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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 705/2014 (AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE)

Referencia: 705/2014
Procedencia: AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
Asunto: Proyecto de real decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.
Fecha de aprobación: 17/9/2014

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2014, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Ledesma, al que se adhiere la Consejera Sra. Fernández de la Vega, que se copia a continuación:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 3 de julio de 2014, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

I ANTECEDENTES

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta aprueba un nuevo Reglamento General de Costas que sustituirá al actualmente vigente aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, aunque numerosas veces modificado, sustitución fundamentalmente motivada por la conveniencia de tener un texto único que recoja de manera coherente a lo largo de todo su articulado los cambios que se derivan de la extensa modificación introducida en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, por la Ley 2/2013, de 29 de mayo. En su breve preámbulo se dice que la reforma gira alrededor de dos grandes objetivos: la protección del litoral y la seguridad jurídica. "Para conseguirlo", sigue diciendo el preámbulo, por un lado "revisa determinados aspectos del Reglamento de 1989 tales como los criterios técnicos que resultan necesarios para la determinación del dominio público marítimo- terrestre y la intervención del Registro de la Propiedad y el Catastro en los deslindes" y, por otro, "al mismo tiempo desarrolla elementos novedosos como son el régimen aplicable a los tramos en situación de regresión grave, o los diferentes requisitos de ocupación según las playas sean naturales o urbanas".

Destaca igualmente dicho preámbulo que "asimismo este Reglamento General de Costas desarrolla con detalle el régimen de la prórroga extraordinaria de las concesiones a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo -pieza clave de la reforma de 2013-, fijando, en el caso de las concesiones ordinarias, el plazo máximo de duración de la prórroga en función de los usos, que en ningún caso podrá exceder de los setenta y cinco años", resumiendo, como si fuera su única finalidad y objetivo, que "en definitiva, este nuevo reglamento tiene la inequívoca vocación de colaborar con la ley para proteger el dominio público marítimo-terrestre".

La parte dispositiva del texto sometido a consulta contiene el Real Decreto de aprobación del Reglamento General de Costas, que consiste en un artículo único (que aprueba el citado Reglamento que figura como anexo), una disposición derogatoria única (que deroga expresamente el vigente Reglamento aprobado por el Real Decreto 1471/1989, además de derogar cuantas normas de igual o inferior rango se opongan o contradigan lo dispuesto en el Reglamento que se aprueba) y tres disposiciones finales, (de las que la primera se dedica al título competencial, la segunda al no incremento de gasto público en dotaciones, retribuciones u otros gastos de personal, y la tercera a la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el BOE).

El Reglamento, que figura como anexo, contiene 228 artículos divididos en los siguientes títulos:

- Título Preliminar, dedicado al objeto y finalidades (artículos 1 y 2).

- Título I, dedicado a los bienes de dominio público marítimo-terrestre (artículos 3 a 39), a su vez subdividido en cuatro capítulos, el segundo y el tercero de los cuales se subdividen, a su vez, en dos y en cuatro secciones.

- Título II, dedicado a las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre (artículos 40 a 59), subdividido en cuatro capítulos de los que el tercero, dedicado a las servidumbres, se subdivide en tres secciones.

- Título III, dedicado a la utilización del dominio público marítimo-terrestre (artículos 60 a 178), subdividido en siete capítulos todos los cuales están subdivididos en secciones, salvo el II, dedicado a proyectos y obras; el V, dedicado a las concesiones (aunque se contienen normas adicionales sobre las mismas, comunes a las aplicables a las autorizaciones, que están en el capítulo VI) y el VII, dedicado a la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior a la Ley 2/2013.

- Título IV, dedicado al régimen económico-financiero de "DPMT" (sic.) (artículos 179 a 190), subdividido en cuatro capítulos.

- Título V, dedicado a las infracciones y sanciones (artículos 191 a 219), que también se divide en tres capítulos dedicados respectivamente, los dos primeros, a cada una de esas dos cuestiones: infracciones y sanciones y el tercero al procedimiento sancionador y a los medios de ejecución. Los capítulos II y III están, a su vez, subdivididos en secciones.

- Título VI, dedicado a las competencias administrativas (artículos 220 a 228), dividido en cinco capítulos.

Contiene también el Reglamento siete disposiciones adicionales de las que las seis primeras desarrollan, la primera, la disposición adicional tercera de la Ley de 1988 y las segunda a sexta, otras tantas disposiciones adicionales de las Leyes 22/1988 y 2/2013 (la 10ª, la 11ª, la 3ª, la 4ª y la 5ª). La séptima está dedicada al régimen de las concesiones o autorizaciones otorgadas por las CC AA (sic.) en puertos o instalaciones portuarias estatales transferidos.

Finalmente, veintiséis disposiciones transitorias desarrollan el complejo sistema transitorio tanto de las disposiciones de la Ley de 1988 como las de la Ley 2/2013, aunque de ellas, la undécima, la decimosexta y de la vigésimo cuarta a la vigésimo sexta, regulan el régimen transitorio de otras normas sustantivas distintas de las normas específicamente de derecho transitorio de ambas leyes.

Acompaña al proyecto la preceptiva memoria. Ésta, de 13 de marzo de 2014, señala que la finalidad del proyectado Reglamento General de Costas es doble: la primera, de carácter normativo, obedece al imperativo legal de desarrollo reglamentario de aquellos conceptos y criterios a los que se remite la Ley 2/2013, de 29 de mayo. "Con ello se cierra el objetivo de proporcionar seguridad jurídica en las relaciones jurídicas que se desarrollen en el litoral que se inició con la modificación de la Ley de Costas. Además, la decisión de aunar en una misma norma reglamentaria el desarrollo de la citada Ley 2/2013 con la revisión del Reglamento de 1989 refuerza ese objetivo de seguridad jurídica en el plano normativo. Con el fin de facilitar el conocimiento y uso de la nueva norma, el proyecto de reglamento mantiene, no obstante, la estructura sistemática del reglamento de 1989. La segunda [finalidad es] de carácter sustantivo: el reglamento logra el equilibrio entre un alto nivel de protección y una actividad respetuosa con el medio ambiente, refortaleciendo los mecanismos de protección, tanto en su vertiente preventiva como defensiva". Continúa la memoria señalando, literalmente, que "las medidas recogidas en desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio, modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, suponen la legalización a medio plazo de las ocupaciones existentes en el dominio público marítimo-terrestre." Se dice que "la mayoría de estas ocupaciones, en la actualidad, no cuentan con título administrativo", pero el texto de la memoria no determina ni ofrece datos concretos acerca de cuántas ocupaciones carecen todavía hoy de título.

El informe sobre el impacto económico del proyecto señala lo siguiente: "La aplicación del Real Decreto puede contribuir a la reactivación económica de las zonas litorales, difícil de cuantificar en estos momentos". Se afirma que "no va a implicar ninguna carga administrativa adicional para los administrados" y que "no supone incremento del gasto público, incluyendo costes de personal. Las medidas incluidas en esta norma no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal".

Respecto del efecto económico del nuevo canon de la Ley 2/2013, se indica que "la legalización y otorgamiento de las correspondientes concesiones supondrá la imposición del canon de acuerdo con los criterios previstos en la Ley y su desarrollo reglamentario, lo que conllevará un incremento de los ingresos públicos como consecuencia de la recaudación de estos cánones, si bien no es posible cuantificar el número de títulos que se otorgarán ni la cuantía de la recaudación en concepto de los correspondientes cánones a percibir".

Se informa que el impacto en función del género del proyecto, a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, es inexistente y que no existen tampoco impactos previstos en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. En materia ambiental los impactos previstos son la mejora y recuperación a medio plazo del litoral.

Segundo.- El proyecto fue sometido a audiencia de los ciudadanos, de los sectores afectados y de las Comunidades Autónomas, habiendo estado accesible al público en la web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente desde el 11 de marzo de 2014 hasta el 2 de abril de 2014. Los trámites principales a destacar son los siguientes:

1. Audiencia a los ciudadanos

Durante el periodo mencionado se habilitó un buzón de correo electrónico en el que quien lo ha deseado ha podido realizar alegaciones

En total ha habido 2.627 alegantes, que entre todos han presentado 2.650 escritos, por lo que el trabajo de examen de las alegaciones ha sido encomiable. Obra en el expediente completa explicación, muy pormenorizada, de cuáles observaciones han sido atendidas y cuáles no.

2. Intervención de las Comunidades Autónomas

El 14 de marzo de 2014 se remitió el proyecto a todas las Comunidades Autónomas. Han hecho observaciones:

* La Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural y la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía. * La Dirección General de Ordenación, Territorio y Urbanismo y la Dirección General de Pesca i Afers Maritims de la Generalidad de Cataluña. * La Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno del Principado de Asturias. * La Secretaria Xeneral de Ordenacion Do Territorio E Urbanismo y la Conselleria de Medio Rural e do Mar de la Junta de Galicia. * La Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio, y PORTS IB del Gobierno de las Islas Baleares. * La Conselleria de Infraestructuras, Territorio y M.A., la Conselleria de Gobernacion y Justicia, Territorio y M. A. y la Dirección General de Transportes y Logística de la Generalitat Valenciana. * La Consejería de Presidencia y Justicia y la Consejería de Ganadería, Pesca y desarrollo Rural del Gobierno de Cantabria. * La Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial-Secretaria General Técnica y la Consejería de Agricultura, Pesca y Agua del Gobierno de Canarias. * La Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Región de Murcia.

Al igual que con las alegaciones realizadas por cuantos han intervenido en el expediente en el trámite de audiencia, cada una de las observaciones realizadas por las Comunidades Autónomas ha sido objeto de valoración por parte del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Las observaciones pueden clasificarse en dos grupos: las que proponen modificaciones al articulado, que son la mayoría, y las que muestran su desacuerdo con el reparto competencial, en la mayoría de los casos no el llevado a cabo propiamente por el proyecto de Reglamento, sino el realizado por la propia Ley 2/2013, de 29 de mayo.

Las primeras, en la medida en que en su mayoría incorporan opciones en las que el Gobierno ejerce su potestad reglamentaria en los términos habilitados por la Ley, no se relacionan en este dictamen, aunque obran en el expediente tanto las propias alegaciones como su valoración y admisión o rechazo razonado. El contenido resumido es esencialmente el siguiente:

A. La Secretaria General de Ordenación del Territorio y Cambio Climático de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, da por reproducidas las que se contienen en el recurso de inconstitucionalidad 4906/2013, admitido a trámite mediante Providencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 8 de octubre de 2013, presentado por la Junta de Andalucía contra la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, para los artículos de este proyecto de Reglamento que desarrollan los artículos de la Ley objeto del recurso. Pero, si se prescinde de la cuestión competencial, sus principales observaciones al texto señalan que es confuso el régimen de utilización de las playas, donde en muchos casos la redacción propuesta aumenta la arbitrariedad en las posibles interpretaciones, lo que será fuente de conflicto por disparidad en los criterios de aplicación.

B. La Dirección General de Pesca y Agricultura de la Consejería de Pesca, Agricultura y Desarrollo Rural de la misma Junta de Andalucía, señala que "el proyecto de Real Decreto ha intentado solucionar ciertas cuestiones de marcado carácter económico en detrimento de aquellas otras que pudieran tener una vertiente ecológica" entre las que destaca la ausencia de referencia alguna al Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras, ratificado por España (BOE nº 70, de 23 de marzo de 2011). Añade, en esta línea que "Tampoco se encuentran referencias claras a las recomendaciones contenidas en la Directiva marco de la Estrategia Marina Europea que España transpuso a través de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino (BOE Nº 317, de 30 de diciembre de 2010), ni se articulan mecanismos de conexión entre la gestión del dominio público marítimo-terrestre y las áreas marinas protegidas en lo relativo a ampliaciones y/o modificaciones de sus límites, ni en lo referente a la necesaria coordinación de la gestión de costas con la gestión de las estrategias marinas".

C. La Consejera de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno del Principado de Asturias, además de recordar las competencias del Principado en la materia en el Estatuto de Autonomía, señala que el proyecto de Reglamento viene a ahondar en los desaciertos de la Ley 2/2013 que está recurrida ante el Tribunal Constitucional razón por la que el principio de prudencia aconseja la retirada de este proyecto de Real Decreto hasta que se dicte la correspondiente Sentencia por el Tribunal Constitucional.

D. El Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio de las Illes Balears señala entre otras cosas que "da por reproducidas, con carácter general, las observaciones contenidas en las observaciones al Anteproyecto de Ley, de fecha 24 de septiembre de 2012, que se adjuntan, en lo que sean de aplicación, especialmente en lo que se refiere a la clasificación y definiciones de los bienes de dominio público marítimo- terrestre, revisión del deslinde, régimen de utilización de las playas y a las Sentencias del Tribunal Constitucional sobre la Ley y el Reglamento General de Costas".

E. El Consejero de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Junta de Galicia señala que "con independencia de que consideremos que la referida Ley 2/2013 ha supuesto un paso importante para mejorar la gestión de nuestro litoral, creemos que el reglamento es el instrumento adecuado para mejorar, ampliar y concretar ciertos aspectos que tienen gran incidencia en nuestro territorio y cuya inclusión y/o modificación, en el referido reglamento, mejoraría, en nuestra opinión, los efectos de la aprobación del nuevo marco legal".

F. El Consejero de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial del Gobierno de Canarias señala que el Gobierno de Canarias ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, por entender vulnerado el sistema constitucional de distribución de competencias, por lo que no insiste en sus alegaciones en las razones que le llevaron a oponerse a la Ley 2/2013 por estimarla inconstitucional

3. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo

El 12 de mayo de 2014 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo informó indicando que el proyecto ha sido valorado desfavorablemente por la Secretaría de Estado de Energía (Dirección General de Política Energética y Minas) [cuyo informe consta en el expediente]. Centra en especial sus alegaciones en estimar que el artículo 75.1 propuesto ("Las solicitudes de utilización del dominio público marítimo-terrestre que se opongan de manera notoria a lo dispuesto en la normativa en vigor se denegarán y archivarán en el plazo máximo de dos meses, sin más trámite que la audiencia previa al peticionario") debe modificarse porque, a su juicio, "se opone de manera notoria a la normativa en vigor la utilización del dominio público marítimo-terrestre para usos no permitidos por la Ley 22/1988, de 28 de julio, o que produzcan daños irreparables o de difícil reparación en el dominio público marítimo- terrestre".

La Secretaría General Técnica, además, señala que debe completarse el preámbulo, que en la actual redacción tiene tan solo cuatro párrafos, con el fin de dar cuenta de los fines perseguidos por el texto de la norma proyectada, y precisarse más el régimen sancionador.

4. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento

El 13 de mayo de 2014 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, que no ha realizado ella misma observaciones, informó acerca de las consultas en el seno del Departamento a la Dirección General de la Marina Mercante, Puertos del Estado, la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo y la Dirección General de Carreteras. El informe consiste, en realidad, en una refundición de las observaciones de los centros directivos referidos. Señala las siguientes cuestiones relevantes sobre el articulado en lo que tiene de novedoso respecto del vigente:

A. Sobre los criterios técnicos para la determinación de la zona marítimo-terrestre y de la playa (artículo 4)

A juicio del Organismo Público Puertos del Estado, en el artículo 4, cuando se establecen criterios para la determinación de la zona marítimo-terrestre y de las playas, el límite de la letra "a" ("para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, se considerarán las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje. Dicho límite será el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años"), debe establecerse un periodo de retorno de 50 años citando, entre otros, los recientes temporales que han dado lugar a las inundaciones ocurridas en el Cantábrico en 2014.

B.- Sobre la desafectación de terrenos, obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima (artículos 5.10 y 38.1. D).

Señala que la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado, calificó los terrenos, obras e instalaciones fijas de señalización marítima, afectados a las Autoridades Portuarias para esta finalidad, como bienes de dominio público portuario estatal (artículo 53.e) en la redacción del borrador sometido a informe) y atribuyó a las Autoridades Portuarias la administración y gestión de los mismos, con un régimen específico y diferenciado del establecido en la legislación de costas para el dominio público marítimo-terrestre. Todo ello, pues, debe recogerse en el Reglamento.

También señala, respecto del artículo 49 del borrador que se le sometió a informe, que, en aplicación del mismo, por Orden ministerial de 28 de abril de 1994 se adscribieron a las Autoridades Portuarias las instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima incluidas en su ámbito geográfico. Se recuerda además que este régimen ha perdurado y está recogido en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPMM) cuyo artículo 67.1 incluye entre los bienes que pertenecen al dominio público portuario estatal, "los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación marítima, que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad" (letra e).

Respecto del artículo 44 del borrador, relativo a la desafectación de los bienes de dominio público adscritos a las Autoridades Portuarias, señala que lo que debe tenerse en cuenta no es el artículo de la Ley de Costas de 1988 sino el posterior del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre.

C.- Respecto a las zonas de baño (artículo 73).

La Dirección General de la Marina Mercante propone modificar la redacción entonces propuesta para el artículo 73 para que en las zonas de baño no se pueda navegar a una velocidad superior a tres nudos, debiendo adoptarse las precauciones necesarias para evitar riesgos a la seguridad humana, recordando que, tras la promulgación de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante así como el Texto Refundido de la misma, en sus artículos 6 y 7 se atribuyen las competencias sobre la seguridad de la navegación al Ministerio de Fomento.

D.- Respecto a la prevención de vertidos de hidrocarburos (actual artículo 123, antes 121).

La Dirección General de la Marina Mercante estima que dicho artículo se trata, más bien, de una norma que regula la prevención y la lucha contra la contaminación del medio marino, por lo que la materia ya está regulada en el Plan Nacional Servicios Especiales de Salvamento Marítimo y Lucha contra la Contaminación del Medio Marino (artículos 6, 7, 263 y 264 del TRLPMM y Real Decreto 1625/2012, de 12 de diciembre). Propone o bien eliminar el artículo o bien adaptar su contenido a las normas referidas.

E.- Respecto a la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo (artículo 172).

Propone una redacción del citado artículo del borrador para precisar mejor el régimen de las prórrogas de las concesiones cuando son competencia de la Administración y del organismo portuario.

F.- Sobre la disposición transitoria séptima, apartado 3.

Se propone su supresión ya que la misma recoge, con idéntico contenido y redacción, la disposición transitoria sexta del Reglamento vigente, que ha sido declarado nulo de pleno derecho en las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2003 y de 23 de diciembre de 2003 (ésta respecto de la redacción de dicha disposición procedente del Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre).

G. Añade finalmente la Dirección General de la Marina Mercante a su informe una serie de precisiones adicionales a la redacción propuesta por borrador sometido a su informe y que afectan a los artículos 20.2, 47.3, 70.2 y 126.2.

5. Informes de diversos órganos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

A.- Informe de la Secretaría General Técnica

Informó el 15 de abril de 2014 indicando que, a diferencia de lo que sucede en el Reglamento vigente, no se identifican los preceptos que reproducen la Ley y los que la desarrollan, lo que debe corregirse para adaptarse a las exigencias de técnica normativa conforme a la doctrina del Consejo de Estado.

Una segunda observación consiste en que es necesario atender a una mayor relación con el Catastro al objeto de garantizar su permanente actualización.

Esta misma Secretaría General Técnica informó de nuevo el 13 de junio de 2014 y reitera la observación que ya había hecho a los artículos 38 y 39 relativos al Catastro. En síntesis, coinciden con las señaladas por la Dirección General del Patrimonio del Estado (a las que se hace referencia en el apartado B siguiente de este dictamen).

Se formulan igualmente observaciones relativas a la georreferenciación para solicitar una mejor concordancia del borrador propuesto con el artículo 33.4 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo), sobre la cartografía catastral. Se propone también la modificación de diversos artículos que regulan los deslindes (21.2.c, 23.3, 24.1.b, 26.1, 26.3, 29.6, 33.2, 34.1, 35.1 y 35.2), modificaciones que, como se verá más adelante, al igual que en la casi totalidad de las formuladas por el resto de los Ministerios, han sido atendidas y recogidas en el texto final sometido a dictamen de este Consejo de Estado.

B.- Informe de la Dirección General del Patrimonio del Estado

Su informe, de 29 de mayo de 2014, concentra sus observaciones en la regulación de las consecuencias jurídicas derivadas de los actos de desafectación del dominio público para ajustarlas a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (observaciones referidas a la redacción entonces propuesta en los artículos 38 y 39 del borrador de proyecto de Reglamento).

C.- Informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Su informe, de 19 de marzo de 2014, analiza las cuestiones más relevantes que suscita el proyecto desde el punto de vista del reparto constitucional de competencias y, por tanto, a la luz de las Sentencias 149/1991 y 198/1991 del Tribunal Constitucional (recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Costas y conflictos de competencias contra su Reglamento). Concluye que "la determinación de los bienes comprendidos o excluidos del dominio público estatal es materia atribuida a la competencia normativa del Estado, en cuyo ejercicio dictó el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que fue modificada por la Ley 2/2013".

Analiza también una por una las autorizaciones exigidas en el proyecto a la luz de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM) y se concluye que todas encuentran justificación a la vista de lo dispuesto en el artículo 17 de la misma, apartado 1. Lo mismo opina respecto de las declaraciones responsables previstas en el proyecto, puestas en relación con el apartado 2 del mismo artículo 17.

Informó de nuevo esta Dirección General el 19 de junio de 2014 añadiendo que se había atendido sólo parcialmente la observación relativa a las Directrices de técnica normativa (incorporación al Real Decreto aprobatorio de una disposición final relativa a la habilitación competencial) ya que, si bien el nuevo texto incluye una disposición final primera en el Real Decreto aprobatorio del Reglamento, dedicada al "Título competencial para la aprobación del Reglamento General de Costas", la habilitación que recoge no es correcta. El análisis competencial hecho por la Dirección General, que es muy completo, ha llevado a que sus conclusiones se hayan incorporado al texto definitivo de la disposición final primera del proyecto de Real Decreto que aprueba el Reglamento.

Se analizan también en este segundo informe las innovaciones en relación con las competencias de las Entidades Locales, aunque no se muestra ni conformidad ni disconformidad con la redacción final, sino que sólo se listan los informes exigidos en el Reglamento.

6.- Informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente.

En su sesión de 19 de marzo de 2014, el Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente examinó el proyecto de Reglamento General de Costas, junto con el anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 43/2003 de Montes, el proyecto de Orden Ministerial por la que se aprueba la propuesta de inclusión en la Lista de Lugares de Importancia Comunitaria de la Red Natura 2000, diversos Planes Hidrológicos de Cuenca, el estado de cumplimiento de la Directiva 91/271/CEE, y el cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por mala transposición de la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE).

Asistieron a la sesión, además del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el Secretario de Estado de Medio Ambiente, el Subsecretario del Ministerio, la Secretaria General de Agricultura y Alimentación (hoy Ministra del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente), el Secretario General Técnico, la Directora General de Desarrollo Rural y Política Forestal, el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, la Directora General de la Oficina Española de Cambio Climático, la Directora General de Calidad, Evaluación Ambiental y Medio Natural, la Directora General del Agua, el Director General del Organismo Autónomo Parques Nacionales, la Directora del Gabinete del Ministro, la Directora de la Fundación Biodiversidad, y los representantes de Amigos de la Tierra, Ecologistas en Acción, SEO/BIRDLIFE, WWF España, GREENPEACE, UGT, CC OO, ASAJA, UPA, COAG, Consejo de Consumidores y Usuarios, y Federación Nacional de Cofradías de Pescadores. Como expertos adicionales, los representantes de CEOE y CEPYME, de nuevo UGT, Ecologistas en Acción y de nuevo WWF España.

De las actas de la sesión se deriva que el técnico que participó en representación de CEOE y CEPYME indicó que, a su juicio, el Reglamento iba en la línea deseable, estableciendo criterios específicos. Pidió aclaraciones sobre los criterios utilizados para la graduación del nuevo plazo de las concesiones y sobre la ampliación en el caso de obras o actuaciones relacionadas con el cambio climático ya efectuadas.

La mayor oposición al contenido del Reglamento la manifestaron los representantes de WWF España, SEO/Birdlife International y Greenpeace. Todos ellos se centraron en el desarrollo de los elementos que delimitan el dominio público marítimo-terrestre indicando que los criterios de delimitación deberían ser físico-morfológicos y científicos sin consideraciones de ninguna otra naturaleza y estimando que se usa un concepto demasiado restrictivo por lo que debían redefinirse a la vista de algunos estudios científicos. En uno de los casos se alega, más en concreto, que se considera una regresión grave la definición "cinco por cinco" aplicable a rías y estuarios ya que ello implica que en la zona marítimo-terrestre va a ser siempre el nivel de mayor pleamar viva anual y eso cambia radicalmente la morfología del deslinde. También se propone, por WWF España, que desaparezca el límite de inclinación de 60 grados a partir del cual, si es menor, no se considerará la costa acantilado.

Otro grupo de alegaciones tiene por objeto el derecho a la participación pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente que debe no solamente reconocer la acción pública, sino también que se pueda denunciar el incumplimiento de la legislación de costas o infracciones o actividades que puedan perjudicarla solicitando expresamente que las ONG reconocidas por la Ley 27/2006 tienen que poder ser parte del procedimiento sancionador y en los procesos destinados a exigir el cumplimiento de la Ley de Costas.

