Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 11 de diciembre de 2013, ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Parques Nacionales. La consulta se solicita con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

1. El anteproyecto de Ley

El anteproyecto de Ley sometido a consulta consta de una exposición de motivos, cuarenta artículos, catorce disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y un anexo.

La exposición de motivos recuerda que el régimen jurídico de los Parques Nacionales, destinado a asegurar la protección de estos espacios naturales e iniciado en 1916, ha sufrido diversas modificaciones como corresponde a la evolución de la sociedad y a los cambios en la organización administrativa del Estado, pero ha mantenido inalterado el objetivo declarado de garantizar que las futuras generaciones puedan disfrutar de este legado natural.

La presente Ley, explica el prelegislador, desarrolla y actualiza, sobre los pilares que constituyen la esencia de estos espacios, el modelo existente basado en su configuración en la Red de Parques Nacionales, entendida como el sistema integrado por aquellos espacios declarados Parques Nacionales, su marco normativo básico y el sistema de relaciones necesario para su funcionamiento. Para ello, supera la desconexión entre Parques y Red, y contempla, de una manera acorde con su importancia, conceptos territoriales, residentes locales y titulares de derechos con la visión económica necesaria y esencial para conseguir la integración y aceptación de los Parques Nacionales en su territorio.

De este modo, -prosigue- la futura Ley actualiza el modelo adaptándolo a lo que la sociedad exige a esta figura, de manera que los Parques Nacionales deben suponer hoy, además de un modelo de conservación de la naturaleza, un ejemplo de gestión más participativa y más abierta a la sociedad y de aplicación de los principios de colaboración, coordinación y cooperación al configurarse éstos como escenarios complejos en donde los diferentes actores, desde el respeto a su competencia y singularidades, se organizan para asegurar la preservación de sus valores.

El anteproyecto ofrece el siguiente detalle:

TÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. Objeto de la Ley Artículo 2. Deberes de los poderes públicos Artículo 3. Definiciones

TÍTULO II. LOS PARQUES NACIONALES Artículo 4. Caracterización Artículo 5. Objetivos Artículo 6. Requerimientos territoriales Artículo 7. Efectos jurídicos ligados a la declaración Artículo 8. Proceso de declaración Artículo 9. Régimen de protección preventiva Artículo 10. Contenido de la declaración Artículo 11. Procedimiento de modificación Artículo 12. Pérdida de la condición Artículo 13. Declaración del estado de emergencia por catástrofe medioambiental

TÍTULO III. LA RED DE PARQUES NACIONALES Artículo 14. Caracterización Artículo 15. Objetivos Artículo 16. Funciones de la Administración General del Estado Artículo 17: Imagen corporativa e identidad gráfica de la Red

TÍTULO IV. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Artículo 18. Instrumentos de planificación Artículo 19. El Plan Director de la Red de Parques Nacionales Artículo 20. Los Planes Rectores de Uso y Gestión

TÍTULO V. GESTIÓN Artículo 21. La gestión de los parques nacionales Artículo 22. Intervención en caso de conservación desfavorable Artículo 23. La gestión de la Red de Parques Nacionales

TÍTULO VI. ÓRGANOS CONSULTIVOS, DE COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN Artículo 24. Los Patronatos Artículo 25. El Comité de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales Artículo 26. Las Comisiones de Coordinación Artículo 27. El Consejo de la Red de Parques Nacionales Artículo 28. El Comité Científico de Parques Nacionales

TÍTULO VII. ACCIONES CONCERTADAS Artículo 29. Instrumentos de cooperación Artículo 30. Cooperación financiera

TÍTULO VIII. DESARROLLO TERRITORIAL Artículo 31. Áreas de influencia socioeconómica Artículo 32. Acciones para el desarrollo territorial sostenible Artículo 33. Integración de usos y actividades locales

TÍTULO IX. RELACIONES INTERNACIONALES Artículo 34. Presencia internacional

TÍTULO X. PROYECCIÓN Y PARTICIPACIÓN SOCIAL Artículo 35. Participación pública e implicación social Artículo 36. Colaboración con los titulares de derechos Artículo 37. Autorización y concesión de actividades de servicios en un parque nacional Artículo 38. Acceso a información Artículo 39. Acción pública

TÍTULO XI. INFRACCIONES Y SANCIONES Artículo 40. Régimen de infracciones y sanciones

Le siguen catorce disposiciones adicionales:

La disposición adicional primera enumera los Parques Nacionales integrados en la Red de Parques Nacionales, disponiendo que cualquier nueva declaración de Parque Nacional por las Cortes Generales supondrá su automática integración en dicha Red.

La disposición adicional segunda concede un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la presente Ley para que el Gobierno apruebe el nuevo Plan Director de la Red de Parques Nacionales. Entre tanto se produce ésta, el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por Real Decreto 1803/1999, de 27 de noviembre, prorrogará su vigencia.

La disposición adicional tercera establece que las Administraciones competentes revisarán los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales para adaptarlos al contenido de los sucesivos Planes Directores en el plazo de un año a partir de la aprobación de los mismos.

La disposición adicional cuarta, respecto al régimen indemnizatorio por las limitaciones en los bienes y derechos patrimoniales legítimos establecidas en los Parques Nacionales, dispone que corresponderá a la Administración General del Estado el pago de aquellas que se deriven de la legislación básica en la materia y del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, y corresponderá a las Comunidades Autónomas el pago de las indemnizaciones por las limitaciones restantes.

La disposición adicional quinta indica que el Organismo Autónomo Parques Nacionales ejercerá las competencias atribuidas a la Administración General del Estado en la presente Ley.

La disposición adicional sexta establece que la regulación de los órganos colegiados previstos en esta Ley deberá prever la utilización de medios electrónicos para llevar a cabo las funciones que tienen asignadas, de acuerdo con la autorización contenida en la disposición adicional primera de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

La disposición adicional séptima dispone que las Administraciones públicas adoptarán, en un plazo máximo de cuatro años a partir de la entrada en vigor de la presente norma, las medidas precisas para adecuar la situación de los Parques Nacionales ya declarados a la entrada en vigor de esta Ley.

La disposición adicional octava se refiere a las fincas adscritas o propiedad del Organismo Autónomo Parques Nacionales no incluidas dentro de los límites de los Parques Nacionales, que serán objeto de una gestión medioambiental acorde con sus valores naturales y con los fines institucionales que tengan asignados.

La disposición adicional novena prevé atender la creación y funcionamiento de los nuevos órganos implantados (Comisiones de Coordinación y Comité de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales) con los medios personales, técnicos y presupuestarios asignados al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, como medida de racionalización de las estructuras administrativas.

La disposición adicional décima supedita las actuaciones previstas en la Ley que puedan afectar a los ingresos y gastos públicos a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera conforme a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

La disposición adicional undécima se refiere las zonas sometidas a exigencias derivadas de la Defensa Nacional o en las que concurran otras razones imperiosas de interés público de primer orden apreciadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros.

La disposición adicional duodécima establece que en las propuestas de Parques Nacionales sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional el informe del Ministerio de Fomento será determinante en todos los aspectos referentes a la seguridad marítima, de la navegación, de la vida humana en la mar y de la contaminación del medio marino.

La disposición adicional decimotercera aborda el caso concreto de la actividad de vuelo sin motor en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, estableciendo que serán objeto de estudio en su Plan Rector de Uso y Gestión a fin de determinar las cotas, periodos y zonas donde tal actividad no resulte incompatible con la conservación de los recursos del parque.

