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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de marzo de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 30 de enero de 2014, registrada de entrada el 4 de febrero siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de La Rioja 7/2013, de 21 de junio, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja de la técnica de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional.

Resulta de antecedentes:

Primero: La Ley de La Rioja 7/2013, de 21 de junio, figura publicada en el Boletín Oficial de La Rioja de 24 de junio de 2013.

Consta de una exposición de motivos, cuatro artículos, una disposición transitoria única y una disposición final única.

La exposición de motivos expresa que en las sociedades avanzadas y desde los años sesenta se ha ido intensificando la sensibilidad social por el medio ambiente, lo que ha propiciado su protección. A nivel nacional, la protección medioambiental ha sido influida por el Derecho comunitario, cuya acción ambiental, regulada en los artículos 191 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se inspira en los principios de acción preventiva y de cautela, que define. En el contexto actual de reducción de riesgos ambientales, ha surgido un importante debate social y científico sobre los posibles efectos nocivos que para el medio ambiente o la salud se derivan de la utilización de la técnica de la fractura hidráulica como técnica que, por medio de la inyección de aditivos químicos, es susceptible de ser utilizada para la investigación y extracción de gas de esquisto o no convencional. En relación con los riesgos que puede generar esta técnica cita el informe "repercusiones de la extracción de gas y petróleo de esquisto en el medioambiente y la salud humana" del Parlamento Europeo y el informe "contribución a la identificación de posibles riesgos ambientales y para la salud humana derivados de las operaciones de extracción de hidrocarburos mediante la fractura hidráulica en Europa" de la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea, publicado el 10 de agosto de 2012. Expone que en el referido contexto la Ley tiene por objeto prohibir la utilización de la fracturación hidráulica en ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de protección del medio ambiente y del paisaje (artículo 9.1 del Estatuto de Autonomía), en materia de régimen energético (artículo 9.2), sanidad (artículo 9.5) y competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (artículo 8.1.16).

El artículo 1 prohíbe en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja el uso de la fracturación hidráulica como técnica que, por medio de la inyección de aditivos químicos, es susceptible de ser utilizada para la investigación, exploración y extracción de gas de esquisto o no convencional y almacenamiento geológico.

El artículo 2 dispone que la autoridad ambiental de la Comunidad Autónoma de La Rioja deberá ordenar la suspensión de las actividades que impliquen el uso de la fractura hidráulica en cuanto tenga conocimiento de las mismas.

El artículo 3 configura el empleo de la fractura hidráulica así como la concesión de permisos o títulos habilitantes que permitan su utilización como infracciones muy graves sancionables con multa de entre 250.001 y 2.500.000 euros.

El artículo 4 prevé la imposición de multas coercitivas cuando el obligado no repare el daño causado o no suspenda la actividad realizada una vez requerido al efecto.

La disposición transitoria única prevé la aplicación de la Ley a los permisos y cualquier otro título habilitante de la actividad prohibida por el artículo 1, tanto a los ya concedidos como a los solicitados antes de su entrada en vigor.

La disposición final única ordena la entrada en vigor de la Ley el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de La Rioja.

Segundo: El expediente remitido se compone de una copia de la Ley de La Rioja 7/2013, de 21 de junio, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja de la técnica de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional, de un informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, otro del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, del informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y de la propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Presidente del Gobierno la interposición del recurso de inconstitucionalidad.

