalmente, la memoria realiza un análisis de los gastos de la ANECA por programas y grupos de expertos.

En cuanto al impacto por razón de género, se hace constar que el proyecto no contiene ninguna medida que implique discriminación por razón de género y que el impacto que produce en este ámbito es nulo.

Se analiza a continuación el impacto normativo, con identificación de las normas que son modificadas por el Real Decreto en proyecto, incluyéndose una tabla de vigencia de las normas afectadas por la aprobación del Estatuto de la ANECA.

Finalmente, la memoria realiza un estudio de otros posibles impactos. En particular, destaca que no se derivan del proyecto impactos sociales ni medioambientales, como tampoco impactos en el ámbito de la igualdad de oportunidades y en el de la accesibilidad de personas con discapacidad. Las cargas administrativas no se verán afectadas, ya que el tiempo estimado en la tramitación de procedimientos administrativos es de seis meses y los trámites a los que tendrán que hacer frente los ciudadanos serán los mismos que existen en la actualidad.

Junto a la memoria del análisis de impacto normativo, acompañan al proyecto definitivo el Plan de redimensionamiento de la ANECA y la propuesta del Plan inicial de actuación. El primero de estos documentos comienza recordando que, de conformidad con lo dispuesto en la Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre, "de la ejecución de las actuaciones autorizadas en este Acuerdo no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial en las entidades afectadas", previsión esta que se cumple en este caso, ya que el total de la masa salarial de la Fundación ANECA pasará a ser el total de la masa salarial del nuevo organismo, integrándose en él el personal proveniente de la Fundación a extinguir.

Desde el punto de vista de la estructura organizativa, señala que el organismo autónoma ANECA se subrogará desde el momento en que comiencen sus actividades en los derechos y obligaciones de la Fundación ANECA y detalla el personal que se incorporará al nuevo organismo, estimando que el coste de salarios ascenderá a 2.502.018,84 euros para 80 efectivos; en relación con ello, hace constar que la masa salarial autorizada para 79 efectivos en el ejercicio 2014 fue de 2.346.021,03 euros, por lo que existe una diferencia entre la masa salarial autorizada y la presupuestada de 155.998,81 euros, "diferencia que se justifica por la reincorporación de las nuevas antigüedades devengadas en los ejercicios 2015 y 2016, la reincorporación de la Jefa de la Unidad de la Asesoría Jurídica y el efecto corrector por integración de las reducciones de jornada por cuidado de menor y permisos de maternidad o paternidad existentes en diciembre de 2013 dentro del gasto salarial", conceptos todos ellos que no se integran en la solicitud de la aprobación de la masa salarial.

El documento incorpora un cuadro que refleja la plantilla asignada por unidades al nuevo organismo autónomo y examina a continuación la estructura inmobiliaria, señalando que la actividad se desarrollará en las instalaciones de la actual Fundación, que pasarán a pertenecer al nuevo organismo, ascendiendo el coste anual correspondiente a gastos de comunidad de propietarios, primas de seguro, limpieza y mantenimientos asociados a la estructura inmobiliaria a 320.000 euros.

Finalmente, compara los recursos y gastos actuales con los que se prevé que resulten de la creación del nuevo organismo en términos coincidentes con los de la memoria e incorpora una relación de los contratos suscritos por ANECA actualmente vigentes. La propuesta de Plan inicial de actuación, por su parte, describe el objeto y las funciones del organismo autónomo ANECA, así como las líneas estratégicas que debe seguir. Explica que el Plan inicial de actuación se encuadrará dentro de las líneas generales de actuación descritas en el plan estratégico de la Fundación ANECA 2013-2016, dado que el nuevo organismo asume las funciones que venía desempeñando la Fundación, si bien una de las nuevas tareas que aquel debe asumir es la de adaptar el plan estratégico a la nueva situación. En particular, se adoptarán medidas para incrementar la colaboración, la accesibilidad y la comunicación con las universidades y los órganos de evaluación de las Comunidades Autónomas en el cumplimiento de los objetivos definidos por el Ministerio, contribuyendo a la mejora del sistema universitario español mediante el desarrollo y aplicación de procedimientos de evaluación y acreditación de enseñanzas y de profesorado universitario, promoviendo la mejora de la calidad de la educación superior a través de programas que conviertan a la Agencia en referente nacional e internacional y aportando información útil, transparente y de confianza a los distintos grupos de interés, incrementando además la eficiencia en la gestión de los recursos necesarios para un funcionamiento óptimo de la Agencia. Se incluye un cuadro en el que se recogen las distintas actividades de la ANECA y su relación con cada uno de los objetivos estratégicos que se propone alcanzar, dejando constancia de los indicadores de actividad que permiten cuantificar el cumplimiento de tales objetivos, y se desarrollan las actividades concretas que, en el marco de los bloques de actividades incluidas en dicho cuadro, debe desarrollar el nuevo organismo.

