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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 1118/2015 (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA)

Referencia: 1118/2015
Procedencia: COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Asunto: Resolución del lote nº 1 "Curso para la obtención del permiso de conducir de la clase B" del contrato "impartición de formación profesional para el empleo a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase B y del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías".
Fecha de aprobación: 26/11/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Comunicación de V. E. de 23 de octubre de 2015, con registro de entrada el día 27 siguiente, ha examinado un expediente relativo a la resolución del Lote nº 1 "Curso para la obtención del permiso de conducir de la clase B" del contrato "Impartición de formación profesional para el empleo a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase "B" y del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías".

De antecedentes resulta:

Primero.- Con fecha 11 de agosto de 2014, la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo de Cantabria aprobó el expediente para la contratación del contrato de servicios denominado "Impartición de formación profesional para el empleo a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase "B" y del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías", autorizando su licitación mediante el procedimiento negociado sin publicidad y estableciendo un presupuesto base de licitación de 59.800,35 euros.

De acuerdo con el apartado I.1 de las prescripciones técnicas particulares, "Contenido de la prestación", la actuación a desarrollar por la empresa adjudicataria debía comprender las siguientes actuaciones:

"LOTE 1: Curso para la obtención del permiso de conducir de la clase "B" a) La impartición de la formación teórico-práctica al alumnado, necesaria para presentarse con probabilidades de superar las pruebas establecidas por la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior, para la obtención del permiso de conducción de la clase "B". La duración de la formación será:

> Formación teórica: 80 horas. > Formación práctica: hasta 40 horas por alumno/a.

b) La impartición al alumnado del módulo de "Formación y Orientación para la inserción laboral", con una duración de 15 horas, que será el establecido en el programa formativo del curso con código TMVC21 del Fichero de Especialidades Formativas del Servicio Público de Empleo Estatal (...).

c) El coste de las tasas abonables a la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior, para quince alumnos (...).

LOTE 2: Curso para la obtención del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías...".

Segundo.- Por Resolución de fecha 24 de octubre de 2014, la citada Consejera adjudicó el lote nº 1 del contrato -"Curso para la obtención del permiso de conducir de la clase B" -, por importe de 18.951 euros, con un plazo de ejecución desde el día siguiente al de la formalización del contrato hasta el 28 de febrero de 2015, a la empresa Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S. L.

Tercero.- El 30 de octubre de 2014, se formalizó el contrato administrativo de servicios entre la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo y doña ...... ...... , en nombre y representación de la adjudicataria, Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S. L.

En la estipulación cuarta de dicho contrato se establece lo siguiente: "El plazo de ejecución del contrato, que se contará a partir del día siguiente a su formalización, será hasta el 28 de febrero de 2015, teniendo en cuenta: - Las acciones formativas podrán realizarse desde la formalización del contrato hasta el 31 de diciembre de 2014, inclusive. - Los exámenes, cuyas tasas están contenidas en el objeto de la prestación, podrán realizarse hasta el 28 de febrero de 2015, inclusive".

La estipulación quinta establece la improrrogabilidad del contrato. La estipulación sexta se refiere a la constitución, a favor de la Administración, de una garantía definitiva por importe de 947,55 euros.

Cuarto.- Con fecha 5 de diciembre de 2014, el Servicio Cántabro de Empleo elaboró una "Memoria Propuesta para modificación de contrato", en la que se manifestaba, en resumen, lo siguiente:

"Cuando se elaboró el PPT se estimó que las acciones formativas comenzarían a primeros de septiembre de 2014, para así poder finalizar antes del 31 de diciembre de 2014. La adjudicación del contrato fue aprobada por Resolución de la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo de 24 de octubre de 2014, y el contrato Lote 1 fue formalizado con el Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S.L. el 30 de octubre de 2014, y el contrato del Lote 2 fue formalizado con el Centro de Formación Autoescuela Bahía S. L. el 4 de noviembre de 2014. A estos efectos, la Jefa del Servicio de Formación, como responsable del contrato, ha elaborado un informe de fecha 05-12-2014, que se adjunta como anexo, en el que se indica que la fecha de formalización de dichos contratos imposibilita la finalización de la acción formativa para el 31 de diciembre de 2014 (...). Como la formalización del contrato del Lote 1 con el Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa S. L. fue el 30 de octubre de 2014, la formación debería finalizar el 4 de marzo de 2015. (...) Este informe propone una modificación de fechas para la ejecución y justificación del contrato, indicándose como nuevas fechas de todas las actuaciones contenidas en el contrato las siguientes:

* Las acciones formativas podrán realizarse desde la formalización del contrato hasta el 17 de marzo de 2015, inclusive, para el Lote 1...".