a) El informe de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, elaborado el 28 de junio de 2013, expone en primer lugar que, aun cuando en la actualidad existe un amplio debate sobre el "fracking", lo cierto es que se viene empleando para la explotación de recursos de hidrocarburos "convencionales" desde 1940. La peculiaridad respecto de los hidrocarburos "no convencionales" radica en que el uso del fracking, combinado con la perforación horizontal, exige un empleo más intensivo y perforar un mayor número de pozos. A continuación expone la operatividad del artículo 149.2 de la Constitución, enumera las competencias del Estado al amparo de los apartados 13ª, 18ª, 23ª y 25ª del artículo 149.1, y recoge el contenido del artículo 9 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia para el desarrollo legislativo en materia de protección del medio ambiente y de régimen minero y energético, en el marco de la legislación básica del Estado. Recuerda que la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos, tiene carácter básico, y que, de conformidad con su artículo 3 apartado 2.b), corresponde a la Administración General del Estado otorgar las autorizaciones de explotación y los permisos de investigación cuando afecte al ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma y las concesiones de explotación de hidrocarburos en todo caso. Así las cosas, advierte que estas competencias del Estado resultan directamente afectadas por la Ley 7/2013 y subraya la posible ilegalidad de la extensión de la prohibición del artículo 1 a la actividad de almacenamiento geológico incluso en el marco de los permisos de competencia autonómica y de la posibilidad de que ello comporte una vulneración del artículo 130.1 de la Constitución en relación con los artículos 45 y 128 de la misma. Por último, advierte que la Ley 7/2013 no ha sido suficiente ni correctamente motivada, pues omite dos relevantes resoluciones del Parlamento Europeo, ambas de 21 de noviembre de 2012, relativas a los recursos no convencionales denominadas "las repercusiones medioambientales de la extracción de gas y petróleo de esquisto [2011/2308(INI)]" y "los aspectos industriales, energéticos y otros del gas y del petróleo de esquisto [2011/2309(INI)]", en las que se concluye que la decisión de explotar gas no convencional corresponde a los Estados miembros y que se puede dar respuesta a las preocupaciones medioambientales al respecto.

b) El informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, elaborado por el Secretario General Técnico, lleva fecha de 8 de julio de 2013. Se dice en él que la Ley de La Rioja no contempla distinción alguna en cuanto a que las obras o actividades a realizar sean de titularidad estatal y/o autonómica, lo que puede vulnerar el sistema de reparto competencial Estado-Comunidades Autónomas al afectar a obras o actividades de competencia estatal o cuya evaluación de impacto ambiental corresponda al Departamento de conformidad con el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1/2008. Cita al respecto las SSTC 13/1998 y 101/2006 (que confirma la anterior), en las que se concluye que la declaración de impacto ambiental correspondiente a las obras y actuaciones de competencia estatal debe ser asumida por el órgano estatal correspondiente y señala que la ley autonómica "puede implicar una lesión del orden de distribución de competencias".

c) Informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de 30 de enero de 2014 y propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros, que se pronuncian en términos coincidentes.

Ambos diferencian tres grupos de preceptos a efectos de su impugnación: el artículo 1.1, el artículo 3 y, por último, los artículos 1.2, 2 y 4 y la disposición transitoria única.

En cuanto a la impugnación del artículo 1.1, se diferencian cuatro aspectos diversos:

- Entienden que la prohibición contenida en el artículo 1 de la Ley 7/2013 vulnera la normativa básica dictada por el Estado en ejercicio de las competencias atribuidas por los apartados 13ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución, circunstancia a la que añaden la regulación, por la disposición final segunda de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/1998, de la técnica de la fracturación hidráulica. - Las normas estatales en materia de evaluación del impacto ambiental establecen las cautelas medioambientales necesarias para el eventual empleo de la técnica del fracking, porque sujetan todos los proyectos a la evaluación de impacto ambiental (artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y artículo 7.1 y Anexo I, grupo 2, apartado d), de la Ley 21/2013, de 8 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental), por lo que las Comunidades Autónomas no pueden sustraer a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades como la protección del medio ambiente. - La competencia relativa a la evaluación ambiental de los proyectos competencia del Estado de acuerdo con la Ley 34/1998 corresponde también al Estado. En este sentido y con cita en la STC 13/1998, se expresa que, de conformidad con el artículo 11.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, corresponde al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ejercer las funciones atribuidas al órgano ambiental cuando se trate de la evaluación ambiental de planes, programas o proyectos que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes, o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante tal Administración. - Por último y respecto de las referencias a las instituciones de la Unión Europea, señala que no existe norma comunitaria alguna que prohíba la explotación de gas no convencional y que las resoluciones del Parlamento Europeo de 21 de noviembre de 2012, relativas a los recursos no convencionales, concluyen que la decisión de explotar gas no convencional corresponde a los Estados miembros.

