Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: Por Orden comunicada de V. E. de 14 de octubre de 2015, cuya entrada se registró el día 16 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se crea la figura del Presidente y garantiza la participación de las federaciones y comunidades en la Comisión Islámica de España, en desarrollo de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se crea la figura del Presidente y garantiza la participación de las federaciones y comunidades en la Comisión Islámica de España, en desarrollo de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España. Obran en el expediente dos versiones previas del proyecto (de 31 de julio y 6 de octubre de 2015), así como una versión final, con fecha de 14 de octubre de 2015.

El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo único, una disposición adicional y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica que desde que se creó la Comisión Islámica de España (CIE) en 1992, las dos entidades que la fundaron -la Federación de Entidades Religiosas de España (FEERI) y la Unión de Comunidades Islámicas de España (UCIDE)- han venido actuando como "entidades jurídicas independientes". La falta de entendimiento entre ambas, unida a la "estructura bicéfala" de la Comisión, han determinado que esta no haya podido desarrollar adecuadamente sus funciones como "órgano representativo del Islam en España e interlocutor eficaz ante el Estado".

En los últimos años -sigue diciendo el preámbulo- ha habido varios intentos infructuosos de reforma de los estatutos "para asegurar una única representación del Islam" y para "integrar en el funcionamiento de la CIE a todas las Comunidades y Federaciones existentes en España". Ante el fracaso de estas iniciativas, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1384/2011, de 14 de octubre, por el que se desarrolla el artículo 1 del Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España, aprobado por la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, con la intención de establecer un procedimiento para integrar en la Comisión Islámica de España a todas las comunidades y federaciones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas que "no formaban parte de la CIE y, por tanto, no estaban incluidas en el Acuerdo, a pesar de su voluntad reiterada de acogerse al mismo".

En atención a todo ello, señala el preámbulo que "los vigentes Estatutos de la CIE de 1992 supusieron unas reglas de mínimos que hoy se encuentran claramente superadas". De ahí que, atendiendo a la solicitud de algunas federaciones y comunidades islámicas que han reclamado una intervención estatal, la norma proyectada aborde, sobre la base de "la habilitación contenida en la disposición final primera de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre" una "regulación jurídica de la Comisión Islámica de España", con el fin de garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos en la Ley 26/1992 y asegurar la participación en la Comisión de las federaciones y comunidades inscritas en el Registro de Entidades Religiosas.

El artículo único modifica los artículos 5, 6 y 7 de los vigentes estatutos de la Comisión Islámica de España, aprobados el 18 de febrero de 1992, a efectos de modificar la composición y atribuciones de la Comisión Permanente e introducir la figura del Presidente. Se añaden, asimismo, dos disposiciones transitorias a los estatutos: la primera para prever una convocatoria extraordinaria de todas las federaciones y comunidades islámicas inscritas en el mes siguiente a la entrada en vigor de la modificación de los estatutos y la segunda para prever la inscripción del Presidente y de los miembros de la Comisión Permanente en el Registro de Entidades Religiosas.

La disposición adicional única prevé que el Ministro de Justicia inscribirá de oficio en el Registro de Entidades Religiosas la modificación estatutaria operada por la norma proyectada.

La disposición final primera establece que el Real Decreto proyectado se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª de la Constitución.

La disposición final segunda señala que el Real Decreto proyectado y la modificación parcial de los estatutos de la Comisión Islámica de España entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO.- El proyecto se acompaña de una memoria de análisis de impacto normativo (en adelante, la "Memoria"), con fecha de 14 de octubre de 2015, junto con una versión previa de la misma (fechada el 6 anterior).

La Memoria expone detalladamente los antecedentes de la situación actual y explica los motivos de la reforma. Señala que, como "órgano representativo del Islam en España", la Comisión Islámica de España desarrolla importantes funciones en el marco de la aplicación del Acuerdo suscrito en 1992 con el Estado español (certifica el carácter religioso de las mezquitas y lugares de culto; debe ser oída en caso de expropiación forzosa de esos lugares; da el visto bueno a la certificación por las comunidades islámicas de la idoneidad de los imames y profesores de enseñanza islámica, así como de los contenidos y libros de texto de enseñanza y debe solicitar ante el Registro de la Propiedad los registros de marca para usar correctamente la denominación "halal" en los productos alimentarios elaborados de acuerdo con las peculiaridades de la ley islámica).

La situación de bloqueo en el seno de la la Comisión Islámica de España -sigue diciendo la Memoria- está provocando serias dificultades en la práctica, que afectan, entre otras cuestiones, a la posibilidad de inscribir en el Registro de Entidades Religiosas a los representantes legales de las distintas comunidades y federaciones que forman parte de la misma y a la distribución de subvenciones y ayudas públicas. Por lo demás, la Memoria explica que la representación mancomunada a través de dos Secretarios Generales -prevista en los estatutos de 1992- está causando gran confusión en la práctica y se detiene a exponer una serie de "ejemplos de estas situaciones de confusión en la representación" de la Comisión Islámica de España.

Por todo ello, considera la Memoria que es necesario acometer una reforma de los estatutos de la Comisión a través del Real Decreto proyectado. Dada la falta de acuerdo en el seno de la misma, es necesario abordar una "intervención justificada y proporcionada" en su organización y funcionamiento; intervención que se justifica en la consideración de que la Comisión Islámica de España es, por su naturaleza, una federación de entidades y que el legislador orgánico de 1980 consideró a las federaciones "no como estructura de carácter religioso sino más bien administrativo, siendo ésta la interpretación que debemos darle y que nos permite modificar los Estatutos de la CIE de acuerdo con lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico".