Por Resolución de fecha 2 de febrero de 2015, de la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo, se acordó modificar el contrato de referencia "en el sentido indicado en las memorias propuesta para la modificación del contrato tal y como se detalla a continuación:

1.- Modificación de los plazos de ejecución del contrato: o Lote 1: Las acciones formativas se realizarán desde la formalización del contrato hasta el 17 de marzo de 2015 inclusive y los exámenes cuyas tasas están contenidas en el objeto de la prestación hasta el 17 de mayo de 2015 inclusive...".

Con fecha 10 de febrero de 2015 se suscribió el contrato adicional por modificación del servicio -"Modificado nº 1 del de impartición de formación profesional para el empleo a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase "B" y del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías (LOTE 1: Curso a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase B)"-, entre la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo y doña ...... ...... , en nombre y representación de la adjudicataria, Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S. L., fijándose un plazo de ejecución adicional de 78 días.

Quinto.- Con fecha 5 de junio de 2015, la Jefa del Servicio de Formación emitió informe en el que, una vez finalizado el contrato, se hacía constar, en resumen, lo siguiente:

"1. La acción formativa se ha realizado dentro del plazo establecido al efecto. (...) 5. Con fecha 2 de enero de 2015, el Técnico de Formación del Servicio Cántabro de Empleo, ...... , emite informe de la visita realizada al Centro de Formación Ocupacional Villa S. L. del curso objeto del contrato, en el que indica que los alumnos, a tan solo 2,5 horas de finalizar la parte teórica, manifiestan que no han recibido el Módulo de "Información y orientación en el mercado laboral" de 15 horas de duración. En el documento SG-6 "Control de asistencia del profesorado" aportado por el centro de formación, figura que los días 01- 05/12/2014, el profesor Miguel Ángel Cadenas Santiago ha impartido el módulo 3 "Información y orientación en el mercado laboral", lo cual se contradice con lo afirmado por la responsable del centro de formación en el día de la inspección, como así consta en el informe emitido por el técnico de formación citado anteriormente. Por todo ello se entiende que no se ha cumplido con el objeto del contrato, al no haberse ejecutado el 100% de la formación prevista en los pliegos".

Con fecha 29 de junio de 2015, la Directora del Servicio Cántabro de Empleo acordó el inicio del procedimiento para la "resolución del contrato para "LA IMPARTICIÓN DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO A PERSONAS DESEMPLEADAS PARA LA OBTENCIÓN DEL PERMISO DE CONDUCIR DE LA CLASE B", sin exigencia de indemnización, por las causas imputables al adjudicatario CENTRO DE FORMACIÓN OCUPACIONAL Y GESTIÓN VILLA S. L. (...) detalladas en el informe emitido el 5 de junio de 2015 por la responsable del contrato (...), lo que supone un incumplimiento del contenido del contrato, de conformidad con lo establecido en los artículos 210 y siguientes, y 223 letra d), del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre", concediendo un plazo de diez días naturales a la interesada para formular alegaciones.

Sexto.- El 10 de julio de 2015, doña ...... ...... , en nombre de Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S. L., presentó alegaciones manifestando su disconformidad con la propuesta de resolución del contrato. Aporta "declaración suscrita el 6 de julio de 2015 por alumnos del curso en la que se refleja "Que entre los módulos integrantes del Curso mencionado se encontraba el relativo a "Información y Orientación en el Mercado Laboral", habiendo recibido las clases correspondientes a comienzos del segundo mes del curso, es decir, diciembre de 2014""".