Otras materias con las que están en desacuerdo es que en cualquier actuación sobre el dominio público marítimo-terrestre de los particulares, operadores o promotores, no se les obligue a presentar un aval o caución en garantía de su posterior recuperación y restauración. Finalmente, sobre la disposición adicional de la Ley 2/2013, que establecía que las depuradoras que indebidamente ocupaban el dominio público marítimo-terrestre se mantendrían por un tiempo en el mismo dada la situación económica que vivía España, la Defensora del Pueblo sugirió que debía establecerse un plazo; y que sobre las diferencias que debe haber entre el régimen jurídico de los tramos naturales y el de los tramos urbanos de playas, se permiten usos muy parecidos en ambas aunque es obvio que los primeros deberían estar bastante más protegidos.

También considera una de las organizaciones intervinientes que debería ser una pieza esencial del Reglamento el que los propietarios de los terrenos que ahora vuelven a ser susceptibles de propiedad privada por dejar de ser ex lege dominio público no recuperen sus propiedades.

7. Aprobación del proyecto a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado

El proyecto ha sido aprobado por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas el 30 de junio de 2014.

8. Otros informes

Solicitados informes al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Economía y Competitividad (14 de marzo de 2014 y 7 de mayo de 2014 en ambos casos), no se habían recibido en el momento de la remisión del expediente al Consejo de Estado.

9. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente no estima necesario formular observaciones, por haber colaborado activamente en la elaboración del texto a lo largo de toda su tramitación, sin perjuicio de lo cual, muestra formalmente su plena conformidad con el texto definitivo sometido a dictamen de este Consejo de Estado.

Tercero.- En tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen el 3 de julio de 2014.

Solicitaron audiencia ante el Consejo de Estado WWF España y la Asociación Europea de Perjudicados por la Ley de Costas. Tratándose de audiencia potestativa les fue concedida. La primera de las citadas presentó alegaciones en plazo, coincidentes en gran parte con el sentido de sus opiniones en el seno de Consejo Asesor de Medio Ambiente aunque más detalladas y argumentadas. La segunda, que ya había sido oída durante la tramitación del expediente, solicitó ampliación de plazo y copias de determinados documentos para poder formular alegaciones lo que fue también concedido por un plazo de 72 horas presentando las mismas el 24 de julio de 2014.

Habiendo sido solicitada información adicional, sin devolución del expediente, acerca de los criterios técnicos utilizados en la delimitación de la zona marítimo-terrestre por el proyecto y sobre las posibles discrepancias existentes entre el Ministerio proponente y el resto de los departamentos que habían formulado escritos de alegaciones incorporados al expediente (vid. apartado segundo, punto 3 a 5 de estos antecedentes), el día de 24 de julio se recibieron en el Consejo de Estado, remitidos por el Ministerio proponente, cuatro informes adicionales acerca de cómo han quedado reflejadas en el texto final las alegaciones de diversos Ministerios, (Justicia, Fomento, Industria, Energía y Turismo y Hacienda y Administraciones Públicas) manifestando el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar que, tras las últimas reuniones habidas, el texto finalmente remitido, que había acogido o desechado razonadamente diversas observaciones que figuraban en los cuatro informes, era fruto del consenso entre el Ministerio proponente y el resto de los departamentos especialmente afectados por la materia.

La especificación de las materias objeto de discusiones de última hora que se habían dado por consensuadas reflejadas en los cuatro informes eran las siguientes:

1.- Respecto de las del Ministerio de Justicia, se indicaba en la nota que acompañaba al informe que no se habían recibido observaciones oficialmente del mismo, aunque, sin embargo, la redacción del proyecto, en los aspectos que afectaban a su competencia (en especial, registro de la propiedad) era fruto de una estrecha colaboración entre los dos ministerios, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en materia de catastro. Más en concreto, se indica ya en el propio informe relativo a este Ministerio que se han mantenido numerosas reuniones de coordinación, tanto durante la tramitación de la Ley 2/2013, de 13 de mayo, como durante la elaboración del proyecto de Reglamento, en especial con las Direcciones Generales de los Registros y del Notariado [y con la de Catastro], para conseguir un texto consensuado.

Respecto de la Dirección General de los Registros y del Notariado, se señala que gran parte de las alegaciones ya se habían tenido en cuenta, aunque se habían incorporado al borrador del proyecto en la fase final; otras, que mejoraban técnicamente la redacción y facilitaban la gestión coordinada del Registro de la Propiedad con el Catastro también se habían incorporado.

Por el contrario, no se habían incorporado, al igual que ha sucedido con los informes de otros ministerios, aquéllas que suponían una excesiva particularización o detalle o eran propias del Reglamento Hipotecario, tales como las formuladas a los artículos 26 (porque "no es posible aportar la notificación de la incoación del expediente de deslinde ya que no se realiza individualmente, pero si la convocatoria del acto de apeo"), 31 (no es procedente admitir únicamente la notificación personal, ya que la notificación puede realizarse por cualquiera de los medios que establece la legislación de procedimiento administrativo), 34.2 (no es posible conocer en un expediente de deslinde todos los derechos que pueden existir sobre una determinada finca, ya que la legislación de costas obliga a conocer y notificar a los titulares de dominio, pero no a los titulares de cualquier otro derecho), 36.4 (no puede admitirse, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución, la posibilidad de inscribir como particulares unos bienes que son de dominio público marítimo-terrestre, aunque no estén deslindados). Otras sugerencias de modificación a los artículos 199, 211, 41.4 y 203 y disposiciones adicionales 2ª, 4ª y 5ª no se incorporan porque pretenden una excesiva particularización, con un nivel de detalle propio de un Reglamento Hipotecario, pero no del desarrollo reglamentario de la legislación de costas.

2.- Respecto de las alegaciones del Ministerio de Fomento, se dice que, en general, se han tenido en cuenta las alegaciones sobre artículos del Reglamento que, refiriéndose a los puertos de interés general o a las competencias propias del Ministerio de Fomento, era necesario adaptar por cambios de legislación u otros. Así, se han tenido en cuenta las relativas a los artículos: 5.10 (regulación de puertos del Estado), 38 (desafectación de terrenos portuarios), 70 (informe de la autoridad portuaria en concesiones de carácter náutico, sobre su posible incidencia en puertos), 73.2 (usos prohibidos en zonas de baño, que afecten a la seguridad de la vida humana en el mar), 98 (informe del Ministerio de Fomento o capitanías marítimas en la tramitación de proyectos que puedan suponer un riesgo para la seguridad marítima), 108 (balizamiento de los puertos), 113.9 y 113.10 (balizamiento de zonas de baño y lanzamiento de artefactos flotantes), 126.4 (extracción de áridos en puertos), 128 (informes de autorizaciones de dragados de capitanías marítimas en cuanto puedan suponer un riesgo en la seguridad de la navegación), 152 (informe de capitanías marítimas en concesiones en lo que afecta a la señalización marítima), 220.2 (224.2 del informe del MF de acuerdo con el texto del proyecto de reglamento sometido a información pública, contenido de banco de datos oceanográfico), 223 (acerca de las competencias en el mar territorial) y Disposición Transitoria 26 (prórrogas de concesiones otorgadas en puertos).

No se han tenido en cuenta, sin embargo, las alegaciones que incidían en criterios para la determinación del dominio público marítimo- terrestre o que suponían una excesiva particularización para un ministerio determinado, cuando había otros ministerios afectados. En concreto son las observaciones referidas a los artículos 4 (criterios para la determinación de la zona marítimo-terrestre), 20 (suspensión de otorgamientos), 47.3 (tala de árboles), 123 (contaminación por vertidos), 172 (prórrogas) y 178.2 (canon).

A su vez, respecto de las relativas a las competencias del Ministerio de Fomento en materia de vivienda, se indica que, en general se han tenido en cuenta las que mejoraban técnicamente la redacción del Reglamento y otras, que suponían incorrecciones que ya habían sido puestas de manifiesto por otros participantes en el procedimiento de elaboración del proyecto. Se enumeran entre ellas, las relativas a los artículos 28 (obra nueva), 43 (elaboración de normas), 48 y 51 (autorización del Consejo de Ministros), 67 (tramos urbanos, parcialmente) y 221 (ejecución de obras de interés general).

Pero, al igual que con las alegaciones de otros ministerios, no se han tenido en cuenta las alegaciones que incidían en criterios excesivamente técnicos o relativos a aspectos que se consideraban suficientemente aclarados con la redacción propuesta como son las relativas a los artículos 44.2 y 52.4 (ampliación de la servidumbre de tránsito y servidumbre de protección), 99 (valoración catastral), Disposiciones Transitorias 8 y 9 (criterios de redacción), Disposición Transitoria 10.3 (requisitos que deben cumplir los tramos urbanos de las playas), Disposición Transitoria 16 (revisión de concesiones), y Disposición Transitoria 25 (plazo para instar el régimen previsto en la Disposición Transitoria primera de la Ley).

3.- Respecto de las del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, como consecuencia de las alegaciones planteadas por su Secretaría General Técnica se suprime el Capítulo III del Título IV, denominado "Contribuciones Especiales" (artículo 188), así como los artículos 185, 186 y 187 del texto del proyecto de reglamento sometido a participación pública, por limitarse a reproducir el contenido de los artículos 85, 86, 87 y 87 bis de la Ley de Costas. Con la aceptación de esta alegación se ha modificado la numeración del articulado del texto del proyecto de reglamento a partir del antiguo artículo 189 del texto sometido a información pública, que ahora pasa a ser el artículo 185.

4.- Finalmente, respecto de las alegaciones del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, se han tenido en cuenta las alegaciones de la propia Secretaría General Técnica (relativas al preámbulo, que se completa para dar cuenta de los fines perseguidos por la norma), al artículo 192 (por lo que se incluye en el mismo una referencia al artículo 91 de la Ley), a que las disposiciones adicionales se sitúen antes que las disposiciones transitorias y a que se introduzca una disposición final conteniendo los títulos competenciales en virtud de los cuales se dicta la norma reglamentaria, determinando qué partes del proyecto tienen carácter básico y cuáles son de competencia estatal exclusiva.

También se han tenido en cuenta diversas alegaciones de la Dirección General de Política Energética y Minas de la Secretaría de Estado de Energía relativas a la prórroga de aquellas concesiones cuyo objeto fuera la explotación de recursos mineros o energéticos otorgadas por la Administración General del Estado por un plazo superior al contemplado en la concesión de explotación del dominio público marítimo-terrestre (se establece el derecho a que se otorgue al titular una nueva concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre por un plazo igual al que reste de vigencia a la concesión de explotación, incrementándose el límite superior de 30 a 75 años) y a la incorporación de la variable del cambio climático en la toma de la decisión sobre la ocupación o utilización del dominio público marítimo-terrestre. En cambio, no se han incluido en el proyecto las relativas a los artículos 75 (porque su redacción claramente no lleva a la consecuencia que de la misma deriva la citada Dirección General del Ministerio de Industria, es decir, porque, pese a lo que dice dicha Dirección General, en este artículo 75 no se prohíben a priori las actividades de exploración y producción de hidrocarburos en el medio marino que cuenten con la oportuna autorización y hayan sido sometidos a la oportuna declaración de evaluación de impacto ambiental) y 152.7 (por entender que no resulta contradictorio con lo establecido en el artículo 6 de la Ley reguladora del sector de hidrocarburos).

Respecto de la información adicional, sin devolución del expediente, acerca de los criterios técnicos utilizados en la delimitación de la zona marítimo-terrestre por el proyecto solicitada por el Consejo de Estado, se recibieron un Informe y una Nota.

a) El denominado "Informe sobre los criterios técnicos del proyecto de Reglamento general de costas para establecer hasta dónde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos" señala que "los criterios técnicos incluidos en el proyecto de reglamento de costas como concepto de `mayores temporales conocidos´ se basan en la experiencia adquirida por los técnicos de costas en el deslinde de miles de kilómetros de costas durante los últimos 25 años y tienden a respetar los deslindes hasta ahora aprobados. Pero la novedad es que ahora se establecen [expresamente en el reglamento en vez de hacerse caso por caso] unos criterios técnicos que constituyen una garantía (más seguridad y certidumbre) para el ciudadano, un límite a la Administración, reduciendo su margen de apreciación, y un mecanismo de control para comprobar que su actuación se somete a derecho."

Este criterio técnico, en "resumen", se basa en que, dado que la modificación introducida en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas por la Ley 2/2013 (que señala que el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, se obtendrá "... de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente...") obedece a la necesidad de evitar la indeterminación de los criterios que deben utilizarse para la definición del límite interior de la zona marítimo terrestre, eliminando subjetividad en su determinación caso por caso -lo que había dado lugar a la utilización de criterios diferentes en distintas demarcaciones de costas-. De esta manera, la delimitación resultará homogénea a lo largo de todo el litoral, no para reducir el ámbito de la ZMT sino, al contrario, para objetivar la línea de deslinde, aumentando de esta forma la seguridad jurídica. Para ello, se examinaron por los técnicos del departamento varios criterios pero siempre a partir de que no se trataba el cambio legal de una modificación de la zona sino de una objetivación de los criterios para delimitar la zona. Y ello porque "una gran mayoría del litoral se encuentra ya deslindado (si bien la cifra exacta varía a medida que se resuelven los recursos contra las órdenes ministeriales de deslinde). Se considera que establecer criterios técnicos que permitan deslindar con objetividad y homogeneidad no puede llevar, en la práctica, a modificar el criterio de ZMT hasta ahora existente. Tanto por razones de oportunidad (no sería deseable tener que revisar todos los deslindes ya aprobados) como, sobre todo, porque no lo ha establecido así la Ley de reforma y el reglamento se estaría extralimitando."

A partir de un primer análisis a fondo de cuáles habían venido siendo a lo largo de toda la costa los criterios que se habían utilizado en los deslindes de ZMT aprobados bajo la Ley de 1988, se contrastaron los resultados con los trabajos llevados a cabo para la aplicación en España de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación (en adelante, Directiva de inundaciones), cuya transposición al ordenamiento jurídico español es el objeto del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, publicado en el BOE nº 171, de 15 de julio de 2010, y que tiene como objetivo el de generar nuevos instrumentos a nivel comunitario para reducir las posibles consecuencias de las inundaciones mediante la gestión del riesgo, apoyada en cartografía de peligrosidad y de riesgo. En concreto, alguno de estos instrumentos creados y utilizados para ello, como es el caso del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI), ya había sido incorporado a nuestra legislación mediante el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. En cumplimiento de la citada Directiva, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar había confeccionado los Mapas de peligrosidad por inundación que contienen la extensión previsible de la inundación para distintos periodos de retorno.

Pues bien, en el proceso de desarrollo de dichos trabajos para desarrollar los criterios técnicos se hizo una primera aproximación a partir de examinar el resultado de usar el periodo de retorno de un año, utilizando las máximas olas. Sin embargo, posteriormente se fue más allá del año de periodo de retorno, que implicaría que todos los años, un determinado punto debe ser alcanzado por el mar para dejar un margen mayor de manera que pudiera ser calificable como ZMT terreno aunque fuera posible que durante cuatro años consecutivos el mar no alcanzase un determinado punto (de ahí el criterio de cinco por cinco). Otros criterios que se estudiaron, como 3 veces en 5 años, dos en diez años ... obligarían a modificar la mayoría de los deslindes realizados y, en vez de objetivar la aplicación de la norma (que es lo que pretende la Ley 2/2013) habrían dado lugar a una modificación extensa de la ZMT variando su extensión, lo que no permitiría la Ley ya que la definición de la ZMT es la misma y lo que se añadió en 2013 es sólo la necesidad de objetivar y justificar técnicamente el criterio y no dejarlo para una aplicación ad hoc caso por caso.

La objetividad de estos criterios se plasmó también en la conveniencia de asegurar la integridad del dominio público marítimo- terrestre e impedir que terrenos ya deslindados como tales mediante este criterio técnico uniforme se vean cuestionados permanentemente, para lo que en el artículo 27 del proyecto de Reglamento, relativo a la definición de las condiciones en las que se revisarán los deslindes de zona marítimo- terrestre vigentes, dispone que, a) si con la definición propuesta, la línea de zona marítimo terrestre quedara ubicada más hacia tierra, el deslinde se modificará, pasando los terrenos inundados a formar parte del dominio público; y b) para revisar un deslinde de zona marítimo terrestre, desplazándolo hacia el mar, es preciso demostrar que con un periodo de retorno de 50 años, no se alcanza el deslinde aprobado, sin tenerse en cuenta las obras que se hayan podido realizar para disminuir el alcance del oleaje. En este caso, se considera que no se puede hablar de terreno inundable.

b) La "Nota sobre el régimen jurídico de los terrenos inundados artificialmente según la legislación de costas" explica los criterios utilizados en el proyecto a la luz de que el nuevo artículo 3.1 de la Ley de Costas dispone: "...No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público".

De la misma y de su desarrollo en el Reglamento (artículos 3.1.a y 5.3) deduce que no pasan a formar parte del DPMT los terrenos inundables que reúnan, de manera conjunta, las siguientes características: a) que hayan sido inundados artificialmente; y b) que antes de la inundación fueran privados.

Para determinar si los terrenos inundados son dominio público marítimo-terrestre hay que tener en cuenta, por tanto, dos cuestiones:

- Si los terrenos antes de las obras ya eran dominio público marítimo- terrestre por ser naturalmente inundables u otra circunstancia. En este caso, sigue siendo dominio público marítimo-terrestre, en coherencia con el artículo 132 de la CE y, en su caso, si ha existido deslinde previo antes de julio de 1988, de acuerdo con el artículo 4.5 de la Ley 22/1988, no modificado por la Ley 2/2013.

- El régimen de inundación después de las obras, es decir, si los terrenos resultan naturalmente inundables o sólo se inundan controladamente (por la existencia de compuertas o bombeos que regulan la entrada del agua de mar, como las utilizadas por las salinas marítimas y las instalaciones piscícolas). En el caso de que la inundación se produzca artificial y controladamente en terrenos que, en origen, no eran naturalmente inundables o demaniales, los terrenos inundados no se incorporan al dominio público marítimo- terrestre.

Esta Nota también aborda la cuestión, respecto de la que se había solicitado información adicional, incluyendo una "Aclaración sobre la pertenencia al dominio público marítimo-terrestre de acuíferos de agua dulce con posible intrusión marina."

En la misma se señala que la inclusión en el dominio público marítimo-terrestre de acuíferos próximos a la costa no es un caso de inundación artificial sino un fenómeno natural de penetración marina en acuíferos dulces o salobres que se produce según el nivel del acuífero, siendo más frecuente cuando este acuífero ha sido sobreexplotado, o en épocas de sequía.

El fenómeno de intrusión marina, en general, se debe a filtración de agua de mar hacia tierra, donde se encuentra el acuífero y debe estudiarse como tal para ver si se trata de la circunstancia descrita en el artículo 3.1.a como "partes de los terrenos bajos que se inunden como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas, o de la filtración del agua de mar". No se trata del supuesto objeto de esta nota: "terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto" y por tanto, en ningún caso, esta modificación normativa impide el deslinde de los referidos acuíferos, en su caso, como dominio público marítimo-terrestre.

II CONSIDERACIONES

I.- Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, apartado 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual resulta preceptiva la consulta para la aprobación de los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II.- El proyecto ha sido elaborado de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habiéndose iniciado el procedimiento de elaboración del proyecto en el Ministerio competente. Está acompañado de las memorias, estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo -sin perjuicio de lo que más adelante se apunta sobre este extremo-. Obra en el expediente el preceptivo informe sobre el impacto por razón de género. Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios citados en los antecedentes de este dictamen. Se ha sometido al procedimiento de participación pública de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Ello no obstante procede observar que los últimos informes remitidos al Consejo de Estado han puesto de manifiesto, por un lado, el consenso alcanzado entre los diversos departamentos de la Administración General del Estado y, por otro, el sistema de elaboración de los criterios técnicos de la delimitación de la zona marítimo-terrestre, a cuya fijación reglamentaria remite la Ley.

La relación que tiene el primero con lo que se analiza a continuación en el apartado III inmediatamente siguiente acerca de las competencias de los distintos ministerios, hace que hubiera sido deseable, desde la perspectiva del procedimiento de elaboración de la norma, que dichos informes acerca del posicionamiento de varios otros departamentos hubieran sido elaborados antes de la redacción del texto final y figurado en el expediente antes de su remisión al Consejo de Estado. En cualquier caso, subsanado ese defecto con su remisión al Consejo de Estado, deben dichos informes, no obstante, incorporarse formalmente a dicho expediente.

Sobre si el procedimiento utilizado para la fijación de los "criterios técnicos" ha sido el adecuado, cuestión muy relevante por cuanto de su acierto dependerá la fijación misma de la extensión del dominio público marítimo-terrestre y, por ende, de su garantía institucional recogida en el artículo 132 de la Constitución, también se volverá más adelante, con motivo del análisis de los preceptos del Reglamento en los que se plasman esos criterios técnicos.

III.- El Gobierno se encuentra habilitado para dictar el presente reglamento por el artículo 97 de la Constitución, y por la disposición final tercera (Revisión del Reglamento de Costas y facultades de desarrollo) de La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas: "En el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno aprobará la revisión del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y dictará las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de esta Ley"). Hay además numerosas habilitaciones específicas para el desarrollo reglamentario en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, la cual, en bastantes artículos, depende de ese desarrollo para su aplicación efectiva.

A su vez, al ser un texto único que recoge también la parte de la Ley de Costas de 1988 no afectada por las modificaciones de la Ley 2/2013, la parte del Reglamento que desarrolla aquélla recibe su habilitación del apartado 2 de la disposición final segunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, disposición que sigue totalmente vigente ya que no ha sido modificada por la Ley 2/2013 y que permite, como hacen en general todas las habilitaciones de potestad reglamentaria, modificar los reglamentos de desarrollo de leyes en cualquier momento, sin que pueda entenderse que una vez promulgado el Reglamento General de la Ley de Costas quedó dicha habilitación de potestad reglamentaria "caducada". Dicho apartado 2 de la disposición final segunda de la Ley 22/1988 señala literalmente: "2. Asimismo el Gobierno dictará, a propuesta de los Ministros en cada caso competentes, las demás disposiciones que resulten necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley". De igual manera, siguen vigentes cuantos artículos de la Ley 22/1988 no modificados por la Ley 2/2013 contienen habilitaciones específicas que remiten al reglamento.

En suma, en virtud de las disposiciones finales segunda y tercera, respectivamente, de las leyes de 1988 y de 2013 y de las múltiples habilitaciones específicas de la potestad reglamentaria que ambas contienen en el articulado vigente de ambas leyes, resulta claro que el Gobierno tiene potestad suficiente para aprobar el presente texto y para hacerlo elaborando un sólo texto y no un texto que se limite a introducir en el Reglamento vigente las modificaciones que exige la adaptación del mismo a la Ley 2/2013.

Es cierto, sin embargo, que esta doble fuente de la habilitación de la potestad reglamentaria, de desarrollo de la Ley 2/2013 y de la Ley de 1988, plantea el problema de que, mientras lo que sea desarrollo directo de la Ley 2/2013 lo puede hacer "el Gobierno", silenciando su disposición final tercera a propuesta de qué titular o titulares de los distintos departamentos (y se supone por ello que puede hacerlo la Ministra competente con carácter general en la materia, es decir, la de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente), en el desarrollo de los aspectos "no tocados" por la Ley 2/2013 de la Ley de 1988 la propuesta de Real Decreto a elevar al Gobierno debe venir, según el apartado 2 de la disposición final segunda de dicha Ley de 1988, de "los Ministros en cada caso competentes".

Ello no obstante, a juicio de este Consejo de Estado, dado que en las fases finales de tramitación del expediente, tal y como consta en el antecedente tercero de este dictamen, constan los términos en los que consiste el consenso final entre todos los ministerios con competencias en la materia además del único proponente de su elevación al Consejo de Ministros, en especial visto el mandato genérico de "revisión" del Reglamento General que contiene la disposición final tercera de la Ley de 2013 no plantea problemas el que la propuesta, tal y como dice la fórmula promulgatoria del Real Decreto aprobatorio del nuevo Reglamento General, lo sea sólo "a propuesta de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente".

Por lo demás, respecto al plazo de seis meses, como es jurisprudencia del Tribunal Supremo y doctrina de este Consejo de Estado ambas plenamente consolidadas, no tiene el mismo efectos jurídicos limitadores del uso, posterior a la fecha límite, de la potestad de desarrollo reglamentario, generando sólo, en su caso, las responsabilidades políticas del Gobierno, por lo que no es óbice para la aprobación del proyecto objeto de consulta.

IV.- Respecto del título competencial del Estado para la regulación de la materia, como han señalado algunos órganos preinformantes, no tiene sentido abundar en cuál sea la competencia constitucional pues ésta trae causa directa de las leyes que desarrolla. Así lo refleja la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, que ha propuesto un texto acertado que ha sido recogido en el Real Decreto de aprobación del Reglamento (vid. antecedente segundo, apartado 5.c). El estudio de la referida Dirección General es por lo demás exhaustivo.

La disposición final primera del proyecto de Real Decreto que aprueba el nuevo Reglamento General, que invoca con carácter general las cláusulas 1ª y 23ª del artículo 149.1 de la Constitución además de la 18ª de dicho artículo 149.1 [para algunos capítulos (del V al VII del título III), la disposición adicional séptima y doce de las 26 disposiciones transitorias del Reglamento], y de la 8ª [legislación civil, como título habilitante del contenido de la disposición adicional sexta], es correcta, sin que proceda cuestionar dicho estudio exhaustivo. Cuestión distinta es que dichos títulos competenciales, en la medida en que, a su vez, derivan de las leyes de 1988 y, sobre todo de las de la Ley 2/2013 [ya que en 1988 no se incluían títulos competenciales en las disposiciones finales de las leyes, lo que sí comienza a hacerse posteriormente en la praxis legislativa, y por ello la Ley 2/2013 sí que contiene los títulos competenciales en su disposición final segunda], hayan sido cuestionados en los recursos de inconstitucionalidad presentados hasta la fecha contra la Ley 2/2013 ante el Tribunal Constitucional.