Finalmente, la Memoria analiza el impacto de la norma proyectada desde varias perspectivas: considera que se dicta en ejercicio de la competencia estatal reconocida en el artículo 149.1.1ª de la Constitución (que faculta al Estado para regular "las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales") y que no tiene impacto económico o presupuestario, como tampoco impacto por razón de género.

TERCERO.- Evacuado trámite de audiencia, han formulado alegaciones las siguientes entidades afectadas:

1.) La Federación de Comunidades Musulmanas de Castilla-La Mancha, que, mediante correo electrónico enviado el 1 de septiembre de 2015, manifiesta su adhesión al proyecto y lo valora "muy positivamente".

2.) El Consejo Islámico Superior de la Comunidad Valenciana, a través de correo electrónico enviado el 1 de septiembre de 2015, afirma también su respaldo al proyectado Real Decreto, que considera "muy necesario" para el funcionamiento de la Comisión Islámica de España.

3.) La Comisión Islámica de España, a través de 16 de sus 19 federaciones y 5 comunidades, manifiesta, en informe de 9 de septiembre de 2015, su "más y rotunda oposición a la aprobación del referido Real Decreto". Considera que la norma proyectada constituye una injerencia injustificada del Estado que vulnera la libertad religiosa; injerencia que, además, es discriminatoria en cuanto afecta solo a la confesión islámica y no al resto de confesiones que han suscrito un acuerdo con el Estado. Señala que la intervención es innecesaria y que la justificación esgrimida por el Ministerio de Justicia -ineficacia de los estatutos vigentes- es incongruente con el hecho de que el Registro de Entidades Religiosas haya denegado la inscripción de algunas iniciativas de reforma. En fin, apunta que existen varios procesos abiertos y que la norma se anticipa al posible contenido de las resoluciones judiciales pendientes de recaer. Por todo ello, solicita la retirada del proyecto de Real Decreto.

4.) La Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE) ha emitido informe el 9 de septiembre de 2015 en el que manifiesta que, si bien la norma proyectada pretende solucionar un problema relevante, su contenido es contrario al principio de separación entre el Estado y las confesiones religiosas y vulnera el principio de autonomía de estas últimas.

5.) La Unión de Comunidades Islámicas de España (UCIDE) ha manifestado su adhesión al proyecto de Real Decreto mediante informe de 15 de septiembre de 2015. En un segundo informe, fechado el mismo día, sugiere incluir en la norma proyectada la redacción completa del artículo 6 de los estatutos, tal y como quedaría después de la reforma.

6.) Finalmente, han remitido escritos de alegaciones la Federación Consejo Islámico Canario; la Federación Islámica de Cataluña; la Federación Islámica de Canarias; la Federación Islámica de Aragón, Navarra y La Rioja; la Federación Agrupaciones Islámicas por la Convivencia en España y la Federación Española de Entidades Religiosas Islámicas, todos ellos con idéntico contenido (y fechados los días 17 y 18 de septiembre de 2015). Reproduciendo la argumentación del escrito remitido por la Comisión Islámica de España, consideran que la norma proyectada supone una injerencia injustificada del Estado que incide en el ejercicio de la libertad religiosa y solicitan que se retire el proyecto de Real Decreto.

CUARTO.- Obran en el expediente dos informes emitidos por la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3.b) del Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, que establece la competencia de la Comisión para "conocer e informar los proyectos de disposiciones de carácter general que afecten a la aplicación de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio".

1.) El primero de ellos, evacuado por el Pleno el 16 de septiembre de 2015, sugiere incluir modificaciones al preámbulo y a la proyectada redacción del artículo 6 de los estatutos de la Comisión Islámica de España y acuerda someter el proyecto de Real Decreto a la aprobación de la Comisión Permanente.

2.) El segundo informe, emitido por la Comisión Permanente el 5 de octubre de 2015, acuerda informar favorablemente el texto del proyecto "con las dos modificaciones acordadas en la reunión del Pleno de 16 de septiembre de 2015".

QUINTO.- El proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que considera adecuado el rango de la norma y formula observaciones en relación con la fórmula promulgatoria y la estructura del artículo único, de conformidad con las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I

Se somete a consulta el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se crea la figura del Presidente y garantiza la participación de las federaciones y comunidades en la Comisión Islámica de España, en desarrollo de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España (en adelante, el "Proyecto"). El objeto de la norma proyectada es modificar los estatutos de la Comisión Islámica, que fueron aprobados por esta el 18 de febrero de 1992 y fueron inscritos en el Registro de Entidades Religiosas.

La consulta se formula al amparo del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que dispone que la Comisión Permanente deberá ser consultada en "los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

El título de la norma proyectada hace referencia al "desarrollo de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España" y la parte expositiva de la norma proyectada invoca la "habilitación contenida en la disposición final primera de la Ley 26/1992" como fundamento para desarrollar por vía reglamentaria "la regulación jurídica de la Comisión Islámica de España para que refleje la nueva realidad de las comunidades y federaciones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas y se favorezca su papel de representante único de todos los musulmanes residentes en España ante el Estado". Más adelante se indica que el Real Decreto proyectado pretende "garantizar los derechos individuales y colectivos que aparecen recogidos en la Ley 26/1992, de 10 de noviembre".