Séptimo.- Con fecha 20 de julio de 2015, el Técnico de Formación que giró la visita el 29 de diciembre de 2014 emitió informe en respuesta al escrito presentado por doña ...... , en el que se manifiesta, en resumen, lo siguiente:

"1.- Se realiza la visita final de seguimiento del curso (...) el día 29 de diciembre de 2014 a la 1:15 horas aproximadamente. 2.- Como procedimiento habitual en cada visita de seguimiento de los cursos se les pregunta a los alumnos "qué modulo están realizando en la visita", y en el caso de visita final se les pregunta si han realizado todo el temario. 3.- Que habiendo preguntado a todos los alumnos presentes en el curso ese día, estos manifiestan que no han realizado el módulo de "Información y orientación en el mercado" (sic.). 4.- Que el único medio por parte del Técnico de Formación de conocer los hechos es a través de lo que opinan los alumnos. 5.- Que a la vista de que los alumnos han firmado (sic.) que han realizado el módulo, es posible que en su día hubiera un malentendido y no identificaran el nombre del módulo con el contenido impartido".

En este sentido, el informe del Técnico de Formación de 2 de enero de 2015, resultado de la visita de 29 de diciembre de 2014, hace constar lo siguiente:

"Se pregunta a los alumnos si han realizado toda la parte teórica y contestan que no han dado el módulo 3 "Información y orientación en el mercado laboral" de una duración de 15 horas. Se pregunta al centro cuándo van a realizar ese módulo y contesta que lo harán ese día y al día siguiente, 30 de diciembre. El horario del curso es de 11 horas a 14 horas y el día 30 de diciembre tienen solamente 2 horas de teoría".

Con fecha 13 de agosto de 2015, el Técnico de Formación emitió un informe complementario en el que manifiesta "que al terminar la encuesta se le comunicó el hecho a ...... y manifestó que ya lo realizarían, ante lo cual se le comunicó que no había tiempo material para hacerlo puesto que el curso acababa al día siguiente 30 de diciembre y que ese día sólo tenían 2 horas lectivas".

Octavo.- Con fecha 13 de agosto de 2015, la Jefa del Servicio de Asistencia Jurídica y Administrativa del Servicio Cántabro de Empleo informó lo siguiente: "No es posible asumir las alegaciones efectuadas por el adjudicatario a la resolución del contrato, ya que las alegaciones de CENTRO DE FORMACIÓN OCUPACIONAL Y GESTIÓN VILLA, S. L. a la propuesta de resolución del contrato no pueden prosperar al no desvirtuar los hechos y fundamentos jurídicos que han motivado la resolución propuesta por la Administración, pues el adjudicatario exclusivamente se ha opuesto al informe del responsable del contrato en lo relativo a las manifestaciones realizadas por los alumnos, manteniéndose por tanto la presunción de veracidad en lo relativo al hecho constatado por el Técnico de Formación consistente en que la representante del Centro, ...... , le dijo el 29 de diciembre de 2014 que ya lo darían, según se desprende de los informes del Técnico de Formación de 2 de enero de 2015 y 13 de agosto de 2015.

En este sentido, hay que tener en cuenta que, junto a la manifestación de los alumnos de la no celebración del curso, también la representante del adjudicatario, ...... , reconoció en la visita de inspección de 29 de diciembre de 2014 la no realización de dicho Módulo (...).

Para esta constatación del Técnico de Formación, no contradicha por el adjudicatario, actúa la presunción de veracidad establecida en la disposición adicional quinta de la Ley de Cantabria 1/2003, de 18 de marzo.

Previos los trámites oportunos y dictamen favorable de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, procede resolver el contrato de referencia por culpa del contratista, sin pago del precio del contrato y sin incautación de la garantía".

