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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 1434/2013 (ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD)

Referencia: 1434/2013
Procedencia: ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD
Asunto: Anteproyecto de Ley de servicios y colegios profesionales.
Fecha de aprobación: 27/2/2014

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de febrero de 2014, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen con el voto particular del Consejero Sr. Herrero que se copia a continuación:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 23 de diciembre de 2013 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de servicios y colegios profesionales.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del anteproyecto

El anteproyecto de Ley sometido a consulta consta de exposición de motivos, cincuenta y tres artículos (estructurados en un título preliminar y tres títulos), doce disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y quince finales.

Destaca la parte expositiva, en un primer apartado, el sentido de la regulación legislativa de los servicios y de los Colegios Profesionales. Por lo que hace a los primeros, parte de la importancia en términos económicos del sector servicios y, dentro de él, del segmento de los servicios profesionales (que representa el 9% del producto interior bruto y el 30% del empleo universitario), lo que -junto a la incidencia que suponen algunos de estos servicios sobre derechos e intereses de los ciudadanos- hace necesario un "marco regulador específico y [que] no sea aplicable el general del sector servicios", siendo así que el vigente es susceptible de mejora al venir constituido por una regulación "fragmentaria, copiosa y excesiva y que no ha evitado la conflictividad entre profesionales". Su reforma es más acuciante por la profundidad de la crisis actual y ha sido recomendada por organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Se da con ello cumplimiento, en fin, al mandato del artículo 36 de la Constitución y se trata de buscar un equilibrio entre, "por una parte, las restricciones precisas para garantizar la confianza indispensable de los destinatarios de los servicios profesionales [...] y, por otra, las libertades necesarias para favorecer el desarrollo de la actividad".

En cuanto a la regulación de los Colegios Profesionales, está en estrecha relación con el ejercicio profesional y su regulación actual data de 1974 (Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales [LCP]) habiendo sido objeto de reformas para adaptarla, principalmente, a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (citada en lo sucesivo por su numeración o como Directiva de Servicios), mediante la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley 25/2009, en adelante). Es conveniente, por lo demás, corregir "el confuso mapa colegial existente" y hacerlo distinguiendo: "Colegios de actividades profesionales libres que no requieren ninguna cualificación, Colegios que se refieren a actividades reservadas pero que no requieren de un título de educación superior (requieren otro tipo de cualificación), y Colegios que se refieren a actividades profesionales tituladas".

La regulación de ambas materias forma parte de las llamadas "reformas estructurales" y son complementarias de otras como la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), "dado que ambas tienen como objetivo la creación de un marco regulatorio eficiente para las actividades económicas y la eliminación de las barreras y obstáculos existentes a través de la aplicación de los principios de buena regulación económica".

El apartado II describe con cierto detalle, capítulo por capítulo, el contenido del anteproyecto, así como las disposiciones de la parte final. Mención especial merecen, por su extensión e importancia, las explicaciones relativas al establecimiento en el capítulo I del título I del principio de "libertad de acceso y libertad de ejercicio de toda actividad profesional y profesión", fijándose en el capítulo II un "marco ordenado en el que las restricciones sólo puedan establecerse por ley cuando se justifique por razones de interés general y resulte proporcionado"; en el capítulo I del título II -sobre el marco jurídico básico de las organizaciones colegiales-, lo que se dice en lo relativo a que "sólo podrá exigirse colegiación obligatoria para el ejercicio de una profesión titulada o algunas actividades propias de ésta cuando así se establezca mediante norma estatal con rango de ley, al apreciarse que se trata de actividades en que pueden verse afectadas de manera grave y directa determinadas materias de especial interés general y que la colegiación es el instrumento más eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios", así como el largo excurso sobre la regulación en el capítulo IV de dicho título sobre la nueva regulación de las cuotas colegiales para los Colegios de colegiación obligatoria, en la que sustancialmente "la ley prohíbe la exigencia de cuota de inscripción, colegiación o alta, o pago de efecto equivalente, con independencia de su denominación, para evitar que puedan convertirse en una barrera de entrada al mercado". En el título III, en fin, se recogen ciertas disposiciones para reforzar la calidad de los servicios y la protección de los consumidores y usuarios de servicios profesionales.

En las disposiciones adicionales destacan las relativas al "mantenimiento del statu quo del carácter colegial de los Colegios creados con anterioridad a esta ley, sin perjuicio de las posibles medidas que el Gobierno pueda tomar para fomentar su conversión en asociaciones o su fusión", así como otras que crean "una Comisión de Reforma de las Profesiones que deberá realizar informes con carácter preceptivo sobre las nuevas propuestas de ley de atribuciones relativas al acceso a actividades profesionales o profesiones y a la reserva de funciones conforme a los criterios y principios establecidos en esta ley". En las transitorias se regula, entre otros aspectos, el de las reglas a aplicar a los Colegios Profesionales existentes durante el proceso de adaptación de sus Estatutos a lo previsto en esta ley y en la derogatoria "se prevé expresamente la continuidad de la vigencia de un listado de normas que resultan compatibles con lo previsto en esta ley respecto al mantenimiento de determinadas reservas de actividad y de restricciones de acceso, todo ello sin perjuicio de que la Comisión de Reforma de las Profesiones pueda de oficio evaluarlas nuevamente y realizar propuestas de modificación". Se lista la modificación de diversas leyes, por último, que llevan a cabo las quince disposiciones finales.

El contenido del articulado, sintéticamente, puede describirse como sigue:

El Título Preliminar (artículos 1 a 3) contiene disposiciones generales sobre objeto y fines de la ley, su ámbito de aplicación ("cualquier lugar del territorio español, con las excepciones relativas a los empleados públicos, en los términos previstos en la disposición adicional séptima") y definiciones a los efectos de lo previsto en la norma (como, entre otras, las de los términos "profesión regulada", "profesión titulada", "profesión de colegiación obligatoria" y "razones de interés general").

El Título I trata sobre el acceso a las actividades profesionales y profesiones a lo largo de cuatro capítulos: sobre libertad de acceso y ejercicio [profesionales] (Capítulo I, artículos 4 a 6, que fijan principios como el central de libertad de acceso y ejercicio y el de eficacia en todo el territorio nacional, que, con remisión a la LGUM, significa que "el acceso a una actividad profesional o una profesión habilitará, en igualdad de condiciones, para su ejercicio en todo el territorio español, sin que pueda exigirse el cumplimiento de requisitos de cualificación adicionales a los del territorio donde se hubiera accedido a la actividad profesional o profesión"); sobre acceso a la actividad profesional y las profesiones (Capítulo II, artículos 7 a 9), que prohíbe restricciones basadas en la cualificación excepto "cuando sea necesario por razones de interés general y de acuerdo con los principios de proporcionalidad y no discriminación", establece que "sólo podrá exigirse título oficial de educación superior para el acceso a una actividad profesional o profesión cuando así se establezca en norma estatal con rango de ley por razones de interés general" y regula el acceso de profesionales habilitados en otros Estados miembros de la Unión Europea (UE) por remisión al sistema vigente de reconocimiento de cualificaciones profesionales; acerca del ejercicio profesional en libre competencia (Capítulo III, artículos 10 a 16); y sobre los derechos y deberes de los profesionales (Capítulo IV, artículos 17 a 22), donde se regula la prevención del conflicto de intereses y el régimen sancionador (artículos 19 y 22, respectivamente).

El Título II se dedica a las organizaciones colegiales y consta de cuatro capítulos: Capítulo I, sobre Colegios Profesionales (artículos 23 a 33), que los define, establece sus fines y regula -entre otras- cuestiones como la colegiación obligatoria, el ámbito territorial, sus funciones, el visado y su funcionamiento democrático y régimen electoral (de forma respectiva, artículos 25, 27, 30, 31 y 33); Capítulo II, acerca de los Consejos Generales de Colegios Profesionales (artículo 34); Capítulo III, sobre las disposiciones comunes a la organización colegial (artículos 35 a 45), entre las que se incluyen las relativas a su buen gobierno, normativa, Código Deontológico y régimen disciplinario; y Capítulo IV, dedicado al régimen económico y contable de las corporaciones colegiales (artículos 46 a 49).

El Título III (artículos 50 a 53) trata, en fin, de la calidad de los servicios y la protección de los consumidores y usuarios de los servicios profesionales.

Las disposiciones adicionales, en número de doce, se dedican respectivamente a: las obligaciones de colegiación; la acreditación de la cualificación para el ejercicio de actividades profesionales o profesiones; las referencias a titulaciones en el ámbito del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP); la no afectación por esta Ley, en términos generales, a la facultad de control documental de las Administraciones Públicas; el desarrollo del esquema de certificación de profesionales; el Registro de peritos judiciales; los regímenes especiales de los empleados públicos; el mantenimiento del carácter colegial de los Colegios creados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley; la Comisión de Reforma de las Profesiones; la previsión social de profesionales titulados que ejercen su actividad por cuenta propia: el importe máximo de la cuota colegial obligatoria en las profesiones de colegiación obligatoria y la Vigencia de las disposiciones de acceso o reserva de funciones en el ámbito de la ingeniería y de la edificación.

Las disposiciones transitorias tratan sobre el régimen transitorio de la normativa colegial, el de los Habilitados de Clases Pasivas, los derechos devengados por los procuradores y los servicios de recepción de notificaciones de los abogados.

La disposición derogatoria consta de cinco apartados: el primero contiene la típica cláusula de derogación tácita; el segundo deroga expresamente la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCP); el tercero, "todas las disposiciones relativas al acceso a actividades profesionales o profesiones o a la reserva de funciones a determinados titulados excepto las contenidas en las [...] leyes [que se mencionan] y en su correspondiente normativa de desarrollo"; el cuarto establece que, "por transponer normativa de la Unión Europea relativa al acceso a actividades profesionales o profesiones o a la reserva de funciones mantendrán su vigencia las normas de rango reglamentario" que enumera; y el quinto incide en que, "de acuerdo con la disposición adicional decimosegunda de esta ley, mantendrán igualmente su vigencia las disposiciones relativas al acceso a actividades profesionales o profesiones o a la reserva de funciones en el ámbito de la ingeniería y de la edificación".

Las siete primeras disposiciones finales modifican respectivamente las siguientes normas con rango de ley: Ley 11/1986, de 20 de marzo, de Patentes de Invención y Modelos de utilidad; Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal; Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria; Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales; Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales y el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (TRLGDCU). La disposición final octava lista, en cinco apartados, los títulos competenciales en que se funda la aprobación de la norma. La novena habilita al Gobierno para revisar los márgenes, deducciones y descuentos correspondientes a la distribución y dispensación de medicamentos de uso humano. La décima y undécima se refieren, respectivamente, a la adaptación de la normativa vigente y de los Colegios Profesionales existentes. La disposición final decimosegunda trata sobre el cambio de denominación y régimen jurídico de determinadas corporaciones profesionales. La decimotercera se refiere a la atribución de funciones ejecutivas en el ámbito de la Ley en el territorio de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. La disposición final decimocuarta contiene una cláusula de habilitación general al Gobierno para el desarrollo de la Ley. Y la disposición final decimoquinta establece su entrada en vigor a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, sin perjuicio de la entrada en vigor de la disposición adicional decimoprimera el 1 de enero de 2015.

SEGUNDO. Contenido del expediente

El expediente remitido a este Consejo de Estado se estructura en quince apartados, acompañados de un índice, con el siguiente contenido:

1.- Versión del anteproyecto de 2 de agosto de 2013, tomada en consideración por el Consejo de Ministros en su reunión de esa fecha.

2.- Versión del anteproyecto de 4 de noviembre siguiente, que fue remitida a ministerios y organismos públicos para informe preceptivo.

3.- Versión remitida a este Consejo, junto con una memoria del análisis de impacto normativo. Ésta se divide en los siguientes apartados:

I. Oportunidad de la propuesta (motivación, objetivos, elementos principales de la reforma propuesta y ventajas frente a otras alternativas).

Ante todo, se señala que "el objetivo fundamental de la ley es modernizar el marco regulatorio de los servicios y Colegios Profesionales en España y, como resultado, revisar, entre otras cuestiones, tanto las reservas de actividad como las obligaciones de colegiación que actualmente se imponen a los profesionales, así como fortalecer la protección del consumidor de estos servicios". Esto redundará en beneficios económicos, a saber: mayor crecimiento, mayor competencia en el sector de servicios profesionales, más movilidad de los profesionales españoles en el ámbito europeo, un favorecimiento del empleo, una mejora de la productividad, menor litigiosidad y, como factor adicional, un refuerzo de la confianza de los inversores en la capacidad de crecimiento a largo plazo de la economía. Explica después que "la razón fundamental que justifica la existencia de una regulación específica de los servicios profesionales es que en algunos casos los usuarios de estos servicios podrían no ser capaces de identificar la capacidad del profesional que contrata. Esta asimetría informativa es particularmente preocupante si el profesional ofrece servicios a consumidores finales, en lugar de empresas". Pero lo anterior debe hacerse respetando la proporcionalidad y limitándose a los casos necesarios (se citan los principios de buena regulación recogidos en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible [LES] y en el artículo 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [LRJAP]). Un proceso de revisión al efecto se ha llevado a cabo por la Comisión Europea desde 2003 [Comunicación "Informe sobre la competencia en los servicios profesionales", de 9 de febrero de 2004, COM (2004) 83 final], sosteniendo que hay razones que hacen necesaria una regulación de los servicios profesionales respetando el principio de proporcionalidad y recomendando ciertas vías específicas. En otra más reciente Comunicación ["Sobre la Evaluación de las regulaciones nacionales del acceso a las profesiones", COM (2013) 676 final], diseña un plan de trabajo para la realización de dicha revisión, mediante la presentación por todos los Estados miembros de planes de acción nacionales. A ello se unen recomendaciones de otros organismos internacionales como la OCDE y el FMI, así como la recomendación contenida en el punto 31 del Memorando de Entendimiento sobre condiciones de política sectorial financiera. Todo ello se hace especialmente acuciante en nuestro país, donde la regulación es obsoleta, data en su mayoría del siglo XIX y da lugar a más de doscientas profesiones reguladas a nivel estatal, un sistema de reservas de actividad excesivamente complejo y un mapa colegial confuso, que varía según las diversas comunidades autónomas (CC AA) y en el que existen problemas derivados de la aparición de los Consejos Autonómicos y su relación con los Consejos Generales. Hay, además, motivos de oportunidad que aconsejan una reforma como la propuesta, los cuales tienen que ver, en primer lugar, con la reasignación de recursos entre sectores económicos emergentes, "de manera destacada, del conocimiento y la capacidad de innovación que personalizan los profesionales y las empresas de servicios profesionales"; también, con un aumento de la competitividad iniciado en el ámbito de la Directiva de Servicios y que se ha considerado conveniente potenciar aplicando "idénticos principios de buena regulación al ámbito profesional"; en tercer lugar, se destaca que "el actual sistema de regulación profesional, que tiene sus bases en el siglo XIX y descansa en la tradicional y obsoleta equivalencia entre un título, una profesión, un Colegio Profesional es incompatible con un escenario dinámico de creación de títulos por las universidades"; por último, la reforma quiere otorgar mayor movilidad a los profesionales españoles, los cuales, "de acuerdo con el actual sistema europeo de reconocimiento de cualificaciones, cuando se desplazan a otros países de la UE, sólo se les permite ejercer aquellas actividades para las que están habilitados de acuerdo con la normativa española". Existen, sobre todo lo anterior, recomendaciones de organismos como la Comisión Nacional de Competencia en el sentido del anteproyecto y, en especial, un mandato legal ordenando la remisión a las Cortes de un "proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación" (contenido en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, que otorgaba doce meses de plazo para su cumplimiento). En cuanto a las líneas esenciales de la reforma, se destaca que "el Anteproyecto regula, con un enfoque horizontal, el marco general de los servicios y los Colegios Profesionales y a la vez incluye las disposiciones relativas a las reservas de actividad y obligaciones de colegiación concretas que se ven afectadas por este nuevo marco. De esta forma, por trazar una similitud con el proceso de transposición de la Directiva de Servicios, en este Anteproyecto se reúnen, tanto las normas generales que recogen los principios y criterios de actuación de las Administraciones para crear un entorno regulatorio favorable a la actividad y acorde con determinados principios de buena regulación (lo que se realizó a través de la Ley 17/2009 [...]) como las disposiciones que adaptan las distintas leyes sectoriales a esos principios y criterios en el ámbito estatal (Ley 25/2009 [...]), con la excepción expresa de las atribuciones en el ámbito de la ingeniería y la edificación, cuya posible reforma se realizará tras el análisis de un grupo de trabajo creado el efecto". Tres son los ejes de la reforma: el nuevo marco regulador de las actividades profesionales, sobre la base del principio general de libertad de acceso y ejercicio; el refuerzo de la protección de consumidores y usuarios de los servicios profesionales; y la consolidación del sistema actual de coexistencia de Colegios obligatorios y voluntarios (sin que tengan que disolverse Colegios por perder la obligación de colegiación, pudiendo mantenerse con dicho estatus jurídico -y por tanto como corporación de derecho público- pero con colegiación voluntaria por parte de los profesionales). Se detallan después los efectos prácticos de la reforma, cuales son la amplia reducción del número y alcance de las reservas de actividad y la reducción de las obligaciones de colegiación, deteniéndose ampliamente la memoria en las razones jurídicas y económicas que existen para esta opción y en los criterios que se han tenido en cuenta para seguir determinando ciertas profesiones como de colegiación obligatoria (en particular, las del ámbito sanitario "en las que ya se exigía en el conjunto del Estado: médicos, enfermeros, farmacéuticos, veterinarios, fisioterapeutas, ópticos, odontólogos, podólogos y psicólogos, biólogos, físicos y químicos para ejercer las actividades que correspondan cuando ejerzan como profesionales sanitarios"; las relacionadas con el ámbito jurídico: abogados, procuradores, graduados sociales, notarios y registradores de la propiedad y mercantiles; y algunas otras profesiones técnicas -arquitectos, arquitectos técnicos, ingenieros e ingenieros técnicos y otros posibles técnicos competentes- cuando la profesión esté regulada y se ejerza por cuenta propia, a través de sociedades profesionales o, si la profesión se ejerce en régimen de dependencia laboral para entidades privadas o empresas, cuando se firmen proyectos o se dirijan obras o dirección de la ejecución de obras, así como físicos, químicos o geólogos para ejercer las actividades que pueden ejercer de forma concurrente con los ingenieros de minas). Finalmente, se destacan las principales novedades del anteproyecto, deteniéndose largamente en lo relativo a las reservas de actividad en favor de los profesionales de ingeniería y de la edificación y la previsión de creación de un grupo de trabajo específico que debe formular propuesta de revisión al respecto; y en lo que se refiere a la supresión que prevé el anteproyecto de restricciones relacionadas con las profesiones jurídicas, en particular, la incompatibilidad entre el ejercicio de las profesiones de abogado y procurador (con modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil [LEC] y de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales).

II. Contenido del anteproyecto y análisis jurídico

El anteproyecto desarrolla los artículos 35.1, 36 y 38 de la Constitución; se trata sobre su relación con el resto del ordenamiento jurídico, destacando que "la Directiva de Servicios no abordaba esta cuestión [el proceso de reforma del sector servicios], pues excluye explícitamente a las reservas de actividad basadas en cualificaciones profesionales de la obligación de aplicar un test de necesidad y proporcionalidad", así como la coherencia con la normativa comunitaria y española sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales (Directivas 2005/36/CE y 2006/100/CE, incorporadas ambas a nuestro ordenamiento mediante el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado); se analiza, por último, el reflejo en el anteproyecto de lo decidido por la jurisprudencia sobre el principio "libertad con idoneidad" y la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, llevando a cabo un amplio análisis sobre los títulos que se invocan por el anteproyecto (artículo 149.1.1ª, 8ª, 13ª, 16ª, 18ª y 30ª de la Constitución). Se resume, además, la tramitación seguida por la norma y se lleva a cabo un completo resumen de las alegaciones incorporadas al anteproyecto durante aquélla.

III. Análisis de impactos

El económico se estima positivo para profesionales, consumidores y usuarios, Colegios, Administraciones Públicas, Universidades y entidades del ámbito educativo. Concretamente, se realiza un análisis del efecto económico que, además de hacerse eco de las conclusiones de estudios y comunicaciones de la Comisión Europea, presenta una estimación de efectos beneficiosos que supondrán un impacto en torno al 0,7 del PIB a largo plazo, equivalente a unos 7.000 millones de euros (ello, según los modelos de equilibrio general dinámico para la economía española REMS y QUEST, en los que se observa una reacción claramente favorable de las principales variables macroeconómicas, en particular del consumo privado y de la inversión). También tiene un impacto positivo en la competencia, siguiendo las diversas recomendaciones de las autoridades de competencia de nuestro país (Tribunal de Defensa de la Competencia/Comisión Nacional de la Competencia [TDC, CNC] y autoridades autonómicas), que "han señalado históricamente que el marco regulatorio de determinados servicios profesionales y de los Colegios Profesionales así como la actuación de los mismos ha adolecido de falta de competencia". Finalmente, se estima un impacto neto positivo del anteproyecto sobre las cargas administrativas, desde el punto de vista presupuestario ("por el lado del incremento de los ingresos dado que al eliminar colegiaciones obligatorias se reducen las deducciones en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas de las cuotas colegiales") y en la perspectiva de género (pues puede "contribuir a la mejora de la presencia laboral de las mujeres en el conjunto de la economía, a través de la expansión de las oportunidades de empleo, especialmente en el segmento de empleo cualificado"), sin que se prevean otros impactos significativos sobre aspectos como la promoción de las personas con discapacidad, la atención a los colectivos en especial situación de vulnerabilidad o la protección del medio ambiente.

4.- Alegaciones de los Ministerios de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; Asuntos Exteriores y de Cooperación; Defensa; Economía y Competitividad; Educación, Cultura y Deporte; Empleo y Seguridad Social; Fomento; Hacienda y Administraciones Públicas; Industria, Energía y Turismo (con informes, además, de la Oficina Española de Patentes y Marcas, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información y de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa); Justicia (junto con la respuesta del órgano proponente); Presidencia y Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

5.- Informes preceptivos de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), Consejo de Consumidores y Usuarios y Consejo Económico y Social.

6.- Informes de las CC AA de Andalucía (Consejería de Justicia e Interior; Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo; y Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales), Aragón, Asturias (Consejerías de Hacienda y Sector Público y de Sanidad), Canarias (Consejería de Economía, Hacienda y Seguridad), Castilla y León (Consejería de Economía y Empleo; Consejería de la Presidencia; y Consejería de Sanidad), Cataluña, Galicia (Vicepresidencia e Consellería de Presidencia, Administracions Públicas e Justixza), Madrid (Consejería de Economía y Hacienda) y Comunidad Valenciana (Consellería d"Economía, Industria, Turisme i Ocupació).

7.- Alegaciones de los representantes de diversas profesiones: 7.1. Abogados: Consejo General de la Abogacía Española, Consell dels Illustres Collegis de Catalunya, Consejo de Colegio de Abogados de Aragón, Consejo Valenciano de Colegios de Abogados, Ilustre Colegio Provincial de Abogados de A Coruña, Ilustre Colegio Provincial de Abogados de Almería, Illustre Collegi d"Advocats de Barcelona, Ilustre Colegio de Abogados de El Ferrol, Collegi d"Advocats de Figueres-Alt Empordà, Ilustre Colexio Provincial de Avogados de Lugo, Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, Colegio de Abogados de Málaga, Ilustre Colegio Provincial de Abogados de Pontevedra, Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife, Ilustre Colexio de Avogados de Vigo, Mutualidad General de la Abogacía, D. Davide Scirtó, D. Francisco Javier de Ahumada Ramos, D.ª Francisca Aragón Torres, D. José Alberto Nicolás Bernad, D. José Blas Fernández Escobar y D.ª M.ª Milagrosa Sánchez Torrado, D.ª Josefa Eloísa LLoveras García, D. Juan (sic) y D. Yon Andoni Ogazón Gómez. 7.2. Instituto de Actuarios Españoles. 7.3. Administradores de fincas: Consejo General de Colegios de Administradores de Fincas de España, Consell de Collegis Territorials d"Administradors de Finques de Catalunya, Colegio Profesional de Administradores de Fincas y D.ª Marta Rovira Llorca.