La disposición final primera de la Ley 26/1992 faculta al Gobierno "para que a propuesta del Ministro de Justicia y, en su caso, conjuntamente con los Ministros competentes por razón de la materia, dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en la presente Ley".

Sin embargo, de la lectura del Proyecto se desprende que su objeto no es desarrollar el contenido de la Ley 26/1992 (no se menciona ningún artículo o contenido concreto de ésta que sea objeto de desarrollo), sino modificar los estatutos de la Comisión Islámica de España (el artículo único lleva por rúbrica "Modificación de los Estatutos de la Comisión Islámica de España" y la disposición adicional única se refiere a la inscripción "de esta modificación parcial de los Estatutos de la Comisión Islámica de España en el Registro de Entidades Religiosas").

Ahora bien, la Ley 26/1992 no contempla en ningún momento la posibilidad de modificar los estatutos de la Comisión, como tampoco permite al Estado aprobar o incidir en la "regulación jurídica" de aquélla. Al contrario, la Ley se limita a formalizar un Acuerdo suscrito previamente entre el Estado y la Comisión Islámica de España, esta última como entidad válidamente constituida y dotada de un régimen jurídico propio en virtud de sus estatutos (aprobados e inscritos con anterioridad, el 18 de febrero de 1992).

Por ello, la norma proyectada no puede ampararse en la disposición final primera de la Ley 26/1992, porque no tiene por objeto desarrollar el contenido de esa ley.

Cuando el preámbulo alude a la necesidad de garantizar "los derechos individuales y colectivos" a través de la modificación estatutaria que acomete, se está refiriendo en realidad a la garantía de los derechos y libertades que reconoce el artículo 16 de la Constitución y desarrolla en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa (en adelante, "Ley Orgánica de Libertad Religiosa"). La Ley de 1992 tiene una finalidad instrumental, en la medida en que formaliza un acuerdo entre el Estado español y una confesión religiosa a la que se reconoce notorio arraigo en España, precisamente para garantizar la plena efectividad de los derechos y libertades de naturaleza religiosa (derecho a contraer matrimonio en forma religiosa, a recibir educación religiosa conforme a sus creencias, a recibir asistencia religiosa, a celebrar actos de culto o a recibir sepultura conforme a sus creencias religiosas).

Por ello, considera el Consejo de Estado que el Real Decreto proyectado, en cuanto pretende dotar de plena efectividad a los derechos y libertades de los individuos y comunidades de religión musulmana, entronca directamente con el artículo 16.1 de la Constitución, en relación con los artículos 9.2 y 97, como norma adoptada por el Gobierno, en ejercicio de su potestad reglamentaria, para promover las condiciones para que la libertad religiosa de los individuos y comunidades sean reales y efectivas y remover los obstáculos que impiden y dificultan su plenitud.

Respecto a la admisibilidad de una norma reglamentaria de esta naturaleza, y sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, es preciso adelantar que, a juicio del Consejo de Estado, la pretensión del Gobierno de modificar los estatutos de la Comisión Islámica de España a través de un Real Decreto, vulnera el principio de autonomía de las confesiones religiosas, que emana del artículo 16.1 de la Constitución y que garantiza expresamente el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa. Por ello, entiende este Consejo que el Real Decreto proyectado es contrario a la Constitución y a la Ley y, en consecuencia, no procede elevarlo al Consejo de Ministros.

II

El Real Decreto proyectado ha sido impulsado por la Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional y Relaciones con las Confesiones del Ministerio de Justicia y se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo. Se ha recabado informe de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa y se ha dado audiencia a las entidades afectadas. Finalmente, ha emitido informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, como órgano proponente. A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los trámites esenciales exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de un proyecto normativo como el sometido a consulta.

Sin embargo, la tramitación del expediente merece algunas reservas, que deben ser puestas de manifiesto. En primer lugar, el Consejo de Estado desea llamar la atención sobre la conveniencia de ponderar el uso de la declaración de urgencia en la solicitud de sus dictámenes, a efectos de limitarla a aquellos supuestos en que resulte necesario por razones de perentoriedad o apremio. En el presente caso, no figura en el expediente ninguna justificación que explique o aluda a los motivos de la urgencia. Antes bien, puede afirmarse que hay varios extremos que hubieran aconsejado, en cambio, una revisión más sosegada del Proyecto. En particular, la Memoria se hace eco de la existencia de varios procesos judiciales pendientes de resolución, que guardan relación directa con el objetivo perseguido por la norma proyectada (en concreto, se citan dos procesos iniciados ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y otros dos ante los Juzgados de Primera Instancia números 21 y 64 de Madrid, todos ellos en relación con las modificaciones de los estatutos de la Comisión Islámica de España). Más significativo aún es el hecho de que la Memoria afirme que "durante el proceso de elaboración de este proyecto de real decreto, los presidentes de UCIDE y FEERI, en documento privado posteriormente elevado a público, acordaron una modificación de los estatutos de la CIE que, sin embargo, está siendo objeto de contestación por parte de determinados sectores musulmanes y cabe la duda fundada de si finalmente no serán impugnados" porque -como se añade más adelante- "en el mismo documento también se acordó que ambos firmantes, co-secretarios generales de la CIE, desistirían de todas las acciones judiciales iniciadas con anterioridad (...), desistimientos que sin embargo no se han producido".