Noveno.- Consta en el expediente propuesta de resolución del contrato de referencia "por causa imputable al adjudicatario, sin pago del precio del contrato y sin incautación de la garantía", reproduciendo la argumentación que consta en el informe de 13 de agosto de 2015, extractado en el antecedente anterior, e invocando como causa de resolución contractual la contenida en la letra d) del artículo 223 del TRLCSP, en relación con lo previsto en el apartado 1.2 del pliego de prescripciones técnicas y en la estipulación cuarta del contrato administrativo, "las cuales establecen que las acciones formativas podrán realizarse hasta el 31 de diciembre de 2014, y en la visita del Técnico de Formación de 29 de diciembre de 2014 el adjudicatario reconoció ante éste que no había dado el módulo de "Información y Orientación en el mercado laboral" de 15 horas de duración, lo cual no ha sido discutido por el adjudicatario en las alegaciones formuladas".

Décimo.- Con fecha 16 de septiembre de 2015, el Jefe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo informó que "no se observa impedimento legal a que se proceda a la resolución del contrato de la forma expuesta, manifestando conformidad con los extremos que se exponen en el informe del Servicio de Asistencia Jurídica y Administrativa del Servicio Cántabro de Empleo de 13 de agosto de 2015".

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Versa la consulta sobre una propuesta de resolución de un contrato formalizado el 30 de octubre de 2014, entre la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad Autónoma de Cantabria y la entidad Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S. L., cuyo objeto es el Lote nº 1 "Curso para la obtención del permiso de conducir de la clase B" del contrato "Impartición de formación profesional para el empleo a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase "B" y del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías".

El contrato se rige por lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, cuya entrada en vigor se produjo el 16 de diciembre de 2011.

II. En el expediente se han observado, en lo sustancial, los trámites de procedimiento que prevé la citada legislación. Así, y dado que la resolución se ampara en el motivo recogido en los artículos 212.6 y 223.d) del TRLCSP ("demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista"), resulta de aplicación lo previsto para la resolución por demora en el artículo 213 de texto refundido:

"En el supuesto a que se refiere el artículo anterior, si la Administración optase por la resolución ésta deberá acordarse por el órgano de contratación o por aquel que tenga atribuida esta competencia en las Comunidades Autónomas, sin otro trámite preceptivo que la audiencia del contratista y, cuando se formule oposición por parte de éste, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva".

De acuerdo con ello, tras el inicio del expediente se concedió audiencia y vista del expediente al contratista. Asimismo, se ha incorporado informe del Servicio Jurídico y se ha recabado dictamen de este Consejo de Estado.

Todavía en este plano procedimental, ha de notarse que en el momento actual no ha transcurrido el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento, que, a falta de previsión específica en el TRLCSP, es de tres meses, de acuerdo con el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En concreto, el procedimiento se incoó el 29 de junio de 2015, pero fue suspendido con fecha 2 de septiembre de 2015, con ocasión de la solicitud del informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo. Recibido este informe el 18 de septiembre siguiente, con tal fecha se acordó el levantamiento de la suspensión del plazo, procediéndose a una nueva suspensión, esta vez desde el 24 de septiembre de 2015, hasta la recepción del Servicio de Contratación y Compras de la Consejería de Presidencia y Justicia, recepción que se produjo el 30 de septiembre; en fin, se acordó la suspensión del plazo desde el 2 de octubre de 2015 hasta la recepción del dictamen del Consejo de Estado.

A la vista de lo anterior, y sin perjuicio de lo que más adelante se observará, el Consejo de Estado considera necesario destacar el hecho de que, pese a las sucesivas suspensiones acordadas, ha transcurrido ya una parte importante del plazo para resolver y notificar.

III. Entrando ya en el análisis del fondo del asunto, se refiere la consulta a un expediente de resolución del Lote nº 1, "Curso para la obtención del permiso de conducir de la clase B", del contrato "Impartición de formación profesional para el empleo a personas desempleadas para la obtención del permiso de conducir de la clase "B" y del certificado de aptitud para conductores profesionales (CAP) de mercancías", adjudicado el 24 de octubre de 2014 a la empresa Centro de Formación Ocupacional y Gestión Villa, S. L.