El artículo 3.1 se considera inconstitucional porque tipifica como infracción el incumplimiento de las prohibiciones del artículo 1, que vulnera la normativa básica dictada por el Estado en ejercicio de las competencias exclusivas ex artículo 149.1 apartados 13ª y 25ª de la Constitución, por lo que incurre en inconstitucionalidad por conexión. Añade que el Tribunal Constitucional ha reiterado que la competencia para la tipificación de infracciones y establecimiento de sanciones corresponde al titular de la competencia sustantiva de que se trate en cada caso. Respecto de los apartados 2 a 7 del artículo 3, concluye que, en tanto que tienen su base en la tipificación establecida en el artículo 3.1, incurren en inconstitucionalidad por conexión.

En tercer lugar, los artículos 1.2, 2 y 4 y la disposición transitoria única de la Ley 7/2013 se consideran inconstitucionales por la conexión entre su contenido y lo dispuesto en el artículo 1 antes referido.

La propuesta invoca el artículo 161.2 de la Constitución de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Expresa que el 29 de julio de 2013 la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado- Comunidad Autónoma de La Rioja adoptó el Acuerdo de iniciar negociaciones para resolver las discrepancias manifestadas si bien no ha sido posible alcanzar una solución. Por último, da cuenta de que la Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas examinó la Ley riojana 7/2013 en su reunión de 11 de julio de 2013 así como de que el plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 24 de marzo de 2014.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

I.- La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II.- La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de La Rioja 7/2013, de 21 de junio, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja de la técnica de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional.

El análisis de la norma autonómica y de su compatibilidad con la legislación estatal exige la definición del ámbito material de la actividad sobre la que versa a efectos de identificar los títulos competenciales en concurso así como el que resulta propiamente específico, que es el de energía, no obstante la incidencia que los recursos mineros y gasísticos y el régimen jurídico de los hidrocarburos líquidos y sólidos y su explotación tiene sobre otras materias, en especial el medio ambiente.

El título competencial prevalente es por tanto el relativo a la energía en tanto que la fractura hidráulica es una técnica de investigación, exploración y extracción de gas no convencional, además de servir para el almacenamiento geológico.

Sobre esta técnica y la actualidad del debate que se ha generado al respecto, se ha pronunciado recientemente el Consejo de Estado en el dictamen número 1.353/2013, de 23 de enero de 2014, relativo a un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 1/2013, de Cantabria, de 15 de abril, por la que se regula la prohibición, en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria, de la técnica de fractura hidráulica, como técnica de investigación y extracción de gas no convencional. Señaló el Consejo de Estado entonces que "en la última década y en especial en Estados Unidos tras los atentados de 2001 y en Europa tras el inicio de la crisis en 2008, se ha producido un notable crecimiento de dos técnicas concretas para la explotación del potencial de los combustibles fósiles no convencionales de gas de esquisto y del metano del lecho de carbón, consistentes en la perforación horizontal y la fracturación hidráulica (hydro-fracking o fracking), en gran medida de forma combinada.

La fractura hidráulica consiste en la generación de fracturas múltiples en la roca mediante la inyección de agua, normalmente gelificada, a alta presión, y el rellenado de las grietas con arena de gran permeabilidad para mantener las fracturas abiertas mientras se facilita el paso del gas. Esta técnica está asociada a un incremento de emisiones de gases de efecto invernadero así como de contaminantes clásicos en el aire, además de requerir una gran disposición final de agua, recurso limitado que pudiera resultar contaminado a consecuencia de la operación.

Frente al riesgo medioambiental asociado a la técnica referida, ésta presenta la ventaja de hacer viable la eventual sustitución de carbón y petróleo por gas a corto y medio plazo, así como de hacer posible el autoabastecimiento (o una reducción de la dependencia energética) del país de que se trate. En defensa de la fractura hidráulica se ha planteado que la sustitución del carbón y el petróleo por gas podría contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en función de su ciclo de vida así como que podría utilizarse para la producción de energía base y para producir una reserva de energía fiable para distintas fuentes de energía como la eólica o la solar. Las ventajas e inconvenientes de la fractura hidráulica como técnica de exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales ha generado un amplio debate no sólo técnico, sino también social, actualmente vigente".