La disposición adicional decimocuarta modifica la Ley 1/2007, de 2 de marzo, de Declaración del Parque Nacional de Monfragüe suprimiendo la letra d) del apartado 3 del artículo 3 y añadiendo un apartado 8 al artículo 3 indicando que la Administración gestora del parque podrá organizar actividades de navegación en el interior de las aguas del mismo con la finalidad de difundir los valores naturales del parque nacional, en número y forma que resulte plenamente compatible con estos valores.

A continuación, figuran dos disposiciones transitorias:

La disposición transitoria primera se refiere al régimen transitorio en los Parques Nacionales de Castilla-La Mancha. Así, en tanto la autonomía no asuma la gestión de los Parques Nacionales de Cabañeros y de las Tablas de Daimiel, estos espacios se seguirán rigiendo por la normativa anterior que les sea de aplicación.

La disposición transitoria segunda dispone que los Parques Nacionales ya declarados aprobarán sus Planes Rectores de Uso y Gestión en el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la presente Ley.

Por su parte, la disposición derogatoria única deroga la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, así cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta Ley.

Seguidamente, se insertan tres disposiciones finales:

La disposición final primera especifica el título competencial de esta norma, indicando que es de carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica de protección del medio ambiente. Tiene asimismo carácter básico, al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación económica el artículo 32. La declaración de estado de emergencia, recogida en el artículo 13, se ampara en la competencia en materia de seguridad pública atribuida al Estado con carácter exclusivo por el artículo 149.1.29ª de la Constitución.

La disposición final segunda habilita al Gobierno, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo previsto en esta Ley. En particular establecerá por Real Decreto la imagen corporativa e identidad gráfica de la Red conforme lo dispuesto en el artículo 17 en el plazo de un año a partir de la aprobación de la presente Ley.

La disposición final tercera concreta que esta Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Finalmente, el Anexo enumera los sistemas naturales terrestres y marinos a representar en la Red de Parques Nacionales.

2. El expediente remitido al Consejo de Estado

Además del texto definitivo del anteproyecto y borradores preliminares, el expediente contiene la Orden de remisión y una relación numerada de los documentos que lo integran. En particular, obran en el mismo los siguientes documentos y actuaciones:

1. Diversos borradores del anteproyecto producidos a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma.

2. Memoria del análisis de impacto normativo, de 29 de noviembre de 2013, donde se analizan la oportunidad de la propuesta - finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que afecta a los presupuestos igual que la Ley 5/2007 a la que reemplaza, pues supone con cargo a la Administración General del Estado: a) indemnizaciones, b) previsión de instrumentos de cooperación en la financiación, c) ayudas al desarrollo en áreas de influencia socioeconómica; e implica asimismo ingresos para las Administraciones, al igual que la Ley 5/2007 a la que reemplaza, al suponer para Ayuntamientos (como posibles beneficiarios de indemnizaciones y de ayudas económicas para el fomento del desarrollo de las áreas de influencia socioeconómica, y de las rentas de los aprovechamientos compatibles que pudieran originar sus derechos y fincas en los parques), y para la Administración General del Estado (rentas de los aprovechamientos compatibles que pudieran originar sus derechos y fincas en los parques) y el impacto en función del género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Asimismo, la Memoria aclara que los Parques Nacionales deben suponer hoy, además de un modelo de conservación de la naturaleza, un ejemplo de gestión más participativa y más abierta a la sociedad y de aplicación de los principios de colaboración, coordinación y cooperación, al tratarse de territorios que constituyen escenarios complejos en donde los diferentes actores, desde el respeto a su competencia y singularidades, se organizan para asegurar la preservación de sus valores. Desde esta perspectiva, es obligado que la Administración General del Estado consolide la función de coordinación de la Red de Parques Nacionales, con la finalidad de asegurar un marco adecuado para la conservación de los sistemas naturales más representativos, colaborar en el cumplimiento de los objetivos de los parques y alcanzar sinergias en las acciones promovidas en la Red por las diferentes Administraciones públicas. Además, la sociedad y los habitantes de los entornos de los Parques Nacionales demandan hoy algo más que la mera conservación y la posibilidad de visitarlos, de manera que la participación tanto de los habitantes más próximos como de ciertos colectivos y asociaciones es fundamental: "La integración de los entornos en los Parques Nacionales responde tanto a una cuestión de equilibrio territorial, como de propia conservación, en la medida que asegurar un desarrollo armónico y equilibrado en los entornos de los Parques Nacionales es, sin duda, la mejor manera de consolidar su conservación".

La Memoria explicita los objetivos perseguidos, al señalar que tiene por misión asegurar unos niveles de conservación adecuados en todos los Parques Nacionales y conseguir una gestión más participativa y más abierta a la sociedad y, sobre todo, a algunos colectivos y asociaciones muy relacionadas con la gestión de los mismos. Además, la futura Ley desarrolla la potestad coordinadora del Estado y consolida la función de coordinación de la Red de Parques Nacionales, con la finalidad de asegurar un marco adecuado para la conservación de los sistemas naturales más representativos, colaborar en el cumplimiento de los objetivos de los parques y alcanzar sinergias en las acciones promovidas en la Red por las diferentes Administraciones públicas.

Indica también la existencia de un impacto positivo de no discriminación de personas con discapacidad, porque uno de los objetivos de los Parques Nacionales es el uso y disfrute social sin excluir a quienes presentan algún tipo de discapacidad. Por último, destaca un triple impacto. En primer lugar, un impacto ambiental positivo, al establecer el régimen jurídico básico para asegurar la conservación de los Parques Nacionales en España, y de la Red que forman, lo que redunda en la conservación del patrimonio natural. En segundo lugar, un impacto normativo positivo, porque actualiza el régimen jurídico básico de los Parques Nacionales y de la Red. Y en tercer lugar, un impacto social del mismo modo positivo, al establecer el régimen jurídico básico de los Parques Nacionales y de la Red pero adecuado a la situación actual, lo que dará respuesta al interés de la sociedad en su participación activa en los mismos.

3. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Departamento proponente, de 10 de diciembre de 2013. No formula observaciones.

4. Oficios de petición de informe a las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas, Economía y Competitividad e Interior, de 15 de abril de 2013.

5. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 25 de abril de 2013. Sin observaciones.

6. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 30 de abril de 2013. Propone, no obstante, modificar el artículo 5.1.e) para mantener los Refugios de Montaña, que tienen tanto un uso deportivo como de seguridad y servicio al medio natural, así como eliminar la incompatibilidad de la pesca deportiva y recreativa como la caza deportiva y comercial como actividades prohibidas en el artículo 6.

7. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 25 de junio de 2013. Recoge el informe la observación de la Secretaría de Estado de Energía de modificar el apartado 3 b) y c) del artículo 6 para referirse a los aprovechamientos mineros en general, y asimismo advierte diversas erratas en el articulado.

8. Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 4 de noviembre de 2013, en el que en el que se analizan las implicaciones del anteproyecto desde el punto de vista de la competencia efectiva en los mercados, considerando que podrían presentar riesgos innecesarios o desproporcionados para la competencia en: (i) la regulación de las actividades presentes y consolidadas en el territorio de los parques, (ii) las acciones de fomento (ayudas públicas), y (iii) el régimen jurídico de las autorizaciones y concesiones de las actividades de servicios.

9. Certificado del Secretario del Consejo Asesor del Medio Ambiente, de 27 de noviembre de 2013, en el que da cuenta de que el anteproyecto se incluyó en el orden del día de la reunión del Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente del 21 de octubre de 2013.

10. Certificado del Secretario de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, de 27 de noviembre de 2013, en el que certifica que el anteproyecto fue informado en la sesión del pasado 7 de octubre de 2013.