Sin perjuicio de lo que luego se dirá, es preciso señalar que, si se ha producido un acercamiento entre las principales entidades afectadas, lo aconsejable hubiera sido esperar a conocer el resultado de la negociación y, en su caso, del acuerdo adoptado, antes de impulsar por la vía de urgencia la tramitación de un proyecto normativo que tiene por finalidad, precisamente, aprobar una modificación de los estatutos de la Comisión Islámica de España.

Por lo demás, el Consejo de Estado no puede dejar de señalar las deficiencias e incorrecciones apreciadas en la tramitación del expediente. De entrada, se alude a la existencia de un documento privado, posteriormente elevado a público, suscrito entre las dos principales federaciones que integran la Comisión Islámica de España y que acuerda una modificación de los estatutos de dicha comisión, pero no se incorpora información alguna acerca del contenido de este documento. Igualmente, tanto el preámbulo del Real Decreto proyectado como la Memoria se refieren a las "numerosas reuniones mantenidas entre el Estado y la CIE para asegurar una única representación del Islam y de los musulmanes en España" y se citan distintos proyectos y compromisos suscritos por las federaciones integrantes de la Comisión Islámica de España en presencia del Ministerio de Justicia (en los años 2007 y 2009), así como dos intentos de reforma estatutaria cuya inscripción ha sido denegada (en enero y noviembre de 2012), sin que ninguno de estos documentos figure en el expediente.

En cuanto a la Memoria, debe reprocharse que recoja -incluso de forma literal en algunos puntos- la argumentación de una de las entidades afectadas (especialmente al tratar las "consecuencias del no funcionamiento de la CIE", donde se afirma que la Comisión "es usada por uno de los Secretarios Generales para generar confusión" se citan una serie de "ejemplos de estas situaciones de confusión"). Si la norma proyectada tiene por objeto solucionar una situación de conflicto en el seno de la Comisión Islámica de España, el principio de imparcialidad en la actuación de los poderes públicos exige una valoración neutral por el Centro proponente de los argumentos esgrimidos por las distintas entidades enfrentadas.

En fin, se advierten notables imprecisiones en la redacción de la Memoria que debieran ser corregidas. Así, en dos ocasiones se afirma que la finalidad de la norma proyectada es "establecer un procedimiento legal" que ponga fin a la situación de conflicto en el seno de la CIE (folios 4 y 22). Al tratar de las alternativas consideradas, señala que una de ellas "es la extensión de derechos y obligaciones contenidos en el Acuerdo de cooperación del Estado con la CIE a otras federaciones y comunidades que pertenezcan a la misma confesión de notorio arraigo" pero -añade- "esta opción exige que se lleve a cabo mediante Ley de las Cortes Generales, como señala el Consejo de Estado en su dictamen nº 1.473/2011, de 29 de septiembre", sin detenerse a explicar por qué se ha descartado la opción de acudir a las Cortes Generales a través de la presentación del correspondiente proyecto de ley. Y al tratar del rango normativo de la norma proyectada, se cita como fundamento el artículo 2.3 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (que obliga a los poderes públicos a adoptar las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en establecimientos públicos, militares, hospitalarios, penitenciarios y otros bajo su dependencia), cuando esta disposición no aparece en ningún momento citada en el Real Decreto proyectado.

III

1. La norma proyectada tiene por finalidad solucionar un conflicto que lleva varios años paralizando el funcionamiento de la Comisión Islámica de España, con el consiguiente perjuicio para la aplicación del Acuerdo de Cooperación suscrito en 1992 entre el Estado español y esta Comisión, que fue formalizado a través de la promulgación de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre.

En síntesis, la situación actual deriva de las dificultades internas que la Comisión Islámica de España viene experimentando desde su constitución en 1992. La Comisión, en la fecha en que fue creada, estaba integrada por dos federaciones que, a su vez, agrupaban distintas comunidades religiosas: la Federación Española de Entidades Religiosas Islámicas (FEERI) y la Unión de Comunidades Islámicas de España (UCIDE). Las dificultades de entendimiento de ambas se pusieron de manifiesto ya durante la negociación del acuerdo de cooperación con el Estado, razón por la cual se planteó, en el seno de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa la posibilidad de suscribir por separado un acuerdo con cada una de ellas.

Finalmente, UCIDE y FEERI decidieron unirse bajo una representación común y crear la Comisión Islámica de España, cuyos estatutos se aprobaron el 18 de febrero de 1992. Dadas las discrepancias entre ambas entidades, éstas acordaron dotar a la Comisión de una representación mancomunada a través de la actuación de dos Secretarios Generales, cada uno de ellos designados por una de las federaciones integrantes de la CIE (artículo 7 de los estatutos). Igualmente, acordaron crear un órgano colegiado -la Comisión Permanente- integrado por seis representantes elegidos por tres años, tres por la FEERI y tres por la UCIDE (artículo 6 de los estatutos). Por otro lado, los estatutos contemplaron la posibilidad de que en el futuro se incorporaran a la Comisión otras comunidades islámicas inscritas en el Registro de Entidades Religiosas, sin más requisito que el de aceptar los contenidos del Acuerdo de Cooperación con el Estado, directamente o por conducto de cualquiera de las dos federaciones fundadoras (artículo 1). Para el supuesto de integración directa de las nuevas comunidades -al margen, por tanto, de UCIDE y FEERI-, los estatutos previeron que, por cada diez comunidades se designaría un Secretario General y una representación unitaria de tres miembros en la Comisión Permanente (artículos 6 y 7).