7.4. Agentes comerciales: Consejo General de Colegios de Agentes Comerciales de España y Collegi Oficial d"Agents Comercials de Barcelona. 7.5. Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Industrial. 7.6. Agentes de la Propiedad Inmobiliaria: Consejo General de Colegios de Agentes de Propiedad Inmobiliaria de España, Colegio Oficial de Agentes Propiedad Inmobiliaria de Madrid (COAPIM) y D. Juan García García. 7.7. Agentes y Comisionistas de Aduanas: Consejo General Colegios Agentes y Comisionistas de Aduanas, y Colegio Agentes y Comisionistas de Aduanas de Barcelona. 7.8. Aparejadores y Arquitectos Técnicos: Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Colegio Oficial Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Madrid, D. Manuel Arenas Herrera, D.ª Marta Cabrera y D. Miquel Ibáñez Santander. 7.9. Asociación Profesional de Archiveros, Bibliotecarios y Documentalistas de Madrid (ABDM). 7.10. Arquitectos: Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España, Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid (COAM), Asociación Profesional Arquitectos Superiores de Hacienda, D. Carlos Pajares Campos, D. José Carlos Segovia Martín, D. Juan Antonio Sánchez Muñoz, D. Manuel Alfonso Zurita Ramón, D. Rubén Soto Nicolás y D. Vicente Górriz. 7.11. Asociación Nacional de Audioprotesistas-Audiólogos Protésicos. 7.12. Collegi de Doctors i Llicenciats en Belles Arts i Professors de Dibuix de Catalunya (COLBACAT). 7.13. Biólogos: Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi y Colegio Oficial de Biólogos de la Comunidad de Madrid. 7.14. Instituto de Censores Jurados de Cuentas (ICJCE). 7.15. Coordinadora Estatal de Ciencias Ambientales. 7.16. Ilustre Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Políticas y Sociología. 7.17. Decoradores y Diseñadores de Interior: Consejo General de Colegios Oficiales de Decoradores y Diseñadores de Interior de España, y Collegi de Dissenyadors d"Interiors i Decoradors de Catalunya (CODIC).

7.18. Delineantes: Consejo General de Colegios Profesionales de Delineantes, Consejo Andaluz de Colegios de Delineantes y Diseñadores Técnicos, y Colegio Profesional de Delineantes de la Comunidad de Madrid. 7.19. Collegi Oficial de Detectius Privads de Catalunya. 7.20. Dietistas-Nutricionistas: Consejo General de Dietistas- Nutricionistas de España, Collegi de Dietistes-Nutricionistes de Catalunya (CODINUCAT), Comisión Gestora Colegio Profesional de Dietistas- Nutricionistas de Andalucía (CODINAN) y Asociación de Dietistas- Nutricionistas de Madrid (ADDINNA). 7.21. Economistas: Consejo General de Economistas, y Colegio de Economistas de Valencia. 7.22. Consejo General de Colegios Oficiales de Licenciados en Educación Física y en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte. 7.23. Consejo General de Colegios Oficiales de Educadoras y Educadores Sociales de España (CGCEES). 7.24. Confederación de Empresarios de la Construcción de Aragón (CEAC). 7.25. Enfermería: Organización Colegial de Enfermería (Consejo General), Consell de Collegis d"Infermeres i Infermers de Catalunya, Ilustre Colegio Oficial de Enfermería de la Región de Murcia, Colegio Oficial de Enfermería de Valencia y Sindicato de Técnicos en Enfermería (SAE). 7.26. Farmacéuticos: Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid (COFM), Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias (PLAFARMA), Federación de Asociaciones de Mayoristas Distribuidores de Especialidades Farmacéuticas (FEDIFAR), Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles (FEFE), Sociedad Española de Farmacia Rural (SEFAR), D.ª Paloma Candal y D. Fernando Magro Fernández. 7.27. Consejo General de los Ilustres Colegios Oficiales de Doctores y Licenciados en Filosofía y Letras y en Ciencias de España. 7.28. Colegio Oficial de Físicos. 7.29. Fisioterapeutas: Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas de España, Collegi de Fisioterapeutes de Catalunya, Colegio Oficial de Fisioterapeutas de Galicia, Colegio Profesional de Fisioterapeutas de la Comunidad de Madrid, Ilustre Colegio Oficial de Fisioterapeutas de la Región de Murcia y Colegio Oficial de Fisioterapeutas del País Vasco (COFPV). 7.30. Confederación de Ingenieros Geólogos (COIG). 7.31. Gestores Administrativos: Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores Administrativos de España, Ilustre Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid y particular anónimo. 7.32. Graduados Sociales: Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados Sociales de España, Colegio Oficial de Graduados Sociales de Cádiz e Illustre Consell de Collegis de Graduats Socials de Catalunya. 7.33. Consejo General de Habilitados de Clases Pasivas de España. 7.34. Colegios Profesionales de Higienistas Dentales de España. 7.35. Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España. 7.36. Ingenieros Agrónomos: Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos, Colegio Oficial de Ingenieros Agrónomos de Aragón, Navarra y País Vasco, Colegio Oficial de Ingenieros Agrónomos de Centro y Canarias y Asociación de Ingenieros Agrónomos del Estado (ANIADE). 7.37. Colegio Oficial de Ingenieros de Armamento. 7.38 Ingenieros Caminos, Canales y Puertos: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de Madrid; Asociación de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; y Asociación de Funcionarios del Cuerpo de Caminos, Canales y Puertos del Estado. 7.39. Asociación Sectorial de Estudiantes de Ingeniería de Edificación (ASAT). 7.40. Colegio de Ingenieros procedentes del Instituto Católico de Artes e Industrias (ICAI). 7.41. Ingenieros Industriales: Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, Consejo Estatal de Estudiantes de Ingeniería Industrial (CEDEII), Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Álava, Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Andalucía Occidental, Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Andalucía Oriental, Colegio Oficial de Ingenieros Superiores Industriales de Asturias y León, Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Burgos y Palencia (COIIBP), Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Cataluña, Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Galicia, Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Madrid (COIIM), Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Navarra, Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Santa Cruz de Tenerife, Ingenieros Industriales Comunitat Valenciana, Federación de Asociaciones de Ingenieros Industriales de España y D. José Figueras Coloma. 7.42. Ingenieros Informáticos: Consejo de Colegios de Ingenieros en Informática (CCII), Asociación de Titulados Universitarios en Informática de Andalucía (TUIA), Asociación de Titulados Universitarios Oficiales en Informática (ALI), Conferencia de Directores y Decanos de Ingeniería Informática (CODDII) y D. Raúl Marín Berezo. 7.43. Ingenieros de Minas: Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas y Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Centro de España. 7.44. Colegio de Ingenieros de Montes. 7.45. Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos. 7.46. Asociación para la Promoción de Ingenieros de Organización Industrial 1 (AINGOI) Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos. 7.47. Colegio Oficial y Asociación de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos de España (COITAE). 7.48. Ingenieros Técnicos Agrícolas: Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España y D. Pedro Antonio Lorenzo Andía. 7.49. Ingenieros Técnicos Forestales: Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales y Colexio Oficial de Enxeñeiros Técnicos Forestais de Galicia. 7.50. Ingenieros Técnicos Informáticos: Consejo General de Colegios Oficiales de Ingeniería Técnica en Informática (CONCITI), Colegio Andalucía, Collegi Ofical d"Enginyers Tecnics en Informática de les Illes Balears (COETIIB), Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Informática de Castilla-La Mancha (COITAICLM) y D. Jordi Pino Lacosta. 7.51. Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas. 7.52. Ingenieros Técnicos de Obras Públicas: Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas (CITOP), Collegi d"Enginyers Tecnics d"Obres Publiques de Catalunya (CETOP) y Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas Zona de Madrid. 7.53. Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones: Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación (COITT) y Collegi d"Enginyers Tecnics y Perits de Telecomunicacio de Catalunya (COETTC). 7.54. Ingenieros Técnicos de Topografía: Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía y Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía Delegación Territorial de Madrid. 7.55. Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación. 7.56 y 7.57. Ingenieros y Peritos Técnicos Industriales: Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales (COGITI), Consell de Collegis d"Enginyers Tecnics Industrials de Catalunya, Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de Madrid y Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de La Rioja. 7.58. Logopedas: Consejo General de Colegios de Logopedas, Asociación de Daño Cerebral Sobrevenido de Castilla-La Mancha, Decana de la Facultad de Terapia Ocupacional, Logopedia y Enfermería de la Universidad de Castilla-La Mancha y particulares (en número de once). 7.59. Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española 1 (COMME). 7.60. Médicos: Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos (OMC), Consejo de Colegios Oficiales de Médicos de Castilla y León, Consell de Collegis de Metges de Catalunya, Consejo de Médicos del País Vasco, Colegio Oficial de Médicos de la Provincia de Castellón, Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Madrid, Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Pontevedra, Colegio Oficial de Médicos de Tenerife, Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM), Sindicato de Médicos de Asistencia Pública-CV (SIMAP-CV), Sindicato Médico de Baleares (SIMEBAL) y D. Ángel Delgado Navarrete. 7.61. Consejo General del Notariado. 7.62. Ilustre Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España. 7.63. Ópticos-Optometristas: Consejo General de Colegios de Ópticos-Optometristas y Colegio Nacional de Ópticos. 7.64. Paisajistas: Asociación Española de Paisajistas (AEP); y D.ª A. Cristina Losa Araújo y D. José Ramón Gómez Fernández. 7.65. Peritos Judiciales: Consejo General de Peritos Judiciales y Colaboradores con la Administración de Justicia; y Asociación Española de Peritos Judiciales y Mediadores Arbitrales. 7.66. Colegio Oficial de la Aviación Comercial (COPAC). 7.67. Podólogos: Consejo General de Colegios Oficiales de Podólogos y Colegio de Podólogos de Madrid. 7.68. Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto. 7.69. Procuradores: Consejo General de Procuradores de España, Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid, Asociación para la Defensa del Procurador, D. Jesús Genaro Tejada, D. José Alberto Nicolás Bernard, D. Juan (sic), D.ª Mercedes de Miguel González, D.ª Consuelo Ocaña Lara y D.ª Mercedes Saavedra Fernández. 7.70. Protésicos Dentales: Ilustre Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales de España; Colegio Profesional de Colegios Dentales de Cantabria; Colegio Oficial de Protésicos Dentales de Castellón y Valencia; e Illustre Collegi Oficial de Protesics Dentals de Catalunya, Cantabria y Galicia. 7.71. Psicólogos: Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos de España y D. Ignacio Sánchez-Barranco Vallejo. 7.72. Consejo General de Colegios Oficiales de Químicos de España. 7.73. Colegio de Registradores de España. 7.74. Colegio Oficial de Técnicos Superiores en Prevención de Riesgos Laborales en la Comunidad Valenciana. 7.75. Unión Profesional de Técnicos Superiores Sanitarios de Catalunya. 7.76. Colegios y Asociaciones de Terapeutas Ocupacionales (varios). 7.77. Ilustre Colegio Central de Titulados Mercantiles y Empresariales. 7.78. Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales y Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de Madrid. 7.79. Veterinarios: Consejo General de Colegios Veterinarios de España, Ilustre Colegio Oficial de Veterinarios de Sevilla e Ilustre Colegio Oficial de Veterinarios de Valencia. 8.- Alegaciones de otros colectivos (y entidades representativas de intereses del sector): Fundació Agència de Qualificació dels Professionals de L"Enginyeria (AQPE); Asociación Española para Calidad en la Edificación (CE); Asociación Cuota Colegial Mínima; Associació Intercollegial de Collegis Professionals de Catalunya; Colegio de Geólogos, Biólogos, Físicos y Químicos; Colegios Profesionales de Aragón (COPA); Asociación de Colegios Profesionales de Canarias; Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI); Agencia Estatal de Seguridad Aérea (CSIF); Asociación para la Defensa de la Competencia en Andalucía (ADECOA); Asociación de Empleadores de Profesiones Libres de la provincia de Cádiz (APROLEM); Asociación de Padres y Madres de Alumnos de Valencia (FAPA); Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado (FEDECA); Associació Professional de Graduats en Prevenció i Seguretat Integral (AGEPSI); Asociación de Ingenieros Profesionales de España (AIPE); Corporaciones de Ingenieros Técnicos Miembros de Unión Profesional; Instituto de Ingenieros Técnicos de España (INITE); Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid, Asociación de Colegios Profesionales; Unión Profesional de Alicante (UPA); Unión Profesional de Colegios de Ingenieros; Unión Profesional de Galicia; y Unión Profesional.

9 y 10.- Alegaciones de representantes de intereses del sector de Seguros y Mutualidades: Asociación Empresarial del Seguro (UNESPA); Confederación Española de Mutualidades; Mutualidades de Previsión Social; Mutualidad General Abogacía, Mutualidad Previsión Social a Prima Fija; Asociación de Mutualistas de Ingeniería Civil, Mutualidad Previsión Social a Prima Fija; Previsión Sanitaria Nacional, PSN, Mutua de Seguros y Reaseguros a Prima Fija; D. Enrique Rodríguez González Carvajal; y Mutua de Seguros a Prima Fija (MUSAAT).

11.- Otras alegaciones de particulares: Dª. Ángeles Martínez Tebán, D. Antonio Buades, D. David Palazón, D.ª Esmeralda C. Muñoz, D.ª Francisca Aragón Torres, D. Gonzalo Elices Alvarez, D. Gustavo Sánchez, D. Héctor Rodríguez-Solano Suárez, D. José Manuel González Quintana, D. Juan Carlos Giraldo, D. Juan F. Hernández Yáñez, D. Julián Rodríguez Garzón, D. Luis Castaño García, D. Manuel Alfonso Zurita Ramón, D.ª María González, D. Vicente Górriz y D. Yusef Ramón Soudah Prieto. 12.- Resumen de las alegaciones formuladas, realizado por el órgano proponente.

13.- Informe favorable de la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa (SEEAE).

14.- Conformidades al anteproyecto por parte de la Secretaría de Estado de Comercio y de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación.

15.- Nota informativa para el Consejo de Estado, con cuatro apartados: situación de la tramitación, contexto económico, Colegios Profesionales y servicios profesionales.

TERCERO.- Audiencia ante el Consejo de Estado

Remitido el expediente a este Consejo de Estado, solicitaron y obtuvieron trámite de audiencia y vista del expediente ante él, formulando en su caso escrito de alegaciones, las siguientes personas y entidades: Consejo de Colegios de Gestores Administrativos de España; Colegio Profesional de Ingenieros Técnicos en Informática de Andalucía; Asociación Profesional de Técnicos de Emergencias Sanitarias de la Comunidad de Madrid; Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Cataluña; Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas; Corporación de Derecho Público Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos (CGCOB); Colegio de Ingenieros de Montes; Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos; Unión Profesional de Colegios de Ingenieros (UPC); Colegios Oficiales de Psicólogos de España (COP); Consejo General de Colegios Oficiales de Químicos de España; Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid (UICM); Asociación para la Defensa del Procurador (ADP); D. Francisco Javier Ahumada Ramos; D. Miguel Torres Álvarez; Consejo Oficial de Ingenieros Industriales; Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España; Corporación de Derecho Público Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (CICCP); Consejo General de Colegios de Ingeniería Técnica Minera; Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos; Colegio de Agentes de Aduanas de Barcelona; Consejo General de Colegios Oficiales de Educadoras y Educadores Sociales; Consejo General de Colegios de Logopedas; Associació Intercollegial de Collegis Professionals de Catalunya; Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales; Consejo General de Colegios de Administradores de Fincas de España; Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Industrial (COAPI); Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Topografía; Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales; Instituto de Actuarios Españoles; Colegio Oficial de Físicos (COFIS); Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales; Consejo General de Economistas; Ilustre Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España; Unión Profesional; Consejo Rector y del Consejo General de los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria de España (COAPI); Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación; Corporación de Derecho Público Ilustre Colegio Oficial de Geólogos; Ilustre Colegio General de Colegios de Protésicos Dentales de España; Consejo General de la Abogacía Española; Consejo General del Notariado; Consejo General de Colegios Veterinarios de España; Consejo General de Procuradores de España; Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona; Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España; Consejo de Enfermería de la Comunidad Valenciana; Consejo General de Colegios de Ingeniería Informática; Colegio de Enfermería de Alicante; Consejo General de Colegios Oficiales de Profesores en Educación Física y Licenciados en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte; Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España; Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales de Galicia; Asociación de Colegios Profesionales de Canarias; Consejo General de los Ilustres Colegios Oficiales de Doctores y Licenciados en Filosofía y Letras y en Ciencias; y Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles de España. Las audiencias fueron solicitadas los días los días 27 y 30 de diciembre de 2013 y 2, 3, 7 y 8 de enero de 2014 y concedidas, por plazo de diez días hábiles, las cuarenta y ocho primeramente mencionadas y por plazo de cinco días hábiles las restantes.

Fueron denegadas las solicitudes de audiencia posteriores a la última fecha mencionada, a saber, las presentadas por el Consell de Collegis d"Enginyers Técnics Industrials de Catalunya (que solicitó su reconsideración por no haberse recabado el dictamen con carácter de urgencia, a pesar de lo cual entendió este Consejo de Estado que dicha fecha era suficiente para la vista del expediente y que convenía, a la vista de la premura con que -si no de manera formal, sí oralmente- se había solicitado el despacho de aquél, contar a partir de entonces con un expediente completo para el estudio de la consulta), así como también se denegaron las audiencias solicitadas por el Colegio Oficial de Enfermeras y Enfermeros de Barcelona y por el Colegio Oficial de Terapeutas Ocupacionales de Castilla-La Mancha, así como la solicitud de prórroga formulada por el Consejo General de Procuradores de España.

CUARTO.- Documentación complementaria

Con fecha 24 de enero de 2014, tuvo entrada en este Consejo de Estado escrito de V. E. de la misma fecha, conforme al cual "la remisión del citado expediente [registrado como 1.434/2013 en este Consejo] se hizo conforme a lo previsto en el artículo 25.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, debiendo especificarse que la petición de emisión de dictamen se dirige a la Comisión Permanente de ese Alto Cuerpo Consultivo".

Con fecha 5 de febrero de 2014 fue remitido informe sobre el anteproyecto sometido a consulta, así como voto particular de dos vocales, por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), emitido con fecha 31 de enero anterior ex artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta un anteproyecto de Ley de servicios y colegios profesionales.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto por el artículo 25, apartado 1, de su Ley Orgánica 3/1980 (modificada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre), que se invoca por la orden de remisión y a tenor del cual aquél deberá ser oído, "sea en Pleno o en Comisión Permanente, en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente".

El anteproyecto, como se verá con detalle en el apartado IV de este dictamen, está en relación con dos directivas de la UE: la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

Sin embargo, no se trata con el anteproyecto de Ley de incorporar o transponer lo previsto en tales directivas. En el primer caso, porque la Directiva 2005/36/CE ya fue objeto de completa transposición en nuestro ordenamiento mediante el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre. Y respecto a la Directiva de Servicios, aunque después se analizará más detalladamente su relación con el sector de servicios profesionales, es de tener en cuenta: i) que su artículo 17 establece la no aplicación de la regla que prohíbe la restricción de la libre prestación de servicios de su artículo 16 a "los requisitos de los Estados miembros en que se presta el servicio por los que se reserva una actividad a una determinada profesión"; y ii) que el juego de lo previsto por sus artículos 14.2 y 15.2 (requisitos prohibidos y sujetos a evaluación, respectivamente) ya ha sido tomado en cuenta por los respectivos preceptos de la Ley 17/2009 [artículos 10.a) y 11.1], de modo que es en relación con lo previsto por esta Ley, y no con la Directiva, como se ha de juzgar el cumplimiento o no de tales requisitos, parámetros que usará este dictamen para analizar el acomodo a ellos de ciertas previsiones del anteproyecto.

II. Procedimiento

Se ha seguido el establecido para los anteproyectos de ley por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Y se ha hecho según la ordenación formal prevista por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que ordena incluir las memorias, estudios e informes a que se refiere el citado precepto en un único documento denominado Memoria del análisis del impacto normativo, redactado por el órgano proponente con la estructura y contenido que se detallan en dicho real decreto.

Además del informe de la Secretaría General Técnica del Departamento proponente (artículo 22.2 de la citada ley), el anteproyecto fue elevado al Consejo de Ministros el 2 de agosto de 2013 y los sucesivos trámites acordados han sido de gran amplitud: así, han informado aquél diez Ministerios, cinco entidades cuyo informe resultaba preceptivo (AEPD, CNMC, Consejo de Consumidores y Usuarios, Consejo Económico y Social y CGPJ), nueve CC AA, así como una gran variedad de entidades representativas de intereses del sector, en especial en representación de las diversas profesiones -colegiales o no- potencialmente afectadas. Constan, en fin, las conformidades de las Secretarías de Estado del Departamento proponente y de la Abogacía del Estado en éste.

La tramitación ha sido exhaustiva, en particular por lo que se refiere a la amplia audiencia concedida (en materia de gran impacto social como la que regula), así como por el orden con que se han expuesto los cientos de alegaciones realizadas, en buena parte reiteradas en audiencia ante este Consejo de Estado.

III. El marco constitucional del ejercicio de las profesiones tituladas y de los Colegios Profesionales

1.- Dentro de la sección relativa a los derechos y deberes de los ciudadanos, el artículo 36 de la Constitución establece: "La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos".

Tanto el ejercicio de una profesión titulada como, sobre todo, la organización de sus ejercientes en Colegios Profesionales suponen un régimen de intervención administrativa que limita y ordena en virtud de diversos intereses públicos (ordenación de la profesión, representación de los intereses de sus profesionales, deontología y régimen disciplinario) el derecho de todos los españoles "a la libre elección de profesión u oficio" (artículo 35 de la Constitución).

2.- En la etapa preconstitucional, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCP) conceptuó a éstos como Corporaciones de Derecho Público, con los fines esenciales de la "ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados" (artículo 1.3, a los que la Ley 25/2009 añadiría el de "la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados"); estableciendo su artículo 3.2 el requisito de colegiación obligatoria para el ejercicio de las profesiones colegiadas.

Con posterioridad, el Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales (RDL 5/1996, después aprobado como Ley 7/1997, de 14 de abril) modificó los artículos 3.2 y 5.ñ), entre otros, de la LCP en el sentido de sujetar el ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia y, en concreto, para establecer que el requisito de colegiación únicamente debería realizarse en el colegio territorial correspondiente al domicilio del profesional ("cuando una profesión se organice por Colegios Territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio del Estado") y para eliminar la potestad de los Colegios Profesionales para fijar honorarios mínimos, pudiendo establecer únicamente "baremos de honorarios, que tendrán carácter meramente orientativo".

La primera de dichas modificaciones -extensión de la territorialidad- fue profundizada después por el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, añadiendo al ya mencionado artículo 3.2, tras el reconocimiento de que la incorporación en un Colegio basta para el ejercicio en todo el territorio nacional, la aclaración: "... sin que pueda exigirse por los Colegios en cuyo ámbito territorial no radique dicho domicilio habilitación alguna ni el pago de contraprestaciones económicas distintas de aquéllas que exijan habitualmente a sus colegiados por la prestación de los servicios de los que sean beneficiarios y que no se encuentren cubiertos por la cuota colegial...".