Efectivamente, consta que han sido interpuestos contra la misma los recursos 4912/2013, promovido contra los arts. 12, 16, 38 y 41 y la disposición adicional 8.2 (Ref. BOE-A-2013-11443); 5020/2013, promovido contra los arts. 1.8, 39.5, 40.3 y 41 (Ref. BOE-A-2013-10908); 5012/2013, promovido contra el art. 1.2, 3, 10, 11, 12, 39 a 41, art. 2, disposiciones adicionales 2, 4.1, 5 a 7 y 9, transitoria 1 y el anexo (Ref. BOE-A-2013-10907); 5009/2013, promovido contra el art. 1.2, 8, 12, 16, 38 y 40 y las disposiciones adicionales 4, y 7 a 9, transitoria 1, final 2 y el anexo (Ref. BOE-A-2013-10906) y 4906/2013, promovido contra el art. 1.2, 11, 12, 18 y 38 y la disposición transitoria 1 (Ref. BOE-A-2013-10905). No consta que se haya planteado ninguna cuestión de constitucionalidad.

Ahora bien, como ya se dijo en el dictamen nº 53.148, de 13 de julio de 1989, que examinó el proyecto de lo que sería el Reglamento vigente de 1989, "el Consejo de Estado es consciente, a la hora de emitir el presente dictamen, que la Ley de Costas [de 1988] que desarrolla el Reglamento consultado ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional mediante la interposición de diversos recursos de inconstitucionalidad. Esta circunstancia no obsta, sin embargo, para que el Consejo realice su labor de confrontación entre la Ley y el Reglamento sin cuestionar en modo alguno la constitucionalidad de la Ley, por cuanto este último juicio corresponde al Tribunal Constitucional a quien ya se ha sometido y que hasta la fecha no se ha pronunciado. La Ley de Costas es, pues, la norma de referencia para valorar la corrección del Reglamento consultado y así lo hace, en el caso presente, este Cuerpo Consultivo".

También sucede lo mismo ahora y vale idéntica consideración para los efectos del desarrollo de las dos leyes de las que este Reglamento trae causa y respecto de las que debe partirse de la presunción de constitucionalidad de todo su contenido.

Cuestión distinta es que, asumiendo dicha presunción de constitucionalidad y por tanto la plena sujeción al ordenamiento de la Ley 2/2013, allá donde la misma tenga diversas interpretaciones posibles el reglamento deba seguir lo más acorde con la Constitución, lo que, en su caso, se indicará cuando corresponda en el examen concreto del articulado.

Por lo demás, pese a que la disposición final segunda de la Ley 2/2013 invoca otros títulos competenciales, las cláusulas 14ª y 20ª del artículo 149.1 de la Constitución, que ahora, sin embargo, no aparecen mencionadas en la disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta [ni son citadas en el estudio exhaustivo de la Dirección General], lo cierto es que las mismas se refieren a materias que, formando parte del contenido de dicha Ley 2/2013, no son, sin embargo, objeto de desarrollo en el Reglamento General sometido a consulta, por lo que es también correcto no mencionarlas.

Entrando, pues, en el fondo del contenido del articulado del Real Decreto y del Reglamento General, procede hacer unas observaciones de carácter general antes de entrar en el examen concreto del articulado propuesto.

V.- Observaciones de carácter general

V.1.- Cuestiones de técnica normativa

a.- Habiendo sido objeto de debate, como se ha visto en los antecedentes, la técnica normativa empleada, se ha optado, como se hizo en el Reglamento de 1989, por transcribir los correspondientes preceptos de la Ley para seguidamente o en el contexto en que aquéllos se introducen, incorporar, a su vez, las correspondientes reglas de desarrollo propiamente reglamentarias.

No hay problema en que se haga así de nuevo en este caso, en especial porque la complejidad que presenta la norma permite, de ese modo, ofrecer una mayor claridad general. La complejidad de la regulación de la materia justifica esta opción, máxime cuando la STS de 14 de octubre de 1996, que examinó la legalidad del Reglamento General de 1989, dijo, en su fundamento jurídico sexto, literalmente que "las citas entre paréntesis del artículo de la Ley no tienen el alcance de infracción alguna de la Ley de Costas: las citas que se hacen en el Reglamento es un dato instrumental que puede ayudar a la Administración en el ejercicio de la actividad administrativa, y pueden ayudar, en su caso, a los Tribunales a la hora de interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico (por cierto, el art. 13 del Reglamento, ni siquiera en el proyecto que presentó el M.º Obras Públicas y Urbanismo, contiene cita alguna de la Ley)".

No obstante, en el preámbulo de la nueva norma convendría decir expresamente que la mención que se hace entre paréntesis, al final de los correspondientes párrafos, de cuál es el artículo o disposición de la Ley que se reproduce, es meramente indicativa, pues las reproducciones no son siempre literales de los correspondientes preceptos legales -sobre todo porque allá donde la Ley remite a otros preceptos de la propia Ley, el Reglamento añade la cita del correspondiente artículo o disposición del propio Reglamento-, de modo que el texto de éste no coincide con el del precepto legal que aparece entre paréntesis.

b.- La opción consistente en promulgar un nuevo Reglamento completo produce sin embargo un problema adicional de técnica normativa que podría remediarse. Y es que el que exista un nuevo y completo Reglamento, en lugar de haberse optado por realizar numerosas modificaciones del texto vigente -lo que habría dado lugar a un texto meramente modificativo del mismo muy complicado debido a que las modificaciones serían muchas porque la influencia de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, afecta a numerosos aspectos del Reglamento-, hace que los usuarios del futuro Reglamento tengan que proceder a una tarea de localización para conocer en qué consisten (si es que se han producido) las modificaciones en muchos artículos que no aparecen directamente conectados con la Ley 2/2013, lo que es tremendamente difícil. Por mucho que las herramientas informáticas permitan hoy día analizar cómo quedan las modificaciones de un texto refundidas con el anterior, lo cierto es que desde el punto de la técnica normativa sí que debería reflejarse más claramente en la memoria en qué artículos del nuevo Reglamento se recogen los principales cambios y en cuáles, de haber tenido alguna modificación, las mismas tienen mínima relevancia (y qué apartados o artículos permanecen con exactamente el mismo texto).

De hecho, los artículos modificados o nuevos en el texto proyectado del Reglamento respecto al de 1989, son los siguientes: en el Título preliminar, el 2; en el Título I, lo artículos 3, 4, 5, 6, 8, 9, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38 y 39; en el Título II, los artículos 42, 43, 44, 46, 47, 49, 51, 52, 54 y 58; en el Título III, los artículos 66, 67, 68, 69, 70, 72, 75, 76, 79, 80, 81, 85, 88, 92, 93, 96, 98, 103, 104, 105, 106, 108, 111, 112, 113, 126, 131, 132, 134, 135, 140, 141, 142, 143, 144, 152, 155, 161, 162, 163, 164, 165, 167, 168, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178; en el Título IV, los artículos 181, 182, 183 y 184; en el Título V, los artículos 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 200, 201, 202, 206, 211 y 214; y en el Título VI, los artículos 220, 221, 222, 223, 224, 227 y 228. Las disposiciones adicionales que se modifican son de la primera a la sexta; y las transitorias son las 1, 2, 3, 4, 5, 10, 13, 14, 15, 17, 19, 22, 23, 24, 25 y 26.

Sería, pues, sumamente conveniente que exista constancia oficial de ese listado -que es tentativo y debe contrastarse por si hay errores- en el expediente oficial de la elaboración de la disposición general objeto de consulta, o más en concreto en la memoria si es que no se hace en el preámbulo mismo, para que tenga más publicidad ya que no hay en el expediente un texto formal de comparación de la redacción propuesta con la del Reglamento vigente.

Se pasa, pues, al análisis del texto propuesto aunque no sin dejar de hacer antes otras consideraciones generales, ahora ya, en cuanto al fondo del contenido de la norma proyectada.

V.2.- Sobre la descripción de qué bienes son dominio público marítimo-terrestre.

La Ley 2/2013 ha introducido en la Ley de Costas de 1988 una serie de disposiciones destinadas a precisar en el propio texto de la Ley algunos de los conceptos que en la Ley de 1988 se dejaron al desarrollo del Reglamento (y, obviamente, a la interpretación de ambos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo), por ejemplo en cuanto a las dunas, que bajo la Ley de 1988 eran todas dominio público (y así lo entendió el Tribunal Supremo en diversas sentencias incluso aunque el Reglamento de 1989 ya trató de limitar el efecto de tan amplia previsión genérica de la Ley). En otros casos, la Ley de 2013 no ha definido o precisado esos conceptos sino que ha remitido su determinación al reglamento aunque limitando la potestad reglamentaria a que se ajuste la misma a "criterios técnicos", por ejemplo en la determinación del límite sobre el agua/suelo de los oleajes de los mayores temporales conocidos a efectos de fijar en general la zona marítimo-terrestre (en este caso ha sido la pura praxis administrativa la que, caso por caso, fue delimitando ese concepto, junto con algunas precisiones del Reglamento, y, también, cuando los deslindes fueron impugnados, por la jurisprudencia, caso por caso, del Tribunal Supremo).

Cabe destacar que el artículo 24 del Reglamento de 1989 previó que se aprobarían instrucciones técnicas, que en buena medida habrían servido para establecer o aquilatar criterios para que la aplicación de los conceptos legales y reglamentarios indeterminados en que se basa la delimitación del dominio público fueran similares en todo el litoral español; pero no consta que, tras veintiséis años, y con múltiples deslindes aprobados, se hayan llegado a aprobar.

A efectos de determinar si el proyecto de Reglamento sometido a consulta se ajusta a esas redefiniciones de términos o a los límites a los que la Ley ha constreñido la potestad reglamentaria hace falta, previamente, tener en cuenta en qué consisten los cambios principales que la Ley 2/2013 supone respecto del texto de la Ley 22/1988 todavía vigente.

La garantía institucional del dominio público marítimo-terrestre es la establecida en la Constitución (en el artículo 132 y, en cuanto a sus aspectos ambientales, en el 45) y, además, lo que el legislador haya adicionalmente querido. Sobre esa base, la Ley de 1988 ofreció una descripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre que:

- por una parte, recogió las previsiones constitucionales, en concreto las del artículo 132.2 de la Constitución: mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, la zona marítimo-terrestre y las playas, lo que, por cierto, coincide con la previsión clásica de nuestras leyes históricas;

- pero, por otra, procedió, por un lado, a definir más algunos de esos conceptos constitucionales (zona marítimo-terrestre y playa) y, por otro, al amparo de la remisión al legislador ordinario que contiene el propio artículo 132.2 (y 132.1 en general) de la Constitución añadió otros espacios, por ejemplo las dunas o los acantilados.

A su vez, la reforma de la Ley 22/1988 por la Ley 2/2013 hace también uso de esa segunda posibilidad, si bien es cierto que la Ley 2/2013 ajusta o aquilata más, como se ha dicho, las previsiones del legislador de 1988, respetando, como es obligado y no podía ser de otra manera por imperativo de la Constitución, el mar y los recursos de su zona económica y los de su plataforma continental, la zona marítimo-terrestre y las playas, que son siempre dominio público marítimo-terrestre.

Desde esta perspectiva, y tras la Ley 2/2013, el ámbito del dominio público marítimo-terrestre derivado de la Constitución que está expresado en tres apartados en el artículo 3 de la Ley de 1988 (en términos más precisos que en el artículo 132.2 de aquélla), se mantiene idéntico al texto de la Ley 22/1988 en la Ley 2/2013 en los dos últimos apartados [2.- El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica y 3.- Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica].

Pero, la Ley 2/2013 sí ha modificado la Ley 22/1988 haciendo dos precisiones:

-i) remitiendo la previsión de qué se entiende, a efectos de delimitación de la zona marítimo-terrestre, por el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, a los "criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente", lo que ahora, no sin polémica, se ha concretado en el Reglamento sometido a consulta en la aplicación del criterio "cinco más cinco" al que luego se hará referencia; y

-ii) excluyendo, de los terrenos inundados por el mar, es decir, de "las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, las partes de los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar" a los "terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público".

Por otro lado, la Ley 2/2013 hace otra precisión, sin cambiar las descripciones de las playas y zonas de depósitos de materiales sueltos, de manera que las dunas, sólo serán parte del dominio público marítimo- terrestre, no siempre, como hasta ahora según la Ley 22/1988, sino sólo, y esto es obvio que constituye una modificación del concepto legal previo también, "hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

Además, la Ley 2/2013 añade, en este articulo 3 de la Ley de Costas de 1988, un nuevo apartado, el 4, que dedica a definir muchos de estos términos y otros utilizados en otras partes de la Ley tales como los de albufera, berma, dunas, escarpe, estero, marisma y marjal, definiciones que, por lo tanto, vedan al Reglamento cambiar estos conceptos o discrepar de su alcance.

Finalmente, en el listado adicional de otros bienes de dominio público marítimo-terrestre que hacía el artículo 4 de la Ley 22/1988 (acantilados, islotes, terrenos ganados al mar, incorporados por obras de concesionarios o del Estado, obras de señalización marítima, incluidos en deslindes ad hoc, invadidos por el mar, adquisiciones en propiedades colindantes, etc.), la Ley 2/2013 sólo ha introducido la modificación consistente en que, en coherencia con una de las dos reformas al artículo 3.1.a) antes indicadas, y, por tanto, para evitar inconsistencias con la misma, se precisa que "los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa" deben serlo por cualquier causa menos la indicada en el nuevo apartado 1.a) último párrafo, el artículo 3, y también se precisa que "en todo caso tendrán esta consideración [de dominio público marítimo-terrestre] los terrenos inundados que sean navegables".

A ello se une que se excluyen del dominio público marítimo- terrestre determinados terrenos ad hoc, correspondientes a determinados núcleos de población, que se enumeran en el anexo de la propia Ley y que se describen incluso con los correspondientes mapas.

Por ello, es decir, debido a la posible reducción o ampliación, que también puede producirse, del ámbito geográfico que estas redefiniciones del ámbito del dominio público marítimo-terrestre implican, es obligado plantear necesariamente también qué debe hacerse con los terrenos en los que las modificaciones legales expuestas supongan, bien un mayor ámbito del dominio público marítimo-terrestre bien un ámbito menor. En este sentido, la propia Ley 2/2013 se ocupa de determinar, tajantemente, en las disposiciones adicionales (segunda), que la Administración General del Estado deberá proceder a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia del nuevo ámbito del dominio público marítimo-terrestre y, para el supuesto de que el ámbito quede reducido, dispone que los terrenos deberán reintegrarse a sus propietarios. No establece en cambio qué procede hacer cuando los nuevos criterios supongan que el ámbito del dominio público marítimo terrestre deba ampliarse porque los deslindes realizados hayan tenido en cuenta criterios más restrictivos. Es más, la Ley ha suprimido el apartado 6 del artículo 12 que determinaba que "cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre, se incoará expediente de deslinde o de modificación del existente, con los efectos previstos en los apartados anteriores", por lo que habrá que estar a otros preceptos y que en este caso es un nuevo artículo 13 bis que dispone que los deslindes se revisarán cuando se altere la configuración del dominio público marítimo- terrestre y que los titulares de los terrenos que tras la revisión del deslinde se incorporen al dominio público marítimo-terrestre pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento, a cuyo efecto la Administración otorgará de oficio la concesión, salvo renuncia expresa del interesado; concesión que se otorgará por setenta y cinco años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon.

Partiendo de ello, el proyectado Reglamento incide sobre la materia tratando de completar o clarificar las previsiones actuales de redefinición del ámbito del dominio público marítimo-terrestre de la Ley de Costas, una vez reformada por Ley 2/2013, en la medida en que cuenta con habilitación de potestad reglamentaria.

Ello obliga a examinar detalladamente hasta qué punto estas modificaciones legales han sido desarrolladas adecuadamente, sin exceder la Ley, lo que además debe hacerse sobre la base de que el principio de interpretación de las normas conforme a la Constitución obliga a realizar una interpretación siempre respetuosa con la garantía institucional del dominio público que consagra el artículo 132 de la misma.

Este es el principio que debe regir la interpretación de los numerosos artículos que desarrollan las previsiones de la nueva Ley y que, por tanto, rige las consideraciones que más adelante se hacen acerca de los mismos en el apartado VI.2 de este dictamen al que ahora se remite.

V.3 Sobre el resto de las leyes aplicables en materia de costas.

La Ley 2/2013 pretende no sólo dotar al sistema de mayor seguridad jurídica sino también proteger el dominio público marítimo- terrestre. En cualquier caso, y abstracción hecha de las normas relacionadas con las medidas de prevención y mitigación de los efectos del cambio climático en nuestro litoral, que están vinculadas en la Ley y en el Reglamento propuesto con la delimitación del dominio público marítimo- terrestre, apenas se logra. Es cierto que, según la interpretación del Tribunal Constitucional, tanto el carácter demanial como la protección ambiental están en el fundamento de la competencia estatal de la Ley de Costas. Ahora bien, la protección ambiental va mucho más allá de lo que hasta la fecha se ha regulado en la legislación de costas española, que se centra casi exclusivamente en la determinación del carácter demanial de los terrenos o en la de la limitación de los derechos de los terrenos colindantes (fundamentalmente la zona de protección), pero muy poco regula acerca de la gestión ambiental de la costa (y de la interfase mar-tierra) como ecosistema ecológico que puede y debe ser planificado y gestionado con total abstracción de los derechos reales sobre dichos inmuebles sobre los que superpone la legislación de protección ambiental, que es de obligatorio cumplimiento, sea el terreno de dominio público o privado. Se trata de la legislación en materia de paisaje, de protección de la costa como ecosistema ecológico, que además es especial por su interacción con el mar, de protección de su biodiversidad y de su valor como patrimonio cultural y geológico o abiótico en general.

Y es que desde 1988 se han promulgado muchas más leyes que deben ser de obligada aplicación muy especialmente cuando las mismas no entren en conflicto con disposición alguna de la Ley de Costas; dato éste que el Reglamento general de la Ley de Costas no puede desconocer. Y así como las modificaciones habidas en la legislación catastral, la de puertos y marina mercante, la de patrimonio de las Administraciones o de exploración/explotación de hidrocarburos, deben tenerse en cuenta en el Reglamento -y así se ha hecho tras múltiples reuniones con los distintos departamentos-, también el resto de la legislación ambiental del Estado debe integrarse en el Reglamento, en especial cuando tenga por objeto esencial exclusivo la regulación de las condiciones ambientales del propio dominio público marítimo-terrestre o del privado costero, pero también cuando, teniendo objetivos esenciales más generales, su aplicación en el mar o en la costa sea imperativa.

Entre las normas del primer grupo están las relativas a gestión integral del litoral y de protección del medio marino: la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del medio marino; y la legislación que se promulgue en transposición de la reciente Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, que deberá estar incorporada al ordenamiento a más tardar el 18 de septiembre de 2016, puesto que no pueden promulgarse en el periodo transitorio normas tendentes a dificultar el cumplimiento de la futura legislación según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero respecto de la cual, además, no hay que olvidar que para toda la costa mediterránea ya está en vigor, para España desde el 24 de marzo de 2011, el Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras, cuyo instrumento de ratificación se publicó en el BOE de 23 de marzo de 2011.

Entre las segundas, es decir, aquéllas que se aplican a un ámbito mayor pero indudablemente también a la costa y el mar, deben tenerse en cuenta, en primer lugar, el Mandato de Yakarta de 1995 sobre la diversidad biológica marina y costera, costas y medio marino aprobado por las Partes Contratantes del Convenio de Diversidad Biológica (Decisión II/10) y su programa de Acción de 1995 (Decisión IV/5) y múltiples decisiones ulteriores que lo revisan y actualizan; el Convenio Europeo del Paisaje, en vigor en España desde marzo de 2006, que constituye la legislación básica del Estado en la materia y que ha dado lugar a varias leyes autonómicas que sirven de marco a la colaboración de las actuaciones tanto privadas como públicas en el territorio costero de dichas Comunidades Autónomas (Galicia, Comunidad Valenciana, Cataluña...); la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que protege recursos genéticos, especies, ecosistemas, hábitats y también especies y conocimientos tradicionales sobre el medio y los recursos naturales; y la Ley 16/1985, de 25 junio, del Patrimonio Histórico Español, para los conjuntos y sus entornos que hayan sido declarados BIC, así como otras muchas con estos grupos normativos relacionadas (reservas de biosfera del programa MAB de la UNESCO, convenios de especies migratorias, Convenio de Patrimonio Mundial de la UNESCO, y el Convenio de Ramsar, cuya definición de humedales sujetos al mismo, y por tanto también a las resoluciones de las Partes Contratantes, abarca no sólo todos los humedales que en la Ley y en el proyecto de Reglamento se definen con distintos nombres para describir las zonas inundables de dominio público marítimo- terrestre -marjales, marismas, esteros...- sino todo el espacio marino de menos de 6 metros de profundidad, etc.), aunque casi todos ellos ya están integrados en el capítulo IV del Título II (artículo 49) que a ellos se dedica en la Ley 42/2007), como también es el caso de los lugares de la Red Natura 2000 (integrados en el Capítulo III del mismo Título -artículos 41 a 48- de la Ley 42/2007 y múltiples normas, planes y otras medidas de gestión, tanto estatales, para el espacio sin continuidad ecológica con territorio terrestre ya protegido por la Comunidad Autónoma del litoral de que se trate, como autonómicas, todas promulgadas o aprobadas en desarrollo de este Capítulo II.

Toda esta legislación, de costas o que afecta a la costa, opera en general sin que los derechos de propiedad sean un componente de sus esquemas normativos.

Ni la Ley de 1988 ni su extensa reforma de 2013, pensadas, en especial la segunda, sobre la base de los derechos de propiedad pública o privada -con excepción del mandato de su disposición adicional octava de atender a las consecuencias del cambio climático y, por tanto de la aplicación del UNFCCC, lo que el proyecto de Reglamento hace cuidadosamente- tienen estos datos en cuenta; pero no por ello deben dejar de considerarse a la hora de aprobar el Reglamento, bien para acoger a aquellas que estén vigentes como para prever el futuro marco de aquéllas que sean de inminente o cercana aprobación. El ordenamiento es un todo sistémico que no puede operar desde la sectorialidad de la exclusividad de los distintos grupos normativos.

Por todo ello, la aplicación sistémica de otras normas de rango superior al reglamento (o de naturaleza distinta pero materialmente conexa) que tienen por objeto la costa y el mar y la conservación y el uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre, resulta obligada.

En este fundamento se basarán algunas de las consideraciones que se hacen al articulado concreto del texto en el apartado VI.2, y en particular a aquellos artículos que establecen criterios a contrapesar en la toma de decisiones acerca de determinados usos del dominio público y la zona de protección, y muy singularmente a las decisiones sobre el otorgamiento de concesiones y permisos de uso así como, especialmente, sus prórrogas, teniendo en cuenta que la generalización de la extensión de las mismas incluso hasta los 75 años supone una escala temporal (lo que es objeto de consideración en el subapartado siguiente) que puede hacer irreversible el daño causado a esos bienes ambientales, impidiendo su conservación y la sostenibilidad de su uso o generando enormes costes a largo plazo en su rehabilitación o restauración, con las consiguientes consecuencias económicas que un principio de valorización a corto plazo impide prevenir.

V.4.- Sobre el derecho transitorio

Para enfocar debidamente el análisis de buena parte del Real Decreto y Reglamento sometidos a consulta es conveniente partir igualmente de que la Ley de Costas de 1988 amplió el espectro de espacios que son dominio público marítimo-terrestre respecto a la Ley de 1969. La Ley de 1988, en coherencia con este principio, y para precisar cuál era el alcance concreto de ese dominio, ordenó el deslinde del dominio público marítimo-terrestre (decisiones administrativas destinadas a determinar qué bienes eran dominio público y fijar las líneas de mediciones de las zonas de servidumbre) en toda la costa española.

Cabe decir también que, antes de la Ley de Costas de 1988, y tal y como establecía la disposición transitoria 2 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, los deslindes no tenían todo el efecto que sí pasaron a tener luego bajo la Ley de 1988, pues, aparte de que se admitía la posibilidad de que existieran enclaves de propiedad privada entre las líneas de deslinde y el mar, las inscripciones registrales amparadas en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria operaban en contra de los efectos -y con ello contra la autotutela- derivados de los deslindes toda vez que ante ese tipo de inscripciones sólo se podía recuperar el terreno como público si previamente la Administración obtenía en sede judicial (actuando como demandante, y al amparo del artículo 38 de la Ley Hipotecaria) la cancelación de las inscripciones contradictorias con la titularidad demanial.

Tanto lo uno como lo otro desaparecieron al entrar en vigor la Constitución y la Ley de Costas de 1988, pues, como confirmó el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, a partir del texto constitucional (se entiende que para lo que era demanio costero según el artículo 132.2 de la Constitución), o a partir de la Ley de 1988 (se entiende que para lo que añadió esa norma sobre la condición demanial de ciertos espacios), y en todo caso desde los nuevos deslindes a practicar en todo el territorio nacional (como ordenó el artículo 11 de dicha Ley), desaparecieron los enclaves privados entre las líneas de deslinde y el mar, ya que, según su artículo 9, "no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo- terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 49" (artículo éste que establecía la adscripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre a las Comunidades Autónomas para la construcción de nuevos puertos y vías de transporte de titularidad de aquéllas).