La falta de entendimiento entre las dos entidades fundadoras no se arregló con la solución de compromiso reflejada en los estatutos sino que se agravó con el tiempo, especialmente cuando, coincidiendo con una mayor presencia de la religión islámica en España, empezaron a inscribirse en el Registro de Entidades Religiosas nuevas federaciones y comunidades islámicas que decidieron no integrarse en ninguna de las federaciones existentes. El bloqueo interno se convirtió entonces en un obstáculo para que estas nuevas entidades pudieran acceder a la Comisión Islámica de España, con el resultado de que más del 30% de las comunidades musulmanas quedaron excluidas de la misma y, en consecuencia, se vieron privadas de la aplicación de los derechos y beneficios reconocidos en el Acuerdo con el Estado y recogidos en la Ley 26/1992.

En el año 2011, se trató de dar solución a esta situación. Varias de estas federaciones y comunidades, junto a una de las fundadoras - UCIDE-, constituyeron el "Consejo Islámico Español" y el Gobierno pretendió extender a esta nueva entidad los derechos y obligaciones reconocidos a la Comisión Islámica de España en la Ley 26/1992, a través de un desarrollo del artículo 1 del Acuerdo entre el Estado y dicha Comisión.

Sin embargo, el Consejo de Estado, en el dictamen del expediente número 1.473/2011, de 29 de septiembre, señaló que el artículo 1 del Acuerdo, aprobado por la Ley 26/1992, limita claramente el reconocimiento de los derechos y obligaciones "a las comunidades islámicas que formen parte de la Comisión Islámica de España (delimitando así su ámbito subjetivo)", por lo que la extensión de este ámbito subjetivo más allá de los límites del Acuerdo y de la ley que lo aprueba, supondría "dar cobertura a un nuevo acuerdo o pacto (distinto, puesto que distintos son los sujetos que prestan su consentimiento)", algo que excede las posibilidades de una norma con rango reglamentario. La extensión del Acuerdo a una entidad distinta -señaló entonces este Consejo- exige una ley aprobada en las Cortes Generales, tanto si lo que se pretende es establecer un nuevo acuerdo con una parte distinta (sobre la base del artículo 7 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa) como si el objetivo es revisar y modificar el contenido del Acuerdo formalizado en la Ley 26/1992 (sobre la base de la disposición adicional segunda de dicho Acuerdo).

El dictamen, finalmente, consideraba necesario que el Estado abordase "el problema que está en la base de la iniciativa dictaminada" y, con esa finalidad, sugería una serie de alternativas, no excluyentes entre sí.

(i) En primer lugar, apuntaba la posibilidad de utilizar la vía legislativa para extender el Acuerdo o formalizar uno nuevo, previa declaración de denuncia o revisión del anterior.

(ii) En segundo lugar, señalaba que "si se pretende acelerar la remoción de aquellos obstáculos o no dilatarla en el tiempo (en razón de la reciente disolución de las Cortes Generales)" podía acudirse a una solución reglamentaria, a efectos de acometer "sobre la base de lo dispuesto en la disposición final única del Acuerdo, un desarrollo de su artículo 1 (...) orientado a evitar que desde el seno de la Comisión Islámica de España se impida, por razones que no resulten atendibles, la aplicación del Acuerdo a una parte, más o menos importante, de la comunidad de creyentes a la que aquel estaba dirigido" todo ello "con el fin de interpretar y aplicar tanto la Ley como el Acuerdo, y las normas que los desarrollen, en el marco y a la luz de la Constitución y, en particular, de sus artículos 16 y 9.2".

(iii) Finalmente, señalaba como tercera vía de actuación la de "forzar la corrección de las disfunciones que se hayan podido apreciar, a través de la Comisión Mixta Paritaria a que alude la disposición adicional tercera del Acuerdo, como órgano para la aplicación y seguimiento del Acuerdo".

Siguiendo la segunda de estas vías, el Gobierno aprobó - "oído el Consejo de Estado"- el Real Decreto 1384/2011, de 14 de octubre, por el que se desarrolla el artículo 1 del Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España, aprobado por la Ley 26/1992, de 10 de noviembre. En su artículo único, el Real Decreto establece que las comunidades o federaciones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas pueden solicitar su adhesión a la Comisión Islámica de España presentando ante dicho Registro una solicitud en la que manifiesten "la aceptación del Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España". A partir de esta presentación, el Registro debe remitir la solicitud a la Comisión para que, en un plazo de diez días manifieste su aceptación u oposición razonada. Si la Comisión manifiesta su aceptación o no formula alegación alguna, el Registro anotará la integración de la correspondiente comunidad o federación en la Comisión Islámica de España en el plazo de los treinta días siguientes a la presentación de la solicitud. Si, en cambio, la Comisión manifiesta su oposición razonada a dicha integración, el Registro dictará resolución en la que deniegue la anotación solicitada; resolución que será recurrible en alzada.