3.- Por otra parte, diversos Estatutos de Autonomía [EE AA], comenzando por los del País Vasco y Cataluña, reconocieron la competencia autonómica sobre Colegios Profesionales "sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 36 y 139 de la Constitución" (artículos 10.22 y 9.23, respectivamente, de los citados EE AA aprobados por Leyes Orgánicas 3/1979 y 4/1979, ambas de 18 de diciembre), lo que dio lugar a una jurisprudencia constitucional, que comenzó con la STC 76/1983, de 5 de agosto y fue matizada posteriormente por la STC 20/1988, de 15 de febrero.

Afirmó la primera que "es preciso señalar, en primer término, que unas Comunidades han asumido con carácter general las competencias relativas a las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales, y otras lo han hecho con carácter específico, con relación únicamente a los Colegios profesionales. Las primeras han asumido dichas competencias con sujeción a los criterios básicos fijados por el Estado, y las otras, conforme a la legislación general o con el límite que resulta de los arts. 36 -que remite a la Ley la regulación de los Colegios en los términos que indica- y 139 de la Constitución -que en su apartado 1 establece la igualdad de derechos y deberes de los españoles- (...). La remisión a tales preceptos permite entender que la Ley a que se refiere el artículo 36 ha de ser estatal en cuanto a la fijación de criterios básicos en materia de organización y competencia. En cualquier caso, pues, corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencia las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales" (FJ 26).

La STC 20/1988 precisó, por su parte, que, "aun cuando en tal declaración [STC 76/1983] no se invocara explícitamente el artículo 149.1.18.ª de la Constitución y se dijera sólo que las remisiones estatutarias a los preceptos constitucionales allí citados "permite entender que la Ley a que se refiere el art. 36 ha de ser estatal en cuanto a la fijación de criterios básicos en materia de organización y competencia" de las Corporaciones públicas profesionales, es del todo claro que el fundamento constitucional de esta legislación básica estatal no puede encontrarse sino en el mencionado artículo 149.1.18.ª de la Constitución" (FJ 4).

En el marco de esta jurisprudencia constitucional, coexisten hoy leyes autonómicas sobre Colegios Profesionales (Ley de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales; Ley 10/1990, de 23 de mayo, de Colegios Profesionales de Canarias; Ley 6/1995, de 29 de diciembre, por la que se regulan los Consejos Andaluces de Colegios Profesionales; Ley 8/1997, de 8 de julio, de Colegios Profesionales de Castilla y León [modificada por el Decreto-ley 3/2009, de 23 de diciembre, para adaptarla a la Ley 25/2009]; Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid; Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de normas reguladoras de los Colegios Profesionales de la Comunidad Autónoma de Galicia [modificada por Ley 1/2010, de 11 de febrero, para adaptarla a la Ley 25/2009]); Ley 18/1997, de 21 de noviembre, de ejercicio de profesiones tituladas y de Colegios y Consejos Profesionales del País Vasco; Ley 10/1998, de 14 de diciembre, de Colegios Profesionales de las Illes Balears; Ley 2/1998, de 12 de marzo, de Colegios Profesionales de Aragón; Ley Foral 3/1998, de 6 de abril, de Colegios profesionales de Navarra [modificada por Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, para adaptarla a la Ley 25/2009]; Ley 4/1999, de 31 de marzo, de Colegios Profesionales de La Rioja [modificada por Ley 6/2009, de 15 de diciembre, para adaptarla a la Ley 25/2009]; Ley de Cantabria 1/2001, de 16 de marzo, de Colegios Profesionales de Cantabria; y Ley de Colegios y de Consejos de Colegios Profesionales de Extremadura, de 12 de diciembre de 2002), al amparo de las cuales se han creado Colegios Profesionales de ámbito exclusivamente autonómico; junto con otras que establecen la creación de Colegios de tal ámbito y de diversas profesiones, sin apoyo previo en una ley general autonómica sobre la materia (así, leyes de Asturias 5/1996, 6/1996 y 7/1996, de 27 de diciembre); y, en fin, junto con normativa autonómica de rango reglamentario creando Consejos autonómicos de Colegios Profesionales, sin apoyo en una ley autonómica previa, bien generales (Decreto 123/1986, de 20 de octubre, de Consejos Valencianos de Colegios Profesionales) o de abogados (Decreto de Castilla-La Mancha 5/1996, de 16 de enero).

4.- Finalmente, también la jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el aspecto relativo a la existencia de profesiones tituladas y reguladas (y de tal jurisprudencia se han hecho eco, entre otros, dictámenes de este Consejo como el 2.108/99, de 22 de diciembre, o el 2.095/2009, de 18 de febrero de 2010).

Así, la primera ocasión en que el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la reserva de ley mencionada en el artículo 36 de la Constitución (sentencia 83/1984, de 24 de julio) lo hizo en la perspectiva de la libertad o limitación que la ley podía imponer a una profesión inequívocamente titulada, la farmacéutica. Consideró entonces que el "ejercicio de las profesiones tituladas, a las que se refiere el artículo 36 de la Constitución, y cuya simple existencia (esto es, el condicionamiento de determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, protegido incluso penalmente contra el intrusismo) es impensable sin la existencia de una Ley que las discipline y regule su ejercicio" (FJ 3). En la sentencia 42/1986, de 10 de abril, el Alto Tribunal afirmó que "compete (...) al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es, profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia" (FJ 1).

Un cambio de perspectiva tuvo lugar en la sentencia 122/1989, de 6 de julio, la cual -al hilo de la norma del artículo 149.1.30ª de la Constitución y tras citar otras anteriores sobre el aspecto competencial (42/1981 y 82/1986)- señaló que "es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el artículo 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades "a la posesión de concretos títulos académicos", y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas "para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia"". A raíz de esta sentencia, vincularon el concepto de profesiones tituladas a la exigencia de concretos títulos académicos otras SSTC como la 111/1993, de 25 de marzo y la 330/1994, de 15 de diciembre.

Recientemente, por último, ha afirmado la STC 3/2013, de 17 de enero, que "la institución colegial está basada en la encomienda de funciones públicas sobre la profesión a los profesionales, pues, tal y como señala el art. 1.3 [LCP], son sus fines la ordenación del ejercicio de las profesiones, su representación institucional exclusiva cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. La razón de atribuir a estas entidades, y no a la Administración, las funciones públicas sobre la profesión, de las que constituyen el principal exponente la deontología y ética profesional y, con ello, el control de las desviaciones en la práctica profesional, estriba en la pericia y experiencia de los profesionales que constituyen su base corporativa" (FJ 6).

IV.- El Derecho de la Unión Europea y la afectación a la materia de servicios y colegios profesionales por las leyes 17/2009 y 25/2009

1.- Sobre todo lo anterior incide el Derecho de la Unión Europea, en cuanto a la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios que impone la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

Previamente es necesario recordar que es materia distinta de la anterior la regida tradicionalmente por las llamadas Directivas de reconocimiento de cualificaciones profesionales, generales y sectoriales, y que fueron armonizadas en un sistema único por la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. El sistema de dicha Directiva tiene por objeto, en esencia, que "la libre prestación de servicios en el interior de la Comunidad resulte tan sencilla como dentro de un Estado miembro", así como el de garantizar "a las personas que han adquirido sus cualificaciones profesionales en un Estado miembro para acceder a la misma profesión y ejercerla en otro Estado miembro con los mismos derechos que los nacionales" (considerandos 2 y 11). A efectos de ella, su artículo 3.1.a) define "profesión regulada" como "la actividad o conjunto de actividades profesionales cuyo acceso, ejercicio o una de las modalidades de ejercicio están subordinados de manera directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales; en particular, se considerará modalidad de ejercicio el empleo de un título profesional limitado por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas a quien posea una determinada cualificación profesional". Fue objeto de completa transposición en nuestro Derecho mediante el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado, el cual ya en su parte expositiva explica con claridad que, "a efectos de la prestación de servicios, lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE no se ve afectado por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, dado que ésta trata cuestiones distintas a las relativas a las cualificaciones profesionales".

En efecto, volviendo a la Directiva 2006/123/CE, su considerando 31 es claro, al afirmar que "la presente Directiva es coherente con la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, a la que no afecta. Trata cuestiones distintas a las relativas a las cualificaciones profesionales, como por ejemplo el seguro de responsabilidad profesional, las comunicaciones comerciales, las actividades multidisciplinares y la simplificación administrativa" (cuestiones que se regulan, respectivamente, por los artículos 23, 24, 15 y 5 a 8).

Por lo demás, su artículo 14.2 (requisitos prohibidos) establece que "los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los siguientes requisitos: (...) prohibición de estar establecido en varios Estados miembros o de estar inscrito en los registros o colegios o asociaciones profesionales de varios Estados miembros" (es decir, exigencias contrarias a la lógica del sistema de reconocimiento); en tanto que su artículo 15.2 (requisitos por evaluar, esto es que deberán respetar los límites de no discriminación, necesidad ["que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general"] y proporcionalidad), en sus apartados d) y g), establece como tales los "requisitos distintos de los relativos a las materias contempladas en la Directiva 2005/36/CE o de los previstos en otros instrumentos comunitarios y que sirven para reservar el acceso a la correspondiente actividad de servicios a una serie de prestadores concretos debido a la índole específica de la actividad" y el establecimiento de "tarifas obligatorias mínimas y/o máximas que el prestador debe respetar", respectivamente; y, en fin, su artículo 16.2.b) determina que "los Estados miembros no podrán restringir la libre prestación de servicios por parte de un prestador establecido en otro Estado miembro, mediante la imposición de los siguientes requisitos: (...) obligación de que el prestador obtenga una autorización concedida por las autoridades competentes nacionales, incluida la inscripción en un registro o en un colegio o asociación profesional que exista en el territorio nacional, salvo en los casos previstos en la presente Directiva o en otros instrumentos de Derecho comunitario", siendo así que el propio artículo 17.6 de la Directiva 2006/123 establece que "el artículo 16 [libre prestación de servicios] no se aplicará: (...) a las materias a las que se refiere el título II de la Directiva 2005/36/CE, incluidos los requisitos de los Estados miembros en que se presta el servicio por los que se reserva una actividad a una determinada profesión" (excluyendo así, en definitiva, a las reservas de actividad basadas en cualificaciones profesionales de la obligación de aplicar un test de necesidad y proporcionalidad).

2.- La transposición de esta directiva, como explicaran con detalle los dictámenes de este Consejo de Estado números 99/2009, de 26 de enero y 771/2009, de 21 de mayo, fue efectuada mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y la ya citada Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

La primera, además de introducir directamente en su articulado las normas relativas a la simplificación administrativa (artículos 17 a 19), el seguro de responsabilidad profesional (artículo 21), la libertad de comunicaciones comerciales en las profesiones reguladas (artículo 25) y las actividades multidisciplinares (artículo 26) -así como de establecer, en términos semejantes a la Directiva de Servicios, las reglas que antes se vieron que establecía ésta en cuanto a requisitos prohibidos y sujetos a evaluación [artículos 10.a) y 11.1.d)]-, no operó modificación alguna en la normativa sobre servicios y Colegios Profesionales, lo que sí hizo la Ley 25/2009.

El dictamen de este Consejo 771/2009, antes citado, se planteó ampliamente la cuestión relativa a las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 "en la Ley de Colegios Profesionales de 1974 (Ley 2/1974, de 13 de febrero) y a la posible falta de obligatoriedad de las mismas derivada de la Directiva de Servicios". Y concluyó al respecto que "las cuestiones afectadas (fines esenciales de los Colegios Profesionales, régimen de colegiación, [...], eliminación de la comunicación profesional, modificación del régimen de comunicaciones comerciales y del visado colegial, introducción de formas societarias de ejercicio profesional, eliminación general de los baremos orientativos de honorarios profesionales o régimen de ejercicio multiprofesional de actividades profesionales, entre otras)", aun cuando no venían impuestas muchas de ellas por la norma comunitaria, no resultaban objetables desde el punto de vista del artículo 36 de la Constitución y que -si bien no todas se integraban en lo que podría considerarse la garantía institucional de los Colegios Profesionales- eran materias que habían venido formando parte de su régimen jurídico legal y de las disposiciones aprobadas por los propios Colegios en uso de sus potestades normativas.

En fin, es de notar que la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009 estableció lo que sigue:

"En el plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación.

Dicho Proyecto deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas.

Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes".

V.- El rango de ley y los títulos competenciales en que se basa el anteproyecto

1.- El Gobierno, mediante el anteproyecto de Ley sometido a consulta, da cumplimiento al mandato legislativo que acaba de reproducirse, el cual obliga a presentar un "Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación"; aunque, como es notorio, va mucho más allá al regular completamente por vez primera en nuestro ordenamiento el régimen de prestación en libertad de servicios profesionales y legislar también íntegramente sobre Colegios Profesionales, derogando la LCP de 1974.

Respecto a la fuerza del aludido mandato, han de reiterarse por analogía -con más intensidad si cabe, por las razones que se apuntan seguidamente- las consideraciones efectuadas por este Consejo en su dictamen 1.201/2010, de 22 de julio (al proyecto de Real Decreto sobre visado colegial obligatorio). Dijo tal dictamen, por referencia al incumplimiento del plazo de cuatro meses que la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009 otorgaba al Gobierno para la adopción de dicha norma, que "la falta de respeto del plazo (...) previsto en la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009 no es óbice para que el titular de la potestad reglamentaria pueda aún desarrollar el precepto legal necesitado de ejecución"; "neutralidad del plazo legal a efectos de la posible identificación de un vicio de legitimidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo que otra cosa (...) resulte nítidamente de la naturaleza del plazo y de la habilitación conferida al Gobierno", que deriva tanto de la expresa y directa atribución constitucional de la potestad reglamentaria al Gobierno (artículo 97 de la Constitución) como del hecho de que corresponde mejor a la voluntad legislativa la promulgación, aun tardía, de la norma reglamentaria que la cancelación de la posibilidad misma de que tal norma sea promulgada. A fortiori esto es así en el caso de la norma sometida a consulta, cuando se trata de ejercer una potestad por esencia más libre cual es la de iniciativa legislativa, que no depende para su ejercicio de la previa habilitación legal.

Por lo demás, el rango de ley deriva de la reserva expresa en esta materia por el artículo 36 de la Constitución ("La ley regulará...") respecto de las profesiones tituladas y el régimen de los Colegios Profesionales.

Como antes se vio, así fue afirmado de forma clara por una temprana jurisprudencia constitucional, comenzada por la STC 83/1984, que se refirió a las profesiones tituladas afirmando que "su simple existencia (esto es, el condicionamiento de determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, protegido incluso penalmente contra el intrusismo) es impensable sin la existencia de una Ley que las discipline y regule su ejercicio" (FJ 3); añadiendo la STC 42/1986 que "compete (...) al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es, profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia" (FJ 1).

2.- Cuestión diferente es la del carácter estatal de la ley y los títulos competenciales en que aquélla se basa.

Ante todo, cabe recordar que este Consejo ha tratado en numerosos dictámenes (también en la Memoria de 2002) algunas cuestiones relativas al orden constitucional de distribución de competencias en materia de colegios profesionales -incluyendo la referente a la colegiación obligatoria-, de modo particular en el dictamen 847/2010, de 20 de mayo de 2010, relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos (todos ellos referidos a la materia de colegios profesionales y ubicados en la vigente Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de colegios profesionales de la Comunidad Autónoma de Galicia) de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 1/2010, de 11 de febrero, de modificación de diversas leyes de Galicia para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

En todos ellos ha sido punto de partida la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la materia, que ha jugado un papel determinante, máxime si se tiene en cuenta que la Ley 2/1974 es una regulación preconstitucional y que, ante la falta de declaración formal del carácter básico de sus preceptos, ha sido necesario determinar éste por inferencia en conexión con los títulos competenciales que asisten al Estado en virtud del artículo 149.1 de la Constitución (no obstante lo cual, diversas leyes posteriores sí han declarado formalmente el carácter básico de algunas de sus disposiciones, como la disposición final primera de la Ley 25/2009, según se verá con más detalle).

De la citada jurisprudencia cabe extraer algunas reglas generales:

- La STC 76/1983 entendió que "la Ley a que se refiere el artículo 36 ha de ser estatal en cuanto a la fijación de criterios básicos en materia de organización y competencia. En cualquier caso, pues, corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencia las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales", entre los que se incluyen los relativos a las funciones públicas que el colegio profesional vaya a ejercer (SSTC 132/1989, de 18 de julio y 330/1994, de 15 de diciembre).

- Aunque el artículo 36 de la Constitución no puede ser entendido como norma atributiva de competencia legislativa al Estado -pues el sentido de dicho precepto constitucional no es otro que el de singularizar a los colegios profesionales como entes distintos de las asociaciones que pueden crearse libremente al amparo del artículo 22-, ello no significa que el Estado carezca de todo título habilitante para intervenir en esta materia, ni tampoco que el nivel o grado de competencia estatal sea solo el que resulte de los propios términos de cada uno de los Estatutos de Autonomía. "Es del todo claro -señala la STC 20/1988- que el fundamento constitucional de esta legislación básica estatal no puede encontrarse sino en el mencionado artículo 149.1.18ª de la Constitución (...) y, en este sentido, la constitución de sus órganos, así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado".

- Los Colegios Profesionales constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no solo a la consecución de fines estrictamente privados, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante (STC 89/1989, de 11 de mayo).

- La STC 122/1989, de 6 de julio, al hilo de la norma del artículo 149.1.30ª de la Constitución y tras citar otras anteriores sobre el aspecto competencial (42/1981 y 82/1986), señaló que "es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el artículo 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades "a la posesión de concretos títulos académicos", y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas "para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia"". A raíz de esta sentencia, vincularon el concepto de profesiones tituladas a la exigencia de concretos títulos académicos otras SSTC como la 111/1993, de 25 de marzo y la 330/1994, de 15 de diciembre. Además, la reciente STC 89/2013, de 22 de abril, señala que, en relación con "la referencia que efectúa la disposición final primera de la Ley 25/2009 al art. 149.1.30 CE, como título que ampara la competencia estatal en esta materia, cabe señalar que, a través de la colegiación obligatoria, se viene a atribuir a los colegios profesionales el ejercicio de funciones propias de los poderes públicos, ligadas a la verificación del cumplimiento de los requisitos exigibles para el ejercicio profesional y a la autorización de dicho ejercicio, por lo que dicha atribución encuentra amparo en la competencia atribuida al Estado en el art. 149.1.30 CE, en materia de "normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia", operando pues como título complementario del previsto en el art. 149.1.18 CE" (FJ 4).

- La Constitución no impone en su artículo 36 un único modelo de colegio profesional: "Bajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos puede englobarse por el legislador estatal, en ejercicio de su competencia para formalizar normas básicas de las Administraciones públicas ex artículo 149.1.18ª de la Constitución, situaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones públicas en régimen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesión liberal y con colegiación forzosa o libre. Del mismo modo, no tiene por qué erigirse, en los supuestos legales de colegiación voluntaria, una inexistente obligación constitucional de colegiarse en un requisito habilitante para el ejercicio profesional. Y es asimismo posible que los Colegios Profesionales asuman la defensa de actividades profesionales que no configuren, en realidad, profesiones tituladas. Todos estos extremos pueden ser regulados libremente por el legislador estatal desarrollando el artículo 36 y con cobertura competencial en el artículo 149.1.18ª, ambos de la Constitución" (STC 330/1994, ya citada).

- Por último, la antes citada STC 3/2013 ha reiterado que "la competencia del Estado para regular los colegios profesionales le viene dada por el art. 149.1.18 CE, que le permite fijar los principios y reglas básicas de este tipo de entidades corporativas. En este sentido, tenemos afirmado que el legislador, dentro de los límites constitucionales y la naturaleza y fines de los colegios profesionales, puede optar por una configuración u otra de este tipo de entidades, pues el art. 36 CE no predetermina la naturaleza jurídica de los colegios profesionales (STC 89/1989, de 11 de mayo, FJ 5). Pero también hemos señalado que la reserva de ley, y la referencia de este precepto constitucional a las peculiaridades de los colegios, los distinguen del resto de asociaciones y personas jurídicas de base asociativa (STC 23/1984, de 20 de febrero, FJ 4). Aun cuando los colegios profesionales se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, tienen también una dimensión pública que les equipara a las Administraciones públicas de carácter territorial, aunque a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que ésta se concreta y singulariza [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4; y 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 b)]. En definitiva, corresponde al Estado fijar las reglas básicas a que los colegios profesionales han de ajustar su organización y competencias, aunque con menor extensión e intensidad que cuando se refiere a las Administraciones públicas en sentido estricto (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 71)".

Sobre todo lo anterior, ha de tenerse en cuenta que la modificación de la LCP por la Ley 25/2009 (artículo 5 y disposición final primera) revistió carácter básico al amparo de los títulos competenciales del artículo 149.1.18ª y 30ª de la Constitución, sin que fuese objetada por el dictamen de este Consejo 779/2009, el cual añadió que "es preciso poner de manifiesto las dudas que a este respecto ha planteado la modificación introducida por el anteproyecto en el artículo 3.3, párrafo segundo, de la Ley 2/1974, pues se ha alegado que viene a dar carta de naturaleza a los Colegios Autonómicos de adscripción obligatoria, dejando así en manos del legislador autonómico la determinación del requisito de la colegiación obligatoria, materia que, en principio, corresponde al legislador estatal, en uso de la competencia exclusiva del artículo 149.1.18 de la Constitución (como puede deducirse de la STC 330/1994). Por consiguiente, debería precisarse esta cuestión en la nueva regulación y dejar claro que se trata de una materia sujeta a regulación por ley estatal y que se respeta el principio de colegiación única"; punto en el que, en efecto, fue atendida la observación de este Alto Órgano Consultivo, rezando el actual artículo 3.2 de la LCP que "será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal".

Pues bien, el anteproyecto sometido a consulta invoca diversos títulos competenciales, según los contenidos afectados, en su disposición final octava:

- La regulación de las profesiones tituladas y su acreditación (artículo 8 y disposiciones adicionales segunda y tercera) se ampara en lo dispuesto en los artículos 149.1.1 ª y 149.1.30.ª de la Constitución Española, en relación con los artículos 36 y 139, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y en materia de regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

- El artículo 20 (seguro de responsabilidad civil) se dicta al amparo del artículo 149.1.8ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas.

- El título II y las disposiciones adicionales primera, quinta, octava, novena y decimoprimera, así como la disposición final decimoprimera (es decir, todo lo relativo a las organizaciones colegiadas, incluyendo lo relativo a la estructura territorial y la colegiación obligatoria) tienen carácter básico y se dictan al amparo de los artículos 149.1.1.1ª, 149.1.18ª y 30ª de la Constitución Española, en relación con los artículos 36 y 139, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales.

- La disposición final novena (márgenes, deducciones y descuentos correspondientes a la distribución y dispensación de medicamentos de uso humano) se dicta al amparo del artículo 149.1.16ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación sobre productos farmacéuticos.

- El resto del articulado de la ley se declara de carácter básico, sobre la base de lo previsto en los artículos 149.1.1ª y 13ª de la Constitución Española, en relación con el artículo 139, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

A la vista de todo lo anterior, se considera adecuado el carácter estatal -exclusivo en algunas materias y en su mayor parte básico- de la ley cuyo anteproyecto se somete a consulta, pues se adapta bien a los mencionados títulos competenciales contenidos en el artículo 149.1 de la Constitución.

VI. Descripción y valoración global del anteproyecto

1.- Al decir de la memoria del análisis de impacto normativo, el anteproyecto sometido a consulta se estructura en torno a tres ejes fundamentales: el nuevo marco de las actividades profesionales (libertad de acceso y ejercicio, y sus excepciones), la organización colegial y el refuerzo de la protección de los consumidores y usuarios.