Se trata de un contrato de servicios sujeto a lo establecido en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Según consta en los antecedentes extractados, el expediente de resolución contractual se inició en el mes de junio de 2015 a la vista de lo informado por el Técnico de Formación, quien, tras la visita realizada al Centro de Formación Ocupacional Villa S. L. en relación con el curso objeto del contrato, indicó que los "los alumnos, a tan solo 2,5 horas de finalizar la parte teórica, manifiestan que no han recibido el Módulo de "Información y orientación en el mercado laboral" de 15 horas de duración". Entendiendo que los responsables de la entidad adjudicataria no han conseguido desvirtuar lo anterior, el órgano de contratación considera que existe un incumplimiento del contratista, al no haberse ejecutado el 100% de la formación prevista en los pliegos.

El presente asunto presenta, no obstante, la particularidad de que la propia Administración contratante constató la imposibilidad real de cumplimiento del objeto del contrato (la finalización de la totalidad de la acción formativa) en la fecha prevista en el mismo, dado el retraso en que se incurrió en su formalización.

Como se hace constar en el antecedente cuarto del presente dictamen, con fecha 5 de diciembre de 2014, el Servicio Cántabro de Empleo informó que "la fecha de formalización de dichos contratos imposibilita la finalización de la acción formativa para el 31 de diciembre de 2014", y propuso en consecuencia una modificación de fechas para la ejecución y justificación del contrato, modificación que se acordó por Resolución de 2 de febrero de 2015, de modo que, en el caso del Lote 1, "las acciones formativas se realizarán desde la formalización del contrato hasta el 17 de marzo de 2015 inclusive y los exámenes cuyas tasas están contenidas en el objeto de la prestación hasta el 17 de mayo de 2015 inclusive" (la suscripción del modificado se llevó a cabo el 10 de febrero siguiente).

Esta circunstancia, a la que no se ha aludido en el procedimiento de resolución contractual, resulta, sin embargo, de gran relevancia para la valoración del incumplimiento del contratista invocado por la Administración, pues de ella resulta que el propio órgano de contratación admitió que dicho incumplimiento pudo deberse a la escasez del plazo conferido a la adjudicataria para llevar a cabo todas las acciones formativas encomendadas, no constando en el expediente si en la fecha final establecida en el modificado (17 de marzo de 2015) tal formación se había completado, pues todo el expediente de resolución se fundamenta en el incumplimiento constatado por el Técnico de Formación en su visita al centro el 29 de diciembre de 2014.

En estas condiciones, entiende el Consejo de Estado que no puede concluirse que en el presente caso ha existido un incumplimiento culpable del contratista ni una demora en la ejecución de los plazos del contrato imputable al mismo que pueda ser causa de resolución.

Sin perjuicio de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que en el presente caso el contrato se habría extinguido en todo caso con anterioridad a la incoación del expediente de resolución que aquí se informa. Esa incoación tuvo lugar, como ya se indicó, en el mes de junio de 2015, con posterioridad tanto a la fecha de extinción prevista en el contrato inicial, que fijaba como fin del plazo de ejecución el 28 de febrero de 2015, debiendo las acciones formativas realizarse hasta el 31 de diciembre de 2014; como a la prevista en el modificado suscrito en febrero de 2015, de acuerdo con el cual dicho plazo de ejecución quedaba ampliado hasta el 17 de mayo de 2015 (las acciones formativas, hasta el 17 de marzo de 2015).

En tales circunstancias, tal y como se ponía de manifiesto en otros asuntos semejantes al presente (dictámenes 596/2011, de 19 de mayo; 3.670/99, de 27 de enero de 2000, y 614/94, de 3 de junio), no resultaría procedente acordar la resolución del contrato, al haber quedado extinguido por el transcurso del plazo.

Por ello, como se señalaba en los citados dictámenes, se estima procedente que la resolución de los problemas planteados se lleve a cabo mediante la liquidación del contrato. A este respecto, debe estarse a lo dispuesto en el artículo 307 del TRLCSP.

En consecuencia, procede tramitar el correspondiente expediente de liquidación del contrato, a la luz de lo dispuesto en el referido precepto, debiendo tenerse en cuenta, además, la existencia del modificado arriba indicado. En dicho expediente deberá darse audiencia a la contratista, sin que resulte preceptiva la consulta al Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º) Que no procede resolver el contrato a que se refiere la consulta.

2º) Que procede liquidar el contrato a que se refiere la consulta en los términos expresados en el cuerpo de este dictamen."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.

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