2. La reforma de 2011 no ha sido, sin embargo, suficiente para solucionar la situación de bloqueo que continúa produciéndose en el seno de la Comisión Islámica de España. Según resulta del expediente, el Real Decreto 1384/2011 ha permitido la incorporación a la Comisión de varias comunidades y federaciones que antes estaban excluidas (en la actualidad forman parte de la misma 19 federaciones y 6 comunidades no integradas en ninguna federación).

Esta incorporación se ha producido, en la mayoría de los casos, en virtud de resolución del Director General de Cooperación Jurídica Internacional y Relaciones con las Confesiones, una vez constatada la falta de oposición expresa por parte de la Comisión. Sin embargo, el problema radica en que, una vez incorporadas estas comunidades o federaciones a la Comisión Islámica de España, el bloqueo en el seno de la misma impide que puedan designar e inscribir en el Registro a sus representantes legales (Secretario General o miembros de la Comisión Permanente); representantes que tendrían derecho a designar en virtud de lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de los estatutos.

Ante esta situación, varias comunidades y federaciones islámicas solicitaron a la Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional y Relaciones con las Confesiones que designara "a los miembros que debían representarles en la Comisión Permanente y los consiguientes Secretarios Generales, ya que la CIE no les reconocía su derecho por inactividad". Sin embargo, como señala la Memoria, la citada Dirección General no ha podido atender estas solicitudes ya que "no se encuentra entre las previsiones del Real Decreto 1384/2011 que el Ministerio de Justicia proceda, sin certificación de la CIE, a la inscripción de los representantes legales de las Comunidades y Federaciones Islámicas en la Comisión Permanente de la CIE, lo que por sí mismo tiene trascendencia, porque legitima a dichas Comunidades y Federaciones a participar en el funcionamiento de la mencionada entidad".

Por todo ello, con la finalidad de garantizar la operatividad de la Comisión Islámica de España y la efectiva integración en el seno de la misma de todas las comunidades y federaciones islámicas, el Proyecto aborda una reforma de los estatutos de dicha Comisión. La reforma proyectada modifica la estructura orgánica (artículo 5) y las atribuciones y composición de la Comisión Permanente (artículo 6) y crea la figura del Presidente (artículo 7). Para hacer efectiva esta modificación estatutaria, se añade una disposición transitoria primera que contempla la convocatoria de una sesión extraordinaria de todas las federaciones y comunidades que formen parte de la Comisión Islámica de España y una disposición transitoria segunda que prevé la inscripción de los cargos electos -Presidente y miembros de la Comisión Permanente- en el Registro de Entidades Religiosas. Además, la disposición adicional única establece que el Ministerio de Justicia "procederá de oficio a la inscripción de esa modificación parcial de los Estatutos de la Comisión Islámica de España en el Registro de Entidades Religiosas".

En definitiva, la norma proyectada pretende suplir la falta de acuerdo en el seno de la Comisión a través de una reforma estatutaria de sus órganos representativos, con el objetivo de poner fin a la situación de bloqueo en el seno de la misma.

A juicio del Consejo de Estado, aun cuando merece una valoración positiva el intento de solucionar el conflicto en el seno de la Comisión Islámica de España, debe concluirse que el contenido del Real Decreto proyectado vulnera el principio de autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas.

El artículo 16.1 de la Constitución española reconoce la libertad religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley. Una de las manifestaciones de esta libertad religiosa es el principio de autonomía organizativa que regula el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, a cuyo tenor:

"Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía y podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal. En dichas normas, así como en las que regulen las instituciones creadas por aquéllas para la realización de sus fines, podrán incluir cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como del debido respeto a sus creencias, sin perjuicio del respeto de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, y en especial de los de libertad, igualdad y no discriminación".

Consciente de esta limitación impuesta por el principio de autonomía, la Memoria justifica la injerencia del Gobierno en la consideración de que la Comisión Islámica de España es, por su naturaleza, una federación de entidades y que el legislador orgánico de 1980 consideró a las federaciones "no como estructura de carácter religioso sino más bien administrativo, siendo ésta la interpretación que debemos darle y que nos permite modificar los Estatutos de la CIE de acuerdo con lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico".

En apoyo de esta conclusión, la Memoria argumenta que la Ley Orgánica de Libertad Religiosa "en ningún momento se refiere a las Federaciones de Iglesias, Confesiones o Comunidades religiosas como sujetos titulares de los derechos derivados del artículo 16.1 de la Constitución, pues tanto el artículo 2.1 (referido a los derechos de titularidad colectiva), como el artículo 6.1 (...) y el artículo 7.1 (que se refiere a los sujetos que pueden ser firmantes de Acuerdos o Convenios de colaboración con el Estado), se refieren a Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas pero no a Federaciones". Reconoce que la Ley Orgánica prevé la inscripción de las federaciones en el Registro de Entidades Religiosas, pero considera que ello obedece no a su carácter religioso sino a su reconocimiento como "órgano representativo del Islam en España ante el Estado". Por todo ello - concluye la Memoria- "se puede negar el carácter religioso de la CIE, aunque la misma esté inscrita en el RER, ya que se trata de un mero órgano de carácter administrativo que fue creado con una finalidad determinada siendo así que no se ha cumplido con la misma".