El Título Preliminar contiene ya algunas reglas que hacen visible esta triple finalidad: libre acceso y ejercicio de las actividades profesionales, régimen jurídico de los Colegios Profesionales y "especial protección" de los consumidores y usuarios (artículo 1, apartados 1 y 2); así como las definiciones de términos relevantes a efectos de la ley, como los de profesión regulada, titulada y "de colegiación obligatoria: aquella profesión titulada para cuyo ejercicio se exija la colegiación" (artículo 3).

El Título I se refiere al "acceso y ejercicio a [sic] las actividades profesionales y las profesiones", estableciendo su artículo 4.1 la libertad de ambos "sin más restricciones ni condiciones que las establecidas de acuerdo con lo previsto en esta ley". Contiene el artículo 5 un principio de igualdad de trato y el artículo 6 el principio de eficacia en todo el territorio nacional, "de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo V de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado" (LGUM). Es ésta una idea que repite insistentemente la memoria, que se trata con el anteproyecto sometido a consulta de extender la libertad de servicios profesionales de modo transversal, a imagen de la LGUM, y como una de las reformas estructurales que enlaza -en lo económico- con dicha ley. Ya rigurosamente por lo que se refiere al acceso, es el artículo 7 el que recoge la reserva de ley, estatal o autonómica, para las profesiones reguladas, así como la mera reserva de denominación para otras profesiones, aun cuando no tengan reserva de actividad (apartados 3 y 5, respectivamente). Y el artículo 8 establece la excepción o reserva más fuerte al establecer que "sólo podrá exigirse título oficial de educación superior para el acceso a una actividad profesional o profesión cuando así se establezca en norma estatal con rango de ley por razones de interés general" (profesiones tituladas). El ejercicio de la profesión, por lo demás, ha de producirse en régimen de libre competencia, sólo condicionado cuando así lo establezca una ley o disposición general en desarrollo del Derecho de la Unión Europea (UE), en compatibilidad con el ejercicio de otras profesiones salvo conflictos de interés -incluso en forma societaria mediante sociedades multiprofesionales- y en régimen de libre prestación para profesionales establecidos en otro Estado miembro de la UE (artículos 10 a 14). El artículo 15 establece la libertad de comunicaciones comerciales, por remisión a lo ya dispuesto en la Ley 17/2009, como antes se vio, y el artículo 16 se refiere a la libertad de formas para el ejercicio profesional, esto es individual o conjunta (incluida la societaria con arreglo a la ley, que es la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales [LSOP]). Hay, por fin, un último capítulo dedicado a los derechos y deberes de los profesionales, donde se contiene el régimen de infracciones y sanciones (artículo 22).

El Título II se refiere a las "Organizaciones colegiales", derogando y sustituyendo de forma completa lo previsto en la LCP. Mantiene la concepción de los Colegios Profesionales como "corporaciones de derecho público reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines" (artículo 23.1), pero éstos cambian respecto a lo previsto en aquélla: la visión no es ya la de la simple representación de intereses profesionales, como figuraba en la vigente LCP, sino en un amplio abanico de funciones, algunas con la estricta consideración de "funciones públicas" (las que se listan en su artículo 30.1, cuyo ejercicio es por ello susceptible de impugnación en vía jurisdiccional) y otras funciones (las del artículo 30.3).

Son preceptos capitales los relativos a la creación de colegios (rango de ley, respecto a los de colegiación obligatoria, "o mediante una disposición del rango que determine la Administración Pública competente, cuando sea de colegiación voluntaria": artículo 24.1) y, aún más, a la colegiación obligatoria (en este caso, artículo 25.1, "se podrá exigir únicamente mediante norma estatal con rango de ley cuando concurran los dos requisitos siguientes: a) Se trate de actividades en que puedan verse afectadas de manera grave y directa las siguientes materias de especial interés general: protección de la salud e integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas; b) La colegiación sea el instrumento más eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios"); precepto que ha de ponerse en inmediata conexión con la disposición adicional primera del anteproyecto, la cual decide y determina pro futuro las obligaciones de colegiación, es decir las profesiones para cuyo ejercicio se requiere la colegiación obligatoria (norma que ha sido, sin comparación, la que ha recibido un mayor número de observaciones durante el expediente), estableciendo por lo demás una regla residual de libertad (apartado 4: "no será obligatoria la colegiación para cualesquiera otras profesiones, actividades o funciones distintas de las relacionadas en los apartados anteriores", sin perjuicio de las exigencias de titulación); y que ha de verse, en fin, en relación con la disposición adicional octava, en el sentido de que mantienen el carácter colegial los Colegios Profesionales establecidos como tales con anterioridad a la ley, si bien se prevé "un proceso de revisión" por el Gobierno con "medidas de apoyo y fomento para la conversión voluntaria de los Colegios profesionales de colegiación voluntaria en asociaciones profesionales o para facilitar el proceso de fusión entre Colegios Profesionales". Otras normas a destacar en el Capítulo I de este Título II son el artículo 27, sobre la territorialidad (en los términos que después serán objeto de análisis) y el artículo 31 sobre visados, que mantiene el marco normativo ya diseñado en nuestro Derecho por el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.

Los capítulos II y III regulan respectivamente los Consejos Generales de Colegios Profesionales (CGCP) y algunas disposiciones comunes a toda la organización colegial, también por tanto a la autonómica. Por primera vez en nuestro ordenamiento se establecen normas básicas sobre la creación de Consejos Autonómicos: además del ya mencionado artículo 24.1 (que exige reserva de ley para los de colegiación obligatoria, "o disposición del rango que determine la Administración Pública competente, cuando sea de colegiación voluntaria") , la previsión expresa de su existencia por el artículo 27.4 ("cuando existan o se constituyan Colegios de la misma actividad profesional o profesión dentro de una Comunidad Autónoma se podrá constituir el correspondiente Consejo Autonómico, de acuerdo con lo que disponga la normativa autonómica"), la relación de funciones que -de no haberse atribuido a los Consejos por la normativa autonómica- ejercerán los CGCP (artículo 34.3) y sus relaciones con la Administración Pública competente (artículo 36). Las funciones de ésta, de la Administración en relación con los Colegios Profesionales, se establecen por el artículo 37. En fin, los artículos 40 y 41 regulan dos de las notas distintivas de la organización colegial: el régimen deontológico y el disciplinario. El Capítulo IV de este título establece la normativa, por último, sobre el régimen económico y contable de las corporaciones colegiales, del que cabe destacar la nueva regulación de la cuotas colegiales -de inscripción o periódicas-, prohibiendo la ley respecto a las primeras y en los Colegios de colegiación obligatoria la exigencia de cuota de inscripción, colegiación o alta, o pago de efecto equivalente, con independencia de su denominación, para evitar que puedan convertirse en una barrera de entrada al mercado (artículo 47.1); lo que se completa con la previsión de la disposición adicional decimoprimera, que fija en principio un techo anual de 250 euros para dicho concepto, cuantía que será disponible por mayoría cualificada (tres quintos) de la Asamblea General.

El Título III trata finalmente sobre la "Calidad de los servicios y [la] protección de los consumidores y usuarios de servicios profesionales". La memoria ha incidido mucho en esta finalidad de la ley, hasta el punto de afirmar que "la razón fundamental que justifica la existencia de una regulación específica de los servicios profesionales es que en algunos casos los usuarios de estos servicios podrían no ser capaces de identificar la capacidad del profesional que contrata. Esta asimetría informativa es particularmente preocupante si el profesional ofrece servicios a consumidores finales, en lugar de [a] empresas. En estos casos parece conveniente que el Estado garantice que el profesional tiene los conocimientos que le permiten desarrollar la actividad". Pues bien, este objetivo se regula mediante cuatro preceptos en el anteproyecto: fomento de los mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos (artículo 50); información sobre las profesiones reguladas, a cargo del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 51); impulso de la formación continua de los profesionales (artículo 52); y "esquemas de certificación" de éstos, a través de las entidades de certificación, como mecanismo para garantizar una mayor información de los consumidores sobre los conocimientos y experiencia de los profesionales prestadores de servicios (artículo 53).

Como ya se ha dicho, regula la disposición adicional primera las obligaciones de colegiación, la séptima establece los regímenes especiales de los servicios prestados por empleados públicos (que se rigen por su legislación específica, debiendo adaptarse los Estatutos de las corporaciones que les atribuyan, a la vez, carácter profesional, al título II de la ley), la octava prevé el mantenimiento del carácter colegial en los términos antes vistos, la novena establece la Comisión de Reforma de las Profesiones y la decimosegunda la vigencia de las disposiciones de acceso o reservas de actividad en el ámbito de la ingeniería y de la edificación (para lo que se constituye un grupo de trabajo específico). De las modificaciones que se operan por las disposiciones finales de la ley, cabe destacar las relativas a la modificación de la LEC y de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales (afectando principalmente a la supresión de la prohibición de simultaneidad de ambas profesiones y a la eliminación del arancel de los procuradores, salvo en sus funciones "como agentes de la autoridad") que se efectúan por las disposiciones finales cuarta y quinta, complementadas con la transitoria cuarta sobre los medios que deben habilitarse para hacer efectivo el servicio de recepción de notificaciones de los abogados; así como, por último, la modificación de la LSOP por la disposición final sexta, que consiste en lo esencial en que ya no se define actividad profesional por referencia a aquella en la que es "necesaria la inscripción en el correspondiente Colegio Profesional" (artículo 1.1), lo que sólo será imprescindible cuando "la sociedad profesional ejerza actividades profesionales para cuyo ejercicio se requiera la colegiación obligatoria" (nuevo artículo 8.4).

2.- La ley cuyo anteproyecto se somete a consulta es una importante pieza de la liberalización del sector de servicios emprendido en el Derecho de la UE por la Directiva 2006/123/CE y, en nuestro Derecho, por las leyes 17 y 25/2009. Concretamente, en el sector de servicios profesionales - cuyo encaje con aquel marco general se ha analizado en el apartado IV de este dictamen- la reforma entronca con una parte de las llamadas reformas estructurales, muy en particular con la que deriva de la establecida por la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. Se trata, en definitiva, de remozar un sistema colegial que databa en nuestro Derecho en su mayor parte del siglo XIX, de adaptarlo a las nuevas exigencias de reconocimiento de cualificaciones profesionales en la UE y, más allá, de resolver ciertos problemas derivados de la no resuelta adaptación de una parte de la normativa autonómica (en especial, la creación de Consejos Autonómicos [incluso de adscripción obligatoria] sin ley autonómica previa que las sustentase, así como su relación con los CGCP) con una legislación de Colegios Profesionales aún preconstitucional.

La forma concreta de llevar a cabo esta regulación ha sido la de partir de un mandato general de libertad de acceso y ejercicio a los servicios profesionales, lo que es coherente con el derecho de los ciudadanos que se reconoce en el artículo 35.1 de la Constitución y la de establecer después, como excepciones, todo el régimen de las profesiones reguladas y tituladas. En el punto concreto de las reservas de actividad, y en general por lo que se refiere a una apertura de las barreras de entrada en este sector, tal reforma se había venido requiriendo por instancias internacionales como la OCDE o comunitarias, como la Comisión Europea.

En segundo término, lo anterior enlaza directamente con la reordenación del régimen de las organizaciones colegiales, también claramente excesivo y obsoleto en nuestro Derecho vigente (más de doscientas profesiones sólo en el ámbito estatal), y que se basa en la opción de incluir un tercer término en la regulación: no ya sólo profesiones reguladas y tituladas, sino también "profesiones de colegiación obligatoria", cuyo reverso organizativo son los Colegios Profesionales de adscripción obligatoria y que son los que, en puridad, retienen el máximo de la garantía institucional en que aquellos consisten: es decir, un máximo de potestades deontológicas y disciplinarias sobre los colegiados, sin perjuicio de que los Colegios de inscripción voluntaria -tipo general según reciente jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional- queden también conceptuados como corporaciones de derecho público y sujetos a un régimen semejante en sus relaciones con la Administración y con los colegiados (con los matices que después se verán). Por lo demás, la ley no sólo concreta los criterios, ya presentes en la Ley 25/2009, por los que el legislador estatal procede a la decisión de qué profesiones o actividades de éstas quedan sujetas al régimen de colegiación obligatoria (artículo 25, como ya se vio, en términos muy similares a los contenidos en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009: materias de "especial interés general", contradicción que se resuelve con los parámetros más concretos de la "protección de la salud e integridad física o de la seguridad personal [sic] o jurídica de las personas", y de que la colegiación [obligatoria] sea el instrumento más eficiente de control del ejercicio profesional "para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios"), sino que toma la concreta decisión de qué profesiones quedan sujetas hoy por hoy a colegiación obligatoria en su disposición adicional primera.

De esta forma, como gráficamente dice la memoria del análisis de impacto normativo, "el anteproyecto regula, con un enfoque horizontal, el marco general de los servicios y los Colegios Profesionales y a la vez incluye las disposiciones relativas a las reservas de actividad y obligaciones de colegiación concretas que se ven afectadas por este nuevo marco. De esta forma, por trazar una similitud con el proceso de transposición de la Directiva de Servicios, en este anteproyecto se reúnen, tanto las normas generales que recogen los principios y criterios de actuación de las Administraciones para crear un entorno regulatorio favorable a la actividad y acorde con determinados principios de buena regulación (lo que se realizó a través de la Ley 17/2009 [...]) como las disposiciones que adaptan las distintas leyes sectoriales a esos principios y criterios en el ámbito estatal (Ley 25/2009 [...]), con la excepción expresa de las atribuciones en el ámbito de la ingeniería y la edificación, cuya posible reforma se realizará tras el análisis de un grupo de trabajo creado el efecto".

En fin, la adaptación a los nuevos criterios que se imponen a la legislación autonómica de desarrollo por la básica del Estado, en especial por lo que se refiere a las nuevas exigencias de reserva de ley tanto para el acceso como para el ejercicio de profesiones reguladas (artículos 7 y 11), habrá de producirse en el plazo de un año, "dentro del marco de sus competencias", al igual que habrá de adaptarse a la nueva regulación el ya mencionado Real Decreto 1837/2008, que transpuso a nuestro ordenamiento las Directivas de reconocimiento de cualificaciones profesionales, en el plazo de seis meses (disposición final décima, apartados 1 y 2, respectivamente).

Merece una valoración positiva el esfuerzo del legislador por acometer de forma íntegra una reforma de los servicios y de los Colegios Profesionales que trata prácticamente todas las cuestiones implicadas en la necesaria reordenación de un sector, como el de los servicios profesionales, cuya reforma venía exigida por coherencia con otra normativa de la UE (liberalización del sector servicios), por requerimientos de instancias nacionales, europeas e internacionales en aras de una mejor defensa de la competencia y por el objetivo económico de una mayor protección a los consumidores, en cuanto destinatarios finales de los servicios profesionales. Se lleva a cabo, además, mediante un anteproyecto de buena factura técnica en términos generales, que, en torno a los tres ejes esenciales de la regulación, ordena los preceptos tanto de las libertades de acceso y ejercicio a las profesiones, como de la organización colegial, y decide sobre las excepciones más importantes (reservas de actividad y colegiación obligatoria, respectivamente).

Por todo ello, se estima adecuada la regulación del anteproyecto sometido a consulta sin perjuicio de las observaciones que a continuación se formulan. Se efectúan, en primer término, observaciones generales a las cuestiones centrales de la ley (todas las que pivotan alrededor de la naturaleza jurídica de los Colegios como corporaciones públicas, de un lado, pero de base privada, de otro: régimen de colegiación, territorialidad, disciplina y régimen de supervisión y contable), todo ello junto a la cuestión relativa a la compatibilidad entre dos profesiones (abogado y procurador), a la cual, por modificar leyes básicas procesales de nuestro ordenamiento, por haber centrado gran parte del debate durante el expediente y en atención a la reforma paralela de la LEC iniciada por el Ministerio de Justicia, considera este Consejo que debe dedicarse una particular atención.

VII. Consideraciones y observaciones de carácter general

1.- El régimen de colegiación obligatoria y la coexistencia de colegios de adscripción obligatoria y voluntaria

a) El anteproyecto ha seguido el criterio decantado por la jurisprudencia constitucional, conforme al cual, tras la reforma de la LCP por la Ley 25/2009, "el legislador estatal ha configurado dos tipos de entidades corporativas, las voluntarias y las obligatorias. El requisito de la colegiación obligatoria constituye una barrera de entrada al ejercicio de la profesión y, por tanto, debe quedar limitado a aquellos casos en que se afecta, de manera grave y directa, a materias de especial interés público, como la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas, y la colegiación demuestre ser un instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios, tal y como se deduce de la disposición transitoria cuarta de esta misma norma. En definitiva, los colegios profesionales voluntarios son, a partir de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, el modelo común, correspondiendo al legislador estatal, conforme a lo establecido en el art. 3.2 [LCP], determinar los casos en que la colegiación se exige para el ejercicio profesional y, en consecuencia, también las excepciones, pues éstas no hacen sino delimitar el alcance de la regla de la colegiación obligatoria, actuando como complemento necesario de la misma" (STC 3/2013, citada, FJ 7).

En efecto, ya desde el comienzo del Título II (artículo 23: corresponde a los Colegios la "representación exclusiva institucional de las mismas [de las profesiones] cuando estén sujetas a colegiación obligatoria"; artículo 24, creación mediante ley), y particularmente en el artículo 25, se regulan las especificidades de los colegios de colegiación obligatoria; lo que, a su vez y como se vio, supone que algunas profesiones tituladas hayan de ser también obligatoriamente colegiadas o sometidas a los fines públicos de supervisión y control que la Administración ejerce sobre estas corporaciones.

Sin embargo, dicha supervisión pública parece que habrá de producirse únicamente sobre las finalidades públicas que aquellas ejercen. Sucede, sin embargo, que el anteproyecto no delimita con claridad cuáles de tales funciones públicas corresponden en exclusiva a los Colegios de pertenencia obligatoria y qué otras a los Colegios de pertenencia voluntaria. Así, el artículo 30.1, al enumerar tales funciones públicas -contra cuyo ejercicio cabe recurso contencioso-administrativo: apartado 2-, otorga a los Colegios Profesionales en general y sin distinción las siguientes funciones, entre otras: "... c) Ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la deontología profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial; d) Cumplir y hacer cumplir a los colegiados la legislación aplicable y los Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior, así como las normas y decisiones adoptadas por los órganos colegiales, en materia de su competencia; (...) i) Cuantas funciones redunden en beneficio de la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados". Al referirse a "los colegiados", es claro que en los supuestos mencionados está refiriéndose tanto a los colegios a los que es obligatorio adscribirse para ejercer la profesión, como a aquellos en que la colegiación es voluntaria; pues, en otro caso, se referiría sin más a los profesionales.

Respecto de todas esas funciones -de ambos tipos de Colegios- se proyectan las relaciones con la Administración pública competente, en los términos del artículo 37, incluida la "posibilidad de resolver la disolución del órgano de gobierno del Colegio Profesional y la convocatoria de nuevas elecciones, siendo nulos de pleno derecho los actos dictados por el órgano de gobierno tras dicha resolución" (apartado 1 de dicho precepto, cuarto párrafo) ante los incumplimientos graves y reiterados de aquéllas; o la posibilidad de la Administración de evacuar informes y emitir recomendaciones.

En fin, donde la nota distintiva entre ambos tipos de Colegios más se aprecia es, sin duda, a la hora de ejercerse la potestad disciplinaria (artículo 41), que es en parte común (cinco primeros apartados), pero que se diferencia en cuanto a la sanción más grave de expulsión del Colegio y la consecuencia de inhabilitación: mientras que "los Colegios Profesionales de colegiación voluntaria podrán sancionar a sus miembros con la expulsión del Colegio, pero ello no conllevará la inhabilitación para el ejercicio profesional" (apartado 6), se establece que "los Colegios Profesionales de colegiación obligatoria sólo podrán sancionar a sus miembros con la expulsión del Colegio o la suspensión del ejercicio profesional por infracciones muy graves en el ejercicio de la profesión" (apartado 7).

Si bien esta consecuencia máxima es claramente distinguible (aun cuando debiera precisarse un aspecto del artículo 41.7, párrafo segundo, como después se dirá), es claro que debe hacerse un esfuerzo mayor en el texto de la ley por diferenciar el tipo común de Colegios Profesionales (cuyas notas integrantes de la garantía institucional se fundan en la ordenación de la profesión -deontología y disciplina- y no tanto en la representación de los intereses, que unas veces serán de los profesionales en su conjunto y otras de los colegiados), de aquellas reglas que resultan específicamente aplicables a los de adscripción obligatoria y a los de pertenencia voluntaria; y ello desde el momento en que, como se ha dicho, aun cuando destaca más en estos últimos la nota de la libertad asociativa en sentido negativo (artículo 22 de la Constitución), ambos siguen considerándose por el legislador "corporaciones de Derecho público", con las "peculiaridades propias" a que se refiere el artículo 36 de la Constitución, y entre ellas el ejercicio coercitivo de funciones públicas.

b) Una parte importante de dicho esfuerzo se refiere, precisamente, a las notas que deben remarcarse de los Colegios Profesionales en cuanto institución constitucionalmente garantizada.

En efecto, es de señalar que una temprana jurisprudencia constitucional (STC 32/1981, FJ 3) se refirió a la noción de garantía institucional como aquella que "no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar", prohibiendo la "ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace".

Una concreta aplicación de este concepto a los Colegios Profesionales se hizo por las SSTC 113/1994 (FJ 9) y 179/1994 (FJ 5, en idénticos términos), las cuales afirmaron: "La Constitución (...) admite expresamente la legitimidad de la genéricamente llamada Administración corporativa, es decir, de las "corporaciones no territoriales", "corporaciones sectoriales de base privada" o "entes públicos asociativos", entendiendo por tales, en términos generales, a diversas agrupaciones sociales, creadas por voluntad de la ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídico-pública, y acompañadas, también frecuentemente, del deber de afiliarse a las mismas. Así lo hace, ante todo, en su art. 36 respecto de los "Colegios Profesionales", como una de las manifestaciones más características de esta administración corporativa. Igualmente, de un modo bastante más genérico, y como el último de sus "principios rectores de la política social y económica", la Constitución declara en su art. 52 que "La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios". No hay aquí, a diferencia del supuesto anterior, una propia garantía institucional de estas organizaciones profesionales, ni dato alguno que reconduzca necesariamente a configuraciones incardinables en la administración corporativa, pero sí se encomienda a la ley un particular protagonismo en la conformación concreta de estas "organizaciones profesionales"".

Después la jurisprudencia constitucional ha ido subrayando diversas notas, primordialmente la de los Colegios Profesionales como encargados de ordenar el ejercicio de la profesión -deontología y disciplina-, sobre la base de la propia formación y competencia técnica de los colegiados: "La institución colegial está basada en la encomienda de funciones públicas sobre la profesión a los profesionales, pues, tal y como señala el art. 1.3, son sus fines la ordenación del ejercicio de las profesiones, su representación institucional exclusiva cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. La razón de atribuir a estas entidades, y no a la Administración, las funciones públicas sobre la profesión, de las que constituyen el principal exponente la deontología y ética profesional y, con ello, el control de las desviaciones en la práctica profesional, estriba en la pericia y experiencia de los profesionales que constituyen su base corporativa" (STC 3/2013, citada, FJ 6).