11. Documento titulado "Observaciones emitidas en primera lectura de Consejo de Ministros", de 14 de mayo de 2013. Recoge las observaciones formuladas por el Ministerio de Fomento (añadir en la exposición de motivos un párrafo con el siguiente contenido: "Igualmente son incompatibles los aprovechamientos hidráulicos o hidroeléctricos, las vías de comunicación y las redes energéticas, y el sobrevuelo a menos de 3.000 metros de altura, salvo en circunstancias excepcionales debidamente justificadas por razones de protección ambiental o interés social, y siempre que no exista otra solución satisfactoria", cambiar en el artículo 6.3 "e" por "o", permitir en el artículo 6.3 la práctica de disciplinas aeronáuticas, cambios en el artículo 7 respecto del carácter del informe del Ministerio de Fomento, y determinados cambios en las competencias sectoriales), Ministerio de Defensa (carácter vinculante de sus informes), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (replantear la creación de nuevos órganos colegiados de coordinación que se proponen en el anteproyecto, valorando si las competencias que se les atribuyen pueden ser desarrolladas por órganos preexistentes; advertir que el anteproyecto, al utilizar profusamente las técnicas de coordinación como competencia estatal y no como principio, recorta sustancialmente las competencias autonómicas en esta materia, por lo que resulta previsible que la norma proyectada, en los términos propuestos, genere controversias competenciales con las Comunidades Autónomas, a cuyo fin realiza diversas advertencias respecto de los posibles preceptos controvertidos, propone la eliminación en el artículo 6 apartado 5 de la expresión "Con carácter general" y la eliminación en la disposición adicional cuarta del término "legítimos", estima que debería concordarse la redacción de lo dispuesto en dicho apartado del artículo 5 con la disposición adicional cuarta y, finalmente, advierte de diversas erratas menores).

Cada observación ha sido valorada motivadamente, habiéndose aceptado la práctica totalidad de las mismas.

12. Documento titulado "Cuadro sobre las alegaciones recibidas", sin fechar.

El anteproyecto fue sometido a información pública mediante su puesta a disposición en los apartados de participación pública de la web del Ministerio y del Organismo Autónomo Parques Nacionales, desde el 23 de septiembre al 23 de octubre de 2013.

Se recibieron alegaciones de 77 remitentes que se detallan a continuación, agrupados por categorías según la naturaleza del alegante:

a) Comunidades Autónomas y Entidades Locales:

- Dirección General de Seguridad y Emergencias del Gobierno de Canarias. - Dirección General de Protección de la Naturaleza del Gobierno de Canarias. - Dirección General de Medio Natural, Educación Ambiental i Cambio Climático del Gobierno de las Illes Balears. - Dirección General de Conservación de la Naturaleza de la Xunta de Galicia. - Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos del Gobierno del Principado de Asturias. - Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Junta de Andalucía. - Asesoría Jurídica del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural de la Generalitat de Cataluña. - Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural de la Generalitat de Cataluña. - Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón. - Departamento de Presidencia y Justicia del Gobierno de Aragón. - Dirección General de Medio Natural de la Junta de Castilla y León. - Ayuntamiento de Yaiza. - Ayuntamiento de Villa de la Orotava. - Ayuntamiento de El Paso. - Cabildo Insular de Tenerife.

b) Instituciones: - Instituto Geológico Minero de España. - Vocal Área Economía y Responsabilidad Ambiental del Colegio Ingenieros de Montes. - Instituto Agrícola Catalá de Sant Isidre. - Comisión Profesional de la Coordinadora Estatal de Ciencias Ambientales. - Colegio de Ingenieros de Montes. - Cámara Insular de Aguas de la Palma. - Cámara Insular de Aguas de Tenerife.

c) Asociaciones y ONGs: - APROCA Extremadura. - APROFINCA (Asociación de Propietarios de Fincas del Parque Nacional de Cabañeros). - Asociación de Propietarios en el Parque Nacional de Monfragüe. - UNAC (Unión Nacional de Asociaciones de Caza). - ATICA (Asociación de Titulares de Cotos, Cazadores y Actividades afines al sector cinegético). - AMUPARNA (Asociación de Municipios con Territorio en Parques Nacionales). - Federación Canaria de Municipios. - Federación Provincial de Cofradías de Pescadores de Pontevedra. - Federación de Ecologistas en Acción de la Comunidad de Madrid. - Sierra Oeste desarrollo S.O.S.tenible. - OCEANA. - Sociedad de Cazadores Los Molinos de Peloche (Herrera del Duque). - Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos. - Ecologistas en Acción (Mérida). - Asociación de Propietarios de Terrenos de la Zona de Protección del Parque Nacional de Las Tablas de Daimiel. - APROCA España. - ASAPE (Asociación de Propietarios y Afectados del Parque Nacional Picos de Europa). - Tradicional Española de Caza. - Federación de Ecologistas en acción de Madrid.

d) Comunidades de Aguas y Empresas: - Comunidad de Aguas "Santa Teresa". - Comunidad de Aguas "Salto de las cañas y cadenas de aguas". - Comunidad "Los Minaderos". - Comunidad de Aguas "Charco de las ovejas". - Comunidad de Aguas "Galería el Pinalejo". - Comunidad de Aguas "Tabercorade". - Comunidad de Aguas "Tenerra". - Comunidad de Aguas "Santo Domingo". - Comunidad de Aguas "Aguas de Garafía". - Comunidad de Aguas Empresa "Hidráulica Aridane". - Heredamiento de las Haciendas de Argual y Tazacorte. - Iberdrola Generación S.A.U. - Teleférico del Teide. - Agrícola Huertas del Milano, S.L.

e) Particulares: Han presentado alegaciones 22 personas físicas, cuya identificación indica el "Cuadro sobre las alegaciones recibidas".

Las alegaciones más coincidentes versaron sobre los requerimientos territoriales (art. 6), los efectos jurídicos ligados a la declaración (art. 7), los aprovechamientos declarados incompatibles, particularmente lo referente a la actividad cinegética, los Planes Rectores de Uso y Gestión (art. 20), los Patronatos (art. 24) y, por último, la cooperación financiera (art. 30).

Una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas, se procedió a aceptar parte de las sugerencias recibidas, por lo que el anteproyecto fue modificado.

Y, en tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado, habiendo tenido entrada en este Consejo de Estado el pasado 11 de diciembre de 2013.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes:

CONSIDERACIONES

1.- La competencia corresponde a la Comisión Permanente del Consejo de Estado al tratarse de una consulta potestativa (artículo 25.1: "El Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente") ya que los anteproyectos de Ley son de consulta preceptiva -y competencia del Pleno- cuando, según el artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980 deba conocer de: "Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo". No es este el supuesto del anteproyecto de Ley sometido a consulta.

Es cierto que conforme a lo establecido en el artículo 8 del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), los Estados que son Partes contratantes deben poner en marcha una serie de políticas públicas para, entre otras áreas, establecer un sistema adecuado de conservación in situ de la biodiversidad. Entre la larga lista de políticas públicas listadas en ese artículo 8, figuran, en los apartados a) y e) las de que "cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; y e) Promoverá un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas;...".

El CDB no va más allá de esta exigencia. Y ella está cumplida por la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad que es la Ley, esta sí, que constituye el desarrollo y la aplicación en España del CDB. Esta Ley 42/2007, entre la serie de medidas que establece con carácter de básicas a efectos del artículo 149.1.23ª de la Constitución, comprende un complejo sistema de protección de espacios (espacios naturales protegidos; áreas ecológicas -Red Natura 2000-, áreas protegidas por instrumentos internacionales, reservas de la biosfera de la UNESCO, áreas marinas de los Convenios de Barcelona para el Mediterráneo y OSPAR para el Atlántico y Cantábrico, humedales Ramsar;...) entre los cuales ya están recogidos, como uno de los tipos de espacios naturales protegidos, los Parques Nacionales (artículo 30.2).