A continuación, se describe la puesta en funcionamiento del nuevo organismo, que tendrá lugar el día en que entre en vigor la ley que apruebe sus primeros presupuestos, quedando subrogada la ANECA a partir de ese momento en la totalidad de los bienes, derechos y obligaciones de que fueran titulares la Fundación ANECA y la CNEAI. La Fundación continuará desempeñando sus funciones hasta ese momento, quedando extinguida tras la aprobación de la extinción por el patronato, la autorización del protectorado y la correspondiente liquidación. En tanto se produzca el nombramiento del Director del nuevo organismo, sus competencias serán ejercidas por el Director de la Fundación. Seguidamente, se hace referencia a los órganos de gobierno del nuevo organismo y al personal que lo integra, quedando incorporado a él el que figure en las plantillas de personal de la Fundación en el momento de su integración, con la condición de "a extinguir", así como el personal laboral temporal que viniese prestando servicios en la Fundación, en tanto continúe vigente la relación de empleo que les vincule. ANECA deberá integrar la relación de puestos de trabajo de la CNEAI en su estructura orgánica.

Por último, se examinan los recursos económicos del organismo y el régimen económico-financiero.

Obra en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 14 de abril de 2015, en el que, tras describir el objeto y el contenido del proyecto y analizar su rango y el procedimiento de tramitación, se realizan diversas observaciones, la mayoría de las cuales han sido atendidas en la versión definitiva del proyecto, al igual que las formuladas en informes posteriores de 21 de julio y 22 de octubre de 2015.

Asimismo, constan las copias de las actas de las reuniones celebradas por la Conferencia General de Política Universitaria y por la Comisión Permanente del Consejo de Universidades en fechas 16 de febrero y 6 de marzo de 2015, respectivamente, en las que se examinó el proyecto normativo sometido a consulta, que fue informado favorablemente. Dichas actas se acompañan de los certificados del trámite de informe ante la Conferencia General de Política Universitaria y ante el Consejo de Universidades, de 18 de febrero y 9 de marzo de 2015.

Finalmente, se ha incorporado al expediente el informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 17 de septiembre de 2015, en el que se examinan los antecedentes del proyecto, su objeto y su justificación y se resumen su estructura y contenido, analizándose finalmente el rango de la norma y el procedimiento de tramitación.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Con fecha 12 de noviembre de 2015, tuvo entrada en el Consejo de Estado un escrito en virtud del cual D. Nicolás Marín Ruíz solicitó audiencia y vista del expediente. En dicho escrito manifiesta sus dudas acerca del momento de entrada en vigor de la norma en proyecto, del que depende a su vez la vigencia del Real Decreto 415/2015, de 29 de mayo por el que se modifica el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios. Dicha solicitud ha sido denegada en atención al carácter urgente de la consulta, que se hallaba ya en trámite de despacho, si bien el escrito y las alegaciones que en él figuran han quedado incorporados al expediente, como se comunicó al interesado.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo "Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación".

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El dictamen se ha solicitado con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica.

II.- Tramitación del expediente

En la tramitación del expediente se ha respetado, en lo sustancial, el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Efectivamente, constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo -que incluye los análisis de impacto económico, presupuestario y por razón de género-, así como el Plan de redimensionamiento del organismo autónomo previsto en la Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre, por la que se publica el Acuerdo por el que se adoptan medidas de reestructuración y racionalización del sector público estatal fundacional y empresarial, y la propuesta de Plan inicial de actuación, previsto en el artículo 62.2 de la LOFAGE.

Se han recabado los preceptivos informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte y de Hacienda y Administraciones Públicas (titulares de la iniciativa y proponente, respectivamente).

El proyecto ha sido sometido a informe de la Conferencia General de Política Universitaria y del Consejo de Universidades.