Y, por otro lado, mediante un determinado mecanismo regulado por el Reglamento de Costas de 1989, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley de 1988, los actos administrativos aprobatorios de los deslindes eran título suficiente para poder, sin necesidad de una sentencia previa judicial anulatoria de inscripciones contradictorias, acceder al Registro de la Propiedad e imponerse a títulos opuestos a la condición demanial de los espacios.

De manera que, ante los nuevos deslindes costeros ordenados por el artículo 11 de la Ley 22/1988 había que afrontar la situación transitoria de los titulares, o pretendidos titulares, de propiedades afectadas por ellos, y a tal efecto esa ley de 1988 trató cuatro situaciones: (i) la de los terrenos deslindados como dominio público marítimo-terrestre sobre los que existiera (o pudiera llegar a existir, como reconoció el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991) sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la propia Ley de 1988 que los hubiera declarado de propiedad particular; (ii) la de los terrenos sobre los que existiera solo inscripción registral contradictoria con el demanio amparada en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria; (iii) la de los espacios no deslindados nunca o solo parcialmente deslindados como demaniales antes de la Ley de 1988; y (iv), la de los terrenos deslindados como privados -o no considerados demanio costero- en deslinde anterior a la Ley de 1988 pero que quedaran deslindados como demaniales en los nuevos deslindes ordenados por esa Ley.

A cada uno de esos casos se refirió la Ley de 1988 en los respectivos apartados 1 a 4 de su disposición transitoria primera, que fueron desarrollados por las correspondientes normas transitorias del Reglamento General de 1989 que ahora se va a modificar en su integridad.

Pues bien, esa disposición transitoria primera de la Ley de 1988 ha sido parcialmente modificada (sus apartados 2 y 3) por la Ley 2/2013, de modo que el nuevo Reglamento establece las correspondientes normas de desarrollo, debiendo atender a un problema de doble transitoriedad, pues una cosa es la incidencia que haya tenido la Ley de 1988 sobre situaciones anteriores a su entrada en vigor (lo que sucedió el día 29 de julio de 1989), y otra, la incidencia que tenga la Ley 2/2013 sobre las situaciones surgidas o que debieron surgir precisamente en aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley de 1988, que además ahora, 26 años después, se ha modificado (como disposición transitoria no de la nueva Ley 2/2013 sino de la propia Ley de 1988).

Tanto el órgano proponente como este Consejo de Estado se encuentra en este punto, a la hora de dictaminar, con una situación muy peculiar en el ordenamiento: al régimen de derecho transitorio de la Ley de 1988 y de su Reglamento de 1989 vienen a unirse ahora las situaciones del régimen de derecho transitorio de la propia Ley 2/2013 que, por tanto, tiene en cuenta, a efectos de aclarar cómo se aplican sus nuevos preceptos, las situaciones previas a la Ley de 1988, las situaciones creadas por la aplicación y por la inaplicación de dichas normas transitorias, y las situaciones previas a la nueva Ley 2/2013 no afectadas por el régimen transitorio que la de 1988 puso en marcha pero que sí van a ser afectadas por el régimen transitorio que ella misma contempla, o por modificaciones del ámbito de demanio (lo que obliga a plantear qué ocurre con los terrenos que siendo privados pasaron a ser públicos ex lege sin más, con o sin concesiones) o en la extensión temporal de los diversos tipos de concesiones (en realidad también de usos y aprovechamientos no concesionales) que ahora han pasado a regirse por el principio de extensión potencial máxima de setenta y cinco años frente a la general de treinta años que se empleaba en la Ley de 1989.

Ello da lugar a que sobre las nueve disposiciones transitorias de la Ley de 1988 y las cinco disposiciones transitorias de la Ley 2/2013 se haya pasado a un Reglamento General proyectado con veintiséis disposiciones transitorias, tres más de las que tiene el Reglamento de 1988.

Pese a esa complejidad, el Reglamento debe intentar ser lo más preciso posible en determinar los derechos exactos que (basados o no en obligaciones -de solicitud de determinado estatuto de derecho real o de posesión en sentido genérico-) se derivarán de este sistema de derecho transitorio, por lo que debe prestarse también atención en el presente dictamen a las cuestiones que, tanto en la aplicación de las prórrogas, como en la determinación de si se respetan los límites legales en función de la concreta situación transitoria regulada, para lo que, de nuevo se remite al examen concreto del articulado. De hecho, el sistema de derecho transitorio es tan complejo que parte del mismo -el relacionado con cómo afectan las prórrogas que ahora se establecen para todas las concesiones a las concesiones a su vez sujetas a doble transitoriedad- en la propia Ley 2/2013 se legisló de manera autónoma, es decir, a través de un precepto -el artículo 2- que no se integra en la Ley de Costas pero que el Reglamento se ha visto obligado a desarrollar y no puede, ni conviene que así sea, tratarlo como derecho transitorio ni dejarlo al margen (se ha regulado en un capítulo ad hoc, el Capítulo VII del Título III, artículos 172 a 178).

Como se verá en el examen de las disposiciones transitorias y de este régimen "no transitorio pero en realidad transitorio" de las prórrogas sobre concesiones sometidas a derecho transitorio, en muchos casos es previsible que la solución prevista por el Reglamento, aunque sea legal, o incluso aunque se acepten las sugerencias del presente dictamen, sea cuestionada posteriormente ante los Tribunales Contencioso- administrativos, por potencial falta de cobertura en la Ley de la solución concretísima que se prevea (o que, precisamente, no se prevea) para esa situación también muy concreta, en alguna de las disposiciones transitorias. Por ello, por mucho que se pretenda que la Ley 2/2013 y el nuevo Reglamento van a dotar el sistema de seguridad jurídica al regularizar los derechos de propiedad en sentido genérico (incluyendo también en este concepto los derechos concesionales y de uso), la complejidad del régimen de derecho transitorio es tal que, unido a la enorme extensión en el tiempo que ha previsto el legislador en el sistema de prórrogas -que pivota sobre un máximo de setenta y cinco años, lo que unido a la de treinta años del sistema transitorio o general de la Ley de 1988 va a acabar produciendo un sistema transitorio de un siglo de duración, con el impacto potencialmente irreversible sobre estos ecosistemas tan delicados por mucha resiliencia que tengan- puede hacer que la finalidad que figura en el propio título de la Ley 2/2013 junto con la de la modificación de la Ley de Costas, es decir la de "protección y uso sostenible del litoral", no sólo no se logre sino que se desplace en el tiempo de manera que dentro de cien años sigan discutiéndose esos derechos, discusión que se acentuará a medida que se vaya acercando la fecha límite de su no prórroga, de la misma manera que la cercanía del "efecto 2018" es la que ha motivado una extensión en el tiempo de los supuestos derechos que según la Ley de Costas estaban cercanos a desaparecer. Ello hace más urgente, si cabe, atender la sugerencia que se ha hecho en el subapartado anterior acerca de una mayor y mejor integración de la actual ley con otras que están llamadas a procurar la efectiva protección ambiental mediante la gestión integral costera y la protección de los ecosistemas de interfase entre el mar y la costa.

Una última precisión de carácter general. Naturaleza de derecho transitorio tiene también la pendencia de cuestionamientos de la manera como la Ley de 1988 solucionó la "compensación" por la exigencia constitucional de incorporar al dominio público la zona marítimo-terrestre y las playas y habilitar al legislador para la definición de sus límites y la incorporación adicional de otros terrenos o ecosistemas que fue articulada en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988 y declarada su constitucionalidad por la STC 149/1991. Gran parte de las alegaciones formuladas en el expediente y ante este Consejo de Estado, basadas también en parte en la decisión del Parlamento Europeo, adoptada en sesión plenaria de 26 de marzo de 2009, se basan en seguir cuestionando esa compensación expropiatoria ex constitutione, fuera en su vertiente de privación automática donde los enclaves privados amparados en leyes de costas previas claramente pasaron a ser, en virtud del Texto Fundamental, dominio público marítimo-terrestre, fuera donde pasaron a serlo, sin ser previamente enclaves privados, en virtud de deslindes practicados en aplicación de la Ley de Costas de 1988 a partir de la definición de dicho demanio de la Constitución y la propia Ley de Costas. Respecto de estas cuestiones resulta obvio que no corresponde a este Consejo entrar en la polémica pues la consulta se contrae a un proyecto reglamentario.

Tampoco corresponde al Consejo de Estado entrar a analizar si determinadas aplicaciones que se han venido haciendo de la citada disposición transitoria primera de la Ley 22/1988 (en este caso simples actos administrativos) son o no acordes con la naturaleza compensatoria que la citada STC atribuyó a la misma, o incluso si se apartan de la interpretación de la Ley 22/1988 conforme a dicha STC sobre la base de que se incumple el mandato del legislador y del propio Tribunal Constitucional, de la obligatoriedad de otorgar la concesión a todas las privaciones de propiedad privada indubitadamente constatadas y afirmadas por los Tribunales cuando se deniegan dichas concesiones por entender que la propiedad limitada al mantenimiento del terreno en su estado natural no tiene contenido alguno (vid., por todos, a efectos de la descripción del problema jurídico planteado, el dictamen nº 2.400/2006 de 11 de enero de 2007 de este Consejo de Estado). Y ello porque, pudiendo el Reglamento haber planteado esas situaciones al tratarse de praxis administrativa, la ausencia del pronunciamiento del legislador en la Ley 2/2013 acerca de estas situaciones de hipotética inconstitucionalidad o ilegalidad de esas denegaciones de concesión compensatoria hace difícil justificar que el Reglamento deba entrar en esta cuestión.

Contrasta con este posicionamiento del Reglamento el que, en cambio, éste sí que contiene una innovación muy importante en la regulación de la revisión de los deslindes "cuando se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre" normalmente debido simplemente a fenómenos naturales que hacen que terrenos privados pasen a ser parte del dominio público marítimo-terrestre. El Reglamento ha añadido a la regulación que acerca del tema contiene el vigente de 1989 en el artículo 27, que guarda silencio sobre el tema, tres apartados que, con independencia de la regulación de detalle de las obras de consolidación o mejora que pueden seguir haciendo los previos propietarios que pasan a ser concesionarios y de su control por las Administraciones, establece con toda nitidez el derecho compensatorio a esta privación mediante su transformación en concesión de setenta y cinco años de duración (nuevo apartado 2 del artículo 27). También en este caso, aunque pudiera discutirse en hipótesis qué responsabilidad puede tener el Estado en el hecho de que se produzcan estos fenómenos naturales o, aún sin calificarse doctrinalmente como compensatoria, si es oportuno o no el reconocimiento en un reglamento de ese derecho concesional, no puede el Consejo de Estado entrar a valorar el contenido de los nuevos apartados de dicho artículo 27 del Reglamento debido a que esta materia ha sido introducida y regulada con precisión, a la que se ajusta el citado artículo 27, en el nuevo artículo 13 bis introducido en la Ley 22/1988 por la Ley 2/2013 que, por tanto, goza de la presunción plena de constitucionalidad. No puede ni debe el Reglamento hacer otra cosa que cumplir el citado artículo 13 bis de la Ley, aunque este es otro de los artículos donde convendría incluir la cita de dicho artículo 13 bis de la Ley entre paréntesis en alguno de los párrafos principales de su apartado 2.

V.5.- Conveniencia de proceder en el futuro a la elaboración de una nueva Ley y a la refundición de todas las normas legales aplicables al dominio público marítimo-terrestre y la costa.

Estas observaciones de carácter general, junto a la complejidad que ya ofrece el propio texto de la Ley de Costas de 1988, acentuada con la adición de la reforma de la Ley 2/2013 (en especial la de sus preceptos de casi ininteligible comprensión que dificultan el desarrollo reglamentario: la propia delimitación de la zona marítimo-terrestre en relación con los temporales y con las dunas estabilizadas, la mayor claridad acerca de si los plazos máximos de 75 años incluyen dentro de los mismos los de duración de la previa concesión que se prorroga regulada en los nuevos apartados 2 y 3 de artículo 66 de la Ley 22/1988 y, para las concesiones previas, en el artículo segundo, no integrado en la Ley de Costas, de la propia Ley 2/2013, la posibilidad de regular - controlando los potenciales fraudes- el arrendamiento de las concesiones ampliando el texto del artículo 70.2 de la Ley, ... y otras cuestiones que se derivan del complejo régimen de derecho transitorio- todo ello, por las razones que se verán en las consideraciones ulteriores de este dictamen), llevan a este Consejo de Estado a sugerir la oportunidad de que en un futuro cierto aunque todavía algo lejano se recabe de las Cortes Generales, una vez el Tribunal Constitucional se haya pronunciado sobre los recursos actualmente interpuestos, se haya desarrollado la legislación de gestión integral costera, y se haya comprobado si se produce o no la "regularización" de titularidades jurídicas que el régimen transitorio pretende lograr antes del denominado "efecto 2018" pese a su gran complejidad, que se elabore un nuevo texto con rango de ley que, con independencia de tener todos esos datos en cuenta, corrija los principales problemas que, como se verá a continuación en el análisis del texto concreto del Reglamento propuesto, plantean tanto el texto actualmente resultante de la Ley 22/1988 como la parte de la Ley 2/2013 inconexa de la Ley de Costas (el artículo 2 de aquélla. Dicha Ley, de dedicarse sólo a las correcciones exigidas en el propio texto de las leyes de 1988 y 2013 podría contener la pertinente delegación legislativa para la elaboración de un texto refundido de la Ley de Costas a aprobar mediante el correspondiente Real Decreto legislativo en el que se proceda a aclarar, regularizar y armonizar su contenido con el de toda esa otra legislación que, más basada en la parte de la garantía institucional del demanio marítimo y marítimo-terrestre relacionada con el artículo 45 de la Constitución, es también legislación de costas en sentido genérico).

Teniendo, pues, como base todas estas consideraciones generales, se pasa a continuación al examen del texto propuesto por su propio orden sistemático.

VI.- Observaciones al articulado

VI.1. Observaciones al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Costas

Ninguna objeción hay que realizar al articulado del proyecto de Real Decreto, salvo señalar que los reglamentos aprobados por reales decretos en estricta técnica normativa, tal y como se viene haciendo desde hace años -donde no se sigue ya la praxis de los años ochenta del pasado siglo- no deben ser anexos. Por ello el artículo único debe decir "Se aprueba el Reglamento General de Costas cuyo texto figura a continuación" e insertar el Reglamento General inmediatamente después de la última disposición final del Real Decreto.

Por lo demás, ya se ha comentado el contenido de la disposición final primera, en la que son correctos los títulos competenciales, máxime cuando ninguno de los artículos del Reglamento propuesto desarrolla el impuesto de bienes inmuebles, la normativa técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para la incorporación de bienes inmuebles al Catastro, y, además, se ha suprimido, a petición de dicho Ministerio, el Capítulo III del Título IV, denominado "Contribuciones Especiales" (artículo 188), que son las cuestiones que, a efectos de regularlas en la Ley 2/2013, el legislador ha hecho uso del artículo 149.1.14ª de la Constitución (hacienda general) según la disposición final segunda de dicha Ley 2/2013, penúltimo párrafo.

Aunque en teoría se podría plantear si los artículos 5.10 y 126.4 del Reglamento, -debido a que, se ha aceptado la propuesta del Ministerio de Fomento de que en ellos se remita a la regulación del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante-, pudieran estar amparados en el artículo 149.1, cláusula 20.ª, lo cierto es que no es necesario mencionar este título competencial ya que se trata de una mera remisión que no cambia materialmente la regulación de dicho Real Decreto Legislativo. Es cierto que la Ley 2/2013 también lo ha invocado expresamente (último párrafo de la citada disposición final segunda) pero, precisamente, para introducir una modificación expresa en aquella Ley y no simplemente, como en cambio hace el Reglamento propuesto, para remitirse a la misma.

VI.2.- Observaciones al Reglamento General de Costas

El índice debe corregirse porque no se adapta del todo a la última versión del texto remitido. En concreto, existen algunas discordancias entre las rúbricas que constan en este anexo y las que luego tienen los artículos. Por ejemplo, Título III, Capítulo VII; disposición adicional tercera; y disposición transitoria vigesimotercera. Debe además evitarse el uso de abreviaturas (DPMT o CCAA) en las rúbricas del Título IV y Capítulo II del Título VI.

Además el artículo 178 es el último del Título III y no el primero del Título IV y en las rúbricas de las disposiciones adicionales y transitorias del Reglamento que hacen referencia directa a las disposiciones adicionales transitorias de las leyes de 1988 y 2/2013 deben recogerse en letra y no en ordinal porque así están en las respectivas leyes 22/1988 y 2/2013.

En cuanto al articulado del Reglamento:

El artículo 3 debe evitar decir en su rúbrica "por determinación de la Constitución", ya que dicha determinación no deriva del artículo 132.2 de la Constitución ["2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental" ] sino de la definición que, interpretando la misma hace la Ley de Costas (en su versión de 2/2013), habiendo además hecho uso el legislador de la potestad de delimitación ulterior de los conceptos que emplea aquélla y que para la posible ampliación del mismo le otorga dicho artículo.

Por tanto, procede modificar la rúbrica del artículo 3, que debe remitirse, o bien sólo a la Ley de Costas, o bien a ambas, pero no sólo a la Constitución. Además, la rúbrica propuesta no sólo no sería cierta porque el Reglamento no desarrolla directamente la Constitución, habiendo incluso una discordancia entre la rúbrica y el contenido mismo del apartado 1 de ese mismo artículo que literalmente dice que "Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución y 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio."

Como antes se ha avanzado, el artículo 4, relativo a los "criterios técnicos para la determinación de la zona marítimo-terrestre y de la playa", considera variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje "el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años". La Ley, mientras que antes decía que eran dominio público marítimo-terrestre los terrenos alcanzados por las olas en "los mayores temporales conocidos", ahora dice en su artículo 3.1.a) que "Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución: 1. La ribera del mar y de las rías, que incluye: a) La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial ...".

Esto significa que a) reglamentariamente habrá que decir cuándo el alcance de la ola determina y cuándo no determina demanialidad; y b) que ello deberá establecerse bajo criterios técnicos.

Sin embargo, esa apelación de la Ley, hecha en la reforma de 2013, a "criterios técnicos" ha dado lugar a un extenso debate acerca del criterio reglamentario utilizado en los borradores, y texto final que señala que: se considerarán las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas y el oleaje. Dicho límite será el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años. Para calcular el alcance de un temporal se utilizarán las máximas olas registradas con boyas o satélites o calculadas a través de datos oceanográficos o meteorológicos.

El criterio alternativo manejado por el Ministerio de Fomento, sobre la base de que lo usual en obras públicas es contar con periodos de retorno de º100 años, ha sido, el algo más reducido de periodos de 50 años y en esas primeras fases de elaboración del texto llegó a señalar que los periodos de retorno propuestos (de cinco por cinco años) reducirán el dominio público "enormemente" y a exponer, por tanto, de forma evidente, cualquier actividad u obra realizada fuera este periodo a inundaciones y desastres. Otras organizaciones constituidas en defensa de la protección del patrimonio natural entendían que es más susceptible de ser corroborado con datos recientes (con tecnologías de mediciones de series históricas de datos desde hace un par de siglos, ciertamente casi hasta el detalle) el periodo de retorno de 100 años.

Con independencia de que los últimos informes remitidos a este Consejo de Estado expresan que el texto definitivo está consensuado con el Ministerio de Fomento, lo cierto es que el precepto legal, por el hecho de remitir a "criterios técnicos" no deja de ser muy confuso, porque es obvio que el término "los mayores temporales conocidos", sin más, apenas dice realmente nada ya que, si se toma en serio las consecuencias son absurdas e ilegales. Y es que el legislador de 2013 no quiso variar ese concepto aunque en sí mismo no tenga mucho sentido, sino que lo que no ha querido variar es la interpretación usual que de ese concepto viene haciendo todo el mundo para darle algún sentido lógico más allá de su tenor gramatical.

Hay que tener en cuenta, para empezar, que el Reglamento vigente desde 1989 desarrolló el concepto de mayores temporales conocidos (no ha variado en la Ley 2/2013) de la Ley 22/1988 para excluir del demanio algunos de esos terrenos. Y lo hizo sin que ni siquiera el art. 3.1.a. de la Ley (en su redacción inicial) habilitara al Gobierno para ello, a diferencia de lo que sí hace ese precepto tras la reforma introducida por Ley 2/2013.

Pues bien, dispuso lo siguiente el Reglamento de Costas de 1989 en su art. 4 -en términos cuya validez ha sido constantemente reiterada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo-:

"a) Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos se utilizarán las referencias comprobadas de que se disponga. b) Las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas incluirán los efectos superpuestos de las astronómicas y de las meteorológicas. No se tendrán en cuenta las ondas de mayor período de origen sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial. "

O sea que ya el Reglamento vigente, pese al lenguaje literal de la Ley 2/1988 que se mantiene idéntico tras la Ley 2/2013 (mayores temporales conocidos) hizo una interpretación que no se ajusta a la gramatical porque excluye del demanio las ondas no secuenciales pese a lo cual no fue anulado. Es decir, es claro que no ha sido intención del legislador de 2013 cambiar en este extremo el entendimiento de que la Ley 22/1988 excluye los fenómenos "no cíclicos" o los basados en actividades sísmicas o equivalentes; y también es claro que la Ley 22/1988 siempre se ha interpretado no en su sentido literal o gramatical sino contextual. Y ello porque no está nada claro si el plural "temporales conocidos" hace referencia a los temporales "en las costas españolas" (y bastaría entonces un temporal en cada uno de los tramos de costa) o si hace referencia a que tiene que haber en cada tramo al menos dos temporales conocidos. A su vez el "conocimiento" de los mayores temporales tampoco se determina en el tiempo y hoy en día se puede conocer con casi total precisión dónde estaban situadas las costas en épocas prehistóricas incluso muy anteriores al surgimiento del ser humano en la tierra (se conoce muy bien adonde llegaba el mar de Tetis), escala de conocimiento en el tiempo que no parece haya sido la que quería el legislador de 1988.

Nunca, pues, y lo corrobora el Reglamento vigente desde 1989 sin problema en este punto, se ha pretendido que la noción legal de "zona marítimo-terrestre" como "espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos..." implique lo que dicen sus términos literales, sino que se trataba de determinar los máximos temporales ordinarios de carácter cíclico excluidos los fenómenos paleogeográficos o de naturaleza sísmica o extraordinarios equivalentes.

Tampoco se definió el concepto "secuencial", lo que hace que la Ley de Costas y su Reglamento queden en este punto (como en otros) imprecisos.

Pues bien, lo que sobre esta cuestión determina el proyecto de nuevo Reglamento de Costas sometido a dictamen es lo siguiente: que en cuanto a las ondas (mareas), no altera el actual art. 4.b) del Reglamento de 1989. Es decir, que siguen quedando fuera del demanio costero "las ondas de mayor período de origen sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial" y que, como antes se ha visto, en cuanto a los oleajes, utiliza en el artículo 4.a) como límite, el alcanzado al menos en 5 ocasiones en un periodo de 5 años. Ante las dudas acerca de por qué podrían producirse tales divergencias en "los criterios técnicos" y, dada la ausencia de explicación, no ya de los mismos sino incluso del procedimiento seguido para su fijación, se solicitó documentación complementaria. Dicha documentación incorporada a última hora al expediente ha puesto de relieve que no es cierto que si no se adopta el criterio de retorno de 50 años se vaya necesariamente a reducir el ámbito de la zona marítimo-terrestre a fecha de hoy. Es cierto que esta regla, y mucho más la del terreno alcanzado por el oleaje al menos una vez cada cien años, son criterios que se utilizan en las obras públicas, es a todas luces excesiva ya que su lógica jurídica responde a otros principios: el de la seguridad en las construcciones de obras públicas u obras en general que debe preverse que puedan aguantar esos posibles temporales totalmente excepcionales, pero no es era el criterio de la Ley 22/1988.

El Ministerio proponente ha interpretado que la Ley en realidad no cambia el concepto mismo de la zona sino que remite a "criterios técnicos" esencialmente para asegurar que existen tales criterios y que se aplica de manera igual en todo el litoral español, no quedando la cuestión a merced de la interpretación de cada demarcación a la hora de hacer los deslindes. De hecho, entiende que la Ley 2/2013 sólo cambia este extremo para evitar que, por procederse ad hoc en cada deslinde, no obedezcan en su conjunto a criterios objetivos con base técnica.

El hecho de que la decisión por el criterio del cinco por cinco se haya fundamentado en una revisión exhaustiva de cuáles son los criterios técnicos utilizados en los deslindes practicados hasta la fecha, unido a una modelización a partir de la nueva cartografía preparada para la determinación de las zonas inundables, es a juicio de este Consejo de Estado un ejercicio razonable de la potestad reglamentaria que se ajusta a las exigencias de la Ley cuando remite a "criterios técnicos".

Es cierto que podría haberse optado por un diálogo más amplio con la sociedad civil acerca de los detalles de cómo se ha producido ese debate, básicamente interno en el seno del Ministerio, o incluso podría haberse externalizado la generación de opiniones técnicas adicionales, lo que desde luego habría sido recomendable. Aun así, habiéndose sometido todo el Reglamento a un amplísimo debate público que incluyó esta materia, como lo prueban las alegaciones habidas en cuanto a la cuestión del criterio de los 50 o 100 años de retorno, parece suficientemente razonable, aunque todo ejercicio de la potestad reglamentaria, esencialmente discrecional, es discutible, que estos criterios proceden más de las exigencias de las obras para protegerse frente a temporales muy excepcionales que de los que se utilizan para determinar la propiedad, por lo que el criterio del cinco por cinco constituye un juicio suficientemente no arbitrario, sino técnico y razonable y que salvaguarda la garantía institucional del dominio público.