Importa ahora destacar que ello enlaza con una caracterización anterior que el Alto Tribunal hizo de los Colegios como corporaciones de Derecho público, justamente, es decir como instituciones no meramente asociativas -aunque tal sea la base corporativa que está en su origen- ni tampoco exclusivamente administrativas o encargadas de funciones públicas. Dijo claramente la STC 89/1989, de 11 de mayo: "los Colegios como corporaciones que cumplen a la vez fines públicos y privados, pero integrados siempre en la categoría o concepto de corporación, al que al hablar de las personas jurídicas ya se refería el art. 35 del Código Civil (...), distinguiendo así las asociaciones de interés público, las asociaciones de interés particular y las corporaciones, siendo éstas siempre de carácter público o personas jurídicas públicas, porque pese a la base común asociativa de personas jurídicas, persiguen fines más amplios que las de simple interés particular o privado, concediéndoseles por ello legalmente ciertas atribuciones o potestades -especie de delegación de poder público- para que puedan realizar aquellos fines y funciones que no sólo interesan a las personas asociadas o integradas, sino a las que no lo están pero que pueden verse afectadas por las actuaciones del ente" (FJ 4). Lo que ratificó en otro aspecto la STC 132/1989, de 18 de julio, afirmando que "nos hallamos ante entidades que no han sido fruto de la libre decisión u opción de los afectados para la obtención de fines autónomamente elegidos, sino fundamentalmente de una decisión de los poderes públicos sin que exista por tanto un "pactum asociationis" original, que se ve substituido por un acto de creación estatal; y tampoco habría una opción en favor de la persecución de fines o defensa de intereses libremente determinados, ya que el objeto de estas agrupaciones vendría definido por los intereses públicos para cuya defensa fueron creadas y que son también fijados por el poder público" (FJ 6).

En definitiva, cumplen los Colegios Profesionales, como tales corporaciones de Derecho público, relevantes funciones de garantía frente a la sociedad, siendo su responsabilidad la de asegurar la capacidad y responsabilidad económica, técnica y deontológica de los profesionales frente a quienes con ellos contratan.

De aquí se derivan importantes conclusiones respecto a algunas otras notas que los Colegios ostentan como derivadas de aquella función principal, como pueden ser la territorialidad o el ejercicio de sus funciones públicas y la supervisión por la Administración, aspectos que serán objeto de observaciones posteriores.

c) Finalmente, en lo relativo propiamente al régimen de colegiación obligatoria y a las diversas profesiones, sin ser posible entrar a valorar el cuadro resultante o la planta colegial de los Colegios Profesionales de adscripción forzosa que diseña el anteproyecto y que, como es natural, no forma parte de la mencionada garantía institucional, sí ha de advertir este Consejo de Estado sobre algunos criterios de dicha decisión (la que llevan a cabo el artículo 25.1 y la disposición adicional primera) susceptibles de mejora.

Así, hay en primer lugar materias que podrían considerarse dentro del interés general que determina el primero de dichos preceptos, como serían las relacionadas con la sanidad ambiental, esto es del medio ambiente en su relación con la salud y seguridad públicas, toda vez que dichas materias forman parte de las razones imperiosas de interés general definidas en los términos del artículo 3.11 de la Ley 17/2009. Deberían aclararse, además, determinadas funciones o actividades profesionales que se desgajan de algunas profesiones a estos efectos y cuyo deslinde no es claro ni simple (p. ej. la separación que se prevé, en los apartados i) y l) de la disposición adicional primera, para la colegiación obligatoria "en un Colegio de biólogos, de físicos o de químicos, según proceda, para ejercer las actividades que correspondan a los especialistas en Ciencias de la Salud" o bien "en un Colegio de físicos, de químicos o de geólogos, según proceda, para ejercer las actividades que corresponden a los físicos, químicos o geólogos de acuerdo con el artículo 117.2 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas").

En fin, en relación con las profesiones de ingeniero, ingeniero técnico, arquitecto y arquitecto técnico [apartados k) y m) de la citada disposición], no ha quedado mínimamente clarificado el régimen de acceso y de reserva de funciones en el ámbito de la ingeniería y de la edificación, cuya determinación remite la disposición adicional decimosegunda a la constitución de un grupo de trabajo específico y respecto del que prevé, con técnica normativa mejorable, que "las disposiciones relativas al acceso a actividades profesionales o profesiones o a la reserva de funciones en el ámbito de la ingeniería y de la edificación se mantendrán vigentes, mientras no se modifiquen por otra norma posterior" (disposición adicional decimosegunda, último párrafo y disposición derogatoria, apartado 5).

2.- La territorialidad

El artículo 27 del anteproyecto regula el ámbito territorial de los Colegios Profesionales estableciendo, entre otras, las siguientes normas:

"1. Las organizaciones colegiales serán de estructura única cuando exista un único Colegio que extienda sus competencias en todo el territorio del Estado o múltiple cuando existan varios Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al estatal. 2. La determinación del ámbito territorial del Colegio será decidida libremente por cada organización colegial. Dentro del ámbito territorial que venga señalado a cada Colegio no podrá constituirse otro de la misma profesión o actividad profesional. Los Colegios Profesionales se crearán mediante norma estatal cuando su ámbito territorial sea superior al autonómico y por norma autonómica cuando su ámbito sea autonómico o inferior. 3. Cuando estén constituidos varios Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al nacional existirá un Consejo General cuya naturaleza y funciones se precisan en el artículo 34. 4. Cuando existan o se constituyan Colegios de la misma actividad profesional o profesión dentro de una Comunidad Autónoma se podrá constituir el correspondiente Consejo Autonómico, de acuerdo con lo que disponga la normativa autonómica. 5. Cuando una profesión de colegiación obligatoria se organice por Colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos para ejercer en todo el territorio español. (...)".

Algunas de las reglas previstas en este precepto parecen superfluas, como la que se recoge en el apartado 1 (meramente descriptiva: organizaciones colegiales de estructura única o múltiple), o puramente remisivas, como las de los apartados 3 y 4 (cuya regla relevante está, como se vio, en el artículo 34.3: funciones de los CGCP en defecto de competencia o de normativa autonómica sobre Consejos). Por lo demás, en los mencionados apartados 3 y 4, no se advierte la necesidad de diferenciar entre lo que se establece como una obligatoriedad en el caso de CGCP de ámbito nacional ("existirá un Consejo General...") y una mera posibilidad en el caso de los Consejos Autonómicos ("se podrá constituir..."), debiendo usarse en ambos casos una fórmula meramente facultativa.

Otro problema suscita el apartado 2, segundo párrafo, que dispone la creación de CGCP mediante "norma estatal" y la de Consejos Autonómicos a través de "norma autonómica". Siguiendo la distinción de criterios del artículo 24.1, debería establecerse que dicha norma, tanto estatal como autonómica, cuando se tratase de Consejos Generales o Consejos que agrupan Colegios Profesionales de colegiación obligatoria, tuviese rango de ley.

En fin, se ha debatido largamente durante el expediente acerca de la regla del artículo 5 ("cuando una profesión de colegiación obligatoria se organice por Colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos para ejercer en todo el territorio español"), la cual prescinde del inciso que contiene el artículo tercero, apartado 3, de la vigente LCP ("cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español"), al tiempo que limita la operatividad de esta regla a los Colegios Profesionales de adscripción obligatoria, para los que en realidad estaba prevista la norma del mencionado artículo tercero de la LCP.

Al suprimirse la exigencia de que la incorporación se produzca en el territorio del domicilio principal del prestador de servicios, se ha dicho en el expediente que pueden producirse efectos perversos como la falta de un adecuado ejercicio de las potestades de control por parte de los Colegios. Comparte el Consejo de Estado esta observación y, en línea con la concepción que antes se vio de aquellos como corporaciones de Derecho público que cumplen una función de garantía social del adecuado ejercicio de las profesiones (la que justifica, a su vez, que se les concedan competencias de control típicamente públicas), entiende que queda mejor respetada tal función si se mantiene la exigencia de ciertas condiciones de arraigo territorial que garanticen el sometimiento a la disciplina colegial. Para ello no es obstáculo el principio de eficacia en todo el territorio nacional que prevé el artículo 6 del anteproyecto (el cual establece que "[...] el acceso a una actividad profesional o una profesión habilitará, en igualdad de condiciones, para su ejercicio en todo el territorio español, sin que pueda exigirse el cumplimiento de requisitos de cualificación adicionales a los del territorio donde se hubiera accedido a la actividad profesional o profesión"), pues la exigencia stricto sensu, tal y como figura en la vigente regulación, se reduce a afirmar que "bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español...": es decir, obliga a incorporarse al Colegio de más intenso arraigo territorial, pero deja incólume la libertad de ejercicio ulterior en todo el territorio. Por lo demás, parece a este Consejo que el mantenimiento de tal requisito se compagina mejor con los principios de subsidiariedad, participación y eficiencia que deben regir también en materia de Colegios Profesionales.

Se debe, por todo ello, modificar la regla del artículo 27.5 del anteproyecto para que recoja el inciso mencionado, en estos o similares términos: "Cuando una profesión de colegiación obligatoria se organice por Colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español".

Todo lo anterior, sin que se deba prescindir de la cautela prevista en el apartado 7 del ahora analizado artículo 27, que obliga a "utilizar los oportunos mecanismos de comunicación y los sistemas de cooperación administrativa entre autoridades competentes previstos en la Ley 17/2009" y que prevé que "las sanciones impuestas, en su caso, por el Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional surtirán efectos en todo el territorio español", la cual refleja de forma adecuada las consecuencias del mencionado principio de eficacia en todo el territorio nacional.

3.- Potestad sancionadora y régimen disciplinario

El anteproyecto sometido a consulta trata sobre la potestad sancionadora, en lo profesional, en su artículo 22 y sobre la potestad disciplinaria colegial en su artículo 41.

a) La primera regulación, en sede de derechos y deberes de los profesionales, y por tanto constituyendo tal régimen sancionador el corolario lógico de los deberes profesionales antes impuestos (en particular, de los incumplimientos en que consiste el ejercicio irregular de la profesión: artículo 21), consiste básicamente en una remisión a la diversa normativa sectorial sobre las profesiones y -parece que de forma prioritaria, aunque debería aclararse- en una remisión al régimen de infracciones y sanciones contenido en el TRLGDCU "cuando los destinatarios de sus servicios sean consumidores y usuarios", lo que previsiblemente sucederá en la mayoría de las ocasiones. Por lo demás, el apartado 2 recoge la prohibición del bis in idem para los incumplimientos de los profesionales, pero se desconoce por qué únicamente se ha recogido este principio de la potestad sancionadora contemplado en el artículo 133 de la Ley 30/1992 y no todos los demás a los que se refiere el Capítulo I del Título X de dicha ley, al que debería hacerse una completa remisión.

Cabe objetar, por lo demás, en consonancia con lo que se dirá en la observación del apartado VIII.12 de este dictamen, que este artículo 22 no especifique más claramente que -dentro de su ámbito general de sanción de las irregularidades en el ejercicio profesional, de acuerdo principalmente con lo previsto en el TRLGDCU- este régimen sancionador será el de aplicación a los no colegiados en colegios de adscripción voluntaria, pues a éstos aparentemente no alcanza coercitiva ni disciplinariamente lo previsto por los Códigos Deontológicos de tales organizaciones. Deben, por ello, aclararse estos extremos dado que los citados Códigos se dice en el artículo 40 que son aplicables a todos los profesionales, colegiados o no, e incluso aclarar qué función corresponde a los Colegios, en el aseguramiento de su cumplimiento por los profesionales no colegiados una vez se mencionen los mismos, en su caso, en este artículo 22 como se acaba de sugerir.

b) Por lo que hace al régimen disciplinario, es más bien la consecuencia del incumplimiento de los deberes colegiales y en especial de los deontológicos -por lo que es también adecuada su situación en el texto- y, si bien ciertamente se han flexibilizado por la jurisprudencia constitucional (SSTC 219/1989, de 21 de diciembre y 93/1992, de 11 de junio, en particular) los deberes de tipificación y de lex certa, permitiendo en la práctica la remisión a lo dispuesto en la materia por los Estatutos Generales correspondientes, sin embargo también ha afirmado muy recientemente la jurisprudencia constitucional (STC 201/2013, de 5 de diciembre) lo siguiente:

? que "no cabe afirmar, sin embargo, que esa remisión de la regulación de la potestad disciplinaria a los estatutos colegiales, excluya radicalmente cualquier posible intervención legislativa en esta materia, pues la naturaleza de estas corporaciones como entidades asociativas de base privada a las que se atribuye o delega el ejercicio de funciones públicas, habilita también al titular de la delegación, en ejercicio de las funciones de tutela administrativa, a establecer "un conjunto de criterios delimitadores que ajustan la actuación de los diferentes estatutos de los Colegios profesionales a las necesarias exigencias de proporcionalidad que toda normativa sancionadora de desarrollo debe cumplir, al tiempo que garantiza también la observancia de la imprescindible previsibilidad que impone el principio de legalidad"... "; y

? que corresponde "al Estado, en ejercicio de su competencia normativa de carácter básico, la facultad de establecimiento de los criterios mínimos comunes del régimen sancionador aplicable en materia de colegios profesionales. En la actualidad, sin embargo, la normativa básica estatal [art. 6.3 g) de la Ley 2/1974] se limita a remitirse en bloque a lo que dispongan los estatutos colegiales. Dicha remisión, contenida en una norma de carácter preconstitucional, no veda que la Comunidad Autónoma, en ejercicio de las competencias de desarrollo que le corresponden, pueda adoptar normas administrativas sancionadoras, teniendo presente, en todo caso, que tales normas habrán de atemperarse a lo que pueda en su momento disponer el Estado en ejercicio de su competencia básica, pues "la anticipación de la normativa autonómica no invalida el carácter básico de la normativa aprobada con posterioridad por el Estado, con las consecuencias correspondientes para las normas de todas las Comunidades Autónomas en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica"...".

Por ello, resulta correcto y oportuno que el artículo 41.2 contenga unas mínimas normas orientadoras sobre los tipos infractores, así como que el artículo 41.1 remita de forma amplia a los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador previstos en la Ley 30/1992, en su normativa de desarrollo (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora) y en la normativa autonómica aplicable.

Sin perjuicio de lo anterior, deben hacerse dos tipos de observaciones:

i) En primer término, ha de reflejarse con claridad que esta potestad disciplinaria podrá y deberá ser ejercida para el caso de incumplimiento de lo previsto en los Código Deontológicos.

Tal vinculación es de esencia a la noción misma de Colegios Profesionales, como se vio, y acaba de ser recordada por la STC 201/2013 al afirmar la inconstitucionalidad de alguna legislación autonómica que establecía "una tipificación de las infracciones profesionales y colegiales de carácter cerrado y excluyente para los estatutos colegiales, que contraviene lo dispuesto en la legislación básica estatal".

Sucede, sin embargo, que al haberse eliminado en versiones anteriores del anteproyecto que los Estatutos Generales de la organización colegial incluyesen el Código Deontológico, en el artículo 41.2 no hay ya ninguna referencia al hecho de que el incumplimiento de lo previsto en tales códigos deba contemplarse como infracción sancionadora.

En definitiva, es innecesario que el artículo 41.2 del anteproyecto haga una clara referencia a que "la definición de las infracciones así como de las sanciones disciplinarias aplicables" no sólo deriva de lo previsto al respecto por los Estatutos Generales de cada organización colegial, sino también y de forma relevante de la infracción de las normas previstas en el respectivo Código Deontológico. Así se aseguran los poderes del Colegio para asegurar que sus propios colegiados lo cumplen sin perjuicio de lo dicho en el artículo 22 para los no colegiados.

ii) En segundo lugar, los apartados 6 y 7 regulan la consecuencia más grave desde el punto de vista disciplinario, cual es la expulsión del Colegio. De forma clara se diferencia entre la posibilidad de expulsión con inhabilitación, reservada a los Colegios de adscripción obligatoria, y la misma posibilidad sin la consecuencia de la inhabilitación para el ejercicio profesional, que pueden también imponer los Colegios de adscripción voluntaria.

Sin embargo, en el apartado 6 debería decirse que "los Colegios Profesionales de colegiación voluntaria podrán sancionar a sus miembros con la expulsión del Colegio por infracciones muy graves en el ejercicio de la profesión", sin que ello conlleve la inhabilitación.

Y, por su parte, en el apartado 7 habrían de introducirse dos tipos de correcciones: i) en el primer párrafo parece que quiere condicionarse la efectividad de la medida a su firmeza en vía administrativa (de ser así, habría de expresarse simple y llanamente que "sólo se producirá la expulsión cuando la sanción sea firme en vía administrativa", en lugar de hacer referencia confusamente a la ejecutividad de los actos que ponen fin a la vía administrativa); y ii) el segundo párrafo debiera dejar claro que la posibilidad que en él se prevé -expulsión por incumplimiento de deberes pecuniarios- es de aplicación única y exclusivamente a los Colegios de pertenencia obligatoria y en el caso de que tal incumplimiento sea reiterado (conforme a lo dispuesto por el apartado 3 del mismo artículo 41).

4.- Funciones de los Colegios, de la Administración y régimen de las cuotas colegiales (artículos 30, 37 y 47 del anteproyecto)

Inescindiblemente unidas a la tratada en el apartado 1 anterior, se plantean diversas cuestiones de los Colegios Profesionales que derivan de la dualidad de su naturaleza jurídica.

En efecto, es constante la jurisprudencia constitucional que define a los Colegios como Corporaciones de Derecho público, tal y como por lo demás se mantiene en el artículo 1 de la ley: las SSTC 76/1983, de 5 de agosto y 20/1988, de 18 de febrero, han llegado a calificarlos de Administraciones Públicas, si bien "sólo en cuanto a los aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de aquéllos". Ejercen, de otra parte, los Colegios Profesionales funciones de naturaleza privada, tanto por un arrastre histórico de las circunstancias en que aparecieron (en virtud de las cuales "han presentado un aspecto o vertiente de tipo privado, centrado en la consecución de fines privados, propios de los miembros que las integran": STC 76/1983, citada), como por tratarse de entes que, al menos en un momento inicial -cfr. artículo 24.1 in fine del anteproyecto: "en ambos casos [colegiación obligatoria o voluntaria], se iniciará [su creación] a petición de los profesionales titulados interesados"-, tienen base asociativa privada y "se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros", realizando "una actividad que es en gran parte privada" (SSTC 20/1988, citada y 123/1987, de 15 de julio).

Pues bien, a pesar de las especificidades de los Colegios de adscripción obligatoria -p. ej. en cuanto a la disciplina, como acaba de verse, o en lo relativo a las cuotas- frente a los de incorporación voluntaria -que mantienen más fuertemente su naturaleza asociativa-, el artículo 30 de la ley en proyecto encomienda a unos y otros por igual funciones públicas y privadas, lo que a su vez tiene importantes consecuencias desde el punto de vista de la supervisión de la Administración sobre los Colegios (artículo 37) [a]. Otra cuestión cercana a la anterior es el tratamiento de las cuotas colegiales, en las que existe un régimen diferenciado para los Colegios de adscripción obligatoria (artículo 47 y disposición adicional decimoprimera) [b]. Por último, otras funciones privadas, pero de gran relevancia, debieran quedar más destacadas [c].

a) El artículo 30 del anteproyecto delimita como funciones públicas, cuyo ejercicio será impugnable ante la jurisdicción contencioso- administrativa (apartado 2), las siguientes contempladas en su apartado 1:

"a) Participar en los Consejos u organismos consultivos de las Administraciones Públicas en la materia de competencia de cada una de las profesiones. b) Facilitar a las Administraciones Públicas, conforme a la normativa aplicable, cuanta información les sea requerida en relación a sus colegiados y al funcionamiento del Colegio. c) Ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la deontología profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial. d) Cumplir y hacer cumplir a los colegiados la legislación aplicable y los Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior, así como las normas y decisiones adoptadas por los órganos colegiales, en materia de su competencia. e) Adoptar las medidas conducentes a evitar el intrusismo profesional de conformidad con las leyes. f) Informar en los procedimientos judiciales en que se discutan honorarios profesionales. g) Visar los trabajos profesionales de los colegiados cuando el visado sea preceptivo, en los términos previstos en el artículo 31. h) Atender las solicitudes de información sobre sus colegiados y sobre las sanciones firmes a ellos impuestas, así como las peticiones de inspección o investigación que les formule cualquier autoridad competente de un Estado miembro de la Unión Europea en los términos previstos en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, en particular, en lo que se refiere a que las solicitudes de información y de realización de controles, inspecciones e investigaciones estén debidamente motivadas y que la información obtenida se emplee únicamente para la finalidad para la que se solicitó. i) Cuantas funciones redunden en beneficio de la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. j) Ejercer cuantas funciones les sean encomendadas por las Administraciones Públicas y colaborar con éstas mediante la realización de estudios, emisión de informes, elaboración de estadísticas y otras actividades relacionadas con sus fines que puedan serles solicitadas o acuerden formular por propia iniciativa".

Si bien algunas de ellas pueden ser calificadas con toda evidencia de funciones públicas (particularmente, la contenida en su apartado c), que constituye la esencia de su calificación como Corporaciones de Derecho público: "ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la deontología profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial"; o las contempladas en su apartados e) y g): evitación del intrusismo y visado preceptivo), no es tan claro lo anterior respecto de otras funciones o competencias.

Así sucede en especial con la función prevista en el apartado i), cuyo carácter público no tiene por qué darse en todos los supuestos y que está redactada, además, en términos de completa indeterminación: "Corresponde[n] a los Colegios Profesionales, en su ámbito territorial: (...) i) Cuantas funciones redunden en beneficio de la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados".

Ello plantea un primer problema, señalado en el expediente, y es el de la excesiva amplitud que supone aplicar estas prescripciones de modo indiscriminado a los Colegios de inscripción obligatoria y a los voluntarios: que estos últimos ejerzan competencias públicas al realizar cualquier función, no ya en representación de sus colegiados, sino en beneficio de los "consumidores y usuarios de los servicios de éstos", resulta cuando menos discutible.

Por lo demás, la lista de funciones contenida en dicho artículo 30.1 tiene una especial relevancia en cuanto a sus consecuencias jurídicas, pues, junto con otras tareas definidas a lo largo del anteproyecto (concretamente, las previstas en sus artículos 31, 32, 43 y 44, esto es: visado, servicio de atención a los colegiados y a los consumidores o usuarios, ventanilla única y memoria anual) constituyen las llamadas "funciones públicas o servicios obligatorios" (artículos 37 y 47).

El primero de los preceptos citados, artículo 37, establece en su apartado 1 que, "en caso de que existan indicios de inactividad o mal funcionamiento grave y reiterado de los Colegios Profesionales que afecten de forma grave y reiterada al ejercicio de las funciones públicas y de los servicios obligatorios establecidos en los artículos 30.1, 31, 32, 43 y 44, la Administración Pública competente, según lo previsto en el artículo 36, requerirá fehacientemente al Presidente o Decano del Colegio correspondiente para que en el plazo de quince días hábiles justifique las causas de tales incumplimientos"; y, a partir de aquí y según una serie escalonada y paulatinamente más intensa de trámites (pronunciamiento del Consejo General y en su caso del Consejo Autonómico; requerimiento al Presidente o Decano para que se pronuncie en el plazo de entre uno y seis meses, con apercibimiento de la posible disolución de la corporación; alegaciones del Colegio Profesional en quince días hábiles), podrá la Administración, de mantenerse el incumplimiento, "resolver la disolución del órgano de gobierno del Colegio Profesional y la convocatoria de nuevas elecciones, siendo nulos de pleno derecho los actos dictados por el órgano de gobierno tras dicha resolución" (la cual será directamente recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa).

Considera el Consejo de Estado que este régimen de intervención administrativa, si bien responde a una cierta lógica en la construcción del anteproyecto (principio de libertad y reducción de las colegiaciones obligatorias, pero carácter auténticamente público [cuando ejerzan funciones de este tipo] de las corporaciones subsistentes, sometido a un régimen de control en beneficio de los ciudadanos), está planteada de forma excesiva y potencialmente gravosa para la autonomía de la organización colegial, la cual -si no es absoluta en este punto, al estar ejerciendo los Colegios funciones públicas, de naturaleza administrativa y sometidas en su ejercicio al control de la jurisdicción contencioso-administrativa- sí debe ser controlada e intervenida por la Administración únicamente en los casos más graves y con clara determinación de los supuestos de hecho que así lo habiliten.