Ahora bien, aun cuando se hayan observado en el procedimiento los distintos trámites que han de integrarlo, ha de llamarse la atención acerca de la necesidad de adaptar el contenido de la memoria a la última versión de la norma en proyecto. A título de ejemplo, cabe señalar que en su tercer apartado, al resumir el contenido de la norma, hace referencia a cuatro disposiciones adicionales, en vez de a tres, a cinco transitorias, en lugar de a tres, y a un anexo que no figura en el texto final, en el que el Estatuto se incluye a continuación del Real Decreto y no como anexo. Asimismo, deben corregirse las menciones que se hacen al nuevo organismo autónomo como clasificado en el Grupo II, ya que ha sido clasificado en el Grupo III por Orden de 16 de julio de 2015 del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas

III.- Habilitación legal y rango de la norma

El artículo 62.3 de la LOFAGE dispone que los estatutos de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales se aprobarán por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del titular del ministerio de adscripción y a propuesta conjunta de los Ministros de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.

Junto a esta previsión genérica, la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, contiene en su artículo 8.3 una referencia específica a la aprobación del Estatuto del nuevo organismo autónomo ANECA mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, con el contenido previsto en el artículo 62 de la LOFAGE, aprobación que se configura en el apartado 5 de dicho artículo como requisito previo a su entrada en funcionamiento.

A la vista de lo anterior, puede concluirse que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango - real decreto- es el adecuado.

IV.- Consideraciones generales

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto, según ha quedado expuesto, aprobar el nuevo Estatuto del Organismo Autónomo Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación

Dicho organismo fue creado por el artículo 8 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas para la reforma administrativa, "como organismo autónomo de los previstos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, al que corresponden las funciones previstas en el artículo 32 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades" y en el que ha de integrarse la actividad de la Fundación ANECA, tal y como preceptúa el artículo 4 de la citada Ley 15/2014.

Asimismo, el nuevo organismo asume las funciones de evaluación de la actividad investigadora previstas en el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario, por exigirlo así el artículo 32 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en la redacción dada por el artículo 7 de la Ley 15/2014. Tales funciones han correspondido, hasta ahora, a la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI), órgano colegiado de la Secretaría General de Universidades del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que igualmente pasa a integrarse en el nuevo Organismo Autónomo ANECA.

De este modo, quedan unificadas en un único organismo todas las funciones de evaluación y acreditación del profesorado universitario que hasta ahora han venido desarrollando, en el ámbito educativo, la Fundación ANECA y la CNEAI, concentración esta que la Ley 15/2014 prevé en su parte expositiva y que había sido propuesta por la CORA en su informe de 21 de junio de 2013.

La norma en proyecto pretende aprobar el Estatuto por el que el nuevo organismo autónomo debe regirse, incluyendo los distintos aspectos que el artículo 62 de la LOFAGE obliga a regular en este tipo de normas, todo ello dentro del marco definido por la Ley Orgánica 6/2001 y por la Ley 15/2014.

Examinado su contenido, el Consejo de Estado considera que la regulación proyectada desarrolla adecuadamente las disposiciones contenidas en ambas leyes, incluyendo las previsiones propias de este tipo de normas y necesarias para la consecución de su objeto, sin que quepa formular objeción alguna desde el punto de vista de su legalidad y oportunidad.

Ello no obstante, se considera preciso realizar las siguientes observaciones:

a) Parte expositiva

Con carácter general, se encarece una revisión de la parte expositiva, a fin de realizar una descripción ordenada, clara y precisa de los antecedentes normativos que se encuentran en el origen de la disposición proyectada, dotada de coherencia e inteligibilidad y evitando reiteraciones innecesarias.

En particular y sin perjuicio de que se considere precisa esa revisión general, ha de sugerirse que al mencionar la creación del nuevo organismo autónomo por la Ley 15/2014 se cite expresamente su artículo 8 y que se evite la reiteración de la mención al informe de la CORA en el primer párrafo de la parte expositiva. A tal fin, basta con señalar que las medidas expuestas en ella responden a las sugerencias realizadas por la CORA en su informe de 21 de junio de 2013 (fecha que no se cita en el preámbulo), que fueron adoptadas por el Consejo de Ministros mediante Acuerdo publicado por Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre.