Con este artículo de la Ley 42/2007, por tanto, puede darse por desarrollado el artículo 8.a) y e) del CDB, sin que la legislación de detalle, puramente nacional [nada tiene que decir tampoco al respecto el Derecho de la Unión Europea] deba regirse por el CDB que no añade otras exigencias más allá del establecimiento de un sistema de espacios protegidos y áreas ecológicas, a diferencia, pues, de otros artículos del mismo Convenio (e incluso de otros apartados del propio artículo 8), en los que el correspondiente precepto sí que añade condicionamientos jurídicos adicionales a la mera obligación de establecer la correspondiente figura jurídica listada por el propio CDB para implementar la política de biodiversidad de que se trate.

Ello no obstante, y pese a no ser competencia del Pleno del Consejo de Estado, se recuerda que, en su caso, el Gobierno siempre podrá ejercitar su potestad de solicitar el dictamen del Pleno (artículo 25.2 de la Ley Orgánica 3/1980: "El Consejo de Estado en Pleno dictaminará en aquellos asuntos en que, aunque estuvieran atribuidos a la competencia de la Comisión Permanente, así lo solicitare el Presidente del Gobierno o lo acuerde el Presidente del Consejo").

2.- En cuanto al procedimiento, el anteproyecto ha sido elaborado de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habiéndose iniciado y tramitado el mismo por el Ministerio competente. Está acompañado de las Memorias, estudios e informes sobre su necesidad y oportunidad. Obra en el expediente el preceptivo informe sobre el impacto por razón de género. Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios citados en los antecedentes de este dictamen.

También se ha sometido al procedimiento de participación pública de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, además de haber sido sometido a discusión en el Consejo Asesor de Medio Ambiente.

Ha sido debatido en la correspondiente Conferencia Sectorial habiendo adicionalmente expresado su parecer las Comunidades Autónomas en alegaciones adicionales incorporadas al expediente. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, ha tomado en consideración el anteproyecto de Ley a los efectos de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

3.- En cuanto al contenido del anteproyecto, debe tenerse en cuenta que la Red de Parques Nacionales de España integra un conjunto de espacios que recogen las mejores muestras del patrimonio natural de nuestro país. Conforma un sistema representativo de la biodiversidad, de los paisajes y de nuestra forma de entender la relación del hombre con el territorio.

Como es bien conocido, España fue de los primeros países del mundo en establecerlo por ley, en diciembre de 1916, gracias a las hoy célebres intervenciones parlamentarias de don Pedro Pidal y Bernaldo de Quirós, Marqués de Villaviciosa.

La Ley de 1916 fue formalmente derogada por la Ley de Montes de 8 de junio de 1957, que vino a recoger todo el régimen jurídico de estos espacios en su Título V, si bien manteniendo sustancialmente el contenido de la primera, y que estimuló un cierto proceso de renovación.

El constituyente de 1978, a diferencia de la salvaguarda del patrimonio histórico artístico y cultural, no hizo reserva especial de atribución al Estado de competencias específicas relacionadas con los Parques Nacionales y, pese a los intentos del legislador ordinario de recordarlo como símbolo identitario de España tras la entrada en vigor de la Constitución, en primer lugar en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, que reservó al Estado, en exclusiva, la declaración y gestión de los Parques Nacionales, dicha Ley fue objeto de seis recursos de inconstitucionalidad y ocho conflictos de competencia por varias Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional, en la STC 102/1995, de 26 de junio, declaró inconstitucional la exclusividad del Estado en la gestión de los Parques Nacionales, otorgando participación en ella a las Comunidades Autónomas, lo que dio lugar a la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, de modificación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo que creó un modelo de cogestión basado en Comisiones Mixtas Estado-Comunidad Autónoma del territorio donde está localizado el correspondiente Parque Nacional.

Esta Ley, a su vez, fue en gran medida anulada por la STC 194/2004, de 4 de noviembre, dictada en respuesta a los recursos presentados por la Junta de Andalucía, el Gobierno de Aragón y las Cortes Aragonesas en 1998 (en los que se cuestionó el modelo de gestión compartida entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas). La sentencia declaró que la gestión ordinaria y habitual de los Parques Nacionales es competencia de las Comunidades Autónomas. Asimismo, la sentencia resuelve la inconstitucionalidad de diversos artículos, bien en su totalidad o en alguno de sus incisos, así como de alguna de las disposiciones adicionales de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en la redacción dada a la misma por la Ley 41/1997.

Posteriormente, la también muy importante STC 101/2005, de 20 de abril, enjuició la casi totalidad de uno de los instrumentos más importantes de desarrollo de la Ley 4/1989 (en su versión procedente de la Ley 41/1997): el Plan Director de la Red aprobado por Real Decreto 1803/1999, anulando algunos de sus preceptos, contribuyendo así a fijar todavía con más detalle las competencias estatales de legislación básica versus las autonómicas de ejecución en esta materia. La STC 32/2006, de 1 de febrero, a su vez, examinó el Real Decreto 1760/1998, de 31 de julio, por el que se determina la composición y funcionamiento del Consejo de la Red de Parques Nacionales, de las Comisiones Mixtas de Gestión de dichos Parques y de sus Patronatos.

La doctrina del Tribunal Constitucional sobre las competencias estatales y autonómicas fueron detalladas todavía más en otros recursos de inconstitucionalidad bien contra leyes especificas de determinados Parques Nacionales, que siempre se han declarado -y por tanto también regulado- por Ley del Estado- (STC 35/2005, de 17 de febrero de 2005, recurso de inconstitucionalidad núm. 5573-2002, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra la disposición adicional cuarta de la Ley 15/2002, de 1 de julio, por la que se declara el Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, en cuanto que da nueva redacción a los arts. 19.3, 23.5 c) y 23.ter.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres -aunque en realidad se impugnaba sólo la modificación de los citados artículos de la Ley 4/1989-; SSTC 81/2005, de 6 de abril, y 100/2005, de 20 de abril, en relación con la Ley 3/1999, de 11 de enero, por la que se crea el Parque Nacional de Sierra Nevada), bien contra leyes autonómicas reguladoras de algún parque situado en su territorio (STC 331/2005, de 15 de diciembre, en relación con la Ley de Andalucía 8/1999, de 27 de octubre, del Espacio Natural de Doñana, sobre la regulación por la Junta de Andalucía de todo el espacio de Doñana, incluido el territorio del Parque Nacional) o con motivo de otros aspectos a través de conflictos de competencia (STC 65/2010, de 18 de octubre, conflicto positivo de competencia núm. 2076-2006, promovido por el Gobierno de Aragón, respecto del Real Decreto 1229/2005, de 13 de octubre, por el que se regulan las subvenciones públicas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en las áreas de influencia socioeconómica de los Parques Nacionales; y STC 138/2009, de 15 de junio de 2009, conflicto positivo de competencias 476-2003, planteado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía respecto a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente que establece las bases reguladoras de las ayudas a la investigación en materias relacionadas con la Red de parques nacionales).