Es claro, además, que este régimen no debe de modo alguno asemejarse a una forma de tutela, ni tampoco equipararse al régimen previsto en otras leyes (como el del artículo 25.3 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación). Se trata, por el contrario, de que la Administración Pública competente, en su función de garantía del "ejercicio de las profesiones y de las actividades profesionales de conformidad con lo dispuesto en la Ley" (artículo 36.1 del anteproyecto), lleve a cabo requerimientos e indagaciones sobre "indicios de inactividad o mal funcionamiento grave y reiterado de los Colegios Profesionales" que afecten también grave y reiteradamente al ejercicio de funciones públicas o prestaciones de servicios obligatorios por aquellos; y que, solo una vez acreditados y probados estos con la suficiente audiencia y contradicción tanto del Colegio en cuestión como del Consejo General, dé lugar al régimen de intervención previsto en este precepto.

Debe por ello el anteproyecto: i) delimitar con más claridad qué funciones tienen naturaleza pública concretamente a estos efectos, precisando p. ej. el alcance de la supuesta función pública prevista en el artículo 30.1.i); ii) determinar asimismo de forma mucho más detallada en qué han de consistir los "indicios de inactividad o mal funcionamiento grave y reiterado de los Colegios Profesionales que afecten de forma grave y reiterada al ejercicio de las funciones públicas y de los servicios obligatorios" que pueden desencadenar estas consecuencias. b) En segundo término, dispone el artículo 47, en sus dos primeros apartados, lo que sigue:

"1. Estos Colegios Profesionales no podrán exigir para la colegiación del profesional cuota de inscripción, de colegiación o de alta, o pago de efecto equivalente, con independencia de su denominación.

2. Los colegiados estarán obligados al pago de las cuotas necesarias para el sostenimiento de las funciones públicas y los servicios obligatorios que ha de prestar el Colegio Profesional y, cuando proceda, las funciones del Consejo General, previstas en el artículo 34, salvo la establecida en el párrafo g) del apartado 2, y las funciones que la normativa autonómica establezca para el Consejo Autonómico, incluidos los medios humanos y materiales necesarios para llevarlos a cabo. Las funciones públicas y los servicios obligatorios de los Colegios son los previstos en los artículos 30.1, 31, 32, 43 y 44. En relación al visado, sólo se entenderá como servicio obligatorio cuando sea preceptivo. Dicha cuota colegial obligatoria será fijada de forma indelegable por la Asamblea General u órgano equivalente por una mayoría de tres quintos de los colegiados presentes y representados. La convocatoria de la Asamblea General u órgano equivalente que vaya a debatir y, eventualmente, aprobar la fijación de la cuota se producirá al menos con veinte días hábiles de antelación. En la citada convocatoria se remitirá a los colegiados la propuesta motivada de fijación de la cuota colegial. En relación al importe máximo, se estará a lo dispuesto en la disposición adicional decimoprimera".

Frente a lo previsto en una primera versión del anteproyecto, en la que se establecía que la cuota de inscripción de los Colegios de colegiación obligatoria no podía superar en ningún caso los costes asociados a la tramitación de la inscripción, la ley opta ahora por la prohibición de exigencia de cuota de entrada, en cuanto supone una barrera de entrada al mercado para el libre ejercicio de actividades profesionales (cuando se trate de colegios en los que es forzosa la colegiación). Por ello, los colegiados únicamente estarán obligados al "pago de las cuotas necesarias para el sostenimiento de las funciones públicas y los servicios obligatorios que ha de prestar el Colegio Profesional", "funciones públicas y los servicios obligatorios de los Colegios [que] son los previstos en los artículos 30.1, 31, 32, 43 y 44", así como el visado preceptivo, por lo que nuevamente se advierte sobre la necesidad de precisar bien en qué consisten tales funciones.

Por otra parte, debiera también considerarse la extensión de estas previsiones -por ser similar su fundamento jurídico: no imponer barreras al libre ejercicio de la profesión- a la dificultad u obstaculización que de hecho pueda imponerse a quien desee solicitar la baja colegial y cesar en el pago de la cuota (máxime si ello llevara consigo la exigibilidad de requisitos ulteriores para una nueva colegiación que no deriven de la normativa aplicable al acceso y ejercicio de la profesión de que se trate).

Por último, la disposición adicional decimoprimera establece con toda precisión que "la cuota colegial obligatoria a que se refiere el artículo 47.2 no podrá superar los 250 euros por año", si bien la Asamblea puede aumentar esa cantidad por mayoría de tres quintos de los colegiados presentes y representados (apartado 1); cuantía respecto a la cual la memoria ha razonado sucintamente que "el techo para la cuota colegial obligatoria en 250 euros anuales (...) se ha fijado en función del promedio de las cantidades deducidas por dicho concepto en las declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)". En cualquier caso, no se objeta dicha determinación, toda vez que se habilita al mismo tiempo al Gobierno - mediante real decreto del Consejo de Ministros, pues- "para actualizar, de forma justificada y razonada, los costes máximos previstos en el apartado anterior" (apartado 2), evitando así su congelación en norma de rango legal y permitiendo una cierta flexibilidad y capacidad de ajuste frente a las cambiantes circunstancias económicas.

c) Finalmente, en el texto debería resaltarse más claramente la relevancia de algunas funciones privadas de los Colegios Profesionales, pero de indudable relevancia pública, como las que se refieren a su intervención en materia de mediación, conciliación o arbitraje o a la resolución mediante laudo de discrepancias entre los colegiados [apartados d) y e) del artículo 30.3]; y, en particular, la relativa a la formación permanente de los colegiados, que únicamente de manera tangencial está mencionada en los apartados a) y c) del mismo precepto: "mantener permanente contacto con los centros docentes correspondientes a las profesiones respectivas y preparar la información necesaria para facilitar el acceso a la vida profesional de los nuevos profesionales", "organizar actividades y servicios comunes de interés para los colegiados, de carácter profesional, formativo, cultural, asistencial y de previsión y otros análogos, proveyendo al sostenimiento económico mediante los medios necesarios".

5.- La modificación de la LEC y de la Ley 34/2006 (disposiciones finales cuarta y quinta) respecto de las profesiones de abogado y procurador

El anteproyecto mantiene la colegiación obligatoria para las profesiones de abogado y procurador en su disposición adicional primera, apartados n) ["en un Colegio de Abogados para ejercer profesionalmente la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos judiciales y extrajudiciales en los que la normativa vigente imponga o faculte la intervención de Abogado y, en todo caso, para prestar asistencia letrada o asesoramiento en Derecho en representación de un tercero con el que no tenga vínculo de naturaleza laboral"] y ñ) ["en un Colegio de procuradores para la intervención como procurador ante órganos judiciales, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial"]. En un extremo menor de carácter formal, deben ambas profesiones citarse con letra minúscula en este precepto.

Modifica, sin embargo, en los términos que se analizan en este apartado, el artículo 23.3 de la LEC (para establecer la compatibilidad del ejercicio de ambas profesiones), el artículo 242.4 de la LEC (variando el régimen del arancel de los procuradores) y el artículo 1 de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales.

Por lo que hace a la vigente regulación de estas dos profesiones, ambas libres e independientes y basadas en la confianza (cfr. artículo 1 del Estatuto General de la Abogacía Española [EGA] y artículo 1 del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España [EGP], aprobados por Reales Decretos 658/2001, de 26 de junio y 1281/2002, de 5 de diciembre), aquella se contiene principalmente en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), cuyos artículos 542.1 y 543.1 establecen de forma respectiva que corresponde en exclusiva a los abogados ejercer profesionalmente "la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos, o el asesoramiento y consejo jurídico" y que "corresponde exclusivamente a los procuradores la representación de las partes en todo tipo de procesos, salvo cuando la ley autorice otra cosa", habiendo añadido para estos últimos el artículo 543.2 en su redacción por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, que "podrán realizar los actos de comunicación a las partes del proceso que la ley les autorice"; así como en los artículos 23 a 35 de la LEC, los cuales tratan "de la representación procesal y de la defensa técnica", determinando -respecto a la primera y por lo que ahora interesa- el artículo 23.3 que "el procurador legalmente habilitado podrá comparecer en cualquier tipo de procesos sin necesidad de abogado, cuando lo realice a los solos efectos de oír y recibir actos de comunicación y efectuar comparecencias de carácter no personal de los representados que hayan sido solicitados por el Juez, Tribunal o Secretario judicial. Al realizar dichos actos no podrá formular solicitud alguna. Es incompatible el ejercicio simultáneo de las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales" (apartado añadido por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial). El acceso a ambas profesiones se regula, en fin, por la ya citada Ley 34/2006.

El distinto alcance de las modificaciones operadas aconseja estudiar separadamente las tres cuestiones antes aludidas: la supresión de la incompatibilidad entre las profesiones de abogado y procurador (a), la modificación del régimen arancelario de los procuradores (b) y la variación de los requisitos de habilitación profesional y acceso a ambas profesiones (c).

a) La supresión de la incompatibilidad entre las profesiones de abogado y procurador

Debe, ante todo, señalarse que el anteproyecto toma aquí la opción, como se ha dicho, de -a pesar de la reserva de actividad que existe para cada una de estas profesiones en nuestro Derecho- hacer posible la compatibilidad de su ejercicio.

Por de pronto, lo anterior enmarca la cuestión en el seno de las llamadas actividades multidisciplinares, reguladas en el artículo 25.1 de la Directiva 2006/123/CE, transpuesto en términos casi idénticos en el artículo 25.1 de la Ley 17/2009, precepto este último que reza así:

"1. No se podrá obligar a los prestadores de servicios al ejercicio de una única actividad de forma exclusiva, bien sea a través de la imposición de requisitos que obliguen a ejercer de forma exclusiva una actividad específica, bien sea mediante la imposición de requisitos que restrinjan el ejercicio conjunto o en asociación de distintas actividades. 2. No obstante, para garantizar su independencia e imparcialidad, así como prevenir conflictos de intereses, podrán verse sujetos por ley a los requisitos a que se refiere el apartado anterior:

a) Las profesiones reguladas, en la medida en que sea necesario para garantizar el cumplimiento de requisitos deontológicos distintos e incompatibles debidos al carácter específico de cada profesión, siempre que los mismos se justifiquen de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 5 de esta Ley.

b) Los prestadores que realicen servicios de certificación, acreditación, control técnico, pruebas o ensayos".

No es, pues, una cuestión ni de reserva de actividad para un servicio profesional ni de colegiación obligatoria (al menos, no de forma directa), sino de la libertad ulterior en que consiste la posibilidad de ejercer simultánea o compatiblemente dos actividades profesionales; libertad que, no obstante, puede ser restringida en las profesiones reguladas "para garantizar su independencia e imparcialidad", para "prevenir conflictos de intereses" y "para garantizar el cumplimiento de requisitos deontológicos distintos e incompatibles debidos al carácter específico de cada profesión". Todo esto es lo que cabalmente ocurre en nuestro Derecho a día de hoy con las profesiones de abogado y procurador, dirigida la primera a las actividades de defensa técnica y la segunda a la representación procesal.

Sucede, sin embargo, que entran en juego en las recientes tendencias de regulación de ambas profesiones dos factores relevantes: de un lado, la convicción de que el mantenimiento de la exclusividad para las distintas funciones que ambos profesionales desempeñan supone un freno a la competencia y un límite a la libertad de ejercicio profesional (muy en particular, por lo que hace a las funciones de representación de los procuradores); de otro, sin embargo, la reforma de la legislación procesal en el sentido de reforzar ampliamente las funciones de comunicación de estos últimos, convirtiéndolos en auténticos sustitutos del Secretario judicial para el desempeño de ciertas funciones en el seno de la Oficina judicial (tendencia ya comenzada por las antes citadas Ley Orgánica 19/2003 y Ley 13/2009, que modificaron los artículos 542.3 y 23.3 de la LEC, de forma respectiva).

Hay ciertamente una tensión entre ambos extremos y es visible también en la actividad del prelegislador, el cual de forma paralela ha remitido para dictamen de este Consejo de Estado un anteproyecto de modificación de la LEC (expediente 1.250/2013, ya dictaminado con fecha 30 de enero pasado) y el ahora sometido a consulta:

? en aquél, al tiempo que se refuerza la tendencia a ampliar las funciones del procurador como colaborador de la Administración de Justicia, se mantiene la vigente redacción del artículo 23.3 LEC (la que finaliza, como se vio, disponiendo que "es incompatible el ejercicio simultáneo de las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales"), pero se prevé una disposición adicional sexta del siguiente tenor: "La incompatibilidad entre el ejercicio de la representación procesal y la defensa técnica quedará supeditada a la futura normativa que, con carácter general, regule los servicios profesionales, quedando afectada por lo que se disponga en esta última. Dicha normativa establecerá la imposibilidad del ejercicio simultáneo de las funciones de defensa técnica con las funciones relativas a la práctica de actos procesales de comunicación con capacidad de certificación, así como de cumplimiento de los embargos y demás actos de ejecución para los que se requiera la condición de agente de la autoridad";

? en éste, se da la siguiente nueva redacción al artículo 23.3 LEC: "El procurador legalmente habilitado podrá comparecer en cualquier tipo de procesos sin necesidad de abogado, cuando lo realice a los solos efectos de oír y recibir actos de comunicación y efectuar comparecencias de carácter no personal de los representados que hayan sido solicitados por el juez, tribunal o secretario judicial. Al realizar dichos actos no podrá formular solicitud alguna. El ejercicio simultáneo por la misma persona de las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales es compatible excepto para aquellas funciones en las que el procurador ostente la condición de agente de la autoridad".

En ambos, puede apreciarse un auténtico debate de fondo entre, de un lado, las posturas favorables a la compatibilidad entre el ejercicio de ambas profesiones, sobre la base de razones como las alegadas por la memoria del análisis de impacto normativo, que no sólo estima que redundará en menores cargas y ventajas para los usuarios de estos servicios, sino que toma especialmente en consideración los informes de la Comisión Nacional de la Competencia sobre la materia (años 2009 y 2012) y toda una línea de evaluación emprendida por la Comisión Europea sobre la justificación del ejercicio simultáneo de ambas profesiones (lo que ha dado lugar a un "Eu Pilot", observación anterior al procedimiento de infracción del artículo 258 TFUE); y, de otro, la posición en este punto del Ministerio de Justicia (y del CGPJ en su informe de fecha 31 de enero de 2014), los cuales ponen de relieve que la pretendida compatibilidad en ningún caso puede afectar a funciones realizadas por el procurador en ejercicio de funciones públicas (actos de comunicación procesales y actos de ejecución) y sí únicamente a funciones de representación técnica (aunque el proceso de adaptación sería largo y costoso, a lo que no subviene de forma suficiente, en su opinión, lo previsto por la disposición transitoria cuarta del anteproyecto, que condiciona la efectividad de esta norma a la instalación, ubicación y adecuado funcionamiento por parte de los Colegios de abogados de los servicios de recepción de notificaciones y prevé que, entretanto, el Ministerio de Justicia acometerá las actuaciones necesarias que permitan el acceso efectivo a LexNet a todos los abogados).

Sin entrar en el asunto relativo a la ampliación de las funciones de los procuradores, sobre el que ya el dictamen de este Consejo 1.250/2013 hizo amplias consideraciones, sí debe tenerse en cuenta en cambio lo manifestado por este Consejo de Estado en dicho informe a propósito de la incompatibilidad de funciones entre ambas profesiones, por el hecho -como ya se dijo allí- de que esta cuestión no puede ser planteada "a espaldas" de aquélla.

En efecto, la primera argumentación que cabe reiterar de dicho informe es que las funciones cuyo desempeño pretende atribuirse a los procuradores por la reforma proyectada de la LEC, en particular la ejecución de actos procesales, implican un evidente ejercicio de prerrogativas de poder público. Además, si la atribución por dicha reforma de actos procesales de ejecución a los procuradores suscita importantes objeciones (pues, "lejos de constituir funciones meramente auxiliares o instrumentales, las referidas actuaciones de ejecución afectan al núcleo esencial de la actividad judicial [...]; [por lo que] su realización no debería quedar en manos de quien finalmente es un representante de la parte en el proceso, y ni el requisito de que su intervención haya de ser previamente autorizada por el Secretario judicial, ni el sometimiento a la dirección de éste parecen cautelas suficientes para salvar tales reparos"), suscita dudas de mucho mayor calado el que esas mismas funciones de colaboración con la Administración de Justicia fuesen desempeñadas por el abogado de una de las partes en el proceso. Resultado sin duda que es el que ha de tomarse en consideración a la luz de la combinación de ambas reformas, toda vez que -como de nuevo dijera el mencionado dictamen- "el problema que aquí interesa, en definitiva, no es tanto el de la compatibilidad entre la profesión de procurador "tradicional" y la de abogado, sino el de la compatibilidad de esta última profesión con la que desempeñaría el nuevo procurador de los tribunales, que, además de sus clásicas funciones de representación, asumiría otras de ejecución y comunicación procesales en sustitución del Secretario Judicial".

Pues bien, desde este punto de vista, y de acuerdo con lo sostenido por este Consejo de Estado en su dictamen 1.250/2013, se realizan dos tipos de observaciones:

- De una parte, en una perspectiva predominantemente formal, la supresión de la incompatibilidad de ambas profesiones, requeriría una reforma paralela de los artículos 542.1 y 543.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (los cuales establecen la exclusividad de ambas funciones), que no llevan a cabo aquel anteproyecto ni el ahora sometido a consulta; y, además, habría de completarse con toda una serie de reglas en la LEC dirigidas a ordenar tal compatibilidad, diferenciando claramente la actuación de unos y otros profesionales en cada momento procesal.

- De otra, en un plano sustantivo, no es suficiente con que el proyectado artículo 23.3 LEC prevea en su último inciso que "el ejercicio simultáneo por la misma persona de las profesiones de abogado y procurador de los Tribunales es compatible excepto para aquellas funciones en las que el procurador ostente la condición de agente de la autoridad". Pues, como con detalle se razonó en el dictamen al anteproyecto de Ley de reforma de la LEC, "el desempeño por el abogado de una de las partes de las nuevas tareas que la proyectada reforma de la LEC atribuye al procurador resultaría incompatible con la independencia y apariencia de la misma que debe exigirse a quien como abogado actúe como colaborador de la Administración de Justicia. No puede ignorarse la naturaleza radicalmente diferente de las funciones de abogado y procurador: si en el caso de los segundos es posible aceptar la realización de actos de comunicación y, con precisiones y ciertas cautelas adicionales, la de algunos actos de ejecución, en el caso de los abogados el conflicto de intereses sería, en ambos supuestos, mucho más intenso y manifiesto". De este modo, la salvedad mencionada únicamente sería admisible si claramente se estableciese que quedan excluidas de tal compatibilidad el ejercicio simultáneo de funciones de defensa jurídica, de actos de comunicación con capacidad de certificación, el cumplimiento del embargo y los demás actos para los que se requiera la condición de agente de la autoridad.

En la medida en que, en la primera perspectiva, no es favorable este Consejo de Estado a las "incrustaciones en una ley ordinaria de preceptos con naturaleza de ley orgánica" (pues, aun habiéndose aceptado lo contrario, ello violentaría diversos principios constitucionales, particularmente el de seguridad jurídica, y dificultaría sobremanera su tramitación parlamentaria: dictamen 215/2010), debe suprimirse lo previsto por la disposición final cuarta, apartado uno, del anteproyecto, que da nueva redacción al artículo 23.3 LEC. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

b) La supresión del arancel de los procuradores

En este punto, la disposición final cuarta del anteproyecto da nueva redacción al artículo 242.4 LEC y establece lo siguiente: "Se regularán con sujeción a los aranceles los derechos que correspondan a los funcionarios, y a los procuradores y profesionales en el ejercicio de sus funciones como agente de la autoridad, que a ellos estén sujetos. La remuneración del resto de funciones de los procuradores será pactada libremente por las partes".

Ha de tenerse en cuenta, además, que el artículo 42 del anteproyecto establece la prohibición de recomendaciones sobre honorarios, con la excepción de los Colegios de Abogados y los Colegios de Procuradores que podrán "elaborar criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados y procuradores"; y que su disposición transitoria tercera mantiene la validez de los derechos devengados por los procuradores con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, que se regirán por lo dispuesto en la normativa vigente en el momento de iniciarse el procedimiento.

Pues bien, en el vigente artículo 242 de la LEC, que ordena todo lo relativo a la "solicitud de tasación de costas", se establece simplemente en su apartado 4 que "se regularán con sujeción a los aranceles los derechos que correspondan a los funcionarios, procuradores y profesionales que a ellos estén sujetos", de forma que lo rigurosamente nuevo son los dos incisos antes remarcados: uno, que la sujeción a arancel lo será sólo cuando se ejerzan funciones como agentes de la autoridad, es decir, inequívocamente públicas; dos, que en el resto la remuneración será pactada de forma libre por las partes.

Cabe, en este aspecto, hacer una recapitulación de las posturas del Departamento proponente, del Ministerio de Justicia y del CGPJ (i); y expresar después la opinión de este Consejo de Estado (ii).

i) Hay sobre este aspecto una amplia consideración de la memoria del análisis de impacto normativo, la cual señala que, además de recomendaciones en este sentido por parte de las autoridades de Competencia y de las evaluaciones solicitando la revisión de este requisito (procedimiento "EU Pilot" antes mencionado), aconseja la supresión de los aranceles de tipo fijo el hecho de que el sometimiento de un actividad profesional a tarifas fijas debe evaluarse de forma estricta en función de criterios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación; además de que deben tenerse en cuenta los efectos anticompetitivos que ello genera. Pues bien, no se considera justificado el arancel por razones de interés general por la circunstancia de que proporcione información por adelantado -para lo que bastaría obligar a la presentación de un presupuesto-, ni se estima proporcionado, tampoco a la luz del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, en virtud de la cual el arancel no puede superar los 300.000 euros por un mismo asunto.

Discrepa el Ministerio de Justicia en lo relativo a la inexistencia de ambos requisitos y considera, por el contrario, que la necesidad está suficientemente acreditada, toda vez que el arancel compensa la asimetría informativa entre clientes y procuradores, en un servicio tan tecnificado como el jurídico (con cita de la STJUE de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros, C-94/04 y C-202/04) y que la proporcionalidad se aseguró por el citado Real Decreto-ley, el cual tenía precisamente por objeto establecer "con carácter general un límite máximo para los derechos de los procuradores de los Tribunales y [ajustar] la base de cálculo en los procesos concursales", por "la imperiosa necesidad de salvaguardar los legítimos derechos de los acreedores y la reducción de los costes en la Administración de Justicia" en dichos procesos (según su exposición de motivos).

El Ministerio se apoya, además, en el auto del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2011, que afirma la posibilidad de que, al amparo del artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), los tribunales de tal orden jurisdiccional limiten hasta un determinado tope o cifra máxima la imposición de costas y añade: "no encontramos razones válidas para que los derechos arancelarios de los procuradores queden eximidos de esta limitación", alegando además que el Real Decreto-ley ha introducido criterios de proporcionalidad en esta materia. Contesta el órgano proponente a esta última argumentación que la STC 108/2013, de 6 de mayo, declara expresamente contra legem la interpretación dada por el Tribunal Supremo en el auto citado, por entender que un órgano judicial no puede inaplicar una norma reglamentaria sin expresar razonamientos sobre su ilegalidad; "en otras palabras -concluye-, la aplicación del criterio de proporcionalidad a los aranceles no es posible".