Asimismo, debe advertirse que se afirma que la integración de la CNEAI en la ANECA es una medida prevista en la Ley 15/2014, siendo así que es el artículo 32 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, el que, tras la modificación operada por el artículo 7 de aquella, impone dicha integración, circunstancia que ha de quedar recogida en la parte expositiva.

b) Disposición adicional primera del proyecto de Real Decreto. Integración de la actividad y de los recursos humanos y materiales de la Fundación ANECA y de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI)

Establece esta disposición adicional en su primer apartado que "se incorpora como personal de la ANECA el que figure, a la fecha de su entrada en funcionamiento efectivo, en la plantilla de la Fundación ANECA, con los mismos derechos y obligaciones que tuvieran en el momento de su integración".

Esta previsión trata de regular la situación en que quedará el personal de la Fundación ANECA que, una vez verificada su extinción, se integre en el nuevo organismo autónomo, así como el momento en que esa incorporación tendrá lugar. La redacción proyectada es un tanto confusa y se sugiere por ello su revisión. Al margen de ello, debe hacerse notar que, mientras el apartado transcrito emplea la expresión "fecha de entrada en funcionamiento efectivo", la disposición transitoria primera del proyecto de Real Decreto utiliza la de "comienzo de actividades" del organismo autónomo Se entiende que ambas expresiones son manifestación de un mismo momento, por lo que se recomienda unificar la determinación de dicho momento, a fin de evitar cualquier posible confusión. Dado que la Ley 15/2014 hace referencia a la entrada en funcionamiento del nuevo organismo, se considera preferible optar por esta formulación.

Finalmente, debe sustituirse la cita a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, por la cita al texto refundido de dicha ley, recientemente aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

c) Disposición transitoria primera del proyecto de Real Decreto. Comienzo de actividades y permanencia de órganos de gobierno y cargos directivos y de la organización de la Fundación ANECA

De la regulación proyectada y de la memoria del análisis de impacto normativo que la acompaña se desprende con claridad que las funciones que hasta ahora ha desempeñado la Fundación ANECA pasan a corresponder al nuevo organismo autónomo ANECA, que quedará subrogado en el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de los que aquella fuera titular una vez verificada la correspondiente extinción. La extinción de la Fundación se configura en la Ley 15/2014 como un requisito previo a la entrada en funcionamiento del nuevo organismo (artículo 8.5: "el organismo autónomo ANECA deberá entrar en funcionamiento efectivo (...) previa aprobación de su Estatuto y de la extinción de la Fundación ANECA"), momento este que a su vez determina que se produzca la mencionada subrogación. A ello hace también referencia el Estatuto de la Fundación, de 16 de diciembre de 2013, cuyo artículo 30 prevé la integración del patrimonio liquidado de la Fundación en el patrimonio de la ANECA una vez sea esta creada.

La regulación que de esta cuestión realiza el proyecto de Real Decreto en el segundo apartado de su disposición transitoria primera resulta confusa. En primer lugar, comienza haciendo referencia en su primer párrafo al momento en que la ANECA entre en funcionamiento, mencionando en el segundo el momento en que se producirá la extinción de la Fundación, siendo así que el orden lógico ha de ser el contrario, pues, según se ha indicado, la extinción de la Fundación ANECA tiene en la Ley carácter previo a la entrada en funcionamiento del nuevo organismo autónomo. A su vez, en este segundo párrafo se hace depender la extinción de la Fundación del momento de comienzo de actividades de la ANECA, cuando, en rigor, es dicha extinción la que determina que la ANECA pueda entrar en funcionamiento.

A la vista de lo anterior, se sugiere revisar la redacción de este segundo apartado, a fin de dejar claro que la extinción de la Fundación -extinción que ha de ser aprobada por el Patronato y autorizada por el Protectorado, dando lugar a la correspondiente liquidación- ha de ser previa a la entrada en funcionamiento de la ANECA y que dicha entrada en funcionamiento conlleva, a su vez, la subrogación del nuevo organismo en la totalidad de los bienes, derechos y obligaciones de que fuera titular la Fundación, sin perjuicio de permitir que, en tanto dicha extinción no se haya producido, la Fundación continúe desempeñando las funciones que el Estatuto encomienda al nuevo organismo.

Al margen de lo anterior, ha de advertirse que la remisión que el primer párrafo de este segundo apartado hace al artículo 7 del Estatuto debe sustituirse por una remisión al artículo 6, que es el que detalla las funciones del nuevo organismo autónomo.

d) Disposición transitoria segunda. Procedimientos iniciados

Esta disposición precisa cuál es el régimen que debe aplicarse a los programas y procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto en proyecto. El título que la identifica no es, por tanto, suficientemente expresivo de su contenido, pues no hace mención a los programas ni contiene referencia temporal alguna que señale el momento en que deban haberse iniciado los programas y proyectos a los que se aplica. Se propone por ello sustituir dicho título por "programas y procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de este Real Decreto", o similar.