A ello se une, en primer lugar, su análisis sistemático conjunto con uno de los preceptos que regula la revisión de los deslindes cuando se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre (artículo 27) que establece que se revisarán los deslindes de zona marítimo- terrestre vigentes, desplazando dicho límite hacia el mar o hacia tierra, si se demuestra que un temporal, con periodo de retorno de 50 años, no alcanza el límite fijado en dicho deslinde o si se demuestra en cualquier momento que utilizando los criterios técnicos el mar se ha adentrado más en tierra, siendo además obligatorio, en el primer caso, que "para dicho cálculo no se tendrán en cuenta las obras que hayan podido realizarse para disminuir el alcance del oleaje"; lo que acredita que se trata de un criterio debatido y que se ha impuesto con las debidas cautelas, entre las que es perfectamente legítimo el considerar la posibilidad de minimizar la revisión de múltiples deslindes que, al parecer, aunque no en todos los casos, se han realizado utilizando ese criterio técnico.

Pero, dado que esa es la conclusión que se saca con relativa dificultad de la lectura de múltiples informes y razonamientos de las contestaciones a las alegaciones, convendría ciertamente dedicar algunos párrafos de la memoria -e incluso sería bueno que lo hiciera el preámbulo si fuera posible hacerlo de manera breve- a explicar las razones por las que se ha optado por este criterio y que sólo figuran en los documentos remitidos a última hora a este Consejo de Estado.

Cuestión distinta también, es si, aun siendo legal el Reglamento, no cabe plantearse, habida cuenta del debate generado, si una reforma futura de la Ley 22/1988 no debiera sólo cambiar esa definición (mayores temporales conocidos) por un criterio que tenga más sentido tanto gramatical como de fondo y que se enfrente de manera más clara no ya a las regresiones de la costa debidas al cambio climático sino a la realidad misma de este fenómeno que empieza a ser recurrente en meteorología, o incluso, que se plantee si no compensa a medio y largo plazo acogerse como modelo a las tendencias de los países de nuestro entorno a ampliar mucho más el ámbito libre de construcción del litoral por estas razones unidas a las de protección ecológica de la interfase mar/tierra, lo que llevaría a un replanteamiento de toda esta cuestión, como se está haciendo en general en derecho comparado en bastantes países de nuestro entorno, aunque no en todos.

En cualquier caso, ello es una cuestión que compete al legislador. Desde la estricta función que ahora compete a este Consejo de Estado, de análisis del contenido del Reglamento por referencia a la Ley vigente, no hay un ejercicio no arbitrario de la discrecionalidad en que consiste el ejercicio de la potestad reglamentaria en los términos en que está configurada por el artículo 97 de la Constitución y ambas leyes, y hasta la fecha nadie ha pretendido que la Ley de 1988 no garantice el artículo 132 de la Constitución por atender a esos criterios que son los que se han venido aplicando en la mayoría del litoral según declaración explícita del Ministerio proponente que debe incorporarse oficialmente al expediente.

Por lo demás, es cierto que la obligación de realizar un "Informe sobre las posibles incidencias del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre" que impone la disposición final octava de la Ley 2/2013, unida al criterio de la revisión por no haberse alcanzado esa extensión en 50 años, llevan a interpretar que las consecuencias que llevarían a imponer un retorno de cincuenta o cien años son tenidas muy en cuenta pero no para extender sin más la zona marítimo-terrestre (más bien para reducirla si resulta la evidencia negativa, como es el caso de los cincuenta años del artículo 27) sino para aplicar otros artículos que el Reglamento cuidadosamente intercala aquí y allá a lo largo del texto de manera que ese tipo de fenómenos se trate, no como definitorio del demanio, sino como dato que activa la aplicación de preceptos que obligan a introducir otras medidas preventivas, de adaptación o de mitigación de fenómenos de cambios drásticos en la dinámica de litoral y desde luego, los presumiblemente vinculados al cambio climático. Estas políticas, en su formulación jurídica, obligatoria para la aprobación de proyectos y obras, están casi omnipresentes en el Reglamento como parte de los procedimientos de autorización o concesión. Es decir, los artículos 85 y 90 y ss. del Reglamento proyectado obligan a prever medidas de adaptación y mitigación, pero nunca redefiniendo el ámbito del dominio público marítimo-terrestre. Ello deriva de una opción del legislador (vid. artículos 44, 66, 76 y concordantes de la Ley 2/2013) y, por lo tanto, no puede pretenderse que el reglamentador haya optado por ella contra o en ausencia de Ley, sino más bien lo contrario. Incluso se introduce un régimen específico para los tramos del litoral que se encuentren en riesgo grave de regresión en el artículo 13 ter de la Ley 2/2013 que, además, remite la definición de esta situación a la potestad reglamentaria y en atención a criterios científicos contrastados (lo que es desarrollado en el artículo 29 del Reglamento proyectado). Ello es una razón legítima, ya que la vigilancia y la acción administrativa sobre estas zonas, que es lo que impone el legislador, llevan a que no pueda pretenderse que la regresión y los efectos del cambio climático sirvan de criterio generalizado para determinar la zona marítimo-terrestre en todo el litoral.

Aun con todo, no quiere con ello decirse que sea irrazonable el posicionamiento, al menos hasta última hora, del Ministerio de Fomento, no tanto en su argumentación de que "dada la poca frecuencia de tsunamis o maremotos, es comprensible que no se contemplen [pero] no por ello debe dejar de tenerse en cuenta que existe un riesgo importante en el Golfo de Cádiz y en el Mar de Alborán, que no debería ser ignorado" sino cuando afirma que "sí se producen con mayor frecuencia fenómenos de resonancia u oscilación de alta frecuencia del nivel del mar, debidos a otras causas, que dan lugar a inundaciones importantes y que por tanto deberían ser contemplados. En concreto, fenómenos de resonancia debidos a onda larga asociada al oleaje, en combinación con una marea astronómica extrema, han [sido los que han] dado lugar a las inundaciones ocurridas en el Cantábrico en 2014, no las mareas meteorológicas, que han tenido una magnitud nada excepcional en estos temporales. En el Mediterráneo estos fenómenos han provocado también inundaciones, en estos casos debido a cambios bruscos de presión atmosférica y se dan, en mayor o menor medida prácticamente todos los veranos", y que es el que le sirve de fundamento para proponer el periodo de retorno de 50 años.

Lo que ocurre es que, como de sus propias alegaciones también se deduce, ello se deriva de que lo que es imposible en realidad saber es qué quiere decir la Ley cuando habla de "los mayores temporales conocidos" y, por tanto, el criterio recién expuesto parte de un planteamiento totalmente ex novo de ese concepto, como si fuera algo nuevo introducido en la Ley 2/2013, sin atender al dato de que ese criterio es exactamente el mismo que está en la Ley desde 1988 y ha sido sistemáticamente interpretado desde que entró en vigor conforme al criterio técnico de que esos fenómenos de ciclogénesis acentuados en su caso por otros simultáneos de resonancia u oscilación de alta frecuencia del nivel del mar, no entran en ese concepto por ser totalmente excepcionales y no cíclicos a plazos temporales próximos a los ordinarios. Por lo demás, allá donde se repitan "prácticamente todos los veranos" el criterio del cinco por cinco llevará a incluir esas zonas inundadas en la zona marítimo-terrestre.

En suma, habiendo sido la interpretación usual de este concepto de la Ley 22/1988 que permanece idéntico en la Ley 2/2013, corroborada por el Reglamento vigente y numerosa jurisprudencia que avaló la legalidad de estos deslindes, habiéndose realizado la inmensa mayoría de ellos conforme al criterio del cinco por cinco, cambiar ahora este criterio para incluir esos fenómenos, a juicio del Consejo de Estado, habría exigido un cambio del propio concepto en la Ley, lo que es claro que el legislador de 2013 no ha querido hacer.

Estas razones, unidas al dato afirmado como cierto de que es el más usual tras una revisión sistemática y técnica de todos los deslindes llevados a cabo desde 1988 al amparo de ese concepto legal, unido además, a su contraste con la nueva cartografía derivada de mejoras en las tecnologías de modelización a partir de los avances en la ciencia de los sistemas de información geográfica desarrollados para la puesta en práctica de políticas de determinación de zonas inundables que se describen en el último antecedente de este dictamen, llevan a la conclusión de que este criterio se ajusta más a la Ley en su redacción actual que el que propone el Ministerio de Fomento. Ello sin perjuicio de reiterar lo que en el apartado V.5 de este dictamen se ha dicho acerca de la conveniencia de que se reforme el texto legal de ese concepto para disipar dudas y de que, al llevarse a cabo esa reforma, se tengan en cuenta el resto de las normas relacionadas con aquella legislación más centrada que la Ley de Costas en la parte de la garantía institucional relacionada con el artículo 45 de la Constitución.

Ello no obstante, sin necesidad de llegar a los casos de ciclos más amplios (50-100 años de periodo de retorno), lo cierto es que hay ciclos menores (vinculados a las mareas más que a los temporales) donde los perigeos y apogeos lunares (y solares) y de atracciones continentales, generan mareas vivas en plazos relativamente regulares de 4 a 5 años, y por tanto es potencialmente posible que, si se suman a temporales, por coincidencia en el tiempo con esos fenómenos mareales, son de ciclos menores a los citados de 50-100 años. Es decir que pueden darse en zonas de España fenómenos donde la línea de cinco por cinco resulte técnicamente excesiva y puede que ilegal. Por ejemplo, si en 25 años, es conocido y probable que hasta 5, 10 o 15 veces claramente, de manera regular la zona quede inundada, ello debería motivar hacia el futuro la revisión del deslinde (artículo 27 de Reglamento) y hacia el pasado, si se muestra con esos datos ya, la fijación de la línea más allá de lo que se produce por aplicación del criterio de cinco por cinco. La forma de tratar esos fenómenos es compleja jurídicamente sin merma de la seguridad jurídica que pretenden la Ley 2/2013 (y el propio Reglamento), pero no imposible.

Por ello, debe matizarse el criterio expuesto en el Reglamento con una cláusula de admisión de supuestos excepcionales mediante presunciones dialécticas iuris tantum, de exigencia de carga de la prueba científica, que se contiene más adelante, al final de las observaciones a este grupo de artículos, justo antes de la observación a la rúbrica del artículo 6.

No plantea problema el artículo 5.4 del Reglamento proyectado en relación con la delimitación del dominio público marítimo- terrestre en los acantilados. Se ha argumentado por algunos participantes en el procedimiento de elaboración del proyecto que debería descartarse la regla de la inclinación de 60 o más grados para determinar cuándo los acantilados son sensiblemente verticales y, por tanto, dominio público marítimo-terrestre [La Ley de 1988 tanto en la versión vigente como en la que procede de 2013 señala en el artículo 4.4 que son dominio público marítimo terrestre "los terrenos acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo- terrestre, hasta su coronación" y este artículo no ha sido modificado por la Ley 2/2013 ].

Este criterio ha sido desarrollado ya por el artículo 6.3 del Reglamento de 1989: "A efectos de lo establecido en el apartado 4 del artículo anterior, se consideran acantilados sensiblemente verticales aquéllos cuyo paramento, como promedio, pueda ser asimilado a un plano que forme un ángulo con el plazo horizontal igual o superior a 60 grados sexagesimales. Se incluirán en su definición las bermas o escalonamientos existentes antes de su coronación".

Por tanto, el precepto (nuevo artículo 5.4) simplemente ha sido trasladado de ubicación en el nuevo Reglamento y sigue diciendo lo mismo que dice el texto vigente, lo que es lógico habida cuenta de que no ha habido cambio en el texto de la Ley.

La segunda reforma de la Ley 2/2013 en esta materia consiste en que dejan de considerarse dominio público marítimo-terrestre los terrenos cuya superficie sea invadida por el mar por las causas previstas en el último párrafo del artículo 3.1, letra a) y éste, a su vez, tras mencionar, sin modificar salvo en lo que a continuación se incluye entre corchetes, la definición "positiva" de zonas inundables, ya que "se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, [las partes de] los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar", en cambio, como ya se vio en el apartado V.2, añade una delimitación "negativa" que no existía en el texto de la Ley de 1988: "No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público."

Pues bien, sin perjuicio de lo que diga el Tribunal Constitucional sobre esta reforma legislativa introducida por la Ley 2/2013, no puede el Consejo de Estado entrar a analizar si tal previsión en el proyecto de Reglamento sometido a dictamen se ajusta o no al texto constitucional, pues no hay en el mismo ninguna regulación a este respecto; de hecho los artículos 3 a 5 del proyecto reproducen en esta materia los artículos 3 y 4 de la Ley.

La documentación adicional incorporada al expediente a última hora, por lo demás, deja claro a efectos de explicar adecuadamente los criterios que se han manejado durante la elaboración del proyecto, lo que supone obviamente, si nada se va a regular, adelantar los criterios que se van a utilizar en la aplicación de esta reforma legal aunque sin regularlos expresamente en el Reglamento, de qué situaciones se trata y, sobre todo, que de ninguna manera puede pretenderse que terrenos que eran humedal interior en los que se procede a inundar (o a calificar como suelo urbano) las zonas en que, no habiendo aguas continentales suficientes para detener su salinización procedente de la intrusión subterránea del agua marina, son calificadas a veces como suelo urbano por haber desaparecido sus características como humedales conforme a la Ley de Aguas; de manera que es claro que nunca pueden ser considerados como de propiedad privada por haber pasado por fases intermedias donde el humedal propiamente dicho (de aguas continentales) para, por el hecho de inundarlas después artificialmente, aplicarles esta excepción introducida por la Ley 2/2013.. Y además, también ha quedado claro que la pretensión de ser dominio privado de terrenos que eran concesionales nunca equivale al título de propiedad privada que tiene que ser indiscutido para que la inundación artificial quede acreditado que se hace, efectivamente, en propiedad privada.

En suma solo actuaciones industriales (que necesariamente tendrán que contar con algún título concesional porque para que se pueda inundar terreno privado interior, el agua deberá pasar necesariamente por la zona marítimo-terrestre para llegar al privado, lo cual podría precisarse para evitar que este nuevo artículo de la Ley se interprete como que "desaparece" la zona pública de necesario uso, lo que sería ilegal) como instalaciones de acuicultura, desaladoras, salinas, etc. y en la parte en que se construyan sobre propiedad privada previa indiscutiblemente tal, estarían comprendidas en esta excepción, sin que haciéndose uso de la misma se pueda reducir de ninguna manera el dominio público, sea el marítimo terrestre, sea el demanial por ser humedal o por otra razón.

Si ello es así, a juicio de este Consejo de Estado, en garantía del dominio público deberían introducirse en el Reglamento todas estas precisiones de manera que, por un lado, no tengan nunca las características del nuevo párrafo final del artículo 3.1.a), por un lado, terrenos que habiendo sido humedales conforme a la Ley de Aguas, han dejado de serlo por vaciamiento de los acuíferos (haya o no penetrado ya suficientemente el agua salina del mar) y, por otro, que aparezca expresamente la necesidad de contar obligatoriamente con la concesión en la zona de acceso al mar que transcurre sobre una marítimo-terrestre para evitar que pueda considerarse que acrece la misma a la propiedad privada artificialmente inundada.

La tercera reforma de la Ley 2/2013 en materia de delimitación del dominio público se refiere a las dunas, que solo serán dominio público marítimo-terrestre "hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa". Así lo dispone el actual art. 3 b) de la Ley, en redacción introducida a ese respecto por la Ley 2/2013, en la que también se ha suprimido la referencia que se contenía en la anterior redacción legal en el sentido de que las dunas serían demanio costero "tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales".

Por las mismas razones antes expuestas, este Consejo de Estado no puede, al estudiar el proyecto reglamentario, entrar a discutir o valorar si la reforma legislativa se ajusta o no al texto constitucional, pues ello corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional, ni valorar si esa previsión se adecúa o no al art. 132 de la Constitución, que considera constitucionalmente demaniales (en términos no modificables por tanto por ley) únicamente "la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental."

Pues bien, ya el Reglamento de 1989, en su artículo 4.d) que dispone que "Se considerarán incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino. Asimismo se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa ", pero se cambia ahora este desarrollo reglamentario en el nuevo artículo 4.c) conforme al cual "se considerará que son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, las dunas primarias y las dunas secundarias hasta su borde interior. Se entiende que no son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas estabilizadas y las dunas relictas."

Es decir, sustituye el criterio descriptivo de las dunas por su acción (las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa) por otro sustantivo (las dunas primarias y las dunas secundarias hasta su borde interior. Se entiende que no son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas estabilizadas y las dunas relictas). Y para hacer inteligible este desarrollo sustantivo introduce subdefiniciones adicionales de los diversos tipos de dunas aunque el texto de la Ley en el artículo 3.4 contiene sólo la de dunas ("depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas"). Así, al aparecer mencionadas en el nuevo criterio sustantivo del artículo 4.c), se introducen también en el Reglamento, como desarrollo de la definición genérica de duna, las definiciones de esos subtipos utilizados por el mismo. Dice el artículo 3.4.c) proyectado, a continuación de la reproducción del concepto de duna que está en la Ley, primera parte ésta del precepto (que, por cierto, no está incluido entre paréntesis el artículo 3.4 de la Ley, lo que se debería corregir):

"A efectos de la determinación del dominio público marítimo-terrestre se diferenciarán los distintos tipos de duna:

Duna en desarrollo o embrionaria. Duna con muy pequeña cobertura vegetal.

Duna en desplazamiento o evolución. Duna poco o nada vegetada, formada por arena suelta, que avanza desde la costa hacia tierra adentro por la acción del viento marino.

Duna primaria. Duna con cobertura parcial de vegetación.

Duna secundaria. Duna no estabilizada o en desplazamiento con cobertura de vegetación herbácea que puede alcanzar hasta el cien por ciento y/o vegetación leñosa arbustiva o arbórea que puede alcanzar hasta el setenta y cinco por ciento de su superficie.

Duna estabilizada. Duna estable, colonizada por vegetación leñosa arbustiva o arbórea, en más del setenta y cinco por ciento de su superficie.

Duna relicta. Duna formada en otro tiempo geológico que ha quedado aislada tierra adentro o colgada sobre una costa rocosa, sin vinculación con ninguna playa.

Para el cálculo de los porcentajes fijados se utilizará la totalidad de la superficie de la duna. El porcentaje de vegetación se entiende referido a la proyección de la parte aérea del árbol o arbusto sobre el suelo."

La diferencia, pues, estriba en que, bajo la nueva normativa, sólo serán demaniales las dunas primarias y secundarias hasta su borde interior, y no lo serán las dunas estabilizadas y las relictas.

Las "relictas" no parecen plantear problema puesto que su contribución a la estabilidad de la playa y defensa de la costa parece clara, o al menos es razonable pensar que el haber "quedado aislada tierra adentro o colgada sobre una costa rocosa, sin vinculación con ninguna playa" las aleja de su funcionalidad de ser garantes de la estabilización de la playa o de la defensa de la costa, en términos, como en todo este campo donde las líneas a fijar deben moverse entre la ciencia y la seguridad jurídica que obliga a fijar líneas. Más problema plantean las "estabilizadas" porque a priori no está tan claro que, si están inmediatamente conectadas con la playa u otro tipo de zona marítimo-terrestre vegetal, el mero hecho de estar realmente estabilizadas por tener cubierta el 75% de su superficie, les priva de esa función garantizadora de la estabilidad de la playa o de defensa de la costa adyacente. Ello no obstante, ya el artículo 4.d) del Reglamento de 1989, antes transcrito ("se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa ") hacía esta conexión entre su propia estabilización por tener cobertura vegetal y la función de garante de playas y costas.

Por tanto, la innovación es relativa porque lo único que el conjunto de Ley y proyecto de Reglamento han introducido es más precisión en el ordenamiento ya vigente, lo cual lleva a entender que en principio el proyecto es legal.

No puede, sin embargo, obviarse que el Tribunal Supremo (vid., por ejemplo, la STS de 17 de diciembre de 2009, dictada en recurso de casación 3828/2005 y posteriormente, con cita de la anterior, las de 24 de septiembre de 2010, dictada en recurso de casación 304/2008 y 5 de diciembre de 2013, dictada en el recurso de casación 6917/2010) consideró que la exclusión de ciertas dunas por el Reglamento de 1989 (en los términos del transcrito artículo 4.d), no era ajustada a Derecho; pero se basó, no en que las dunas estabilizadas por tener cubierta vegetal no garantizan la estabilidad de las playas o la defensa de las costas, sino en que la Ley 22/1988, en su redacción entonces vigente, no excluía de la demanialidad duna alguna, y esto es precisamente lo que ha intentado solucionar la Ley 2/2013 al ampliar la cobertura legal mediante el añadido de la funcionalidad como elemento consustancial al dominio público. En suma, hoy en día es la propia Ley, tras la reforma introducida por la Ley 2/2013, la que en su artículo 3.b), frente a lo que ocurría con la redacción de 1988, excluye del demanio las dunas que no resulten necesarias "para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa" precisamente para dar cabida al artículo 4.d) del Reglamento actual, que, por lo demás, no ha sido anulado sino sólo inaplicado en casos concretos.

A la vista de todas estas consideraciones, no cabe calificar de ilegal el sistema previsto en los artículos 4.c) y 3.4 del proyecto, aunque ciertamente, de nuevo, sería mucho mejor que el legislador hubiera sido mucho más claro al respecto, lo cual debe tenerse en cuenta de cara a cuanto antes se ha dicho acerca de la conveniencia de acabar elaborando una nueva Ley de Costas.

Los problemas que plantean las dunas estabilizadas y las relativas a la conveniencia de matizar o añadir lo indicado respecto a las zonas inundables y, sobre todo, el hecho de que parece claro que puede haber en algunas zonas de España fenómenos distintos de los que son usuales en otras partes del litoral, que podrían hacer que fuese ilegal el criterio del cinco por cinco, llevan a la necesidad de que se matice el alcance de todos estos criterios reglamentarios.

Por ello, debería añadirse en este grupo de normas en las que parece que la Ley 2/2013 no fue del todo precisa (pese a la claridad con que se manifiesta la voluntad del legislador, en la formulación de criterios que, a la hora de elaborar el Reglamento no responden tan claramente a lo que se pretendió al elaborar la Ley, dado el peso que en la tradición española tiene la propia ratio legis, es decir la plasmación objetiva de los mandatos en el texto de la ley independientemente de lo que pretendiera el legislador), es que mientras se cambia la Ley, para que el texto evite confusiones y sus expresiones sean mucho más claras y no hasta cierto punto contradictorias con la voluntad del legislador, deben matizarse para que los criterios establecidos en el artículo 4 del Reglamento se articulen como presunciones iuris tantum a efectos de la dialéctica jurídica, de manera que se pueda excepcionar el carácter tajante de las líneas que fijan en aquellos casos en que la evidencia científica demuestre lo contrario (a modo como por ejemplo el Tribunal Constitucional ha institucionalizado el principio de "continuidad ecológica" en materia de protección de áreas marinas adyacentes a la costa), aunque también es verdad que con ello se corre el riesgo de que se volvería a introducir en la norma una evidente imprecisión de la que ha sido precisamente acusada la Ley de 1988 -y su Reglamento de 1989- y que es algo que ha tratado de evitar a toda costa, en la medida de lo posible, la Ley 2/2013.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

La rúbrica del artículo 6 ("Consideraciones adicionales sobre los bienes de dominio público marítimo-terrestre por determinación legal") debe modificarse. No son consideraciones. Las normas son imperativas al margen de toda posible consideración. Se sugiere que se modifique por "disposiciones", "prescripciones" o expresión imperativa análoga. En general, el artículo debe redactarse en esos términos. No "se entiende" aplicable, "es aplicable...".

El artículo 17 no se modifica porque la Ley 2/2013 no lo ha modificado. Sin embargo, desde 1988 ha habido cambios sustanciales en la legislación de acceso a la información ambiental. Sería recomendable reconsiderar si no conviene aclarar que el acceso a los datos del banco de datos será público en cuanto a aquéllos que tengan que tener esta naturaleza en aplicación del Convenio de Aarhus (Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente) y de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Por lo demás, a efectos del apartado 3 de este artículo 17, convendría asegurar dicho acceso manteniendo los actuales duplicados en formato papel en los servicios periféricos (la población local tendrá lógicamente siempre un plus de interés y legitimación) mientras se acaba de montar el acceso telemático a los datos. El vigente artículo 18.2 determina que "El Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo llevará el archivo actualizado de documentos y planos de los deslindes del dominio público marítimo-terrestre, con fichas individuales, que podrán sustituirse por un banco de datos susceptible de tratamiento informático, que contendrán los emplazamientos y clases de bienes que lo integran. En cada Servicio Periférico de Costas se llevará un duplicado del correspondiente a su ámbito de actuación, que podrá sustituirse por una conexión informática con el banco de datos anteriormente mencionado", lo cual facilita a los ciudadanos cercanos a la zona acceso a la información geográfica. No consta cual es el estado actual de desarrollo e implantación del citado banco de datos, después de 25 años, luego, salvo que esté implantado y sea de fácil acceso a través de un portal oficial de internet no debería quizás suprimirse este párrafo.