El modelo definitivo a la luz de la Constitución quedó finalmente establecido por la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, que vuelve al modelo de ley específica para los Parques Nacionales de manera que la Ley general reguladora del patrimonio natural y la biodiversidad (Ley 42/2007) se limita, tras describir en el apartado 1 del artículo 30 la figura de los parques como uno de los posibles tipos de espacios naturales protegidos ("Los Parques son áreas naturales, que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geológica, incluidas sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente") a remitir, en su apartado 2, la regulación de los Parques Nacionales a su legislación específica (al haber precedido la Ley 5/2007 a la 42/2007 en ocho meses).

La promulgación de la Ley 5/2007 evitó que el Tribunal Constitucional enjuiciara otros aspectos de la Ley 4/1989 (en su versión posterior a la Ley 41/1997) en otros recursos de inconstitucionalidad donde se estimó que había desaparecido el objeto del recurso (STC 149/2012 y 111/2013). Ello no obstante, el modelo de gestión total por las Comunidades Autónomas, en el polo opuesto al de la primera de las leyes postconstitucionales (la Ley 4/1989), ha seguido sin ser pacífico puesto que volvió a ser objeto de dos nuevos recursos de inconstitucionalidad resueltos en este año de 2013 por las STC 99/2013, de 23 de abril de 2013 (Recurso de inconstitucionalidad 78-2008, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, en relación con el artículo 16.2 y la disposición adicional cuarta de la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, sobre competencias sobre medio ambiente y espacios naturales protegidos: constitucionalidad de los preceptos legales estatales relativos a la declaración y gestión de parques nacionales marinos) y 102/2013, de 23 de abril de 2013 (Recurso de inconstitucionalidad 6883- 2010, interpuesto por el Gobierno de Canarias en relación con los artículos 18.5 y 35 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, sobre competencias relacionadas con el régimen de concesiones y autorizaciones de actividades de servicios en los parques nacionales).

Aunque ambos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 5/2007 han sido desestimados por el Tribunal Constitucional, el hecho de que el anteproyecto de Ley regule aspectos nuevos no contemplados en la misma, o vaya más allá de lo previsto en la misma en lo que a la gestión de los Parques Nacionales se refiere, hace inevitable examinar si, ante una cuestión que ha dado lugar a tanto conflicto constitucional, la manera en que se pretende consolidar el modelo de la Ley 5/2007 y que se supone que definitivo, de gestión de los Parques Nacionales y su Red se ajusta a los parámetros de constitucionalidad que ha venido estableciendo la jurisprudencia constitucional.

Ello afecta a extremos tales como, en especial, la regulación del procedimiento de declaración de los Parques (artículo 8), de la "declaración del estado de emergencia por catástrofe medioambiental" (artículo 13), la "intervención en caso de conservación desfavorable" (artículo 22), o la regulación de la Comisión de Coordinación (artículo 26) y, en general, utilizar profusamente las técnicas de coordinación como competencia estatal y no como mero principio.

Debe comenzarse por señalar que, aunque después de tanta litigiosidad constitucional, el hecho de que la Ley 5/2007 haya finalmente acabado configurando, tras las correspondientes sentencias, un equilibrio relativo en el sentido de que parece haber acabado con aquélla pudiera llevar a cuestionar la conveniencia de volver a establecer un nuevo modelo que genere potencialmente controversias competenciales con las Comunidades Autónomas, lo cierto es que, siempre que la futura Ley no se extralimite en las competencias estatales de legislación básica en materia de medio ambiente (artículo 149.1.23ª) que han establecido esas numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, dicha futura Ley no puede objetarse si, como dice la exposición de motivos, se intenta "superar la desconexión entre parques y Red" que en la actualidad, tras seis años de experiencia en la aplicación de la Ley 5/2007, se ha producido.

La mayor novedad del anteproyecto, respetando las potestades de coordinación y cooperación, pero sin apropiación de competencias de gestión de las Comunidades Autónomas, consiste en actualizar el modelo diseñado en la Ley 5/2007 para adaptarlo a lo que la sociedad exige a la institución de los Parques Nacionales, entre otras cosas, estableciendo medidas para evitar daños irreparables, una gestión más participativa y más abierta a la sociedad contemplando, de una manera acorde con su importancia, conceptos territoriales, residentes locales y titulares de derechos con la visión económica necesaria y esencial para conseguir la integración y aceptación de los Parques Nacionales en su territorio, implicando más a la sociedad en sus actividades.

Para ello, se llevan a la propia Ley aspectos que antes eran principios informadores del Plan Director de la Red -cuya constitucionalidad ha sido consagrada por la STC 101/205- con algunas variaciones, de manera que ahora sea la propia Ley la que integre a los titulares de derechos en los Parques Nacionales en la propia conservación del Parque Nacional y reconoce capacidad para desarrollar actividades económicas o comerciales en especial las relacionadas con el uso público o el turismo rural, así como su adecuada presencia institucional en los actos o actividades propios de la proyección de los parques nacionales ante la sociedad; prevea acciones para el desarrollo territorial como ayudas técnicas, económicas y financieras en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales, realizadas por las Administraciones Públicas dentro de su ámbito de competencia y conforme a las disponibilidades presupuestarias; y proteja aquellos usos y actividades tradicionales practicadas de forma histórica por propietarios, usuarios o residentes locales, en los Parques Nacionales que hayan sido reconocidos como compatibles o necesarios para la gestión.

En una palabra, intenta profundizar en un modelo más coordinado maximizando, sin desnaturalizarla, la potencialidad que supone operar en Red y es perfectamente legítimo pretender que las Cortes Generales puedan pronunciarse de nuevo sobre esta cuestión.

Cuestión distinta es si con ello, en cada uno de los preceptos que componen el texto, se logran esos objetivos en principio legítimos y constitucionalmente no cuestionables, sin invadir competencias autonómicas de gestión y sin extralimitación en la competencia que ampara el artículo 149.1.23ª de la Constitución, lo que se pasa a analizar a continuación.

Dada la urgencia con la que se solicita el dictamen, el mismo no puede profundizar en un examen detallado de hasta qué punto los extremos que recoge el anteproyecto y que no se encuentran en la vigente Ley 5/2007 están plenamente amparados por las STC antes mencionadas (y muy en particular, se insiste, por la STC 101/2005 que es la que al haber enjuiciado gran parte del Plan Director se ha pronunciado acerca de aspectos muy concretos relacionados con la planificación y la coordinación y cooperación en la gestión tanto de los propios Parques como de la Red). Se limita, pues, el mismo, al análisis de los aspectos potencialmente más conflictivos y a aquellos que, por apartarse del modelo actualmente existente sin aparente justificación, merezcan ser objeto de alguna consideración.

4.- Dada la urgencia con la que se solicita el dictamen, el mismo no puede profundizar en un examen detallado del anteproyecto. Conviene señalar, en primer lugar, que un porcentaje muy alto de su texto es simple copia literal de los artículos actualmente vigentes de la Ley 5/2007. Se ha optado, pues, por un nuevo texto completo en vez de por una modificación de la Ley limitada a los artículos en los que se plasma el nuevo modelo, que, más que tal modelo, es una mejora del sistema de la Ley 5/2007 que en su esencia no se modifica.

Nada hay que objetar a ello porque se evita, así, tener que hacer posteriormente un texto consolidado y se mejora, teniendo un solo texto, la seguridad jurídica.

Sin embargo, dada la potencial conflictividad que puede generar el insistir en que se trata de un nuevo modelo -lo que, dados los antecedentes puede darse indudablemente-, estima este Consejo de Estado que sería muy conveniente que la exposición de motivos reflejara este aspecto, es decir, que, aunque se trate de una nueva Ley, la mayoría de su articulado mantiene el texto de la vigente Ley 5/2007 cuyo modelo de gestión por las Comunidades Autónomas y coordinación en Red se refuerza sin modificar su esencia.