Por otro lado, esta disposición establece en su segundo apartado que "las solicitudes presentadas antes de la entrada en vigor de este Real Decreto se resolverán de acuerdo con las previsiones vigentes en el momento de presentación", previsión esta que encaja en el contenido típico de una disposición de esta naturaleza, sin que sea necesario establecer salvedad alguna en relación con lo dispuesto en la normativa correspondiente. Se considera preciso por ello, suprimir el primer inciso, en el que se señala que la norma transitoria prevista a continuación se entenderá "sin perjuicio de lo dispuesto en el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios".

Por lo demás, esta regla da respuesta a la duda planteada por D. Nicolás Marín Ruíz en el escrito en virtud del cual solicitó audiencia ante el Consejo de Estado. En él pone de manifiesto que el Real Decreto citado ha sido recientemente modificado por el Real Decreto 415/2015, de 29 de mayo, si bien dicha modificación, que afecta al procedimiento de acreditación del profesorado, no entrará en vigor en tanto no cobre vigencia el Real Decreto de aprobación del Estatuto de la ANECA cuyo proyecto se somete a consulta. De conformidad con la regla antes transcrita, resulta evidente que cualquier procedimiento iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de este último se someterá a las previsiones vigentes en el momento de presentación de la solicitud que inicia dicho procedimiento (las del Real Decreto 1312/2007, en la redacción aún vigente en la actualidad). Ello no obstante, el Real Decreto proyectado permite que los interesados desistan de tal procedimiento y soliciten la evaluación con arreglo a la nueva normativa, esto es, la introducida en el Real Decreto 1312/2007 por el Real Decreto 415/2015. A ella habrán de acogerse, en todo caso, los procedimientos que se inicien tras la entrada en vigor del Estatuto, pues dicha entrada en vigor determina la de la reforma operada por el Real Decreto 415/2015.

e) Disposición final cuarta. Desarrollo y aplicación

En su segundo apartado, esta disposición declara que la creación de nuevos órganos colegiados y la modificación o supresión de los ya existentes deberán realizarse "con las formalidades y requisitos establecidos en los artículos 38 a 40 y 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril". Ha de recordarse que esta ley quedará derogada en el momento en que entre en vigor la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por lo que sería preferible mencionar en esta disposición los preceptos correspondientes de la norma llamada a regular esta cuestión, observación que ha de hacerse extensiva a los artículos 1.3, 2.2 y 26 del Estatuto en proyecto. En todo caso, debería incluirse en el proyecto de Real Decreto una disposición que precisase que, en tanto no entre en vigor la Ley 40/2015, las referencias contenidas a ella en la norma y en el Estatuto que en su virtud se aprueba se entenderán hechas a los preceptos correspondientes de la LOFAGE.

f) Disposición final quinta del proyecto de Real Decreto

Establece esta disposición en su primer inciso que "el Real Decreto entrará en vigor el mismo día que entre en vigor la Ley de Presupuestos Generales del Estado en la que se apruebe el presupuesto del organismo autónomo ANECA". Son varias las observaciones que cabe hacer a esta previsión.

En primer lugar, la entrada en vigor ha de ir referida no solo al Real Decreto, sino también al Estatuto que en su virtud se aprueba.

En segundo término, ha de hacerse notar que la Ley 15/2014 establece en su artículo 8.5 que "el organismo autónomo ANECA deberá entrar en funcionamiento efectivo en el plazo máximo de seis meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley", esto es, a partir del 18 de septiembre de 2014. Resulta evidente que ese plazo ha sido ampliamente rebasado, lo que obliga a recomendar que no se demore ya su entrada en vigor. A este respecto, debe advertirse que el mecanismo de determinación del momento a partir del cual adquirirá vigencia la norma en proyecto no permite establecer en la actualidad cuándo tendrá lugar dicha entrada en vigor, pues se hace depender de la de la ley en la que se apruebe el presupuesto del nuevo organismo, sin que la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, contenga previsión alguna específicamente referida al nuevo organismo autónomo ANECA.