Tampoco en el artículo 17.3 propuesto (que es el que corresponde con el vigente 18.2) se vincula este servicio al sistema catastral al que tanta relevancia se le da en el Reglamento proyectado en materia de deslindes como se verá más adelante. Si así fuera, estaría justificada la supresión del párrafo pero tendría lógicamente que haber una mínima referencia cruzada desde el artículo 17 al sistema cartográfico catastral como el que vendrá a dar cumplimiento a la base de datos del artículo 17 (si es que ello es lo que se pretende, que en realidad se desconoce).

Además el tiempo (en futuro: "podrán sustituirse por un banco de datos") que se mantiene en este artículo 17.3 da a entender que no se ha hecho nada desde 1989, lo que se desconoce. Si ya existe no debe utilizarse el futuro.

En suma debe haber más claridad en la organización de este banco de datos y si el mismo todavía no es operativo no suprimir los duplicados de los archivos de los servicios periféricos.

El artículo 19 del proyecto dice que "...El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de 2 años desde la fecha de publicación del acuerdo de incoación del expediente de deslinde (artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio)". Sin embargo, el párrafo segundo del número 1 del artículo 12 introducido por el número uno del artículo 120 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social ("B.O.E." 31 diciembre), en vigor desde el 1 enero 2003, fija el plazo en "24 meses". Debería respetarse el texto literal al tratarse de una ley.

En los artículos 21, 22, 25 y 26, los términos propietarios afectados, afectados, e interesados no se utilizan con toda la precisión necesaria y, dado que es a estos grupos a quienes hay que notificar personalmente la incoación del deslinde, incluir en la notificación (para la certificación de titularidad) al Registro de la Propiedad, citar para el apeo, o para notificar personalmente las modificaciones sustanciales del proyecto de deslinde o la Orden definitiva del deslinde..., debería cuidarse más el detalle en la redacción de los respectivos artículos dado que la falta de citación personal puede lesionar el derecho a la defensa de los intereses legítimos o derechos subjetivos, especialmente cuando el Reglamento impone esa notificación personal, más allá de lo que la requiere la Ley de Costas pero luego no se practica. Es más, estos defectos de redacción proceden de modificaciones de última hora propuestas por órganos del Ministerio de Justicia que, en su propuesta y contestación por el Ministerio proponente (sólo hay que notificar personalmente el apeo, lo que no es en absoluto correcto) demuestra que la regulación es muy confusa.

Los apartados 2 y 4 del artículo 12 de la Ley de Costas, según la redacción de la Ley 2/2013 siguen estableciendo la obligación de oír a "los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados", y habla de "la relación de propietarios afectados" a efectos de la notificación (para la certificación de titularidad) al Registro de la Propiedad.

Sin embargo, en el Reglamento se dice:

- en el artículo 21.1 que "En el procedimiento serán oídos los propietarios colindantes y demás afectados, previa notificación, así como las personas que acrediten la condición de interesados" (las palabras "y demás" no están en el Reglamento vigente). No se sabe si se trata de los demás propietarios no colindantes pero afectados o la referencia es a cualquier persona, sea o no propietaria, afectada por el futuro deslinde;

- en el artículo 21.2.a) se facilita la participación de cualquier "interesado" siempre que el mismo comparezca en el expediente a partir del anuncio en el BOP.

- en el artículo 21.2.c), al regular la notificación al Registro de la Propiedad para que éste emita las certificaciones, se habla, por una parte, de la relación de "propietarios afectados", y por otra, de los "titulares [de dominio y de cargas] incluidos en el expediente y cualesquiera otras que colinden o intersecten con el dominio público" para la elaboración final de la "relación de propietarios" y la certificación de cómo se corresponden con los asientos registrales;

- en el artículo 22 se ordena citar al acto de apeo a "los titulares individuales" y no al resto de los interesados aunque éstos pueden concurrir (sin que se sepa cómo se van a enterar de que se va a practicar el apeo) y formular alegaciones en el acta y en los 15 días posteriores;

- en el artículo 25 se ordena dar audiencia de los cambios sustanciales del proyecto inicial a "los propietarios colindantes y demás afectados" por lo que tampoco se sabe si se trata de los demás propietarios no colindantes pero afectados o la referencia es a cualquier persona, sea o no propietaria, afectada por el futuro deslinde que lógicamente debería ser más bien "los interesados" entendiendo por tales los que se hubieran personado en el expediente (de nuevo las palabras "y además" no estaban en el anterior Reglamento);

- y finalmente, en el artículo 26.2 se ordena la comunicación personal de la orden de deslinde a los interesados que hayan comparecido pero no a los propietarios sean colindantes o afectados.

Definitivamente, debe definirse claramente cuáles son los propietarios "afectados" y qué derechos de notificación personal les asiste y quienes son interesados (solo los personados o aquéllos que tienen cargas inscritas a su favor en el Registro, o ambos) y qué derechos asisten a unos y otros, una vez identificados, a la notificación personal, cuidando que siempre se establezca dicha obligación de notificación personal para todos ellos para evitar incoherencias tales como que se notifique a los interesados (personados) todo menos la práctica del apeo, aunque puedan concurrir y hacer alegaciones incluso en el acta, y que no quede nada claro si quienes tienen derechos distintos del de propiedad inscritos en el Registro, una vez sean identificados, tienen o no obligación de ser notificados individualizadamente para que decidan si se personan como interesados, salvo que se pretenda que la relación del Registro no sirva para nada porque ni son propietarios colindantes o afectados ni son siquiera simples afectados o interesados...o. lo que es más grave, minimizar las consecuencias de que haya ausencias o errores en dichas identificaciones por no llevarse a cabo un trabajo minucioso y detallado por los Registradores, lo que de ninguna de las maneras puede justificar esa confusión en la delimitación de su función en la identificación de titulares con claros derechos a ser notificados del deslinde desde su incoación misma.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Cuanto se acaba de decir es también aplicable al artículo 30, relativo a los efectos del deslinde, donde debería preverse la citación e intervención de los administrados (básicamente a los mismos a los que debe notificarse el apeo y la Orden de deslinde) para que éstos puedan comprobar sobre el terreno la correcta colocación de los hitos según el deslinde aprobado.

Por lo demás, conviene recordar que una de las grandes innovaciones que hacen radicalmente diferente el derecho aplicable a día de hoy en la materia por comparación con el existente en 1989 y que, debido al principio de interpretación más acorde con la Constitución, debe seguir el Reglamento aunque la Ley 2/2013 haya guardado silencio sobre la materia por ser una norma de carácter transversal general es que la Ley 27/2006 y el Convenio de Aarhus, antes citados, crearon la figura de organizaciones especialmente legitimadas para participar en p,rocedimientos administrativos que afectan al medio ambiente. Por ello, debería aprovecharse la ocasión para cuando, tanto en los deslindes, desde luego, como en las ocupaciones y concesiones de los capítulos posteriores, se habla de interesados que se personen o puedan haberse personado, se diga explícitamente que siempre tendrán tal consideración, cuando se personen en el expediente, las organizaciones legitimadas al amparo del artículo 2.2 de la Ley 27/2006.

Esta observación tiene también carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

En la previsión de publicación en el Boletín Oficial del Estado del deslinde del artículo 26 puede preverse también que ésta no ha de incluir necesariamente los planos, pero sí indicar dónde éstos son accesibles, también telemáticamente. Es cierto que el Catastro a fecha de hoy lo es, pero no con tanta precisión respecto a los datos que se mencionan en este artículo.

En los artículos 21.2, 34 y 35, donde dice que el registrador de la propiedad, siempre que sea posible, cuando no sea posible, o siempre que ello sea posible, ha de proceder a identificar gráficamente las fincas con relación a la cartografía, dado que es difícil eliminar dichos términos porque efectivamente, con el anacrónico sistema español de identificación de fincas en el Registro puede ser así, debe sin embargo obligarse al registrador a que explique las razones por las "es imposible" hacerlo para poder así ir paulatinamente minimizando a escala cuantitativa ese anacronismo y que los administrados cuyas fincas no son identificadas/identificables en la cartografía catastral puedan conocer si la falta de identificación por el registrador responde a criterios reales o razonables o por el contrario se debe a un juicio discutible potencialmente impugnable o generador de potencial responsabilidad.

Nada cuesta hacer constar claramente en qué supuestos y por qué razones no es posible identificar fincas registrales en la cartografía catastral especialmente cuando en la inscripción registral constan límites tradicionales ("linda con Inglaterra mar por medio", "linda por el mar" etc.) indicativos de que casi seguro o están o son colindantes con la zona marítimo-terrestre y que son claramente indicativas de que, estén donde estén las fincas, debe acometerse la coherencia registral entre Catastro y Registro de la Propiedad y en cualquier caso, deben ser citados los propietarios.

El artículo 27 debería reelaborarse porque mezcla aspectos generales (en desarrollo del artículo 13 bis de la Ley, sobre revisión de deslindes), y aspectos genuinamente transitorios (sobre los deslindes que habrá que realizar para sustituir a los actuales de acuerdo con las nuevas definiciones de demanio trazadas por la Ley 2/2013 y con lo que a tal efecto establece su disposición adicional segunda). El artículo 27 debe quedar solo con la regulación sustantiva estable, y lo afectante a lo que en realidad es régimen temporal o transitorio -en especial el apartado 1.a) y b)-, debería más bien llevarse a una disposición específica, acaso una adicional que desarrolle la mencionada adicional de la Ley. O, alternativamente, se podría introducir en la disposición adicional una remisión al artículo 27.

El artículo 47 contiene una errata. Dice "2. La ejecución de terraplenes y desmontes deberá cumplir las siguientes condiciones para garantizar la protección del domicilio público (artículo 25.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio)".

El artículo 134, que regula las limitaciones a la condición de titular de concesiones en desarrollo del artículo 65.2 de la Ley de Costas en la redacción dada al mismo por la Ley 2/2013, dice que: "En ningún caso podrán ser titulares de concesiones las personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre".

Las prohibiciones de contratar previstas en el Real Decreto Legislativo 3/2011 son muchas y variadas por lo que se echa en falta algún desarrollo adicional con el fin de hacer efectivas estas causas porque no se ha previsto ningún mecanismo de cooperación para ello entre Administraciones -téngase en cuenta que la cuestión afecta también al cumplimiento de obligaciones para con las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales- y porque no se concretan aspectos muy importantes, como por ejemplo qué pasa cuando exactamente el "no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes, en los términos que reglamentariamente se determinen" tiene efecto y con arreglo a qué reglamento. Pero lo más importante es que este mismo artículo 134 recoge una excepción en su último párrafo: "Estas limitaciones no serán de aplicación a las concesiones otorgadas al amparo del régimen regulado en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio". Esta excepción no está en la Ley por lo que en principio parece que debería suprimirse. Pero este Consejo de Estado la estima acertada y constituye una interpretación válida del conjunto del ordenamiento regulador de la materia ya que el estatuto de concesionario en virtud de dicha transitoria es radicalmente diferente del concesionario ordinario. Se trata, en aquellos casos de una concesión indemnizatoria de la privación de derechos de propiedad derivada de la demanialización obligatoria de los enclaves privados preexistentes a la Constitución y por tanto, la lógica de un precepto legal que prohíbe obtener o gozar de una concesión en virtud de la imposibilidad legal de contratar con la Administración lleva a que sólo sea aplicable allí donde hay una base contractual o convenida, no forzada, en la concesión. Luego dicha excepción prevista en el Reglamento no puede objetarse aunque no esté explícitamente en la Ley.

Cuestión distinta es si esta lógica lleva también a que deba aplicarse la excepción en las prórrogas -no en la concesión misma antes de ser prorrogada- hasta el máximo de 75 años que a los derechos concesionales derivados de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas, porque es claro que la prórroga no está conceptualizada ni en la Ley 2/2013 ni en el Reglamento propuesto como una especie de "mayor justiprecio" compensatorio. Como las prórrogas (más adelante objeto de consideración) no tienen ese carácter compensatorio, debería reconsiderarse si las prohibiciones de contratar no debieran aplicarse a los concesionarios que habiendo agotado su derecho compensatorio se les haya concedido la prórroga (hasta un máximo de 75 años) en aplicación de la Ley 2/2013 y del Reglamento.

Mucho más discutible es la inaplicación del artículo 134 a las concesiones otorgadas antes del 31 de mayo de 2013 (lo que se deduce a sensu contrario del texto de la disposición transitoria vigesimotercera); establece éste que "Lo dispuesto en el artículo 134 de este reglamento se aplicará a las concesiones otorgadas con posterioridad al 31 de mayo de 2013", que es la fecha de la entrada en vigor de la propia Ley 2/2013. En realidad bajo una inexistente posible disposición retroactiva, que no lo es tal, se incluye una infracción del principio de igualdad ya que no hay razón alguna para no aplicar a las concesiones anteriores a esa fecha la prohibición de incurrir a partir de la entrada en vigor de la Ley 2/2013 en las mencionadas prohibiciones de contratar. Lo que sería retroactivo es revisar de oficio o revocar una concesión cuando se incurrió en la conducta prohibida a efectos de contratación antes de dicha fecha de entrada en vigor de la Ley 2/2013. Con independencia de exactamente cuando se haya obtenido la concesión es obvio que el artículo 14 de la Constitución impone que cualquier concesionario (salvo si es concesión compensatoria como antes se ha dicho) que incurra en semejantes prohibiciones después de que la Ley las introdujera como límite para ser concesionario, pueda ser privado de la misma sin que la fecha en la que se obtuvo la concesión tenga que tener efecto alguno de eximir de esta norma como si fuera una especie de amnistía anticipada durante todo el tiempo que, en el futuro, se insiste, duren la concesión y sus ampliaciones o prórrogas; entre otras cosas, porque las normas de orden público se imponen al texto de los contratos o concesiones (incluso si -situación insólita- algún contrato de concesión hubiera contenido una cláusula expresa de que el incurrir en prohibiciones de contratar no obstará a la continuidad de la concesión). A juicio de este Consejo de Estado esta disposición transitoria vigesimotercera debería tener una redacción similar a la siguiente: "Lo dispuesto en el artículo 134 de este reglamento se aplicará a las concesiones otorgadas con posterioridad al 31 de mayo de 2013 y a los concesionarios que aun habiendo obtenido la concesión con anterioridad a dicha fecha hayan incurrido en prohibición de contratar después de dicha fecha" o, mejor, para obviar problemas de seguridad jurídica e impugnaciones por desconocimiento de la norma "... y a los concesionarios que incurrieran en prohibición de contratar con posterioridad a la entrada en vigor del presente Reglamento" ya que esta aplicación de la prohibición sería mucho más acorde con la finalidad, objetivos y regulación de la Ley 2/2013 que una especie de amnistía generalizada y prolongada por muchísimos años hacia el futuro que distinga dos grupos de concesionarios con regímenes y capacidades irrazonablemente desiguales desde punto de vista de las exigencias del artículo 14 de la Constitución. Esta última observación tiene carácter esencial a efectos de los dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

El artículo 135.3 debe decir "...objeto de la solicitud como las circunstancias que se indican en este artículo". Ello con total independencia de las consideraciones de fondo que se hacen al contenido de este artículo en el apartado siguiente relativo al sistema de prórrogas de concesiones que regula el proyecto de Reglamento.

El artículo 141.2, cuando regula la transmisión de las concesiones se aparta de lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley al añadir a las modalidades de transmisión de las concesiones de este último una nueva, inexistente en la Ley y, hasta la fecha, en nuestro ordenamiento: el arrendamiento de concesiones (el subrayado es de este dictamen: "2. La transmisión ínter vivos sólo será válida si con carácter previo la Administración reconoce el cumplimiento, por parte del adquirente, de las condiciones establecidas en la concesión. En los mismos términos, y de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 142 de este reglamento, podrán formalizarse contratos de arrendamiento sobre las concesiones, que también podrán ser objeto de inscripción en el Registro de la Propiedad con los requisitos establecidos por la legislación hipotecaria").

Por tanto, este párrafo subrayado debe suprimirse (así como la referencia al arrendamiento que se hace en el apartado 6 del artículo 141). De hecho, los únicos derechos que se permiten sobre las concesiones son "la constitución de hipotecas y otros derechos de garantía sobre las concesiones transmisibles, así como el embargo de las mismas" que deberán ser comunicados previamente a la Administración concedente por las persona o entidad a cuyo favor se constituye el derecho (artículo 70.3 que permanece en la misma redacción antes y después de la Ley de 2013).

Esta observación, imposibilidad legal de arrendar una concesión, tiene carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado. Ello no obstante, lo cierto es que la posibilidad de arrendar, prohibida hasta la fecha por múltiples razones (esencialmente el principio de que el uso del demanio por quien obtiene la exclusividad de algo que a todos pertenece debe ser real) puede aumentar a veces considerablemente el valor mismo de la concesión. Y, en el caso de las concesiones "compensatorias" de la expropiación ex constitutione de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988 ello puede ser un factor clave al no privar al concesionario de una facultad que sí tiene como propietario privado. Por tanto, si se limita a estas concesiones, y sólo a éstas, el artículo 141 sería legal y se podría mantener para ellas el texto del 141.2 al tener un fundamento legal diferenciado del que sirve de fundamento (mediante el silencio legal) a la prohibición de arrendar.

Ello con independencia de que al añadir valor a la concesión su posibilidad de arrendamiento, podría plantearse la conveniencia en el futuro, siempre que se regule cuidadosamente para evitar fraudes, de promover una reforma ad hoc de este extremo en la Ley de Costas mediante una norma con rango de ley que la modifique.

Por lo demás, "inter vivos" no lleva acento ("ínter"), lo que vale para este artículo 141 y para muchos otros artículos.

En este mismo artículo se ha suprimido el apartado 4 del artículo 137 del Reglamento vigente, conforme al cual "cuando el concesionario sea una persona jurídica cuya actividad principal consista en el disfrute de la concesión, se considerará transmisión cualquier cambio en la titularidad de las acciones o participaciones que suponga sustitución de los socios o accionistas que lo fueren al tiempo de otorgamiento de la concesión, en porcentaje igual o superior al 50 por 100 del capital social". Se sugiere reconsiderar la supresión de este porque tiene por objetivo perseguir una forma fácil y por tanto común de fraude de ley. Es más, incluso aunque su actividad principal no sea el disfrute de la concesión, la limitación debería mantenerse, y ampliarse, asimismo, a los demás casos de pérdida de control societario (artículos 42 y siguientes del Código de Comercio). Tampoco la Ley 2/2013 ha fijado una posición contraria a su mantenimiento.

Señala el artículo 142, relativo a la justificación documental de que puede procederse a la transmisión inter vivos, que la formalización de dicha transmisión requerirá "el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, para lo que el solicitante deberá aportar: la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos para ser titular de concesiones, conforme a lo establecido en el artículo 65 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y en el artículo 134 de este reglamento; la declaración del cumplimiento de las condiciones establecidas en el título concesional; y la documentación en la que conste el tracto sucesivo en la titularidad de la concesión hasta el transmitente."; además, dicha transmisión, conforme al artículo 141.2 "sólo será válida si con carácter previo la Administración reconoce el cumplimiento, por parte del adquirente, de las condiciones establecidas en la concesión".

No se entiende bien entonces el apartado 2 del artículo 142 cuando dice que "la transmisión de la concesión no eximirá al nuevo titular del cumplimiento de sus deberes como concesionario ni tendrá el efecto de convalidar los incumplimientos que se hayan producido del título concesional, conservando, en todo momento, la Administración General del Estado las facultades de tutela y policía sobre el dominio público afectado". Los incumplimientos determinan la caducidad de la concesión, siendo por tanto imposible ninguna clase de autorización para que se transmita, resultando imperativo el inicio del procedimiento de caducidad. Los incumplimientos lo que determinan es el inicio del expediente de caducidad, no el de transmisión condicionada a esta cláusula.

La letra "b" debe segregar el párrafo que inicia diciendo "Cuando la resolución reconozca...". Y la Resolución no debe ser, como prevé el artículo, "sobre el cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, según lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y 141 de este reglamento", sino de haber cumplido las condiciones y de autorizar la transmisión o no.

Debería exigirse, además, que, una vez transmitida, sea inscrita en el Registro de la Propiedad, y notificada al Catastro. Se exige en el artículo 143 para la transmisión mortis causa "la documentación acreditativa de la condición de heredero o legatario". Esto no es exacto ya que no basta con la condición de heredero o legatario. Debe acreditarse documentalmente la entrega del bien legado, o la escritura o Sentencia que apruebe el cuaderno particional.

En este caso sí se prevé que "por parte de la Administración se levantará acta a fin de determinar el cumplimiento de lo establecido en el título concesional y en la Ley 22/1988, de 28 de julio", lo que debe interpretarse en el sentido de que la concesión que no se ajuste al título no es transmisible tampoco mortis causa.

El caso previsto en el apartado 2 de este artículo 143 no está bien resuelto. Lo que dice el apartado 2 del artículo 70 de la Ley es que "en caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o de legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquel, siempre que en el plazo de cuatro años comuniquen expresamente a la Administración el fallecimiento y la voluntad de subrogarse. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera hecho la comunicación, la concesión quedará extinguida". Ahora bien, si lo que ocurre es que la Administración es quien comunica, que es lo que se prevé en este apartado 2 del artículo 143 del Reglamento proyectado ("si la Administración hubiera tenido conocimiento del fallecimiento del titular de la concesión, requerirá a los interesados la presentación de la declaración de fallecimiento del titular y la voluntad de subrogación en los derechos y obligaciones del título concesional"), se les debe señalar un plazo perentorio.

Por lo demás, una cosa es que en caso de fallecimiento del concesionario los causahabientes tengan cuatro años para comunicar a la Administración el fallecimiento del concesionario y su voluntad de subrogarse en la concesión, y otra que durante todo este periodo la concesión quede sin concesionario. Por tanto, debe señalarse que la comunidad hereditaria de modo solidario resulta responsable de todas las obligaciones del causante mientras no se produzca la referida comunicación.

El apartado 3, siempre de este artículo 143, dice, como en el caso de las transmisiones inter vivos, que "la transmisión de la concesión no eximirá al nuevo titular del cumplimiento de sus deberes como concesionario ni tendrá el efecto de convalidar los incumplimientos que se hayan producido del título concesional, conservando, en todo momento, la Administración General del Estado las facultades de tutela y policía sobre el dominio público afectado". En realidad los incumplimientos lo que determinan es el inicio del expediente de caducidad, no el de transmisión condicionada a esta cláusula como ya se dijo en el comentario al párrafo equivalente del artículo 142.

El apartado 3 del artículo 162, que regula los supuestos de modificación de las autorizaciones y concesiones, dice in fine que "Se considerará, en todo caso, modificación sustancial, el aumento en más de un 10 por ciento del volumen o superficie sobre lo reconocido en el título otorgado, así como el cambio de uso para el que se le otorgó dicho título". Ha de hacerse extensiva a los aumentos sucesivos, es decir, ha de valer para los aumentos hechos en una o más veces.

El nuevo apartado 1, letra "d" del artículo 167, que versa sobre el procedimiento para la declaración de la caducidad, dice que en los casos cuya competencia corresponda al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el procedimiento para declarar la caducidad será el siguiente: "d) Cuando se trate de concesiones, será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, excepto en los supuestos previstos en el apartado 12 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado". No procede redactar así el artículo. Precisamente lo que dice el apartado 12 del artículo 22 de la referida ley orgánica es cuando sí es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado y por tanto en todos los casos de "nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables". Por tanto no es "excepto" en estos casos, sino concretamente en estos casos. Se sugiere esta redacción: "d) Cuando se trate de concesiones, será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en todos los casos de nulidad, interpretación, modificación y extinción, cuando se formule oposición por parte del concesionario (artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado)".

En este mismo sentido debe releerse el artículo 163.3, que no está mal redactado, aunque sí incompleto.

Respecto del resto del texto del Reglamento, salvo los artículos referentes a la duración de las concesiones y ampliaciones o prórrogas de las mismas y el complejo régimen de derecho transitorio en los apartados VII y VIII siguientes no suscita dudas de legalidad debiendo sólo destacarse a juicio de este Consejo de Estado lo siguiente.

1.- En los artículos que se listan a continuación, y aunque ello es más relevante para las ampliaciones y prórrogas de las concesiones, por lo que en el apartado VII se volverá sobre el tema, debería el Ministerio proponente replantearse repasar todo el texto para introducir en esos artículos listados los criterios que, en aras de la garantía institucional del dominio público marítimo-terrestre del artículo 132 de la Constitución en su vertiente relacionada con el 45, se señalan en el apartado VII.3 sobre la necesidad de tener en cuenta criterios provenientes de leyes o tratados ya en vigor que tienen por objeto directo la regulación ambiental de dicho demanio o que le afectan también directamente aunque su objeto sea más amplio. Ello, y esto es también importante, salvo que los criterios a aplicar en la emisión de los actos administrativos que se contemplan en esos artículos estuvieran expresamente listados en el texto de la Ley de Costas como numerus clausus.