Desde una perspectiva, además, del contenido de este dictamen, no se entra, debido a la urgencia con que debe emitirse, en esa parte del articulado salvo en unas pocas consideraciones en que se estima que se puede mejorar la redacción de algunos preceptos aunque su texto proceda de -y se haya mantenido invariable- la propia Ley 5/2007.

Tampoco se hace un examen detallado de los artículos cuyo texto, pese a ser novedoso (en la Ley, no en el vigente Plan Director), ha sido avalado por alguno de los innumerables pronunciamientos de la larga lista de STC existentes en la materia (y muy en particular, se insiste, por la STC 101/2005 que es la que al haber enjuiciado gran parte del Plan Director se ha pronunciado acerca de aspectos muy concretos relacionados con la planificación y la coordinación y cooperación en la gestión tanto de los propios Parques como de la Red). Y ello, de nuevo, debido a la urgencia con que V. E. ha solicitado el dictamen.

Se limita, pues, el presente dictamen, al análisis de los aspectos potencialmente más conflictivos y a aquellos que, por apartarse del modelo actualmente existente sin aparente justificación, merezcan ser objeto de alguna consideración.

El artículo 7.5 del anteproyecto establece: "5.- Cualquier privación en los bienes y derechos patrimoniales, en particular sobre usos y aprovechamientos reconocidos en el interior de un parque nacional en el momento de su declaración, así como cualquier limitación en el ejercicio de los mencionados derechos que el titular no tenga el deber jurídico de soportar, será objeto de indemnización a sus titulares. Las administraciones públicas, a la vista de la situación anterior, actuarán con la máxima diligencia para indemnizar en su caso, de acuerdo con la ley declarativa". La experiencia ha demostrado, sin embargo (y hay numerosos dictámenes de este Consejo de Estado que así lo avalan) que la solución pacifica de conflictos mediante acuerdos ha contribuido muy positivamente en esta tarea de adquisición por la Administración competente de que se trate de algunos de esos derechos. El vigente Plan Director ha contribuido a ello al establecer, como directriz general, en el epígrafe 3.1.e), que "se fomentará, preferiblemente a través de acuerdos voluntarios, la incorporación al patrimonio público de los territorios y los derechos reales existentes en el interior de los parques nacionales, en particular en aquellos casos que resulte imprescindible para el logro de los objetivos del parque". Debería considerarse si realmente es necesario cerrar esa posibilidad, de una manera tan radical como lo hace -o parece hacerlo- el artículo 7.5 del anteproyecto y que podría incluso validar la interpretación de que el futuro Plan Director no puede reproducir esa directriz, cuando, sin embargo, tan útil ha sido en la adquisición de algunos usos o aprovechamientos existentes en el momento de establecerse el correspondiente Parque o que han devenido incompatibles en modificaciones de las leyes declarativas que correspondan o en los correspondientes planes de gestión. Además ello será obligatorio (al menos contemplarlo como posibilidad, en los Parques cuyo territorio forme parte de la Red Natura 2000, ya que en caso contrario cerrar esta posibilidad podría incluso resultar contraria al artículo 6 de la Directiva Hábitats). Por ello, debe dejarse clara la redacción del precepto incluyendo ese inciso (el subrayado) en la propia Ley (es decir, en este artículo 7.5). Además, este modelo está mucho más en consonancia con una de las innovaciones del propio anteproyecto y que constituye su Título X (y en particular el artículo 36).

Este mismo artículo 7.5 resulta también problemático debido a que modifica el régimen jurídico ordinario (y básico) de la responsabilidad patrimonial del Estado (Ley 30/1992). Dada la ausencia de justificación en el expediente tanto de su inciso final como de la necesidad de introducir una descripción distinta de la que se contienen en la Ley de Expropiación Forzosa y en la Ley 30/1992, estima este Consejo de Estado que sería mucho más correcto remitir, a efectos de indemnizaciones de las privaciones de bienes o derechos patrimoniales, al régimen jurídico de dichas leyes de Expropiación Forzosa y 30/1992 (citándolas expresamente), sin perjuicio de que se añada que las privaciones se compensarán preferiblemente a través de acuerdos [para recuperar ese principio al que en el párrafo anterior se ha hecho referencia, principio que este Consejo de Estado, se insiste, estima muy relevante en este campo].

El artículo 8.2, relativo al procedimiento de declaración, establece: "La iniciativa para la declaración de un parque nacional corresponde a la comunidad o comunidades autónomas en las que se encuentre comprendido dicho espacio y al Gobierno de la Nación. La iniciativa se formalizará mediante la aprobación inicial de una propuesta conjunta por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y por los órganos competentes de las comunidades autónomas en cuyo territorio se encuentre situado el futuro parque nacional". Difiere pues notablemente del sistema vigente (artículo 10.3 de la Ley 5/2007) en el que "la iniciativa para la declaración como Parque Nacional de un espacio natural corresponde al órgano que determine la Comunidad Autónoma o al Gobierno del Estado. En todo caso, la iniciativa se formalizará mediante la aprobación inicial de la propuesta por las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren situados".

Según la exposición de motivos, "la presente ley revisa el procedimiento de declaración, de manera que la propuesta de declaración de un nuevo parque nacional se realice conjuntamente entre las comunidades autónomas y el Gobierno de la Nación. Sea una u otro quien tuviera la iniciativa, a partir de ella se articula un procedimiento basado en pormenorizados estudios previos y en el que intervienen ambas administraciones y que concluye con el informe favorable del Consejo de la Red y posterior declaración mediante ley de las Cortes Generales".

Ciertamente la exigencia de propuesta conjunta permite evitar conflictos cuando la voluntad estatal y autonómica difieren respecto de aspectos importantes del alcance de la declaración. Partiendo de la idea de que la STC 102/2005 consagró la validez del sistema en el que en definitiva son las Cortes Generales las que declaran (y regulan por ley ad hoc el Parque) -establecen- los Parques Nacionales, asegurar un acuerdo ab origine de la propuesta resulta en principio razonable.

Ahora bien, este supuesto "usual" (asegurar la armonía en las propuestas, para asegurar, a su vez, un proceso de declaración consensuado), lleva a que, sin embargo, cuando hay voluntades contrapuestas claras y tajantes, prevalezca la voluntad del Estado, en contra de la voluntad autonómica, a lo que nada hay que objetar, sino a que esa prevalencia se manifieste a nivel de Ministro- ya que es éste quien puede por sí mismo paralizar una propuesta autonómica de declaración de un territorio como Parque Nacional (bloqueando la iniciativa legislativa que como mínimo corresponde al Gobierno) lo que en cambio sí es objetable.

La exposición de motivos parece minimizar ese efecto de posible conflicto más relevante (cuando la Comunidad Autónoma insista en su posicionamiento). Si se mira con cuidado el artículo 8, éste, como no puede ser de otra manera al tratarse de una competencia exclusivamente autonómica, remite la iniciativa (previa a la propuesta conjunta) a "la Comunidad" o "las Comunidades Autónomas", sin precisar ni imponer, al contrario de lo que ha ocurrido hasta la fecha, que la misma sea avalada por la Asamblea Legislativa. Por ello ahora será la propia Comunidad Autónoma la que decida qué órgano la ejerce.

Si, haciendo uso de la supresión de la exigencia de intervención de la Asamblea, la Comunidad Autónoma atribuye la iniciativa a un órgano inferior, por ejemplo, al Consejero con competencia en materia de espacios naturales protegidos, el artículo previsto no plantearía problema alguno, siendo correcta su redacción.