Ante todo, debe dilucidarse esta última cuestión, señalando que lo que razona la STC citada al respecto es que "el auto de 19 de julio de 2011 se aparta de los aranceles fijados reglamentariamente para los procuradores respecto de sus honorarios e introduce un criterio de proporcionalidad. Esto supone una alteración (como pone de manifiesto el voto particular del auto) del sistema de retribución de los derechos de los Procuradores, que se fijan por arancel, como se ha dicho, cuando el legislador no ha modificado la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de impugnación de costas, ni el Real Decreto 1373/2003 por el que se aprueba el arancel de derechos de los Procuradores de los Tribunales. El cambio de criterio se sustenta únicamente en una interpretación de lo dispuesto en la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, cuyo epígrafe 1 establece: "La cuantía global por derechos devengados por un procurador de los Tribunales en un mismo asunto, actuación o proceso no podrá exceder de 300.000 euros. Excepcionalmente, y sometido a justificación y autorización del juez, se podrá superar el límite anteriormente señalado para remunerar justa y adecuadamente los servicios profesionales efectivamente realizados por el procurador de manera extraordinaria". De ahí el órgano judicial hace derivar un "principio de proporcionalidad", cuando de su lectura se extrae un "principio de limitación", es decir, en palabras del preámbulo del Real Decreto-ley, un "tope máximo" que no puede superar la cantidad a percibir por el Procurador en concepto de derechos" (FJ 5). Es decir, que la interpretación contra legem que en efecto se apreció del auto en cuestión y su declaración de nulo por inconstitucional y no motivado ex artículo 24.1 de la Constitución lo fueron por un cambio de criterio no suficientemente justificado y porque el legislador (LEC) no había modificado esta materia de impugnación de costas, que es lo que justamente se propone hacer ahora con el anteproyecto consultado.

Por su parte, el CGPJ respalda en su informe la supresión del sistema de arancel (según lo previsto en el anteproyecto), que valora positivamente. Estima que, en cuanto supone el ejercicio de una profesión liberal, resulta adecuado que se supriman los aranceles de los procuradores para la retribución de su actividad de representación procesal, de indiscutible carácter privado (sin que las razones históricas que determinaron su aparición se mantengan a día de hoy, y sin que se prevea que pueda sufrir por ello la calidad de la Administración de Justicia ni la garantía del conocimiento del coste de los servicios).

Razona, en cambio, la necesidad de mantener tal sistema de retribución fija para "las funciones que el procurador desempeñe como agente de la autoridad (es decir, ejecución de embargos), "al tratarse de una incuestionable actividad pública, ejercida por delegación del Secretario judicial y bajo su dirección (artículo 23.5 del anteproyecto de reforma de la LEC), cuya práctica se puede atribuir al procurador por el Secretario judicial si así lo solicita el poderdante".

ii) A juicio de este Consejo de Estado, la cuestión cabe plantearla nuevamente desde la óptica del cumplimiento de un requisito de la Directiva 2006/123/CE ya incorporado a nuestro ordenamiento, en este caso por el artículo 11.1.g) de la Ley 17/2009, el cual establece lo siguiente:

"Requisitos de aplicación excepcional sujetos a evaluación previa 1. La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o de su ejercicio no deberá supeditar dicho acceso o ejercicio a: (...) g) Restricciones a la libertad de precios, tales como tarifas mínimas o máximas, o limitaciones a los descuentos".

No obstante, ha de ir por delante el recordatorio del dictamen de este Consejo de Estado al anteproyecto de Ley de reforma de la LEC, en el sentido de que las nuevas funciones de los procuradores estarían excluidas de la Directiva 2006/123/CE en virtud de su artículo 2.2.l) o, mejor, de la aplicación de la Ley 17/2009 por su artículo 2.2.i), el cual excluye de su ámbito a "las actividades que supongan el ejercicio de la autoridad pública, en particular las de los notarios, registradores de la propiedad y mercantiles". Y también en el sentido de que las funciones que entrañen tal carácter no tienen una naturaleza económica que justifique sin más la aplicación de las normas de libre competencia, sino que pueden explicar un régimen de reserva de funciones y de control público de los precios.

Pues bien, en opinión de este Consejo de Estado, es claro que el supuesto que la norma trata precisamente de regular -al suprimir el arancel de los procuradores- es aquel en el que éstos desempeñan las restantes funciones en las que no actúan como agentes de la autoridad. Por ello, no entrañan tales funciones, eminentemente las de representación procesal, ejercicio de autoridad pública y pueden ser sometidas a un régimen de precios en libre competencia. Y ello, aun cuando dicha salvedad (la relativa a "las funciones que se ejerzan como agente de la autoridad") pueda y deba delimitarse mejor, según se vio en el apartado a) anterior.

Así pues, no se objeta la norma establecida en el anteproyecto, toda vez que cabe introducir una reforma de la LEC en tal sentido, sin los reparos esenciales que se observaron a propósito de la supresión de la incompatibilidad.

Sin embargo, han de añadirse dos tipos de consideraciones sobre lo que podría suponer la puesta en práctica de este sistema:

- De un lado, debe decirse que, desde el punto de vista de la coherencia normativa, carece de lógica que en el anteproyecto de reforma de la LEC se haya modificado su artículo 243.2, segundo párrafo, relativo a la práctica de la tasación de costas en un sentido, y que en el ahora sometido a consulta se modifique el artículo 242.4 LEC en el sentido de suprimir el arancel de los procuradores, sin una visión de conjunto.

En efecto, como se explicó en el dictamen 1.250/2013, aquel anteproyecto diseña un sistema mixto, en el que la realización de los actos de colaboración con la Administración de Justicia corresponderá en unos casos al procurador de la parte (cuando así lo solicite ésta y, en el caso de los actos de ejecución, siempre que el Secretario judicial así lo autorice), pero en los restantes seguirá siendo competencia del Secretario judicial llevar a cabo las comunicaciones y ejecuciones. Por otra parte, para limitar los efectos perniciosos de este sistema público-privado, se garantiza que sea exclusivamente la parte que decide acudir al procurador quien satisfaga sus honorarios, excluyéndose de la tasación de costas los derechos de los procuradores devengados por la realización de los actos procesales de comunicación, así como los embargos, los de ejecución y otros actos de cooperación y auxilio a la Administración de Justicia. Pues bien, debería aclararse -como entonces se recordó y ahora se reitera- "si el sistema "mixto" previsto en el anteproyecto [de reforma de la LEC] tiene vocación de estabilidad y continuidad o si se trata de una primera etapa hacia la generalización de un sistema en el que siempre actuarían los procuradores. Ciertamente, la uniformización del sistema de comunicación y ejecución de actos judiciales tendría la ventaja de eliminar toda suspicacia de existencia de "dos tipos de justicia", pero implicaría también el inconveniente de obligar siempre a la parte procesal correspondiente (que no siempre tendrá derecho al beneficio de la justicia gratuita) a efectuar un avance de fondos para pagar esas actuaciones, sin seguridad alguna de poder ser ulteriormente resarcida de su importe vía costas judiciales".

- De otro lado, parece claro que ni la decisión sobre este sistema ni la cuestión relativa al régimen de retribución de los procuradores pueden desconectarse de la del modelo aún más amplio de representación técnica y defensa procesal -en régimen de compatibilidad o no-, a la que antes se hizo referencia; y que debieran por ello plantearse con un enfoque integrado de política legislativa, como luego se dirá con más detalle.

c) La modificación de los requisitos de habilitación profesional y acceso a las profesiones de abogado y procurador

Por último, la disposición final quinta del anteproyecto modifica los apartados 2, 3 y 4 del artículo 1 de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales (si bien reproduce el precepto entero, incluido su apartado 1, por lo que debiera decir mejor que éste es "objeto de nueva redacción", o bien reproducir sólo los apartados que se modifican), estableciendo lo siguiente:

"1. Esta ley tiene por objeto regular las condiciones de obtención del título profesional de abogado y el título profesional de procurador de los tribunales, como colaboradores en el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, con el fin de garantizar el acceso de los ciudadanos a un asesoramiento, defensa jurídica y representación técnica de calidad. 2. La obtención del título profesional de abogado en la forma determinada por esta ley es necesaria para el desempeño de la asistencia letrada en aquellos procesos judiciales y extrajudiciales en los que la normativa vigente imponga o faculte la intervención de abogado, y, en todo caso, para prestar asistencia letrada o asesoramiento en Derecho utilizando la denominación de abogado; todo ello sin perjuicio del cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa vigente para el ejercicio de la abogacía. La obtención del título profesional de abogado habilitará igualmente para el desempeño de las funciones de representación legal de las partes en los procesos judiciales en calidad de procurador realizando los actos de comunicación a las partes y aquellos otros actos de cooperación con la Administración de Justicia que la ley les autorice con la excepción de aquellas que requieran la condición de agente de la autoridad. 3. La obtención del título profesional de procurador de los tribunales en la forma determinada por esta ley es necesaria para desempeñar la representación legal de las partes en los procesos judiciales en calidad de procurador, realizando los actos de comunicación a las partes y aquellos otros actos de cooperación con la Administración de Justicia que la ley les autorice, así como para utilizar la denominación de procurador de los tribunales, sin perjuicio del cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa vigente para el ejercicio de la procura. La obtención del título profesional de procurador habilita igualmente para el desempeño de la asistencia letrada en aquellos procesos judiciales y extrajudiciales en los que la normativa vigente imponga o faculte la intervención de abogado, y, en todo caso, para prestar asistencia letrada o asesoramiento en Derecho utilizando la denominación de abogado. 4. La obtención de los títulos profesionales de abogado o procurador será requisito imprescindible para la colegiación [en los correspondientes colegios profesionales]. Para el ejercicio simultáneo de las funciones propias de la abogacía y de la procura en los casos en que sea compatible sólo será necesaria la incorporación a un Colegio profesional de abogados o de procuradores".

Se han remarcado los cambios que introduce el anteproyecto, así como la supresión de un inciso en su apartado 4.

Con toda claridad, y también ciertamente en coherencia con la supresión del régimen de incompatibilidad entre ambas funciones, lo que el modificado precepto pretende es llevar al ámbito del acceso a las profesiones de abogado y procurador la misma simultaneidad de actividades profesionales.

La técnica, sin embargo, es deficiente por la sencilla razón de que la regulación del acceso depende -como el propio precepto reconoce- de la obtención de un título superior (bien que sea el mismo: licenciado en Derecho), de una determinada capacitación profesional (aunque haya sido muy recientemente desarrollada: Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales) y de la obligatoria adscripción a un Colegio (si bien el apartado 4 aplica una especie de sistema de reconocimiento, para aquellos casos en que el ejercicio sea compatible, permitiendo que la incorporación a uno de los Colegios que ordenan ambas profesiones sea suficiente).

En definitiva, se altera profundamente el sistema de acceso, en la misma medida y por las mismas razones que se hizo posible la compatibilidad de su ejercicio. Toda vez que a esta última alteración se hicieron reparos en el apartado a) anterior, los mismos resultan ahora oponibles.

Nótese, además, que ello tiene una lógica de fondo claramente perceptible y es la de que hay ciertas funciones de estas profesiones que no puedan desgajarse como tales o aislarse en un sistema puro (como pretenden los apartados 2 y 3: "... habilitará igualmente para el desempeño de las funciones de representación legal de las partes", "... habilita igualmente para el desempeño de la asistencia letrada en [los] procesos judiciales y extrajudiciales"), con independencia o abstracción hecha del sentido que imponen a dichas funciones, no sólo la tradición histórica ni la práctica forense, sino su vigente y completa regulación en la LOPJ, en la LEC y en sus respectivos Estatutos Generales. Desde luego que tal sistema puede ser modificado, pero -del modo y con el alcance que ahora se pretende con ambos anteproyectos, el de reforma de la LEC y éste de una nueva Ley de Servicios y Colegios Profesionales-, dicha modificación es incompleta, pues, como afirmó el dictamen 1.250/2013, "aun si se hicieran la procuradoría y la abogacía dos profesiones en general compatibles, permitiéndose su ejercicio conjunto por una misma persona, una parte de las funciones integrantes de la primera no estarían abiertas a la segunda, pues quien ejerza como abogado de una de las partes en un proceso (es decir, asuma su defensa técnica) no podría simultáneamente realizar los actos de comunicación y/o de ejecución que el Anteproyecto encomienda a los procuradores", y ello por las exigencias de independencia e imparcialidad que ya antes fueron puestas de relieve.

Por todo lo anterior, y como conclusión de este apartado VII.5, resulta deseable en esta materia un enfoque mucho más sosegado de la cuestión relativa al ejercicio de ambas profesiones, el cual -sin renunciar a los objetivos que el anteproyecto ahora sometido a consulta persigue- los incluya dentro de una tramitación armónica por parte de todos los Departamentos implicados que regule el acceso y el ejercicio de ambas profesiones, partiendo de una nítida diferenciación de funciones entre ambas ("teniendo en cuenta tanto la tradición histórica como la práctica forense, pues con ello se protegería mejor la concurrencia leal entre profesionales y también la seguridad del "usuario" de sus servicios": dictamen 1.250/2013) y que, de modo coherente, contemple su regulación en los diversos niveles: representación y defensa técnica en el plano de la máxima norma jurisdiccional (LOPJ), funciones procesales en el sistema de la LEC (incluyendo el detalle último de la misión del procurador como colaborador de la Administración de Justicia y su modelo de retribución) y replanteamiento en paralelo de las exigencias de capacitación, titulación y colegiación para ambas profesiones (Ley 34/2006).

VIII. Otras observaciones

1.- El título del anteproyecto se refiere a los servicios profesionales y a los Colegios Profesionales (expresión esta que aparece siempre en la ley con mayúsculas iniciales). Toda vez que el adjetivo "profesionales", de forma correcta, se aplica a los dos sustantivos -servicios y Colegios- y que este último ha de ir en mayúscula, parece que lo preferible sería denominar a la norma Ley de Servicios y Colegios Profesionales (aun cuando en el texto se conserve la minúscula para los servicios profesionales). Esta designación del título de la ley aparece también citada en la disposición final séptima del anteproyecto, cuando se prevé una remisión del TRLGDCU al texto de la futura "Ley de servicios y Colegios Profesionales", que debería mejor aparecer como se ha dicho.

2.- Debe modificarse el párrafo sexto del apartado II de la exposición de motivos, que dice: "En el capítulo III de este título I se establece que las condiciones de ejercicio de las profesiones sólo podrán regularse mediante una disposición general, declarando el principio general de libre compatibilidad entre actividades y profesiones salvo que una ley disponga otra". Ha de añadirse el término "cosa" al final (salvo que la ley disponga otra cosa) y, sobre todo, debe matizarse la afirmación simple relativa a que "las condiciones de ejercicio de las profesiones sólo podrán regularse mediante una disposición general", pues lo que en rigor dispone el artículo 11 es que "sólo podrán imponerse condiciones al ejercicio de una actividad profesional o profesión cuando así se establezca en norma con rango de ley o mediante una disposición de carácter general que desarrolle una previsión legal o transponga una norma de derecho de la Unión Europea, y conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio".

3.- En el artículo 1.2 debería mejor decirse que "los poderes públicos velarán por que [separado], en el ámbito de los servicios profesionales, se provea (...) y, en particular, por que [separado] se cumplan las obligaciones de los profesionales recogidas en esta ley", pues tal es la forma correcta para emplear dicha preposición con un sentido de finalidad.

4.- En el artículo 3 es mejorable la redacción de la definición del término "Conflicto de intereses". En su tenor actual, dice: "existe cuando en los servicios que prestan los profesionales a los consumidores y usuarios interfieren o pueden interferir en la actuación de aquéllos, intereses de otros consumidores y usuarios o intereses privados propios...". Sería preferible o bien emplear comas ("existe cuando, en los servicios que prestan los profesionales a los consumidores y usuarios, interfieren o pueden interferir..."), o bien ofrecer una definición conceptual y no descriptiva de la situación de conflicto de intereses, en línea con el resto del artículo (p. ej. en estos o similares términos: "cualquier situación en la que, en los servicios prestados por los profesionales a los consumidores y usuarios, interfieren o pueden interferir...").

5.- En ese mismo precepto, se define "razón de interés general" con un sentido no equiparable al de "razón imperiosa de interés general" (lo que tiene sentido por diferir dicha definición de la que se contiene en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009). Sin embargo, hay un defecto de redacción, pues se establece: "Razones de interés general: razón definida e interpretada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, limitadas a las siguientes:...". Es decir, se comienza en plural, se pasa después al singular y nuevamente al plural. Debería corregirse la concordancia numérica.

6.- En los artículos 9 y 25.4 debe distinguirse, claramente, de un lado, lo relativo a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios; y, de otro, mejorarse o clarificarse -por remisión a la normativa específicamente aplicable- su redacción, que en su tenor vigente, bien en materia de acceso a la actividad profesional y las profesiones (artículo 9: "Los profesionales legalmente habilitados en otros Estados miembros de la Unión Europea podrán establecerse en España y acceder al ejercicio de las actividades profesionales o profesiones con su cualificación de origen en los términos previstos en la normativa vigente en aplicación del derecho de la Unión Europea, en particular en la relativo a reconocimiento de cualificaciones profesionales"), o bien en materia de colegiación obligatoria (artículo 25.4, en idénticos términos) es oscura y redundante.

7.- El artículo 12 ("libre compatibilidad del ejercicio profesional") debe dejar claro que la incompatibilidad de ejercicio, no ya de dos profesiones -en la perspectiva de su regulación pública de las profesiones- , sino del ejercicio de dos o más actividades profesionales, sí puede resultar incompatible cuando así lícitamente derive de lo previsto en un contrato, como consecuencia de la autonomía de la voluntad.

8.- El artículo 23 debe finalizar diciendo: "... todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública de [o de la] que se trate por razón de la relación funcionarial".

9.- El artículo 25.1.a) determina la exigencia de colegiación obligatoria según, en primer lugar, el requisito de que "se trate de actividades en que puedan verse afectadas de manera grave y directa las siguientes materias de especial interés general: protección de la salud e integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas". Hay en estos términos un giro no menor sobre lo dispuesto en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, la cual habla de "materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas". Al haber optado el anteproyecto por sustituir la expresión "como pueden ser" (abierta) por los dos puntos (restrictiva), parece que ha seguido un criterio de numerus clausus, lo que no se objeta. En todo caso, es preferible la expresión empleada por aquélla "especial interés público" (que no "especial interés general", lo que supone una contradicción en los términos) y no parece haber obstáculo por la posible confusión con las razones de interés general que se refieren a otros supuestos. También se estima claramente mejor la frase "seguridad personal o jurídica de las personas físicas" de la Ley 25/2009, que la empleada por el anteproyecto sometido a consulta: "seguridad personal o jurídica de las personas".

10.- En el artículo 27.3 y en otros muchos después [vg. 30.1.g), 34.1.h), 38.5, etc.] se remite sin más al "artículo 34" o al que corresponda. Debiera mejor añadirse "de esta ley".

11.- En el artículo 34.3 ha de comenzarse diciendo: "Se atribuyen al Consejo General las siguientes funciones...".

12.- El artículo 40 del anteproyecto regula el Código Deontológico, pieza fundamental de la función colegial y antecedente lógico - y por ello sistemáticamente bien ubicado- del ejercicio de una parte de las funciones disciplinarias que se regulan en el artículo 41. Parece adecuada y correcta la norma de su apartado 2 (que las reglas en él establecidas "serán únicas para cada organización colegial en todo el territorio nacional"), así como es claro que la máxima eficacia de sus previsiones se da en los Colegios Profesionales de colegiación obligatoria (toda vez que, como se vio, son los que pueden sancionar a sus colegiados con la "expulsión del Colegio o la suspensión del ejercicio profesional por infracciones muy graves en el ejercicio de la profesión": artículo 41.7). Suscita alguna duda, en cambio, la descripción de su contenido que hace en términos generales el artículo 40.1 ("estará compuesto por aquellas normas éticas que el profesional debe cumplir en el ejercicio de una profesión"), pues parece, y en tal caso podría aclararse, que el cumplimiento de dichas normas -en el caso de los no colegiados en un Colegio de incorporación voluntaria- quedará fuera del alcance de la potestad colegial y sometido únicamente a las leyes imperativas, de protección de consumidores, de competencia desleal, etc. y a lo pactado en los correspondientes contratos y sujeto, por ello, al ordinario control jurisdiccional.

Por otra parte, y en línea con lo que antes fue observado en relación con el artículo 41 y la íntima relación entre deontología y disciplina, debe remarcarse que las normas deontológicas son de obligado cumplimiento para los colegiados, hasta el punto de que desencadenan el ejercicio de la potestad disciplinaria (con distintas consecuencias en los colegios de adscripción obligatoria y en los de incorporación voluntaria) como ha recordado la jurisprudencia constitucional. Por ello, ha de suprimirse para evitar confusiones en el artículo 40.1 el adjetivo "éticas", debiendo establecerse simplemente lo siguiente: "El Código Deontológico estará compuesto por aquellas normas que el profesional debe cumplir en el ejercicio de una profesión".

13.- La disposición adicional octava debería configurarse como transitoria, por su naturaleza de Derecho intertemporal ("mantenimiento del carácter colegial").

14.- En la disposición adicional novena, el primer párrafo ha de terminar añadiendo la conjunción copulativa: "... y la Agencia Nacional de la Evaluación de la Calidad y Acreditación".

15.- En la disposición derogatoria, apartado 3, se menciona - para mantener su vigencia, esto es la de las reservas de actividad que en ella figuren- a la "Ley XX/XXX, de la Acción y el Servicio Exterior del Estado". Como es claro, el mantenimiento de la cita y la correcta designación de este texto legal quedan condicionados a su promulgación con anterioridad a la de la norma en proyecto.

16.- La disposición final decimoprimera, sobre "adaptación de los Colegios Profesionales existentes", ha de figurar como transitoria por referirse a cuestiones de Derecho intertemporal. Además, se ha cuestionado en el expediente el plazo que el apartado 3 concede a las corporaciones colegiales (esto es, todos los CGCP, los Consejos Autonómicos y los Colegios, sean de ámbito estatal o autonómico) para "adaptar sus Estatutos y normativa interna a lo en ella [en la Ley] previsto en el plazo de un año desde su entrada en vigor". El plazo se antoja, en efecto, breve, especialmente teniendo en cuenta que la disposición final décima establece también en su apartado 1 el plazo de un año para que las CC AA y las Ciudades Autónomas comuniquen a la Administración General del Estado la adaptación de su normativa a la básica establecida en esta ley. Se sugiere, por ello, reconsiderar la ampliación del plazo de adaptación concedido a las corporaciones colegiales.

17.- En la disposición final decimotercera, tanto en su rúbrica como en el texto del precepto, debe decirse "Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación que se formula en el apartado VII.5.a) del cuerpo del presente dictamen y consideradas las restantes, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros, para su posterior elevación a las Cortes Generales como proyecto, el anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales."

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON MIGUEL HERRERO Y RODRÍGUEZ DE MIÑÓN AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 1.434/2013.

El Consejero que suscribe lamenta discrepar del parecer mayoritario de la Comisión Permanente y, en consecuencia, formula el siguiente voto particular.

1. El artículo 36 de la Constitución como garantía institucional: su concepto. El proyecto consultado, lo invoque o no, desarrolla el artículo 36 de la Constitución en la medida en que regula los Colegios Profesionales y afecta directamente al ejercicio de las profesiones tituladas, objetos del citado precepto constitucional. Ahora bien, el artículo 36 CE no es un mero mandato al legislador en cuyo caso, al no añadir nada a la competencia legislativa general prevista en la Constitución sería superfluo, sino que contiene una garantía institucional.

Consiste ésta en una categoría jurídico-dogmática acuñada por la doctrina alemana tras la Primera Guerra Mundial y recibida en la española hasta ser adoptada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a partir de la Sentencia 32/1981. Según dicha Sentencia, se entiende que la garantía institucional protege "una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar". Y, así concebida, el mismo Tribunal, en Sentencias 113/1994 (FJ 9) y 179/1994 (FJ 5) aplicó dicha categoría a los Colegios Profesionales tal como aparecen en el artículo 36 CE.