Una vez negado el carácter religioso de la Comisión Islámica de España, la Memoria deduce que el Gobierno está capacitado para acordar una "intervención justificada y proporcionada" en su organización y funcionamiento y cita como precedente el Real Decreto 643/1984, de 28 de marzo, de estructuras federativas deportivas españolas, que contempla la intervención de la Administración del Estado en la organización y régimen de funcionamiento de estas federaciones cuando actúen como agentes de la administración en la gestión de asuntos o competencias de carácter público.

Pues bien, a juicio del Consejo de Estado, tales justificaciones no pueden ser aceptadas, ni en lo que afecta a la naturaleza de la Comisión Islámica ni en lo que atañe a la forma de intervención propuesta.

Con respecto a la naturaleza de la Comisión Islámica de España, la Memoria incurre en una contradicción evidente al considerarla al mismo tiempo como "una entidad de carácter privado" con "trascendencia pública incuestionable" (página 22) y como un "órgano de carácter administrativo" (página 24). Pero, más allá de esta contradicción y de la imprecisión terminológica, parece claro que la interpretación propuesta se orienta a considerar a la Comisión como una entidad de naturaleza privada cuyas funciones de trascendencia pública justifican una intervención normativa excepcional del Gobierno en la regulación de su organización y funcionamiento.

A la naturaleza jurídica de la Comisión Islámica de España se ha referido recientemente el Tribunal Supremo en el Auto nº 14/2013, de 17 de junio, que resuelve el conflicto de competencia suscitado entre los órdenes judiciales civil y contencioso-administrativo, precisamente en relación con la impugnación de los estatutos de dicha Comisión. El Tribunal, en el fundamento jurídico segundo, afirma que "la Comisión Islámica de España es una entidad religiosa y, en cuanto tal, una persona jurídica privada, como también lo son las demandantes. Que la Comisión Islámica de España tenga, en virtud de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, capacidad para negociar acuerdos de cooperación con el Estado pone de relieve la importancia de dicha entidad religiosa; pero de ninguna manera altera su naturaleza jurídica, ni desde luego le otorga la condición de Administración Pública. Basta leer el art. 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para comprobar que la Comisión Islámica de España no puede ser subsumida en ninguna de las Administraciones Públicas allí enumeradas. De aquí se desprende que los acuerdos de la citada Comisión Islámica de España no constituyen actuación administrativa ni, por tanto, su control corresponde al orden jurisdiccional contencioso administrativo".

Todavía en relación con la naturaleza jurídica de la Comisión, debe ser igualmente rechazado el argumento de que los artículos 2, 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa reconocen derechos a favor de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas pero no a las federaciones de las mismas, por carecer estas de carácter religioso. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 2 noviembre 1987 (RJ 1987\8764), afirmó que es "necesario partir en la hermenéutica de la Ley de 5 de julio de 1980 y del Reglamento para su aplicación, de la interpretación que debe hacerse del artículo 16 de la Constitución (...), concretando la doctrina de los autores, con relación a la legalidad aplicable, que ésta contempla las comunidades religiosas e, incluso, sus federaciones, como una realidad sociológica anterior a cualquier reconocimiento de su personalidad jurídica por parte del Estado " (FJ 2º).

En cuanto realidades sociológicas anteriores a cualquier reconocimiento estatal, son titulares de la libertad religiosa los individuos y las comunidades, sea cual sea la forma en que se organicen, y, por derivación, también las federaciones en que aquellas se integren, pues las federaciones no son más que una unión de diversas comunidades religiosas (federación, del latín foederare, que según el Diccionario de la Real Academia Española significa unir por alianza, liga o pacto entre varios). Sería, por ello, contrario a la Constitución afirmar que los derechos y libertades de las comunidades religiosas desaparecen cuando estas se integran en una federación, porque ello supondría vulnerar su autonomía. Dicho en otros términos: la autonomía organizativa y funcional de las comunidades religiosas no se agota en su organización ad intra, sino que se extiende a su organización ad extra, cuando varias de ellas deciden agruparse formando una federación. Y es esta autonomía organizativa de las comunidades religiosas -ad intra y ad extra- la que constituye un límite infranqueable a las injerencias de los poderes públicos que, como dice el artículo 6 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa, están obligados a respetar las "normas de organización, régimen interno y régimen de su personal".

Por todo ello, la capacidad de intervención del Estado en el ámbito interno de las comunidades religiosas, aun cuando persiga -como en este caso- una finalidad legítima, se encuentra muy limitada por el reconocimiento de la libertad religiosa. Así lo ha declarado en diversas ocasiones el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia es unánime al afirmar que el Estado no puede inmiscuirse en los asuntos internos de las comunidades religiosas, ni siquiera cuando pretende solventar disfunciones o conflictos que se produzcan en el seno de la misma. En la Sentencia Sindicatul "Pastorul cel Bun" c. Rumanía ([GS], nº. 2330/09, 9 de julio de 2013, § 165) el Tribunal declara que "la autonomía de las comunidades religiosas reconocidas por el Estado... implica, en concreto, que el Estado acepte el derecho de estas comunidades a reaccionar, de acuerdo con sus propias normas e intereses, a cualquier discrepancia interna que pueda suponer una amenaza a su cohesión, imagen o unidad. No corresponde a las autoridades nacionales, por tanto, actuar como árbitros entre las comunidades religiosas y las facciones disidentes que existan o puedan existir en su seno)." En el mismo sentido, la Sentencia Hasan y Chaush c. Bulgaria ([GS], nº. 30985/96, § 78), considera que una acción estatal orientada a obligar a una comunidad religiosa dividida a agruparse bajo un liderazgo común vulnera la libertad religiosa.