Por el contrario, si, siguiendo la tradición -y para promover mayor apoyo social o consenso político- es la Asamblea Legislativa la que ejerce esa iniciativa, se puede producir la paradoja de que un Ministro pueda bloquear esa voluntad de la Comunidad Autónoma de que el Estado considere seriamente su iniciativa.

Hasta ahora los casos en que el Estado se ha pronunciado en contra de una voluntad autonómica expresada claramente en este sentido, pese a que se dan los elementos objetivos para poder establecer un Parque Nacional, han motivado el necesario pronunciamiento incluso de las Cortes, como por ejemplo ocurrió en el caso de las Islas Columbretes. Por lo menos, si debe privarse a una Comunidad Autónoma de su voluntad expresada por su Gobierno o por su Asamblea Legislativa de incluir parte de su territorio que cumple todos los requisitos para ser Parque, parece lógico que la cuestión se debata a un nivel superior o al menos que no quede totalmente condicionada dicha voluntad por un órgano de la Administración General del Estado a nivel ministerial. Por todo ello, estima este Consejo de Estado que debería reconsiderarse este precepto para dotar de más flexibilidad y lógica constitucional al sistema, de manera que se añada algún párrafo que indique que cuando el Gobierno o la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma, pese a no llegarse al acuerdo para una propuesta conjunta, reitere su voluntad de declarar un Parque Nacional (o hacerlo con determinado alcance), el Ministro elevará el expediente al Gobierno para que sea éste el que decida paralizar el expediente ante la falta de acuerdo político para elevar una propuesta conjunta.

Lo mismo cabe decir de la potestad del Ministro de "elaborar una nueva propuesta" en la fase siguiente, propuesta que ni siquiera es negociada con la correspondiente Comunidad Autónoma (artículo 8.6).

Dada la relevancia que para el equilibrio en el sistema constitucional de competencias tiene esta observación, la misma tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

El artículo 11 debería llevar por rúbrica la de "modificación de los límites territoriales" que es de lo que se trata y así consta correctamente en el actual artículo 14 de la Ley 5/2007 (y no de la modificación de la ley declarativa que es lo que la rúbrica insinúa).

Aunque el artículo 13 no introduce un mecanismo totalmente nuevo, inexistente hasta la fecha en la legislación de Parques Nacionales, porque reproduce el texto del artículo 7 bis de la Ley 5/2007, debe tenerse en cuenta que este artículo 7 bis fue introducido por el número uno de la disposición final primera de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. Se trata de la "declaración del estado de emergencia por catástrofe medioambiental" y, por la importancia de los mecanismos que prevé merece la pena su transcripción literal:

"Artículo 13: Declaración del estado de emergencia por catástrofe medioambiental. 1. En caso de una catástrofe medioambiental, cualquiera que fuere la causa que la originare, que pusiere en grave peligro la integridad y la seguridad de un parque nacional y no afectare a personas y sus bienes, el Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales, por propia iniciativa o a petición de las autoridades competentes de la comunidad autónoma o de las comunidades autónomas, podrá declarar el estado de emergencia en dicho parque nacional, con el fin de impedir que se produzcan daños irreparables y siempre que estos no puedan evitarse mediante los mecanismos de coordinación ordinarios.

Cuando la declaración fuere a iniciativa del Presidente del Organismo Autónomo, se dará cuenta inmediata a las autoridades autonómicas responsables de la gestión ordinaria y habitual del parque nacional.

Cuando la catástrofe medioambiental se sitúe en el ámbito de protección civil la declaración de emergencia corresponderá a las autoridades competentes en la materia, salvo que la emergencia lo sea de interés nacional en cuyo caso corresponderá al Ministro del Interior. En todos los casos se comunicará al Consejo de la Red de Parques Nacionales, sin perjuicio de su convocatoria, según dispone el apartado 4 de este artículo.

2. Los criterios para determinar la existencia de un grave peligro para la integridad y la seguridad de un parque nacional, así como los efectos de la declaración del estado de emergencia y las principales acciones a ejecutar se recogerán en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

3. La declaración del estado de emergencia por una catástrofe medioambiental en un parque nacional implicará, de acuerdo con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales:

a) La designación, por el Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales, de la persona encargada de coordinar las tareas de movilización y de empleo de todos los elementos personales y materiales puestos al servicio de la situación de emergencia.

b) El mantenimiento de un intercambio de información, permanente y continuo, entre el parque nacional afectado y el Organismo Autónomo Parques Nacionales.

c) La obligación de las autoridades competentes de movilizar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos de actuación exigidos por la declaración del estado de emergencia y, si fuere necesaria, la petición del Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales, dirigida a las autoridades responsables de la gestión de otros parques nacionales, de auxilio y de puesta a disposición del operativo de emergencia de recursos de dichos parques, a fin de colaborar con los propios del Organismo y con los de la comunidad autónoma o de las comunidades autónomas afectadas por el estado de emergencia.

d) La redacción de un informe conjunto de la administración gestora del parque y del Organismo Autónomo Parques Nacionales, en el que consten las actuaciones realizadas, la evaluación de daños producidos y las medidas propuestas para la restauración medioambiental de la zona o de las zonas afectadas.

4. Declarado el estado de emergencia se convocará, con carácter urgente, el Consejo de la Red de Parques Nacionales para ser debidamente informado de las circunstancias que hayan motivado dicha declaración, así como de las medidas adoptadas para hacer frente a ese estado, especialmente las relativas a la movilización de personal y de medios materiales de otros parques nacionales.

5. El fin del estado de emergencia se acordará por el Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales mediante resolución motivada de la que informará al Pleno del Consejo de la Red y a las autoridades responsables de la gestión del parque o parques afectados por la declaración.

6. En cada parque nacional se deberá elaborar por el órgano gestor del mismo, un plan de autoprotección destinado a prevenir y, en su caso, hacer frente a los riesgos que pudieran producirse. Dicho plan deberá contener los mecanismos de coordinación con los planes de protección civil.

7. Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación a los supuestos de catástrofe medioambiental producida por un suceso de contaminación marina cuando afecte a las aguas de un parque nacional marítimo, en los que la declaración de emergencia y las actuaciones a ejecutar se regirán por lo dispuesto en el Real Decreto legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y en la legislación complementaria del mismo reguladora del Sistema Nacional de Respuesta ante la contaminación marina."

Partiendo de la base de que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional nunca ha dejado de habilitar potestades de gestión del Estado para evitar perjuicios irreparables a la biodiversidad, los recursos naturales o los valores del parque, sin embargo, siempre que ha habido pronunciamientos, lo han sido sobre la base de que "en la doctrina constitucional citada, se observa que la función ejecutiva estatal se debe limitar a supuestos realmente excepcionales, agotándose antes las fórmulas de coordinación y colaboración que no impliquen gestión". (STC 194/2004). "Es cierto que la defensa del interés general y del derecho a un medio ambiente adecuado puede requerir la intervención del Estado, para evitar daños irreparables, pero ello ha de realizarse asegurando un adecuado equilibrio entre el respeto de las autonomías territoriales y la necesidad de evitar que éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema. Ello al igual que justifica la facultad de coordinación, puede permitir además que, en ocasiones excepcionales, el Estado, titular de la legislación básica, pueda realizar actos de ejecución que sean precisos por la naturaleza de la materia, para evitar daños irreparables y para asegurar la consecución de la finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal sobre las bases (STC 48/1988), y que en este caso además se conectan con la garantía del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1 CE)" (SSTC 194/2004 y 329/1993).