La reconsideración acerca del deber de introducir esos criterios, en la medida de lo posible, se debe hacer, al menos, en los siguientes artículos: 60 (Utilización del dominio público marítimo-terrestre); 61 (Ocupación del dominio público marítimo-terrestre); 64 (Usos e instalaciones de embarque); 65 y ss. (Utilización y ocupación de playas, y en especial, en el artículo 68, Ocupaciones en los tramos naturales de las playas); 70 (Instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado); 74 (Normas generales para la ocupación de las playas); 79 (Facultades de la Administración General del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre), Capítulo II, relativo a proyectos y obras (artículos 85 y ss.); 104 y ss. (Adscripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre a las comunidades autónomas para la construcción de nuevos puertos y vías de transporte); 110 (Actividades y ocupaciones sujetas a autorización administrativa previa); 111 (Solicitudes de autorización); 113 (Autorizaciones de explotación de servicios de temporada); 126 (Autorizaciones de extracciones de áridos y dragados); 131 y ss. (Ocupación de bienes de dominio público marítimo-terrestre sujeta a concesión administrativa, y en particular, su plazo en el artículo 135, relativo a la duración de la concesión); 150 (Explotación o utilización por la Administración de las obras e instalaciones revertidas) y 155 (Preferencia en el otorgamiento de los títulos solicitados).

El contenido de qué clausula convendría introducir en estos artículos, bien recogiendo alguno de esos criterios, bien, lo que sería más lógico, mediante una remisión expresa al nuevo artículo que se elabore para las ampliaciones y prórrogas en el que se listan esos criterios ambientales, se describe en el citado apartado VII.3 de las consideraciones del presente dictamen.

2.- Se regula, en el artículo 44 del texto reglamentario, la posibilidad de reducción de la anchura de la servidumbre de protección en las márgenes de los ríos en atención a las características geomorfológicas, a sus ambientes de vegetación, y a su distancia respecto de la desembocadura, estableciendo una serie de criterios para que esta posibilidad pueda llevarse a la práctica. Se trata de una cuestión técnica que queda amparada en la habilitación de potestad reglamentaria de ambas leyes.

3.- Respecto del extensísimo y detallado régimen que dibuja el artículo 69, que regula las ocupaciones en los tramos urbanos de las playas, hay que tener en cuenta que el artículo 33 de la vigente Ley de Costas dispuso originariamente en su apartado 4 que: "La ocupación de la playa por instalaciones de cualquier tipo, incluyendo las correspondientes a servicios de temporada, no podrá exceder, en conjunto, de la mitad de la superficie de aquélla en pleamar y se distribuirá de forma homogénea a lo largo de la misma. Se solicitará de la Administración del Estado la distribución cuando se estime que existen condiciones especiales", inciso éste final que fue declarado inconstitucional en la STC 149/1991 antes citada.

La nueva Ley 2/2013 ha remitido, en el artículo 33.6 de la Ley de 1988 en su nueva redacción, la determinación de las condiciones de estos usos tanto en zonas naturales como urbanas al reglamento sin incluir, naturalmente esa frase anulada por el Tribunal Constitucional: "Reglamentariamente se desarrollará el régimen de ocupación y uso de las playas atendiendo a su naturaleza. Se dotará a los tramos naturales de las playas de un elevado nivel de protección que restrinja las ocupaciones, autorizando únicamente las que sean indispensables o estén previstas en la normativa aplicable. Se regulará la ocupación y uso de los tramos urbanos de las playas de modo que se garantice una adecuada prestación de los servicios que sea compatible con el uso común". Pero, naturalmente, habrá que respetar en el texto del Reglamento proyectado esa exigencia constitucional.

Desde esta perspectiva, respecto a toda la extensa regulación de los artículos 67 y siguientes del Reglamento proyectado de esta materia, procede observar lo siguiente:

Respecto a las competencias del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente relacionadas con la catalogación de los tramos de las playas, mientras la Administración competente en materia de ordenación del territorio (artículo 67 del proyecto del Reglamento) no proceda a realizarla ella misma, competencias que permiten, mientras no se proceda a la catalogación, al citado Ministerio, pronunciarse sobre el carácter natural o urbano del tramo de playa a efectos de la tramitación y otorgamiento de los títulos de ocupación del dominio público marítimo- terrestre, [Disposición transitoria vigesimocuarta del proyecto de Reglamento], debe tenerse en cuenta que la redacción final ha modificado la de los borradores previos a partir de la recepción y análisis por el Ministerio proponente de las alegaciones recibidas por parte de las Comunidades Autónomas basándose en criterios de carácter competencial.

Pese a lo que se señala en algunas alegaciones a diversos borradores, en la redacción final de los artículos 68 y 69 del proyecto sí hay claras diferencias entre el régimen de ocupación y uso de los tramos urbanos de las playas y el de los tramos naturales, dotándose a estos últimos de un mayor nivel de protección ya que, en los tramos naturales, se restringen las ocupaciones, a través de diversas normas; podrán autorizarse las actividades o instalaciones a las que se refiere la letra a) del apartado 2 del artículo 61 (las que por sus características, requieren ocupar el dominio público marítimo-terrestre); la ocupación de los establecimientos expendedores de comidas y bebidas no excederá de 70 metros cuadrados, de los cuales, 20, como máximo, podrán destinarse a instalación cerrada; estas instalaciones serán de temporada y desmontables en todos sus elementos; la distancia entre estos establecimientos no podrá ser inferior a 300 metros, intentando, en todo caso, mantener que la superficie de cada una de esas instalaciones será la mínima posible y que la ocupación total no podrá, en ningún caso, exceder del diez por ciento de la superficie de la playa en pleamar..... Además, a través del juego que con estos artículos se establece en las disposiciones transitorias vigesimoquinta y vigesimosexta, para aquellas ocupaciones del dominio público marítimo-terrestre ya existentes, en el caso de instalaciones expendedoras de comidas y bebidas que se hubieran ubicado en tramos naturales de playas, con superficies superiores a las recogidas en el artículo 68 del Reglamento, previo el otorgamiento del correspondiente título administrativo, y hayan desempeñado su actividad hasta, al menos, un año antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, podrán ser objeto de concesión por un plazo de cuatro años, con las superficies que les fueron reconocidas, y dentro de los límites del presente reglamento, siempre que se justifique la necesidad por razones de servicio público y no se produzcan daños al dominio público marítimo-terrestre. Transcurrido dicho plazo se podrán otorgar nuevas concesiones, por el mismo plazo, y con los mismos requisitos. Es también destacable, en lo referente a las instalaciones en los tramos urbanos, la diferencia entre el régimen previsto para los nuevos "chiringuitos", y que también funciona como "régimen de referencia" (artículo 69.2) de lo que el proyecto de Reglamento regula, en las citadas disposiciones transitorias vigesimoquinta y vigesimosexta, para aquellas ocupaciones del dominio público marítimo- terrestre ya existentes.

Por lo demás, en el Reglamento propuesto los únicos actos de gestión relativamente discrecional que se otorgan a la Administración del Estado consisten en la remisión al "juicio del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente" de la determinación de cuándo no es posible ubicar las edificaciones de servicio de playa sobre el paseo marítimo o fuera de la playa (donde deben estar preferentemente) a efectos de que se puedan ubicar en su límite interior o, en el caso en que la anchura de la playa así lo permita, a una distancia mínima de 70 metros desde la línea de pleamar, siempre que no se perjudique la integridad del dominio público marítimo-terrestre ni su uso. Dicha potestad, sin embargo, ya está recogida en términos similares en el Reglamento vigente cuando determina, en el actual artículo 64.4, que "cuando, a juicio del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo no fuera posible ubicar las edificaciones de servicio a que se refiere el apartado anterior fuera de la playa, sobre el paseo marítimo o los terrenos colindantes, se podrán situar adosadas al límite interior de aquélla", por lo que no puede objetarse su legalidad cuando la Ley de 1988 tenía una habilitación similar a la potestad reglamentaria y son superiores las limitaciones de dicha potestad que las habilitadas para el Reglamento vigente y aún teniendo en cuenta la doctrina antes citada de la STC 149/1991 sobre el contenido anulado del antiguo artículo 33.4 de la Ley.

Finalmente, otra de las novedades destacables del proyecto de Reglamento, ya prevista en la Ley, en cuanto a la utilización del dominio público marítimo-terrestre, es la establecida en el artículo 113, que permite que las autorizaciones para ocupación del dominio público marítimo- terrestre con servicios de temporada puedan tener una vigencia máxima de cuatro años, si bien las instalaciones deberán desmontarse una vez finalizada cada una de las temporadas incluidas en el plazo de duración de la autorización. No se puede objetar a este régimen habida cuenta de la habilitación legal y el ámbito de discrecionalidad habilitado a la potestad reglamentaria (al parecer, además, procede de una recomendación del Defensor del Pueblo). Tampoco se puede objetar, porque tiene cabida dentro de la potestad reglamentaria, a la regulación, con garantías de restauración de los eventos de interés general con repercusión turística en los tramos urbanos del artículo 66, ni a la del régimen que condiciona las adscripciones para puertos deportivos, contempladas en el artículo 105 del proyecto de Reglamento, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Costas, ni a la regulación contenida en los artículos 181 a 184 sobre la legalización de las prescripciones contenidas en la Orden Ministerial de 30 de octubre de 1992 ya que el texto reglamentario propuesto desarrolla, sin introducir innovación alguna, la regulación contenida en la Ley de Costas.

4.- El proyecto de Reglamento, en lo que se refiere al régimen de infracciones y sanciones (Título V, artículos 191 a 219), pretende llevar a cabo, en aras de un mejor cumplimiento del principio de seguridad jurídica, una racionalización del régimen vigente en materia de infracciones y sanciones. Realmente no introduce elementos innovadores. Para ello, se establece una regulación detallada de los distintos tipos de infracciones, clasificándolas en leves y graves, así como de las sanciones aplicables en cada caso y del órgano competente para su aplicación. Nada hay que objetar al texto propuesto.

5.- Finalmente, respecto de la constitucionalidad de lo establecido en el artículo 228.2, nada puede señalarse dado que el mismo reitera lo establecido en el artículo 119 de la Ley 22/1988, en su redacción vigente por lo que, mientras el Tribunal Constitucional no se pronuncie, ambos gozan de la presunción de constitucionalidad.

VII.- Los problemas planteados, en particular por la regulación de la duración de las concesiones y sus ampliaciones y prórrogas.

VII.1.- El régimen jurídico de la extensión temporal de las concesiones que dibuja el proyecto de Reglamento, con base en la Ley tras la modificación de 2013, distingue claramente dos regímenes jurídicos: el general, aplicable a todas las nuevas concesiones posteriores a la entrada en vigor de la Ley y el relativo a las concesiones previas.

Respecto de las concesiones nuevas la Ley establece con toda claridad dos límites máximos a su duración temporal: el de las propias concesiones y el de sus "ampliaciones". Como dice la exposición de motivos de la Ley 2/2013, por un lado, al hablar de la duración de las nuevas concesiones, "se modifica el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas)" y, por otro, al referirse a las prórrogas, "con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante". Pero lo que no aclara dicha exposición de motivos hasta el extremo en que realmente sería deseable es si la duración de la concesión se contabiliza ya dentro del plazo de las prórrogas de manera que, aunque el tiempo de dichas prórrogas empieza a contar a partir del final de la concesión que se pretende prorrogar sólo durarán como máximo el tiempo que, sumado al de la concesión, no exceda de 75 años, o si, por el contrario, se trata de un plazo máximo de tiempo adicional y que se suma al de la propia prórroga, es decir si en realidad el plazo total podría llegar incluso a los 150 años.

La parte dispositiva de la Ley 2/2013 recoge esa idea para ordenar en el nuevo apartado 2 del artículo 66 de la Ley de Costas que: "El plazo será el que se determine en el título correspondiente, que en ningún caso podrá exceder de setenta y cinco años. Reglamentariamente, se establecerán los plazos máximos de duración de las concesiones en función de los usos a que las mismas se destinen. Los plazos máximos fijados para cada uso podrán ampliarse, en los términos que reglamentariamente se establezcan, respetando en todo caso el plazo máximo de setenta y cinco años, cuando el concesionario presente proyectos de regeneración de playas y de lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático, aprobados por la Administración." [el nuevo apartado 3 contiene una regla especial para las concesiones extinguidas cuyo objeto fuese una actividad amparada por otra concesión de explotación de recursos mineros o energéticos otorgada por la Administración del Estado por un plazo superior que en cualquier caso termina estableciendo que su ampliación será "por un plazo igual al que reste de vigencia a la concesión de explotación, sin que en ningún caso pueda exceder de setenta y cinco años"] Tampoco aparece dicho, pues, en la parte dispositiva con toda nitidez, que, cuando se habla de "un plazo máximo" de 75 años (tanto para la duración como para las ampliaciones) se trata del plazo máximo total (que nunca se regula atendiendo al efecto conjunto de aplicar los dos -defecto, pues de la Ley que en futuras redacciones debería precisarse-), de manera que hay ciertas dudas acerca de si ese silencio de la Ley debe interpretarse en el sentido de que el artículo 66.2 impide que la concesión más la ampliación sobrepasen nunca esos 75 años.

Ello no obstante, por los trabajos preparatorios y discusiones en las Cortes Generales, por las referencias indirectas de la exposición de motivos a otros sistemas concesionales, por la diferenciación de este régimen con el aplicable a las "prórrogas" de las concesiones previas a la Ley e interpretando la Ley de la manera más conforme a la garantía institucional del dominio público, debe entenderse que el plazo de 75 años debe ser total, sin que la duración de la concesión más su ampliación pueda sobrepasar el máximo de 75 años.

El Reglamento propuesto parte también, al parecer de esa premisa, pero incurre en dos errores: tampoco lo dice claramente en ningún lado (al haber optado por aproximar su lenguaje al de la Ley) y contiene una regulación algo contradictoria con esa premisa si se analizan sistemáticamente de manera conjunta los artículos 135 y 170. El primero de ellos, en su apartado 5, parece que parte de la premisa antes indicada: claramente ha optado por tener en cuenta la inclusión de la duración de la concesión dentro del plazo de 75 años de máxima duración de la prórroga, lo que es impecable: "El título otorgado podrá fijar un plazo de duración inferior y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro del límite temporal máximo", aunque sería conveniente añadir "máximo de setenta y cinco años dentro del cual queda integrado el tiempo de duración de la concesión y las respectivas prórrogas de manera que la suma de todas ellas nunca sobrepase los setenta y cinco años". Este añadido despejaría toda duda de que el artículo 135 está haciendo la interpretación correcta de la Ley 2/2013. Sin embargo, esta interpretación se desdibuja en el artículo 170.1 del Reglamento propuesto, que reproduce el vigente artículo 164 y por ello quizás se trata simplemente de un efecto no intencionado derivado de esa reproducción literal, ya que establece que "El plazo de vencimiento será improrrogable, salvo que en el título de otorgamiento se haya previsto expresamente lo contrario, en cuyo caso, a petición del titular y a juicio de la Administración competente, podrá ser prorrogado siempre que aquél no haya sido sancionado por infracción grave y que no se superen en total los plazos máximos reglamentarios (artículo 81.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio)". Por tanto, la interpretación lógica de este artículo puede llevar a que, si se cumple esa condición, es decir, si consta en el título concesional la posibilidad de prórroga en abstracto, toda concesión es prorrogable. Ello no puede ser así porque, por definición, si el plazo máximo del artículo 135.5 (y el plazo máximo a que alude el propio artículo 170.1) de 75 años es el de la concesión más sus ampliaciones y prórrogas, las concesiones de 75 años nunca podrán ni ampliarse ni prorrogarse y esto no está dicho ni afirmado con la rotundidad necesaria ni en el artículo 135 ni en el 170, ni tampoco en el artículo 135.4 que es el que fija los distintos plazos ordinarios de duración de los distintos tipos de concesiones. Dado que el artículo 170 establece que en general todas las concesiones (incluidas por tanto, en principio, las de 75 años) son prorrogables y ello es imposible si la interpretación de la Ley que hace el Reglamento (y que es la correcta) impide que se prorroguen las concesiones de 75 años, convendría reconsiderar la redacción tanto del artículo 135 como en especial la del 170 para que tanto en el primero (con la sugerencia de completar su texto que se acaba de hacer más arriba) como en el segundo quede meridianamente claro que las concesiones de 75 años no son en ningún caso prorrogables (lo que puede hacerse en el artículo 135.4 o en el 170.1) y que la suma de la duración de la concesión más las de sus ampliaciones y prórrogas nunca podrá sobrepasar el plazo máximo de los setenta y cinco años. Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado.

VII.2.- El régimen jurídico de las prórrogas de las concesiones ya existentes.

Los artículos 172 y 173, del Reglamento propuesto, que encabezan el Capítulo VII del Título III, dedicado a la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, y que regulan tanto las mismas propiamente dichas, sean o no previas sólo a la Ley 2/2013 o tanto a la misma como a la Ley 22/1988 así como las prórrogas de las concesiones "compensatorias" de la privación ex constitutione de propiedad privada que se derivó directamente del artículo 132 de la Constitución, consistentes en derechos de ocupación y aprovechamiento amparados por la disposición transitoria primera de la Ley de 1988, plantea problemas que necesitan ser resueltos.

Pero para entender este sistema de prórroga (y la casi totalidad de las disposiciones transitorias del Reglamento proyectado) debe partirse del dato previo de que la Ley 2/2013, al haber cambiado drásticamente el plazo ordinario de duración de las concesiones: en la Ley 22/1988 era de 30 años (artículo 66.2) y ahora puede llegar a ser de hasta 75 años (nuevos apartados del artículo 66 de la Ley), lo que se acaba de ver en el apartado inmediatamente anterior, traslada esa extensión a las concesiones previas a la Ley 2/2013 de manera distinta a como lo ha hecho para las concesiones "nuevas", es decir, las posteriores a la Ley que se acaban de examinar también en ese apartado VII.1 anterior, porque, con base en la Ley 2/2013, eso sí, permite que el plazo total de las concesiones más las prórrogas, sí supere el máximo de 75 años.

El legislador, al establecer lo que es la base legal del Capítulo VII, como antes se avanzó, ni siquiera calificó como de derecho transitorio a las reglas que determinan la duración de la prórroga de estas concesiones previas a la entrada en vigor de la misma el 31 de mayo de 2013 (se trate o no, a su vez, de concesiones otorgadas en compensación por la aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley de 1988) y, además, no integró su régimen jurídico en la Ley de Costas sino que lo hizo en un artículo que pervive como mandato autónomo de la propia Ley 2/2013: el artículo segundo de la Ley 2/2013, que lleva por título el de "Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior de la Ley 20/2013".

Dispone el mismo lo siguiente (se aprovecha la necesaria transcripción de la Ley para resaltar los elementos que conllevan dificultades de interpretación a efectos de analizar si el proyecto de Reglamento se extralimita o no en su desarrollo):

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

4. En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (...)

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.".

Por tanto, si bien la Ley responde a la lógica y a la coherencia interna, al posibilitar que las concesiones previas no extinguidas igualen su potencial duración total a las nuevas, sin embargo la ambigüedad respecto al día del inicio (es decir, ¿se cuentan dentro del máximo de los 75 años los previos de la concesión misma o se suman en su totalidad a los años de duración de la concesión previa que es la que se prorroga?) o la falta total de sentido del dies a quo de esos setenta y cinco años si realmente ese día es el de la solicitud y no el del final de la concesión cuya prórroga se pide (parece más bien lo primero), introducen una enorme complejidad para desarrollar correctamente el Reglamento. De la misma manera que ocurre con las concesiones nuevas, lo lógico habría sido que la Ley permitiera la prórroga hasta ese máximo pero dejando meridianamente claro si se cuentan dichos 75 años desde el comienzo mismo de la concesión [o de su solicitud] (es decir sumando las duraciones de ambas).

Tampoco hace la Ley algo que habría sido lógico, distinguir los tres tipos de concesiones a los que se aplica, sin embargo, un régimen uniforme de prórrogas cuando por orden ascendente la legitimidad de la misma sería muy distinta desde la perspectiva del sistema constitucional de valores: es decir, las posteriores totalmente a la Ley de 1988 aunque previas a la Ley 2/2013, las que preexisten a la Ley 2/1988 y, dentro de éstas, aquéllas cuya naturaleza según la STC de 1991 es claramente compensatoria de la privación de propiedad privada ex constitutione. Ahora bien, precisamente porque no hace estas distinciones, lo que es claro es que la prórroga en sí misma no tiene naturaleza compensatoria alguna. Fue la concesión misma (y no la prórroga) lo que compensó el supuesto derecho de propiedad de los dos primeros apartados de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. Por ello el tratamiento de la prórroga de todas estas concesiones debe ser uniforme hasta el máximo posible en el Reglamento.

Además, respecto a cuál es el día desde el que se debe contar la prórroga, el segundo párrafo de este apartado 2 del artículo segundo de la Ley 2/2013 es extraño, porque permite un cierto arbitrismo ya que dice que el dies a quo del cómputo de ese máximo de 75 años es el de la solicitud misma de la prórroga. Es decir, que es obvio que lo mejor es esperar al último día de la concesión para pedir la prórroga, con lo cual las concesiones podrán extenderse en los distintos supuestos a diversas duraciones que, según los usos existentes, no son exactamente los mismos que se establecen para las concesiones nuevas si se comparan los distintos plazos de los listados de usos o servicios de las concesiones y sus ampliaciones de los apartados 4 y 5 del artículo 135 (concesiones nuevas) con el listado de usos o servicios del artículo 174.2 (concesiones preexistentes a la Ley).

Que el plazo máximo puede en mucho sobrepasar el de los 75 años se deriva de que, aplicado como dies a quo el de la solicitud de concesión y de su prórroga puede haber concesiones otorgadas al amparo del apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, concesiones compensatorias de 60 (30 + 30) años que tuvieran el uso como vivienda y zonas asociadas o actuaciones ambientales (para las que el artículo 174.2 fija el plazo máximo de prórroga en 75 años), que si se formula la solicitud el último de esos 60 años podrían alcanzar la duración de 135 años menos un día.

Lo primero que resulta extraño es que no hay el más mínimo incentivo en el Reglamento (aunque ello es consecuencia de la redacción del artículo segundo de la Ley 2/2013) para pedir antes del último día la prórroga porque los días de antelación con que se pidan disminuyen los derechos al solaparse la duración originaria de la concesión con el de la prórroga (al ser el dies a quo el de solicitud de la prórroga aunque queden muchos o varios años de disfrute de la concesión originaria sin prórroga), máxime cuando no se establece límite previo alguno para solicitar la prórroga (ni siquiera un mínimo de varios meses, semanas o de días antes de su extinción, lo que sí podría, e incluso debería, hacer el Reglamento). Ello, además, obliga a que haya un periodo en el que el concesionario no tendrá título alguno, en concreto mientras se tramita la solicitud: se solicita el último día y, mientras no se notifique el otorgamiento de la prórroga no hay título alguno de concesión, luego el otorgamiento de la concesión (y su prórroga) tendrían que ser retroactivos necesariamente, puesto que la carencia de título alguno durante ese periodo (que tampoco se regula en el Reglamento) crea situaciones ambiguas. Por ejemplo, si en ese periodo se recibe una orden de desmontar la instalación o de demoler la edificación por falta total de título posesorio aunque sea probable que luego se obtenga la prórroga, ¿debe obedecerse y está sujeta a autotutela administrativa y ejecución forzosa?

Naturalmente, el sistema se complica si se cae en la cuenta de que, además, la Ley 2/2013 permite solicitar la prórroga a quienes ni siquiera son concesionarios de concesión alguna a prorrogar y que, incumpliendo el ordenamiento (algunos estaban obligados a pedir una concesión en vez de una propiedad en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley 22/1988 pero no lo hicieron; otros no lo estaban y la Administración debió dársela de oficio pero no lo ha hecho), todavía no son concesionarios pero han permanecido cerca de 26 años disfrutando del dominio público con un estatuto fáctico real de propietarios privados, de manera que justo el día antes de expirar el plazo de treinta años al que su concesión habría estado sometida (treinta más treinta en el caso de apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley de 1998) pueden pedir simultáneamente la concesión y la prórroga sabiéndose el dies a quo de la prórroga pero no el de la concesión con lo cual la duración final es un enigma al existir varias alternativas.

Todo ello deriva del antes citado artículo segundo de la Ley 2/2013, que se reproduce otra vez literalmente: "La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, previa solicitud de la correspondiente concesión."

Este es el cuadro confuso de la Ley al que el Reglamento proyectado debe dotar de coherencia, respetándola y sometiéndose a aquella (salvo que se reconozca que no hay desarrollo posible sin cambiarla) debiendo avanzarse ya que lo que se deduce de los artículos 172 y ss. (en especial del 174) es algo distinto a lo que parece claro que se ha querido decir en los artículos 135 y 170 (si se corrige su texto en el sentido antes indicado) para las nuevas: que las prórrogas con toda su posible duración máxima se añaden a los periodos previos concesionales que no se computan como parte de los máximos.

A su vez, sobre este cuadro ya de por sí confuso opera todo el régimen transitorio de la Ley 22/1988 a su vez modificada en parte por la Ley 2/2013. El proyectado Reglamento lo afronta como régimen transitorio propio de la Ley de 1988, veintiséis años después de estarse aplicando en el ordenamiento español.

Lo que sí parece claro en el régimen que del Capítulo VII del Reglamento propuesto se deriva, y ello es digno de elogio dada la redacción de la Ley 2/2013, es que quienes pueden beneficiarse de las prórrogas solicitando que se les aplique este Capítulo VII por tener concesiones (o pedirlas) antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013 y que sean también titulares de concesiones (o de aprovechamientos y títulos que les da derecho a pedirlas) al amparo de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988 deben primero regularizar su situación acudiendo al derecho transitorio propiamente dicho. Y sólo a partir de esa realidad de la solicitud de regularización y de la realidad que resulte del mismo podrá aplicarse el sistema de prórrogas del Capítulo VII del Título III y que si se piden concesión y prórroga simultáneamente, ambas deben tratarse secuencialmente desde el punto de vista conceptual -no del formal- por la Administración aunque el administrado haya promovido ambos expedientes en un solo acto.