El mencionado debate se ha generado a nivel nacional e internacional. Como señala la exposición de motivos de la Ley 7/2013, las instituciones comunitarias se han pronunciado al respecto, si bien reconociendo la competencia de los Estados miembros para decidir el uso o no del fracking y advirtiendo sobre la importancia de garantizar la protección del medio ambiente. En este sentido, la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea publicó el 10 de agosto de 2012 un informe, relativo a la identificación de posibles riesgos ambientales y para la salud humana derivados de las operaciones de extracción de hidrocarburos mediante fractura hidráulica en Europa, y el Parlamento Europeo ha aprobado dos resoluciones relativas a los recursos no convencionales denominadas "las repercusiones medioambientales de la extracción de gas y petróleo de esquisto [2011/2308(INI)]" y "los aspectos industriales, energéticos y otros del gas y del petróleo de esquisto [2011/2309(INI)]". En una y otras se pone de manifiesto que el desarrollo del gas (y del petróleo) de esquisto no deja de ser controvertido en la Unión Europea, que no existen datos suficientes sobre la fracturación de sustancias químicas ni sobre los riesgos para la salud y el medio ambiente y que, sin perjuicio de la prerrogativa exclusiva de los Estados miembros de explotar sus recursos energéticos, cualquier explotación de combustibles fósiles no convencionales debe garantizar unas condiciones justas y equitativas en toda la Unión.

El 22 de enero de 2014 la Comisión Europea adoptó una "Recomendación relativa a unos principios mínimos para la exploración y producción de hidrocarburos (como el gas de esquisto) utilizando la fracturación hidráulica de alto volumen (2014/70/UE)" cuya finalidad es garantizar una protección adecuada del medio ambiente y el clima, el control de los riesgos sanitarios y ambientales y el aumento de la transparencia para los ciudadanos. Prevé el establecimiento de unos principios mínimos que aumenten la confianza de los inversores, creen condiciones equitativas para las empresas del sector y mejoren el funcionamiento del mercado único de la energía.

III.- La Comunidad Autónoma de La Rioja ha venido a dictar la Ley 7/2013, según reza su exposición de motivos, en ejercicio de las competencias que ostenta en materia de protección del medio ambiente y del paisaje, en materia de régimen energético, sanidad y competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

De conformidad con los artículos 8 y 9 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, La Rioja tiene competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (artículo 8.1.16), y en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente y del paisaje (artículo 9.1), sanidad (9.5) y en materia de régimen energético (artículo 9.2).

Respecto de esta última procede insistir en que tal atribución competencial opera "en el marco de la legislación básica del Estado y en su caso, en los términos que la misma establezca", de manera que las competencias de desarrollo legislativo y ejecución lo son con el alcance que determine la legislación básica del Estado.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia 135/2012, en la que se reitera doctrina anterior contenida en las SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, y 197/1996, de 28 de noviembre, que "las competencias de ordenación o dirección general de la economía -entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos, entre los que se cuenta el energético y, dentro de éste, el subsector del petróleo [entiéndase también el del gas natural]- han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso. Convendrá recordar, en efecto, que este Tribunal ha declarado reiteradamente que dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobertura "las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" (STC 95/1986, fundamento jurídico 4, y, en los mismos términos, STC 188/1989, FJ 4, con cita de las SSTC 152/1988 y 75/1989). Doctrina aplicable con mayor razón a supuestos en los que existen, como en el presente, reservas competenciales expresas en favor del Estado tanto respecto de la actividad económica general (art. 149.1.13 CE) como del específico sector energético (art. 149.1.25 CE)".

De lo expuesto resulta que corresponde al Estado la competencia para regular la ordenación del sector energético, y dentro de éste el subsector gasístico, mediante la aprobación de la legislación básica; y a las Comunidades Autónomas corresponden las competencias de desarrollo normativo y ejecutiva, respetando las bases establecidas por el Estado, como ha concluido el Tribunal Constitucional en la sentencia 8/2013, de 17 de enero de 2013.