En efecto, según ha puesto de relieve la más acreditada doctrina española y comparada, la garantía institucional se identifica atendiendo a la concurrencia de dos criterios: primero, su finalidad de protección reforzada y, segundo, la vinculación de la institución así protegida con un valor constitucional, criterios ambos que coinciden en el artículo 36 CE. La finalidad protectora es evidente, al destacar "las peculiaridades propias de los Colegios profesionales", puesto que si no fuera para tutelarlos no habría por qué destacarlos y el valor constitucional que explica dicha protección es la tutela de los derechos del consumidor prevista en el artículo 51 CE.

Los trabajos constituyentes útiles a la hora de interpretar la Constitución a tenor del artículo 3 del Código Civil de aplicación a todo el ordenamiento (artículo 13 del Código Civil) según señaló en su día el propio Consejo de Estado (Dictamen nº 38.990 de 4 de abril de 1974) avalan lo dicho. En los debates constituyentes habidos en el Senado y protagonizados, principal aunque no exclusivamente, por los Senadores Pedrol Rius y Sainz de Varanda (Diario de Sesiones del Senado. Comisión nº 41) quedó claro que lo que el constituyente pretendió fue garantizar la institución entonces conocida según la Ley de 1974, no tanto para defender los intereses de los colegiados como para garantizar, en interés de los usuarios de sus servicios profesionales, un determinado nivel técnico y deontológico.

Por ello, el presente voto particular no puede compartir la metodología seguida en el dictamen mayoritario que, en vez de partir de este artículo 36 CE, fundamento del tratamiento legislativo de los Colegios profesionales, margina la garantía institucional objeto del mismo, que no aparece mencionada (en sentido negativo) hasta la página 27 de dicho dictamen y no es abordada con cierta mayor extensión (aunque no con más profundidad) a partir de la página 34. A juicio del Consejero que suscribe, cuando se legisla sobre instituciones de relieve constitucional o, como en este caso, garantizadas por la Constitución o se desarrollan conceptos constitucionales es preciso atender prioritariamente a ellos. La supremacía de la Constitución, tan reiteradamente afirmada, exige en nuestro tiempo y así lo ha acreditado la jurisprudencia y la doctrina nacional y comparada, una "vocación de ejecución de la Constitución" por parte de todos los poderes públicos, incluido el legislador.

2. Trascendencia de la garantía institucional. De lo expuesto resulta que las instituciones así garantizadas merecen un máximo respeto por su importancia objetiva en la organización social -así los Colegios Profesionales han sido considerados por el constituyente como manifestación del pluralismo característico de todo el sistema constitucional y por el Tribunal Constitucional como instituciones típicas del Estado Social proclamado en el artículo 1.1 CE (Cf STC 18/1984 FJ 3º)- y por el relieve de los valores constitucionales a cuyo servicio se vinculan. El legislador puede concurrir a su evolución, como respecto de los mismos Colegios Profesionales hicieron las normas postconstitucionales desde 1978 en adelante, pero no a su disolución. Esto sería tanto más grave si la garantía institucional se sitúa en el mismo contexto próximo que otras que afectan a derechos y deberes de los ciudadanos. Tal es el caso del artículo 36 CE, inserto en la Sección segunda del Capítulo segundo del Título primero de la Constitución.

La banalización de la garantía del artículo 36 CE no contribuye precisamente a consolidar la imagen de "un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio" (artículo 31.1 CE) o "la fuerza vinculante de los convenios" (artículo 37.1 CE), por no hablar de la garantía patrimonial establecida en el artículo 33 CE en el que el Tribunal Constitucional ha contemplado tanto un derecho fundamental como una garantía institucional, y aún más de las menos contundentes fórmulas del artículo 38 donde la doctrina ha identificado garantías institucionales. El respeto y la marginación de la garantía institucional tienen un alcance difusivo. La Constitución es un todo. Puede ser reformada e interpretada; pero no puede ser selectivamente banalizada sin poner el conjunto en trance de banalización. No se trata pues de defender la institución colegial, con ser ello importante, sino la vigencia de la garantía institucional y no sólo la del artículo 36 CE, sino de esta categoría dogmática y a través de ella, las múltiples instituciones que el constituyente quiso asegurar en la norma fundamental.

3. El alcance de la garantía institucional de los Colegios Profesionales. Como resulta del concepto atrás expuesto al hilo de la doctrina del Tribunal Constitucional, la garantía institucional no protege un contenido esencial, según es propio de los derechos fundamentales (artículo 53 CE), y así lo ha dicho expresamente el Alto Tribunal (v. gr. STC 386/1993), sino que tutela una imagen social que puede ser innovada por el legislador (SSTC 42/1986 y 330/1994), pero que no puede ser vaciada hasta hacer irrecognoscible la institución y convertirla en un mero "nombre". Nadie discute la competencia del legislador sobre los Colegios ex artículo 149.1.18º CE y en ello ha insistido el propio Tribunal Constitucional, pero el ejercicio de dicha competencia debe respetar la garantía establecida en el artículo 36 de la Constitución.

Es claro que la imagen social que los constituyentes tuvieron presente y que adoptaron como punto de referencia para garantizar la institución colegial fue la que resultaba de la entonces vigente Ley de 1974 y así quedó claro en los trabajos constituyentes citados.

Esto no supone la congelación constitucional de la Ley de 1974 y el legislador postconstitucional la ha modificado reiteradamente; pero sí atender a los rasgos identificatorios, como tales destacados por el constituyente, así apreciados por la conciencia social y concordes con la práctica comparada que al respecto ofrece nuestro entorno.

Tales rasgos eran fundamentalmente tres: primero, la condición de Corporación de Derecho Público de los Colegios. Esto es, una entidad que, sin perjuicio de una base asociativa, es creada por el poder público para encargarse del desempeño en forma autónoma, de tareas de interés general y que constituye, al margen de la Administración, un sector específico y autonómico, la Administración Corporativa. Segundo, la exclusividad territorial. Y tercero, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas.

4. El Anteproyecto consultado no respeta la garantía institucional del artículo 36. En efecto, el proyecto consultado no respeta ninguno de estas tres "peculiaridades propias del régimen jurídico" colegial.

a. La autonomía de la Corporación de Derecho Público. El artículo 37 del proyecto, bajo el calificativo de "tutela" que aparece en la Memoria prevé una intervención contundente de unos indeterminados poderes públicos ("la Administración pública competente") en la vida de los colegios: la disolución de su órgano de gobierno.

Sin duda, la fórmula utilizada adolece de importantes defectos técnicos: desde calificar como "delegadas" las funciones públicas de los Colegios cuando son "atribuidas" por la ley, según dice expresamente el Tribunal Constitucional (Sentencia 89/1989 FJ 4º) y son bien conocidas las consecuencias prácticas de una y otra categoría; no decir claramente qué poderes públicos son competentes para acordar la disolución; utilizar amplios conceptos jurídicos indeterminados a la hora de prever los supuestos que pudieran dar lugar a la misma ("indicios", "inactividad" "mal funcionamiento grave y reiterado"), con la consiguiente inseguridad; y no disponer quién ha de gobernar el Colegio en el periodo intermedio entre la disolución de su órgano rector y la elección del nuevo y organizar la elección del mismo. ¿Acaso el destituido por ineficaz o un interventor comisarial que mal se compaginaría con el principio democrático afirmado imperativamente en el artículo 36 de la Constitución?. De otra parte, si la intervención no ha de erradicar dicho principio democrático exigido por el artículo 36 CE, cabe preguntarse qué ocurriría si en la nueva elección los colegiados reeligieran a los destituidos, extremos todos que el proyecto no contempla. Pero mayor gravedad aun presenta el fundamento del propio sistema previsto en el art. 37 proyectado, que la Memoria califica de "tutela", concepto que remite a dos análoga: la tutela administrativa de las Cámaras de Comercio (art. 22,1 de la Ley 3/1993) y la tutela sobre las Corporaciones Locales en relación con la autonomía de las mismas declarada por la Constitución.

La analogía con las Cámaras es improcedente por varias razones. Primero, la disparidad institucional entre éstas y los Colegios Profesionales, entre los artículos 36 y 52 CE, según el Tribunal Constitucional dejó claramente establecido en las atrás citadas Sentencias 113/1994 y 179/1994. Segundo, y como consecuencia de lo anterior, el expreso sometimiento a tutela de las Cámaras (artículo 22.1 citado) que no existe en la normativa relativa a Colegios. Tercero, por los fondos públicos en juego, ya que mientras los Colegios se financian con fondos propios procedentes de sus colegiados (artículo 46 del proyecto) y su gestión de dinero público, cuando lo haya vía subvenciones, está sujeta al régimen previsto en las correspondientes leyes de Subvenciones y de Transparencia, las Cámaras se financian mayoritariamente (hasta el 60%) con un ingreso parafiscal, el llamado recurso cameral permanente (artículos 10 y 12 de la Ley 3/1993).

En cuanto a las Corporaciones Locales la única disposición vigente hoy citable es el artículo 61 de la Ley de Bases de Régimen Local, redactado según la Ley 1/2003, que prevé la disolución de las Corporaciones en caso de "gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales" (artículo 61.1), entendiendo por tales las vinculadas al terrorismo (artículo 61.2), supuesto mucho más concreto y que no admite comparación con los previstos en el artículo 37 del Anteproyecto. Tampoco lo son las normas garantistas previstas en el artículo 61 (Real Decreto, Consejo de Ministros, intervención del Senado) y las muy matizadas consecuencias de la intervención.

En consecuencia, el artículo 37 del Anteproyecto consultado es una norma difícilmente compatible con la autonomía de una Corporación de derecho público no sometida ni siquiera a tutela administrativa y que el texto somete a una relación prácticamente jerárquica con la Administración. A juicio del que suscribe esta observación debería calificarse de esencial y no son suficientes las meras matizaciones contenidas en el dictamen mayoritario.

b. La territorialidad. El dictamen mayoritario hace una serie de observaciones críticas a lo dispuesto en el artículo 27 del Anteproyecto consultado, pero, a juicio de quien esto suscribe, debería insistir en la imperiosa necesidad de mantener la conexión entre el domicilio profesional principal y la radicación del Colegio, no solo para garantizar una mayor cercanía entre el Colegio y el colegiado que haga posible el deseable apoyo y control del primero hacia el segundo, sino para posibilitar en la práctica algunos de los principales servicios colegiales. Baste, por poner un ejemplo, la asistencia letrada gratuita. ¿Cómo podría presentarla en tiempo adecuado un domiciliado y residente en Cádiz, pero colegiado en Lugo? Esta observación que ya se plantea en el dictamen mayoritario debe elevarse de tono y tener carácter esencial.

c. Ordenación de las profesiones tituladas. Si al tiempo de elaborar la Constitución, la imagen social del Colegio Profesional se caracterizaba por la colegiación obligatoria y tal era el tenor de la Ley de 1974, una serie de prudentes reformas legislativas han hecho evolucionar dicha imagen que ya integra supuestos de colegiación voluntaria junto con los de colegiación obligatoria y de ello se ha hecho eco la doctrina del Tribunal Constitucional.

Una de las causas de dicha evolución es la formación reactiva ante la excesiva proliferación de Colegios Profesionales que, en torno a un título académico, tenían por objeto acuñar una profesión con dañosas consecuencias maltusianas. Así lo señaló el Consejero que suscribe en reiterados votos particulares a diferentes dictámenes de este Alto Cuerpo.

Pero, como reconoce el texto consultado (artículo 23.2) uno y otro tipo de Colegios tienen como la primera de sus funciones la ordenación de las profesiones tituladas. Ello es coherente con la literalidad del artículo 36 CE.

Ahora bien, el artículo 25.1 y la Disposición Adicional Primera del Anteproyecto, al llevar esta dualidad de regímenes al seno de una misma profesión, exigiendo la colegiación obligatoria de los profesionales titulados para el ejercicio de ciertas actividades y no para otras, igualmente típicas de la profesión, quiebra su unidad, algo inherente a la ordenación de la misma.

El concepto constitucional de profesión titulada ha quedado acuñado por la doctrina del Tribunal Constitucional. Es profesión titulada aquella "para cuyo ejercicio se requiere poseer títulos universitarios acreditados por la obtención del correspondiente título oficial" (S. 11/1993). Es decir, solo la pueden ejercer quienes estén en posesión de concretos títulos académicos (S. 83/84) o, lo que es lo mismo "la posesión de estudios superiores ratificados por el oportuno certificado, diploma o licencia" (S. 42/1986). Frente a la libertad de trabajo declarada en el artículo 35 CE, hay profesiones para cuyo ejercicio el poder público, en interés de los usuarios de sus servicios, exige determinadas cualificaciones académicamente acreditadas.

El título académico para cada disciplina es único, en consecuencia, la profesión para cuyo ejercicio el título habilita es también única. Así lo dijo el Tribunal Constitucional con relación al ejercicio de la medicina (S. 87/1993), y otro tanto puede decirse de los abogados, arquitectos o veterinarios. Tal es, por ejemplo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de los abogados: "abogado es aquella persona que en posesión del título de licenciado en derecho ... se incorpora a un Colegio de Abogados ... y efectúa los actos propios de esta profesión, tales como consultas, consejos o asesoramientos, arbitrajes de equidad o de derecho, conciliaciones, acuerdos y transacciones, elaboración de dictámenes, redacción de contratos y otros actos jurídicos en documentos privados, práctica de particiones de bienes, ejercicio de acciones de toda índole ante las diferentes ramas jurisdiccionales y, en general, defensa de intereses ajenos judicial o extrajudicialmente" (STS 10 de Nov. de 1990 RJ/1990/8875, FJ. Primero). Tal es el criterio que mantuvo el Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Decreto 658/2001 cuyos artículos 6 y 11 se ciñen al concepto consagrado en el artículo 542.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: "corresponde en exclusiva la denominación y función de abogado al licenciado en derecho que ejerza profesionalmente la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos o el asesoramiento y consejo jurídico".

Ahora bien, escindir las condiciones de ejercicio de lo que es una sola profesión en diferentes regímenes de colegiación y lo que ello supone de sometimiento a deontologías y disciplinas diferentes, no es ordenar algo único, sino dividir, cuando no disolver, ese algo que la Constitución quiere ordenado. Es lo que el proyecto consultado hace con relación a abogados o arquitectos, entre otros, al señalar supuestos de colegiación diferente según las distintas actividades del profesional, en ocasiones con terminología harto confusa (v. gr. en la Disposición Adicional Primera, letra n ¿Quién es el tercero?) y con resultados prácticos disparatados. Baste pensar que, de prosperar la solución del Anteproyecto, los directores de los más importantes despachos de abogados españoles que raramente actúan ante los Tribunales podrían no estar colegiados.

Lo que aquí se critica no es la dualidad de colegiación obligatoria y voluntaria, sino su proyección sobre una misma profesión titulada porque ello no ordena, como prevé expresamente el artículo 36 CE, sino que desarticula. Esta observación tiene también carácter esencial.

De lo dicho se derivan consecuencias graves en relación con la disciplina deontológica que en principio corresponde mantener a los Colegios Profesionales. Por una parte el proyecto parece calificar de normas éticas a las deontológicas (artículo 40.1), cuando el Tribunal Constitucional ha señalado que "tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento" (S. 3/2013 FJ 3), esto es, normas jurídicas susceptibles de ser garantizadas mediante la correspondiente sanción. No queda claro en la redacción del artículo 40 si los Códigos Deontológicos obligan a todos los profesionales, incluso a los no colegiados en las profesiones de colegiación voluntaria y, en todo caso, los no forzosamente colegiados no podrán ser sancionados por faltas a sus deberes profesionales, porque la inhabilitación está vinculada a la colegiación obligatoria (artículo 41.6) y la expulsión puede ser evitada mediante la baja voluntaria que el dictamen mayoritario trata de facilitar (p. 69). Tales incoherencias deberían ser objeto de una observación esencial.

5. La errónea excusa europeísta. Estos graves atentados contra lo que resulta de la garantía institucional prevista en el artículo 36 CE no pueden excusarse invocando las exigencias del derecho europeo por las siguientes razones.

En primer lugar, el Anteproyecto no trata de incorporar ninguna norma europea. Prueba de ello es que no se ha sometido a dictamen del Pleno de este Consejo de Estado. Lo contrario, vincularla a la incorporación al derecho español de una Directiva o a cualquier otra norma procedente de la UE o lo que es equivalente al desarrollo de las mismas, supondría haber contradicho de plano las previsiones del artículo 21 de la Ley Orgánica de este Alto Cuerpo; algo de suyo impensable. Por ello y para evitar equívocos que permitieran tachar de defectuoso el procedimiento seguido, el prelegislador haría bien en depurar el texto consultado y la Memoria que lo acompaña de las reiteradas referencias a la normativa comunitaria.

En segundo término, no hay una sola norma comunitaria que propugne la erosión o capitidisminución de los Colegios profesionales y no pueden tomarse por tal los informes o las opiniones de la Comisión o de los funcionarios de la Unión, por elevado que fuera su rango. Ello equivaldría a sacrificar la autonomía institucional del Estado que el propio derecho de la Unión trata de garantizar, en manos anónimas y más allá de toda habilitación competencial.

Antes al contrario, en reciente Sentencia de 6 de Diciembre del 2012 (caso Michaud) el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuya creciente imbricación institucional y jurisprudencial con la Unión Europea es bien conocida, elogió la funcionalidad de la institución colegial -los Colegios de Abogados franceses- como "filtro protector del secreto profesional" inherente a la profesión de los colegiados a la hora de garantizar una protección equivalente en la aplicación de una Directiva europea.

Y en tercer y último lugar, no puede hacerse prevalecer el derecho de la Unión sobre la propia Constitución estatal, en este caso la garantía institucional del artículo 36 CE. Sabido es que el TJUE desde los años sesenta (asunto Costa/ENEL y otras) ha mantenido la tesis de que el derecho comunitario prima sobre el derecho interno de los Estados miembros, incluso el constitucional, tesis que se trató de introducir en el frustrado Tratado Constitucional del 2004 (artículo I,6) y después, descartado éste, por vía de remisión de una disposición final en el Tratado de Lisboa (Declaración nº 17). Pero ningún Tribunal Constitucional de la Unión ha aceptado tal criterio, juicio que, muy tímidamente también parece deducirse de la Declaración 1/2004 del propio Tribunal Constitucional español. Se acepta por todos la primacía del derecho de la Unión sobre el derecho interno infraconstitucional pero no sobre la propia Constitución estatal. Para mayor claridad véase la Sentencia Lisboa del Tribunal Constitucional Alemán de 30 de Junio del 2009 (parágrafo 331). Como señaló nuestro propio Tribunal Constitucional en la Declaración 1/1992, no puede disponerse de la Constitución por la vía del artículo 93, sino sólo por las previsiones del título X.

6. Otras observaciones. Además de estos defectos de constitucionalidad que, de mantenerse, previsiblemente darán lugar a múltiples recursos con la consiguiente situación de inestabilidad en extremo tan importante para la vida económica y social como son las profesiones tituladas, el proyecto consultado adolece de otras muchas deficiencias técnicas cuya pormenorización excede este voto particular, como lo exceden las posibles consideraciones de oportunidad que el Consejo está llamado a formular según el artículo 1 de su Ley Orgánica. Baste como botón de muestra de las primeras señalar las siguientes:

El artículo 2 y la Disposición Adicional Séptima del Anteproyecto, apartándose de versiones anteriores del texto que se referían a Notarios y Registradores, lo hace a empleados públicos.

Ahora bien, el empleado público, según la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público, artículo 8, es quien "desempeña funciones retribuidas al servicio de los intereses generales". Es decir, funcionarios de toda clase y personal laboral son empleados públicos y en consecuencia, también Notarios y Registradores, en cuanto son funcionarios como señalan sus normas básicas y la jurisprudencia ha reconocido hasta la saciedad. Pero es claro que la mayoría de los empleados no son ni notarios ni registradores. Si era clara la motivación de excluir a Notarios y Registradores e incluso a todos los funcionarios de la aplicación del Título I, no lo es la no aplicación del mismo a todos los empleados públicos, incluido el personal laboral. Más aún, el Estatuto del 2007 solo se aplica a Notarios y Registradores ("personal retribuido por arancel") "cuando así lo disponga su legislación específica" (artículo 4. f). En consecuencia la terminología del artículo 2 y la Disposición Adicional Séptima del Anteproyecto es cuando menos inexacta.

Pero, además, el párrafo segundo de la Adicional citada exceptúa del régimen general a "los funcionarios públicos cuyo estatuto les atribuya, a la vez, carácter profesional" que no son ni pueden ser otros que los notarios y registradores. Con ello se obtiene una fórmula oscura y confusa cuya aclaración requiere una interpretación sistemática y se elimina una terminología señera en la organización de la Administración pública del derecho privado.

La dualidad inescindible de función pública y profesión de los notarios es suficientemente conocida. En cuanto a los registradores, como dispone el artículo 274 de la Ley Hipotecaria: "Los Registradores de la Propiedad tienen el carácter de funcionarios públicos para todos los efectos legales y tendrán tratamiento de Señoría en los actos de oficio". Los Registradores de la Propiedad son funcionarios, pero su especial sistema de remuneración -el arancel-, la autonomía de la organización y financiación de su trabajo, la deseable cercanía a la clientela de su Registro y tantas otras características propias de su función hacen también del registrador un profesional y en tal sentido se ha pronunciado autorizada doctrina, del mismo mundo registral. En consecuencia puede considerárseles incluidos en el parágrafo 2 de la Disposición Adicional Séptima que exige se les someta al principio de competencia establecido en el artículo 35.

Ahora bien, sabido es que el Registrador tiene una competencia territorial excluyente y exclusiva, por lo que no cabe competencia alguna, y las dificultades de desarrollar las previsiones de la Ley 1/2004 en torno a la elección de un Registrador sustituto así lo demuestran.

Todo ello muestra cómo disposiciones que inciden en muy diferentes y complejos conjuntos normativos, pueden tener efectos no solo involuntarios, sino indeseables y que si fueran deseados, algo perfectamente legítimo, deberán ser analizados, expuestos e instrumentados con la claridad debida y respetando la coherencia técnica lógica y del ordenamiento.

En resumen, el Consejero que suscribe entiende que, en vista de todo lo expuesto y de las mismas observaciones, incluida la esencial, que hace el dictamen mayoritario, parece muy conveniente una revisión total del texto antes de su envío a las Cortes, y, en todo caso, que la conclusión del Dictamen debe ser:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones que se formulan con carácter esencial a los artículos 25.1, 27, 37 y Disposición Adicional Primera y Disposición Final Cuarta, apartado uno, del Anteproyecto remitido a consulta y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales.

______________

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de febrero de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.

El inciso entrecomillado responde a la reciente jurisprudencia constitucional (STC 201/2013, de 5 de diciembre), conforme a la cual: "[L]a exigencia de norma de rango legal para su creación, únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas -de deontología y ordenación de la profesión-, y limitan los derechos de los profesionales -el derecho de asociación y la libertad de ejercicio de la profesión-; y en este contexto ha de ser entendido lo dispuesto en el art. 4.1 de la Ley estatal, previsto para un momento temporal en que todos los colegios profesionales eran obligatorios. Dicha exigencia no resulta, sin embargo, de aplicación a los colegios voluntarios, surgidos tras la reforma efectuada por la Ley 25/2009, los cuales carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional, y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones, sin perjuicio de que puedan ejercer funciones de interés general, tal y como expresamente se contempla en el título V de la propia Ley autonómica [Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales de Cataluña], que los regula bajo la denominación general de "asociaciones profesionales"" (FJ 5).

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