En cualquier caso, este Capítulo VII, con el cierto lastre que supone atender a las exigencias confusas del artículo segundo de la Ley 2/2013 sí que puede dotar de coherencia mayor al sistema si:

1.- Se establece, al regular las solicitudes, un plazo mínimo razonable previo a la terminación de la concesión (o del plazo para solicitar ésta en el caso de situaciones de hecho amparadas en las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988)

2.- Se regula, en el caso de extinción de las concesiones (o de transcurso del plazo para solicitar ésta), la situación de pendencia o título habilitante de la continuidad de los derechos en que consistía la concesión (o situación de hecho) antes del transcurso de su plazo de duración y mientras se tramita la solicitud de prórroga; y

3.- Se condiciona expresa y claramente el otorgamiento de la prórroga a que se haya hecho su solicitud necesariamente dentro del plazo de la concesión y, en el caso de las disposiciones transitorias antes del transcurso de plazo de 30 años a contar desde el momento en que, en aplicación del Reglamento de 1989, quienes ostentaran derechos o situaciones de hecho que estimaban amparadas en el régimen transitorio de la Ley 22/1988 debieron haber solicitado la concesión y a quienes su derecho derive de deslindes en aplicación de la misma al plazo legal establecido para solicitarla. Sólo así podrá quedar clara la finalidad que la Ley 2/2913 pregona de conectar la prórroga con la necesaria regularización definitiva de situaciones de hecho o de derecho que permanecen a día de hoy en situación, o bien abiertamente ilegal, o bien no ajustada del todo a derecho a lo largo del litoral español.

VII.3.- Los criterios a tener en cuenta en las prórrogas.

La regulación de las prórrogas plantea también otro problema que nada tiene que ver con el del cómputo de los plazos, problema que ya se ha avanzado en el apartado V.3 y en los comentarios al articulado concreto del Reglamento en este dictamen, acerca de los criterios que prevé el Reglamento para determinar el otorgamiento y la duración de las prórrogas. Tanto en el artículo 135, y en su caso 170, para las concesiones "nuevas", como en el 174 y en el 175 (para las preexistentes), todos ellos relacionados con los criterios para otorgar o no ampliaciones o prórrogas y para determinar su duración, deberían incluirse, de manera que sea obligatorio considerarlos como criterio nuevo o adicional, a los de carácter ambiental que figuran en el Reglamento (que sin duda ya los hay) otros criterios que deriven de leyes (y de reglamentos o actos de planificación o de ordenación o gestión derivados de aquella y de éstos) en especial - el criterio del impacto paisajístico de la concesión cuya prórroga se pretende cuando, bien por aplicación directa del Convenio Europeo Paisaje, bien en aplicación de la legislación de las Comunidades Autónomas aprobada en desarrollo de aquél, se haya planificado estratégicamente o en detalle el paisaje del litoral o se hayan fijado criterios para edificaciones o instalaciones singulares; - el criterio de protección ecológica de la interfase o interacción mar/tierra derivado de aplicación de normas de gestión integral costera o de planificación marina de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino y de la Estrategia Marina Europea de la que la misma trae causa, Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo y de las futuras normas de transposición en España de la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 2014 por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo; - el criterio derivado de actuaciones llevadas a cabo, o pendientes de hacerlo, en virtud de planes de ordenación de los recursos naturales de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y otro tipo de planes previstos en la misma, cuando las construcciones o instalaciones derivadas de las concesiones hubieran quedado fuera de ordenación o figura equivalente, o fuera en general contrarias a los criterios informadores de los planes por ella regulados, así como de los Convenios internacionales incluidos en el Capítulo IV de su Título II y, en especial, de los ordenados por el Estado o por las Comunidades Autónomas del litoral español por formar parte de la Red Natura 2000; o al Mandato de Yakarta de 1995 sobre la diversidad biológica marina y costera, costas y medio marino aprobado por las Partes Contratantes del Convenio de Diversidad Biológica (Decisión II/10) y su programa de Acción de 1995 (Decisión IV/5) u otros instrumentos internacionales integrados en la citada Ley 42/2007; - el criterio de si en virtud de la planificación de conjuntos históricos BIC o sus entornos del ordenamiento de protección del patrimonio cultural de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, la edificación o instalación estuviera declarada fuera de ordenación o figura equivalente o fuera en general contraria a la protección prevista en el correspondiente plan o en la declaración del BIC. Ello podría hacerse redactando un artículo concreto o un apartado adicional a incluir en dichos artículos (o como criterios adicionales a los que en ellos ya aparecen) que enumerase estos nuevos criterios y la legislación de donde proceden. Desde la perspectiva de la técnica normativa, ello sería más fácil de hacer, sobre todo si se tiene en cuenta su potencial extensión a otros artículos que se enumeran en el listado que figura en el apartado V.3, si se opta por un apartado o artículo ad hoc ya que así quedaría facilitada su extensión a los restantes al poderse realizar mediante una simple remisión expresa de cada uno de dichos artículos a ese apartado o artículo, siempre y cuando, como antes de dijo en dicho apartado V.3, la Ley de 1988 en su redacción actual no haya listado los criterios como numerus clausus. VIII.- Las disposiciones transitorias del Reglamento.

Respecto de las disposiciones adicionales y transitorias, ya se ha hecho referencia -en el apartado V.4 de este dictamen- a los problemas que presentan, en extensión y complejidad, por el número y características muy diferentes de las situaciones fáctico-jurídicas que se suscitan.

Un estudio detallado y en profundidad de las mismas implicaría, por la multitud de variables y alternativas que implica la visualización que supone la aplicación de todas y cada una de ellas, un estudio extenso en el que se correría el riesgo de que este Consejo de Estado acabara sustituyendo la tarea de iniciativa que corresponde al Gobierno, trascendiendo a la función consultiva, en especial de una norma con rango de Real Decreto, aunque ésta pueda abarcar, conforme a la Ley Orgánica 3/1980, tanto cuestiones de legalidad como de oportunidad.

Dejando aparte el que el tema pueda abordarse con el rigor exigible en una futura Ley -como antes se propuso-, y limitando el análisis a cuestiones que la propia redacción de las mismas suscita, conviene señalar en particular lo siguiente:

VIII.1.- Respecto a la disposición transitoria primera del Reglamento proyectado, que desarrolla la disposición transitoria primera.1 de la Ley de 1988, que no ha sido modificada por la Ley 2/2013, pese a lo cual dicha disposición transitoria primera del Reglamento proyectado no coincide exactamente con la misma disposición transitoria primera del Reglamento de 1989, pues trata ahora de mejorar o corregir la misma,

a.- debería corregirse el sistema reglamentario previsto para que opere el segundo periodo de treinta años (dado que el tiempo de duración de estas concesiones, cuando se otorgaron, aparece dividido en dos periodos prolongados -treinta más treinta años-, y dado que el primer periodo vencería el día 29 de julio de 2018 -si se trata de concesiones otorgadas con efectos desde el día 29 de julio de 1988-);

b.- además, dado que los titulares, debido al tiempo transcurrido pudieran haber fallecido y, a la vista de que la Ley no dice nada al respecto, parece razonable que, dado que se trata de concesiones que son nada menos que el pago del justiprecio expropiatorio, los expedientes de prórroga, exactamente igual que los de otorgamiento mismo de estas concesiones, sean puestos en marcha de oficio por la Administración en el supuesto de que los concesionarios no presenten solicitud;

c.- asimismo, el proyectado Reglamento, como el vigente, establece que la prórroga de estas concesiones será reglada "salvo que la concesión esté incursa en caducidad", pero una cosa es estar incursa y otra haberse declarado la caducidad, y la denegación de la prórroga parece que solo debería operar en caso de que la concesión esté declarada caducada antes del día 29 de julio de 2018.

d.- por la misma razón que, como ya se vio, no juegan para estas concesiones las prohibiciones de contratar, se recuerda lo antes expresado en relación con las observaciones al artículo 141 acerca de que debería reconocerse para estas concesiones la posibilidad de arrendar por las razones allí también expuestas.

VIII.2.- Respecto a la disposición transitoria segunda del Reglamento sometido a consulta,

a.- en el apartado 3 se establece que si a la entrada en vigor de la Ley de 1988 no se hubiera solicitado la correspondiente concesión, se otorgará de oficio por el Ministerio, luego hay una errata, pues la referencia no debería serlo a la fecha de entrada en vigor de esa Ley, sino al día 29 de julio de 1989, que es cuando transcurrió el plazo de un año en el que conforme a la propia Ley de 1988 deberían solicitarse;

b.- debería quedar más claro en el Reglamento que el Ministerio deberá proceder al otorgamiento de estas concesiones (las del apartado 2 de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988) no solo si no se hubiera pronunciado sobre ellas (porque no se hubieran solicitado o porque sencillamente los expedientes no hubieran sido resueltos), sino incluso si las mismas hubieran sido denegadas u otorgadas en términos diferentes a los que resultan de la Ley tras su reforma en 2013 (es destacable a este respecto que, bajo esa reforma, estas concesiones durarán treinta años, mientras que bajo el texto de 1988 podían durar menos, y en todo caso no más de treinta años de acuerdo con el artículo 66.2 de la propia Ley de 1988 en su inicial redacción).

VIII.3.- Respecto a la disposición transitoria tercera del Reglamento sometido a consulta,

a.- no debería hacerse referencia a "antigua propiedad privada" en el segundo párrafo del apartado 1, porque la inscripción de un derecho amparado en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria no tiene por qué corresponderse siempre con ello. Lo cierto es que la Ley reconoce los correspondientes derechos a quienes tuvieran titularidad registral y es a ello a lo que debería referirse el Reglamento; por tanto, en lugar de "antigua propiedad privada" debería decirse "a que se refiera la inscripción amparada en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria";

b.- en el apartado 4 se remite al apartado 4 de la disposición transitoria primera de la Ley cuando los titulares de terrenos a deslindar obtengan sentencia -que les reconozca la propiedad- antes de la aprobación del deslinde amparado en la Ley de 1988; pero, si tal es el caso, lo que procedería es aplicar el apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley (aunque los derechos que se reconocen en el apartado 4 sean los mismos que los previstos en ese apartado 1), como además reconoció el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, en la cual se amplió tal situación a los casos en los que la sentencia de reconocimiento de propiedad se obtenga incluso después de practicado un deslinde amparado en la Ley de 1988, por lo que debe por ello ajustarse debidamente el proyectado apartado 4, y, por su relación con él, en los apartados 5, 6 y 7, pues la concesión debería, como en el caso del apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley, otorgarse de oficio y con los mismos efectos temporales a los de ese apartado 1.

VIII.4.- Respecto a la disposición transitoria cuarta del Reglamento sometido a consulta,

a.- llama la atención que el proyectado Reglamento suprima en esta su disposición transitoria cuarta, el derecho preferente a obtener nuevas concesiones -que, sin embargo, sí se reconoce en su disposición transitoria primera a la que ésta (la cuarta) remite-;

b.- dice que la concesión se otorgará para usos y aprovechamientos existentes en el momento de la concesión, sin que se acabe de comprender la diferencia respecto a la disposición transitoria primera, que no precisa a qué fecha se refieren esos usos y aprovechamientos;

c.- a diferencia de lo establecido en la propia disposición transitoria primera, no se sabe desde cuándo se computará en estos casos el plazo de treinta años prorrogable por otros treinta; en la disposición transitoria primera se ha dejado claro que el dies a quo es el 29 de julio de 1989, no encontrándose razón para la diferencia, o simplemente para que el silencio de la proyectada disposición transitoria cuarta deje planteado el problema dando lugar a litigiosidad potencial;

d.- podría quedar más claro que este régimen se refiere a los casos de primeros deslindes amparados en la Ley de 1988. Si se produjeran segundos deslindes tras esa Ley (por ejemplo por efecto de las reformas introducidas por ley 2/2013, como resulta de sus disposiciones adicionales segunda y tercera, con reintegro de propiedades según las disposiciones adicionales cuarta, quinta y sexta), la situación transitoria es diferente; y si los primeros deslindes posteriores a la Ley de 1988 se producen una vez ya en vigor la Ley 2/2013, el régimen debería quedar más claro, que es precisamente el de esta misma disposición transitoria cuarta del proyectado Reglamento.

VIII.5.- Respecto a la disposición transitoria quinta del Reglamento sometido a consulta,

a.- desarrolla el apartado 5 de la disposición transitoria primera de la Ley de 1988, que ha sido introducido por la Ley 2/2013 y añade, al final del primer párrafo, los términos "en la actualidad como consecuencia de las obras realizadas" que no están en ese apartado 5 de la Ley; y

b.- establece qué condiciones deben darse para que se reconozca la propiedad privada de estos terrenos, entre ellas la titularidad registral privada; podría aclararse que este requisito no debe ser determinante, pues siempre es posible -el Tribunal Constitucional lo dijo en su Sentencia 149/1991- que el propietario acuda a obtener una sentencia de reconocimiento de propiedad anterior al día 29 de julio de 1988.

VIII.6.- Respecto a las disposiciones transitorias decimonovena a vigesimoprimera del Reglamento sometido a consulta, se corresponden, con ajustes de redacción a las disposiciones transitorias decimoctava a vigésima del actual Reglamento de 1989 -en desarrollo de la no modificada disposición transitoria séptima de la Ley 22/1988-. Aunque es correcta su redacción, se podría además describir qué es un deslinde aún no producido y podría, además, quedar claro que estas previsiones no afectan a nuevos deslindes a practicar a consecuencia de las modificaciones sobre qué es dominio público marítimo-terrestre conforme a la Ley 2/2013.

VIII.7.- Respecto a la disposición transitoria vigesimosegunda del proyectado Reglamento,

a.- establece que, para que se aplique el régimen que regula, el suelo el día 29 de julio de 1988 debía formar parte del entramado urbanístico, lo que, sin embargo, no exige la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 ni en municipios con planeamiento, ni en municipios sin planeamiento, lo cual plantea riesgos de ilegalidad; y

b.- su redacción, por ser demasiado parca, no soluciona muchos de los problemas prácticos de articulación del sistema que plantea la muy extraña e imprecisa disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 por lo que debería hacerse el esfuerzo de regular la materia y clarificar con la máxima precisión el esquema (por ejemplo, no aclara que este régimen no afecta a zonas de protección ya delimitadas a veinte metros de la ribera del mar bajo la interpretación hecha por el Tribunal Supremo en el sentido de que basta que el suelo fuera materialmente urbano y así lo certificara el correspondiente Ayuntamiento para que la línea de protección se trazara efectivamente a veinte metros; tampoco aclara qué ocurre si un municipio pretende que no que se trace esa protección en aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013, sino en aplicación directa de la Ley 22/1988 -antes de su reforma- y de la señalada doctrina jurisprudencial; qué sucede con tramos ya deslindados y con los nunca deslindados tras la Ley 22/1988, por ejemplo si a éstos se les aplicaría o no esa limitación edificatoria...).

VIII.8.- Respecto a la disposición transitoria vigesimotercera del proyectado Reglamento, procede recordar lo señalado en el apartado VI en las consideraciones acerca del artículo 134.

VIII.9.- Respecto a la disposición transitoria vigesimoquinta del proyectado Reglamento,

a.- no se comprende bien qué se quiere exactamente imponer cuando la proyectada disposición (que además debería ser más bien una disposición adicional) establece que los títulos concesionales prorrogados conforme al artículo 2 de la Ley 2/2013 deberán adaptarse a las prescripciones de la Ley de Costas en el primer tercio del plazo "inicial" (tampoco se entiende bien qué significa ese término);

b.- parece que la previsión no debería referirse a concesiones prorrogadas sino a las que se hayan ya prorrogado o se prorroguen en un futuro, pues la referencia exclusiva a las prorrogadas lleva a entender que la regla solo se aplica a prórrogas decididas entre la entrada en vigor de la Ley 2/2013 y la entrada en vigor del Reglamento a que se refiere este dictamen; y

c.- podría dejarse claro que esta regla no se aplicará al segundo periodo de treinta años a que se refiere la disposición transitoria primera -dada la especial naturaleza, es decir, a la condición de justiprecio, de esas concesiones-.

VIII.10.- Respecto a la disposición transitoria vigesimosexta del proyectado Reglamento, la redacción de su apartado 1 no es clara (en especial las palabras "o estuviera en tramitación"), su contenido no tiene naturaleza de norma transitoria, y no se parece que esté justificada ya que parece primar -en contra de principios de libre concurrencia- una situación de infracción como es el alargamiento indebido de una concesión extinguida.

A la vista del conjunto de las consideraciones y resumiendo las principales, respecto al expediente mismo de elaboración de la norma, en primer lugar, deben incorporarse los últimos informes remitidos a este Consejo de Estado y completar la memoria para incorporar los datos existentes sobre el porcentaje estimado de regularización de ocupaciones de la zona marítimo-terrestre o construcciones en la zona de servidumbre de protección que todavía no se ajustan a lo dispuesto en la Ley de Costas, veintiséis años después de su entrada en vigor.

Respecto al proyecto, en el que se recuerda que no debe figurar el Reglamento como anexo sino como texto que figura a continuación, en su conjunto el presente dictamen pone de relieve algunas imprecisiones en la Ley 2/2013, tanto en los preceptos incorporados a la Ley 22/1988 como en el artículo segundo no incorporado que, unidas a algo más relevante aún como es la necesaria integración del texto actual de la Ley de Costas con la legislación adicional aplicable en la materia que está en otras leyes y tratados y que están más orientadas que la Ley de Costas hacia los elementos de la legislación aplicable a las costas más fundada en los elementos de la garantía institucional basados en el artículo 45 del Texto Fundamental, aconsejan. la elaboración de un texto de la Ley de Costas (con potencial remisión a un texto refundido).

Ello no obstante, dados por un lado el tiempo que resta para el transcurso definitivo del plazo de las concesiones compensatorias derivadas de la propia Constitución y la pretensión de regularizar previamente las ocupaciones de la costa actualmente existentes y que no se ajustan a la Ley a la que responden la Ley 2/2013 y el Reglamento sometido a consulta (es decir, la relativa cercanía que resta hasta el denominado "efecto 2018") y, por otro, los plazos existentes para poner en marcha las normas de desarrollo de la reciente Directiva 2014/89/UE y el tiempo que se necesita para una efectiva implementación del Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras, unidos a que conviene también esperar a la Sentencia del Tribunal Constitucional que resuelva los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la citada Ley 2/2013, recomiendan esperar a esos procesos antes de proceder a la elaboración de ese futuro texto más definitivo y estable de la Ley de Costas.

Aun así, procede igualmente aprobar lo antes posible el texto definitivo del Real Decreto propuesto, sin prolongar más el limitado plazo político de seis meses que el legislador impuso al Gobierno para la promulgación del Reglamento pero no sin antes reconsiderar cuidadosamente las distintas sugerencias que se contienen en el presente dictamen y que por un lado, concluyen en la necesidad de corregir el texto para incluir las observaciones esenciales formuladas a diversos artículos en las materias antes señaladas tales como la inclusión de la cláusula que admita, con las cautelas antes expuestas para no lesionar la seguridad jurídica, que la evidencia científica y técnica pueda llevar a la no aplicación de los criterios reglamentarios de manera que estos no sean absolutos, a la clarificación de los interesados que deben ser citados o que tienen derecho a participar en los distintos trámites de los procedimientos de deslinde y de introducir la legitimación de las asociaciones constituidas en defensa de los intereses generales en los términos establecidos en la Convención de Aarhus, la Directiva de la Unión y Ley española de incorporación de aquélla a estos dos ordenamientos (artículos 21, 22, 25, 26 y 30); de supresión -al menos hoy por hoy y con las excepciones señaladas- de la posibilidad de arrendar concesiones (artículo 141); de clarificar exactamente las contradicciones que acerca del plazo máximo de setenta y cinco años aparecen en la regulación de las ampliaciones y prórrogas de las nuevas concesiones (artículos 135 y 170); y en la ilegalidad de la amnistía adelantada y sin límite temporal en el futuro de los concesionarios titulares de concesiones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 2/2013 cuando incurran en el futuro en prohibiciones de contratar (disposición transitoria vigesimotercera en relación con el artículo 134),

- y por otro, se realice también un análisis detallado

a) de los artículos que regulan las potestades discrecionales que a la Administración General del Estado y al resto de las Administraciones Públicas otorga el Reglamento propuesto en relación con los distintos usos de la zona marítimo-terrestre y zona de servidumbre de protección y las potestades relacionadas con la fijación de la duración de las concesiones y sus ampliaciones y prórrogas, a efectos de conectarlas con las obligaciones actualmente existentes en múltiples leyes y tratados que han impuesto obligaciones concretas en cuanto a la protección del medio marino, el dominio público marítimo-terrestre y la zona interior de interfase entre el mar y la tierra como ecosistema único de cara a introducir matizaciones en los criterios que deben utilizarse para decidir en todas esas cuestiones; y

b) una consideración pausada y detallada de las posibles mejoras en el complejo sistema de derecho transitorio del Reglamento.

Todo ello sin perjuicio de que, si, como consecuencia de esas consideraciones y a la luz del amplio margen de actuación que dichas observaciones suponen, se estima conveniente, puede V. E., en la medida en que sean ejercicio de nuevas opciones e iniciativas que no forman parte a día de hoy del texto definitivo sometido a consulta, someter alguna o todas de esas nuevas iniciativas que completen el texto a la consideración de este Consejo de Estado.

Y, además, sin perjuicio de que, si se da la complejidad que puede suponer la decisión recién escrita acerca de determinar qué elementos serán nuevos en el texto del Reglamento que se apruebe y cuáles deben considerarse informados ya por el Consejo de Estado, V. E. puede someter el texto completo nuevo que se elabore, a dictamen del Pleno (no de la Comisión Permanente) del Consejo de Estado, lo que evitaría el riesgo de que se considere erróneamente por los Tribunales Contencioso- Administrativos que algo informado por la Comisión Permanente debería haberlo sido por el Pleno, anulando ese aspecto del Reglamento por falta del dictamen de éste. Se recuerda, por tanto, lo señalado al respecto por el artículo 2.2, párrafo tercero in fine, de la Ley Orgánica 3/1980 a estos efectos: "En los asuntos que hubiera dictaminado la Comisión Permanente, solo podrá dictaminar el Consejo de Estado en Pleno."

III CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones que se mencionan como esenciales en el cuerpo del presente dictamen resumidas en los últimos párrafos del mismo y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Costas."

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 705/2014, AL QUE SE ADHIERE LA CONSEJERA DOÑA MARÍA TERESA FERNÁNDEZ DE LA VEGA

Mi discrepancia con el voto mayoritario, hacia el que expreso el máximo respeto, se basa en las siguientes razones, que me veo en la necesidad de redactar en muy breve tiempo:

Primera.- Considero que la conclusión del dictamen, favorable a la aprobación del proyecto del Reglamento de Costas, y el párrafo final que la precede están en contradicción con la entidad de las observaciones de legalidad que se formulan, especialmente cuando se ponderan de forma conjunta, toda vez que su observancia, si se pretende que la promulgación del reglamento sea conforme con el dictamen del Consejo de Estado, impone insoslayablemente introducir en el texto dictaminado numerosas modificaciones de gran importancia.

Segunda.- Hay otras observaciones en el dictamen mayoritario que, aunque no calificadas de esenciales, tienen también una trascendencia que exigen igualmente la revisión de dicho proyecto de reglamento.

Tercera.- Contiene el dictamen consideraciones relativas a la necesidad de incorporar al proyecto de reglamento nuevos preceptos a fin de cumplir obligaciones legales establecidas en normas europeas, convenios internacionales, o leyes ya integradas en nuestro ordenamiento jurídico, incorporaciones que supondrán cambios, innovaciones, en el proyecto de reglamento, cuya conformidad a derecho no puede aceptarse anticipadamente, esto es, sin verificar el control de legalidad que el art. 2.Uno de la LOCE impone a este supremo órgano consultivo del Gobierno.

Cuarta.- En el desarrollo que realiza el reglamento de preceptos de la Ley de Costas modificados por Ley 2/2013, referentes al ámbito del dominio público marítimo-terrestre (en particular, los dedicados a la delimitación de la zona marítimo-terrestre, las playas, los terrenos inundables y las dunas) se han recogido normas que no vienen impuestas por el principio de jerarquía normativa (sujeción del reglamento a la ley) sino que suponen opciones carentes de la motivación necesaria y, sobre todo, en confrontación con la garantía institucional del dominio público, prevista en el artículo 132 de la CE, en su interpretación conjunta con el art. 45.1 y 2 de la misma.

Quinta.- Las normas del proyecto de reglamento reguladoras de las prórrogas y de las situaciones transitorias resultan confusas, como, en otras palabras, admite el dictamen mayoritario, y por ello susceptibles de diferentes interpretaciones, lo que puede lesionar el principio de seguridad jurídica y provocar un indeseable incremento de la litigiosidad.

Sexta.- A estas razones hay que añadir las que este Consejero expuso en las sesiones de la Comisión Permanente celebradas en fechas 28 de julio y 11 de septiembre de 2014, recogidas en las Actas correspondientes, a cuyo contenido se remite, dándolas aquí por reproducidas.

En consecuencia, considero que la conclusión del dictamen debió haber propuesto que el proyecto de reglamento fuera sometido a una profunda revisión, rechazando su aprobación en el estado en que ha sido sometido a dictamen del Consejo de Estado.

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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de septiembre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.

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