La fractura hidráulica, en tanto que técnica de investigación y extracción de hidrocarburos no convencionales, encuentra su encaje legal en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (en adelante LH), cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de las actividades relativas a los hidrocarburos líquidos y gaseosos (artículo 1.1 LH), incluidas las de exploración, investigación y explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos (apartado a) del artículo 1.2 LH).

La LH tiene carácter básico al haber sido dictada al amparo del artículo 149.1.13ª y 25ª de la Constitución, según refiere el apartado 1 de la disposición final primera de la referida Ley. Se excluyen del carácter básico las referencias a los procedimientos administrativos, que serán regulados por la Administración competente, ajustándose en todo caso a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (apartado 2 de la disposición final primera de la LH). Los preceptos del título II de la LH relativos a exploración, investigación y explotación de hidrocarburos son de aplicación general al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13ª, 18ª y 25ª de la Constitución en virtud del apartado 3 in fine de la disposición final primera antes referida.

El artículo 3.1.b) de la LH atribuye al Gobierno el establecimiento de la regulación básica correspondiente a las actividades a que se refiere dicha norma y, de conformidad con el apartado 2 del mismo precepto, corresponden a la Administración General del Estado, entre otras, las facultades de otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación cuyo ámbito territorial exceda el de una comunidad autónoma, las concesiones de explotación, las autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino, y las autorizaciones de exploración y permiso de investigación cuando su ámbito comprenda a la vez zonas terrestres y del subsuelo marino.

Por otro lado, el artículo 7 LH, que abre el título II, establece el régimen jurídico de la exploración, investigación y explotación de los yacimientos de hidrocarburos, de los almacenamientos subterráneos para hidrocarburos y de las actividades de transporte, almacenamiento y manipulación industrial de los hidrocarburos obtenidos, cuando sean realizadas por los propios investigadores o explotadores de manera accesoria y mediante instalaciones anexas a las de producción. Es decir, que el establecimiento de la regulación básica correspondiente a las actividades de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos es competencia del Estado (artículo 3.1 a) y b) LH), correspondiendo a éste el otorgamiento de las autorizaciones de exploración y los permisos de investigación cuando el ámbito territorial afectado exceda del de una Comunidad Autónoma, todas las concesiones de explotación a que se refiere el título II de la LH y por tanto cualquiera que sea el ámbito territorial afectado, infra autonómico o supra autonómico y las autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino.

En cuanto al reparto de competencias en materia de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos, los capítulos II y III del título II atribuyen la competencia para el otorgamiento de las autorizaciones de exploración al Ministerio de Industria u órgano competente de la Comunidad Autónoma cuando afecte a su ámbito territorial (artículo 14.1 LH), al Gobierno o a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas para el otorgamiento de los permisos de investigación (artículo 15.1 LH) y al Gobierno mediante Real Decreto - previo informe de la Comunidad Autónoma afectada- la autorización de otorgamiento de la concesión de explotación de yacimientos de hidrocarburos o de almacenamientos subterráneos (artículo 25.2 LH).

IV.- A la vista de lo expuesto procede ahora abordar el análisis de los artículos cuya constitucionalidad se cuestiona, y su compatibilidad con la legislación básica estatal dictada al amparo de las competencias exclusivas del Estado, lo que obliga a centrar el debate en torno al artículo 1.1 de la Ley de La Rioja 7/2013, dado que el resto de la norma trae causa de aquél, de tal modo que, de apreciarse su inconstitucionalidad, procedería la impugnación del total de la norma al incurrir el resto de los preceptos en inconstitucionalidad por conexión.