A la vista de lo anterior, debe sugerirse que se reconsidere la regla contenida en esta disposición.

g) Artículo 1 del Estatuto. Naturaleza, régimen jurídico y adscripción

En su tercer apartado, este precepto declara de aplicación a la ANECA la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En línea con la observación realizada en la letra e) anterior, ha de sugerirse que esta referencia se sustituya por una mención a la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que igualmente ha de hacerse en los artículos 10, 28.3 y 28.5 del Estatuto.

h) Artículo 7. Principios de actuación

Este precepto exige que la ANECA respete en su actuación los principios de servicio a los intereses generales, eficacia y servicio al ciudadano, así como los de legalidad y seguridad jurídica, debiendo desarrollar su actividad con arreglo a los principios que se enuncian a continuación, entre los que no se incluye el respeto a los principios de igualdad de género y no discriminación consagrados en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Debe incorporarse una mención a tales principios, que han de sumarse a los demás que deben inspirar la actividad de la ANECA.

i) Artículo 11 del Estatuto. Composición del Consejo Rector

Cabe efectuar varias observaciones sobre este precepto, que relaciona los integrantes del Consejo Rector de la ANECA.

En primer lugar ha de señalarse que el número de integrantes del Consejo Rector asciende a nueve miembros, cifra máxima que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.2 del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, deriva de la clasificación de la ANECA por la Orden de 16 de julio de 2015 del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas como Organismo Autónomo del Grupo III. Sin embargo y pese a que en la letra c) del apartado 1 se menciona a "un representante de la administración autonómica", este mismo subapartado emplea a continuación la forma verbal plural "designados" y añade que "uno de ellos pertenecerá necesariamente a una de las Comunidades Autónomas en las que la ANECA" sea el órgano de evaluación externa en materia de universidades, exigiendo a continuación que "estos representantes" tengan al menos rango de Director General. Existe, por tanto, una contradicción entre el inciso inicial de esta letra c), formulado en singular, y el resto del precepto, que parece aludir a más de un representante, lo que daría lugar a un mínimo de diez miembros en el Consejo Rector.

Entiende el Consejo de Estado que para respetar el número máximo de miembros integrantes de este órgano, derivado de su mencionada clasificación como Organismo Autónomo del Grupo III, debería mantenerse el primer inciso de la mencionada letra c) y suprimirse el resto de su contenido, de tal modo que no haya duda alguna acerca de que la administración autonómica contará con un único representante en el Consejo Rector. No obstante, si por razones de oportunidad se opta por admitir la integración en dicho órgano de dos representantes autonómicos, sería necesario eliminar alguno de los otros previstos en el resto de este artículo 11.1. En relación con tal posibilidad, se ha apuntado en el expediente que podría prescindirse del miembro previsto en la letra i), esto es, el representante designado por la CEOE, por cuanto ese sector de la sociedad podría estar representado a través de la categoría del "representante de los Consejos Sociales de las Universidades", contemplado en la letra g). En todo caso, debe revisarse este primer apartado para ajustar la concreta composición del Consejo Rector a la limitación de nueve miembros que rige en este caso.

Al margen de lo anterior, se ha sugerido en el expediente que se mejore la redacción de la letra h) del artículo 11.1, relativa al "representante sindical del personal docente e investigador de las Universidades, designado por la Mesa Sectorial de Universidades", de modo que la presencia de este miembro en el Consejo Rector no dependa de las reuniones de la referida Mesa Sectorial. Pues bien, podría atenderse esta sugerencia en el Estatuto de la ANECA de manera que ese representante fuera designado por la organización sindical y profesional más representativa de la propia Mesa Sectorial.

j) Artículo 12 del Estatuto. Funciones del Consejo Rector

Se aprecia en este precepto una referencia duplicada a la función del Consejo Rector consistente en ser informado del anteproyecto de presupuestos de la ANECA, en los apartados 1.b) y 2.d). Debe suprimirse una de tales menciones.

Por lo demás, "ser informado" no es, en rigor, una función que corresponda al Consejo Rector, sino que más bien es el efecto o consecuencia del cumplimiento por parte de quien corresponda -en este caso el Director de la ANECA, conforme al artículo 12.2 del Estatuto-, de la obligación de informar, que sí puede configurarse como una función en sentido técnico.

k) Artículo 16 del Estatuto. Funciones del Director

En relación con este precepto cabe indicar lo siguiente:

- En su letra j) se faculta al Director de la ANECA para "celebrar toda clase de actos, convenios, acuerdos y contratos". En aras de un correcto empleo del lenguaje jurídico, se sugiere especificar al principio de esta letra que el Director está legitimado para dictar toda clase de actos y celebrar actos, convenios y contratos en nombre de la ANECA. - En su letra l) se prevé que al Director le corresponde "elaborar el procedimiento de selección de los miembros de las Comisiones de Asesoramiento para la Evaluación de Enseñanzas e Instituciones, y del Profesorado", pudiendo precisar, en línea con el artículo 12.1.f) del propio Estatuto, que el Director elabora "los criterios y el procedimiento de selección", para su posterior aprobación por el Consejo Rector. l) Artículo 18 del Estatuto. Comisiones de evaluación

El título de este artículo no expresa con exactitud su contenido pues, además de regular las Comisiones de Asesoramiento para la Evaluación de las Enseñanzas e Instituciones y para la Evaluación del Profesorado y la CNEAI, el precepto trata de las comisiones de acreditación y las comisiones de revisión reguladas, respectivamente, en los capítulos II y IV del Real Decreto 1312/2007. Se entiende por ello que debe modificarse la rúbrica de este precepto para incluir en ella la mención a los diferentes tipos de comisiones que contempla.

Por otro lado, aun cuando el precepto identifica tres comisiones de evaluación, se centra en su apartado 2 únicamente en dos de ellas: la Comisión de Asesoramiento para la Evaluación de Enseñanzas e Instituciones y la Comisión de Asesoramiento para la Evaluación del Profesorado, sin referirse, en cambio, a la CNEAI, que se encuentra regulada en el artículo 19. El artículo 18.2 establece, en fin, en su último inciso que "el número máximo de miembros titulares de las comisiones será de 12", sin aclarar si esta previsión se refiere a las dos Comisiones mencionadas inmediatamente antes o a las tres que el precepto relaciona en su primer apartado como comisiones de evaluación. La interpretación más lógica, que podría colegirse de la ubicación en el precepto de la regla comentada, es la primera, toda vez que el artículo 19 menciona como integrantes de la CNEAI a un representante designado por cada una de las Comunidades Autónomas con competencia en materia de universidades o investigación -lo que parece indicar que cada una de ellas contará con su propio representante- y a los doce académicos e investigadores designados por la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades. Se trata, en todo caso, de un número que excede el máximo de doce miembros previsto en el artículo 18.2.

En definitiva, deben revisarse los términos en que está actualmente redactado dicho artículo 18.2 y deslindar su contenido debidamente respecto del artículo 19.

Finalmente, se sugiere introducir en ambos preceptos, 18 y 19, una referencia a la necesidad de respetar en el nombramiento de los titulares de las distintas Comisiones el principio de composición equilibrada reconocido en la Ley Orgánica 3/2007, antes citada.

m) Artículo 20 del Estatuto. Funcionamiento de la CNEAI

Establece este precepto en su primer apartado que "los doce académicos e investigadores miembros de la CNEAI entenderán de los recursos de alzada en relación con las solicitudes de evaluación de la actividad investigadora".

El empleo del verbo "entenderán" no deja claro si los referidos académicos e investigadores serán, en cada caso, los instructores de los recursos o si emitirán informe con ocasión de la tramitación de cada procedimiento de recurso. Debe precisarse esta cuestión en el Estatuto, habida cuenta de que la resolución de dichos recursos corresponde al Director de la ANECA (artículo 20.3).

n) Artículo 28 del Estatuto. Disposiciones y actos administrativos y régimen de impugnación

En la rúbrica del precepto se incluye la mención a las "disposiciones" que puede dictar la ANECA en el ejercicio de sus competencias, expresión que se concreta en las "normas internas necesarias para el cumplimiento de su objeto y para su funcionamiento", que revestirán la forma de "resoluciones, instrucciones y circulares del Director". Se entiende que en realidad esas "disposiciones" son más bien las clásicas "instrucciones y órdenes de servicio", por lo que se considera que debe eliminarse del precepto aquella mención y sustituirla por otra más adecuada, como "resoluciones".

Por otra parte, en el apartado quinto se prevé que "las reclamaciones previas a la vía judicial, civil o laboral serán resueltas por el Director de la ANECA".

Debe recordarse que la Ley 39/2015 procede a la supresión de esta previsión, como recoge su exposición de motivos en el apartado V, al describir el contenido del título V, dedicado a la revisión de los actos administrativos. Procede por ello, eliminar dicha referencia en el Estatuto de la ANECA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo "Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación"."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.