En definitiva, ante situaciones de conflicto, el Estado debe limitarse a asegurar la mutua tolerancia entre los grupos enfrentados (asunto Leyla Sahin c. Turquía, no. 44774/98, § 107). En el presente caso, los estatutos de la Comisión Islámica de España son -en virtud del principio de autonomía- las normas que establecen el régimen de organización y funcionamiento de la Comisión. Por ello, el Estado debe limitarse a asegurar esta tolerancia mutua, bien a través de sus órganos judiciales (el expediente deja constancia de la existencia de varios procesos judiciales abiertos), bien a través del legislativo (revisando o extendiendo el Acuerdo de 1992), bien a través de la Administración (que podrá acometer, como se dirá posteriormente, un desarrollo reglamentario o desarrollar una función de conciliación en el seno de la Comisión Mixta Paritaria creada para el seguimiento del Acuerdo de 1992). Pero en todo caso, el Estado debe respetar la autonomía de la Comisión Islámica de España por lo que si existe, como se dice en el expediente, un acuerdo de modificación de sus estatutos, el Estado debe respetarlo e incluso fomentarlo, contribuyendo al acercamiento de las entidades enfrentadas. Lo que no puede hacer, en ningún caso, intervenir directamente en la organización y funcionamiento de la Comisión imponiendo una reforma de los estatutos que no haya sido acordada en el seno de la misma por los procedimientos establecidos estatutariamente.

3. Una vez sentado lo anterior, el Consejo de Estado considera necesario reiterar su preocupación, ya expresada en el dictamen del expediente número 1.473/2011, de 29 de septiembre, por encontrar una solución a la situación que refleja el expediente, que está obstaculizando la aplicación del Acuerdo de 1992 y, en consecuencia, la plena eficacia de los derechos reconocidos a la comunidad islámica en la Ley 26/1992.

Con respecto a las posibles vías de actuación, siguiendo las sugerencias que ya diera este Consejo en el citado dictamen, existen diferentes posibilidades, tanto normativas como no normativas.

Si se opta por acometer una reforma normativa, será necesario que esta se mueva dentro de los límites señalados a lo largo del presente dictamen. Esto es, cabe la posibilidad de extender el Acuerdo de 1992 a otra entidad distinta de la Comisión Islámica o bien denunciar o revisar dicho Acuerdo, pero en ambos casos se requiere la tramitación y aprobación de una Ley de las Cortes Generales. Cabe, asimismo, la posibilidad de aprobar reformas por vía reglamentaria, pero siempre dentro de los límites marcados por la Constitución y la Ley y, en particular, con pleno respeto al principio de autonomía de las comunidades religiosas.

Con todo, entiende este Consejo de Estado que acometer una reforma normativa en estos momentos puede no ser la opción más acertada. Dado que el problema deriva de una falta de entendimiento en el seno de la Comisión Islámica, parece que la alternativa adecuada es fomentar el acuerdo en el seno de la misma Comisión, potenciando todas las vías de negociación.

En este sentido, ya el dictamen del expediente número 1.473/2011, de 29 de septiembre, apuntaba la posibilidad de potenciar la actuación administrativa a través de la Comisión Mixta Paritaria prevista en la disposición adicional tercera del Acuerdo, como órgano para la aplicación y seguimiento del Acuerdo. A juicio del Consejo de Estado, el Centro proponente debiera valorar esta posibilidad de fomentar el entendimiento entre las entidades enfrentadas en el seno de la Comisión Mixta, máxime si se tiene en cuenta que la experiencia acumulada tras la reforma de 2011 demuestra que, en este ámbito, las reformas normativas pueden tener limitados efectos en la práctica si no hay voluntad de las entidades afectadas.

Esta posibilidad de desarrollo de una actuación administrativa orientada a la conciliación y mediación entre las entidades afectadas se ve, además, respaldada por el hecho de que las dos principales federaciones -UCIDE y FEERI- hayan alcanzado un compromiso para acometer una reforma estatutaria. Esta voluntad de acercamiento entre las entidades afectadas, como se ha señalado anteriormente, ha de ser respetada por los órganos del Estado y el acuerdo suscrito -elevado a documento público, según se desprende de la Memoria- puede y debe servir de base para un compromiso entre todas las entidades afectadas que se traduzca, eventualmente, en una modificación pactada de los estatutos de la Comisión Islámica de España.

En fin, existen distintas vías de actuación que habrán de ser valoradas por el órgano correspondiente en cada caso. Es claro que ante la situación de bloqueo que experimenta actualmente la Comisión Islámica de España el Estado debe adoptar medidas que permitan garantizar la plena efectividad del Acuerdo de Cooperación suscrito en 1992, porque así lo exige el respeto a la libertad religiosa de los individuos y comunidades de confesión islámica. Pero esta actuación del Estado encuentra como límite infranqueable el necesario respeto a la autonomía de las comunidades religiosas y, por este motivo, la norma proyectada no puede acometer una reforma de los estatutos de la Comisión Islámica.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede elevar al Consejo de Ministros el Proyecto de Real Decreto por el que se crea la figura del Presidente y se garantiza la participación de las federaciones y comunidades en la Comisión Islámica de España, en desarrollo de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.