El artículo 1.1 referido prohíbe el uso de la fracturación hidráulica como técnica que, por medio de la inyección de aditivos químicos, es susceptible de ser utilizada para la investigación, exploración y extracción de gas de esquisto o no convencional y almacenamiento geológico. La referencia a los términos "investigación" y "extracción" de gas parece limitar la eficacia de la prohibición a las actividades amparadas por los permisos de investigación y las concesiones de explotación reguladas en los artículos 15.1 y 25.2 LH, y ello porque la actividad de exploración sobre la que versa el artículo 14 LH se reduce a trabajos que no impliquen la ejecución de perforaciones profundas definidas así reglamentariamente. El artículo 1.1 de la Ley 7/2013 prohíbe el uso de la fractura hidráulica tanto para la investigación como para la extracción de gas no convencional, sin diferenciar entre obras o actividades estatales o autonómicas y sin diferenciar entre investigación y explotación. Dado que corresponde al Estado la competencia para el otorgamiento de permisos de investigación cuando se refieran a un ámbito territorial superior al de una sola Comunidad Autónoma y la competencia para la autorización del otorgamiento de concesiones de explotación de hidrocarburos, cualquiera que sea su ámbito territorial y con independencia de su carácter convencional o no, puede concluirse que la prohibición genérica contenida en el artículo 1.1 de la Ley 7/2013 comporta una extralimitación competencial y brinda fundamentos jurídicos suficientes para su impugnación ante el Tribunal Constitucional.

A la misma conclusión se llega en relación con la concreta actividad de almacenamiento geológico, que opera sin un deslinde conceptual de su alcance, y que comporta una prohibición absoluta e indiscriminada de una actividad, lo que no corresponde disponer a una Comunidad Autónoma siquiera en el marco de los permisos de competencia autonómica.

En este sentido, el artículo 5.3 de la LH expresa que las restricciones que afecten a las actividades de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos no podrán tener carácter genérico y deberán estar motivadas. Con idéntico criterio la jurisprudencia constitucional (SSTC 64/1982, de 4 de noviembre y 170/1989, de 19 de octubre) proscribe la prohibición genérica de las actividades extractivas, al ser exigible llevar a cabo en cada caso un juicio de ponderación concreto y singular entre el interés extractivo y el ambiental.

Por lo demás, debe recordarse que los títulos competenciales que acredita el Estado presentan una mayor especificidad que los que invoca la Comunidad Autónoma de La Rioja, sobre los que en este caso prevalecen, así como que de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes expuesta se deduce que, con la finalidad de protección del medio ambiente, se pueden imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstas por la legislación del Estado, pero sin que aquéllos alteren el ordenamiento básico minero. Lo que la Ley 7/2013 dispone comporta una invasión competencial respecto del propio del Estado, una alteración del ordenamiento básico minero y, en la medida en la que pretende una prohibición absoluta de ciertas actividades en el territorio autonómico, un vaciamiento de las competencias estatales antes referidas.

V.- Además de lo expuesto debe añadirse que, junto a lo anterior, se aprecian motivos adicionales sobrevenidos para detectar el concurso de una posible causa de inconstitucionalidad.

Tal circunstancia deriva de la disposición final segunda de la Ley estatal 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y extra peninsulares, que introdujo un número 5 en el artículo 9 de la LH para permitir que en el desarrollo de los trabajos a ejecutar en el marco de los títulos señalados en tal precepto, y por tanto las autorizaciones de exploración, los permisos de investigación y las concesiones de explotación, puedan aplicarse métodos geofísicos y geoquímicos de prospección, perforación de sondeos verticales o desviados con eventual aplicación de técnicas habituales en la industria, entre ellas la fracturación hidráulica, la estimulación de pozo así como técnicas de recuperación secundaria y aquellos otros métodos aéreos, marinos o terrestres que resulten necesarios para su objeto.

La disposición final segunda de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, al igual que el resto de su articulado, tiene carácter básico al dictarse al amparo de las competencias que corresponden al Estado en el artículo 149.1.13ª y 25ª de la Constitución, como señala expresamente la disposición final cuarta. VI.- A la vista de lo expuesto procede concluir el concurso de fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación del artículo 1.1 de la Ley 7/2013 por incurrir en extralimitación competencial al disponer la prohibición de actividades cuya regulación es competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.25ª en relación con el artículo 149.1.13ª y de forma sobrevenida en inconstitucionalidad por la incompatibilidad con una norma básica estatal posterior. En tanto que el resto del articulado de la Ley trae causa del artículo 1.1, y sin éste, carece de operatividad, procede la impugnación del total de la norma, por incurrir el resto de los preceptos en inconstitucionalidad por conexión.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de La Rioja 7/2013, de 21 de junio, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja de la técnica de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de marzo de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.