Y de la misma manera que innumerables veces ha legitimado la intervención estatal en caso de inacción clara de una Comunidad Autónoma (vid., por todas, la STC 195/1998, de 1 de octubre, sobre la Reserva natural de las Marismas de Santoña y Noja), también lo es que siempre la ha condicionado a una previa oportunidad de actuación de la Comunidad Autónoma -o a su solicitud de apoyo por el Estado- y nunca ha permitido la extensión de competencias cuando la Comunidad Autónoma está en condiciones de asumir las funciones ejecutivas (vid., por todas, la STC 97/2002, de 25 de abril, sobre las salinas de Ibiza y Formentera e Islas des Freus).

Sin embargo, este artículo regula situaciones todavía de mayor gravedad y no de simple deterioro por no adoptar medidas a corto, medio o largo plazo. Se trata de situaciones donde el transcurso de minutos sin acción puede generar daños irreversibles. De hecho este artículo sigue esquemas de actuación muy parecidos a los de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil y del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil aunque en estos sistemas se activan por todas las Administraciones, cada una en uso de su competencia, planes y protocolos que previamente están establecidos, aprobados y coordinados y, además, se trata de una competencia indubitada de gestión estatal en su casi integridad. Desde luego, sería conveniente reconsiderar si el grado de intervención que supone debería sólo decidirse por el Ministro y no por el presidente del Organismo Autónomo (ya que puede no necesariamente ser el primero lo segundo y, de serlo, debería declarar y activar la emergencia en su calidad de Ministro y no como Presidente del Organismo Autónomo) y, además, debe recordarse que de ninguna manera tiene el Organismo Autónomo de por sí, en principio, competencias de gestión de ningún Parque.

Estándose, pues, en el límite de las posibles causas justificadoras de la gestión estatal, debería a toda costa dejarse muy claro qué se entiende por "emergencia". Deferir la definición de emergencia al Plan Director hace que surjan algunas dudas acerca de exactamente para qué tipo de situaciones se establece este mecanismo, aunque el hecho de que no se hayan presentado recursos de constitucionalidad contra la Ley 7/2013 que lo introdujo en la Ley 41/1997 hace que probablemente no sea cuestionable constitucionalmente. Es cierto que en el caso de la protección civil es la Norma Básica y no la Ley la que define las emergencias ["1.2.- Son emergencias en las que está presente el interés nacional: a) Las que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio; b) Aquellas en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel supraautonómico; c) Las que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección nacional de las Administraciones Públicas implicadas"].

Pero, con independencia de que incluso en aquel contexto es discutible si esa definición no debiera más correctamente haberse introducido en la propia Ley de Protección Civil, debe tenerse en cuenta que en medio ambiente las competencias estatales son mucho más restringidas que en protección civil por lo que, a juicio de este Consejo de Estado, es absolutamente necesario que sea la propia Ley de Parques Nacionales la que contenga la visualización de las emergencias para dejar muy claro la inmediatez ineludible de la acción estatal, es decir, la que defina qué debe entenderse por emergencia ya que, siendo la competencia exclusivamente autonómica (el Organismo Autónomo no puede gestionar Parques Nacionales), no se articula en este artículo ni siquiera un trámite rápido de consulta a la Comunidad Autónoma acerca de su voluntad y de su disponibilidad de recursos humanos y materiales para controlar la situación.

En cambio, si la intervención sin previo requerimiento a la Comunidad Autónoma puede estar justificada para las emergencias, resulta sin embargo necesario articular un mecanismo que permita actuar primero a la Comunidad Autónoma en el supuesto del artículo 22 donde la dimensión temporal es mucho mayor y no está justificada la intervención estatal simplemente con dar previa audiencia a la correspondiente Comunidad Autónoma ni con invocar la falta de funcionamiento de los mecanismos de coordinación:

"Artículo 22. Intervención en caso de conservación desfavorable.

Cuando, de acuerdo con la información disponible, la Administración General del Estado tuviere datos fundados de que el parque nacional se encuentra en un estado de conservación desfavorable y los mecanismos de coordinación no resultaren eficaces para garantizar su conservación, ésta podrá, con carácter excepcional y con el fin de evitar daños irreparables en los sistemas naturales que motivaron la declaración del parque nacional, adoptar, de modo concreto, singular y puntual, previa audiencia de la comunidad autónoma o de las comunidades autónomas afectadas, aquellas medidas y acciones indispensables para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la presente ley y la adecuada conservación del parque nacional.

Adoptadas las medidas y las acciones a que se refiere el párrafo anterior, se convocará, con carácter urgente, el Consejo de la Red de Parques Nacionales para ser debidamente informado de las circunstancias que hayan motivado dichas medidas y acciones.

El Plan Director de la Red de Parques Nacionales establecerá los requisitos necesarios que han de concurrir, con carácter de mínimos, para determinar un estado de conservación desfavorable."

Como ya se adelantaba, es claro que no basta con aludir de manera genérica a que "los mecanismos de coordinación no resultaren eficaces para garantizar su conservación", ni con asegurar la "previa audiencia de la comunidad autónoma o de las comunidades autónomas afectadas", sino que se debe necesariamente añadir en el artículo 22 un trámite de requerimiento formal final a la Comunidad Autónoma para que, en un plazo breve pero razonable, pueda ésta actuar evitando el deterioro del estado de conservación. Incluso en situaciones que, sin ser emergencias, son más graves (responsabilidad de España ante la UE por incumplimiento de sentencias del Tribunal de Justicia, o, en el campo ambiental, situaciones de contaminación atmosférica con riesgo de grave perjuicio a la salud humana o al medio ambiente), la legislación y, lo que es más importante, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, han exigido siempre un requerimiento formal último a la Comunidad Autónoma para que, ejerciendo sus competencias, pueda actuar.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Por lo demás, si este requerimiento, como es lógico, se introduce en este artículo 22, lo que desde luego, a juicio de este Consejo de Estado debe hacerse, convendría añadir una disposición adicional modificando la Ley 7/2013 del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama ya que en ella hay un artículo, el 8.3, que, aunque sólo para este Parque (a diferencia de la introducción de las intervenciones de emergencia, en que se modificó la Ley 41/1997 para todos los Parques Nacionales), es idéntico al que ahora se propone para todos los Parques. Así no habrá discordancia entre la norma general y la específica de Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.

La imposición que se hace de establecer, y con el contenido que se hace, en el artículo 26, de incluir competencias estatales de gestión conjunta, las Comisiones de Coordinación para los Parques que abarquen territorio de más de una Comunidad Autónoma, aunque en una primera lectura no parece ajustarse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional el diseño de la gestión conjunta por las correspondientes Comunidades Autónomas y el Estado hecho por la Ley 41/1997 (STC 194/2004, FF.JJ. 15 y ss, en especial el 17), sin embargo, vistos sus términos literales, esas dudas se disipan en gran parte porque no se habla de que dicha Comisión gestione algún Parque.

Debe recordarse, más precisamente, que la STC 194/2004 dice literalmente que "la facultad de coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente y, en concreto, facultades de gestión se materializa en la fijación de medios y sistemas de relación entre distintas autoridades para propiciar el ejercicio de "sus respectivas competencias", de manera que "tal coordinación no supone, sin embargo una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma" (STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2). En definitiva, "ni la competencia en materia de coordinación ni la competencia sobre las bases de la planificación autorizan al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada (STC 27/1987), por lo que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e)]".

Por ello el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional todo atisbo de órganos colegiados bilaterales -o plurilaterales para los Parques que ocupan territorio de dos o más Comunidades Autónomas- constituidos por la Administración General del Estado y la o las Comunidades Autónomas correspondientes.

Ello no obstante, concluyó también lo siguiente: "En definitiva, el legislador estatal debió simplemente, con sustento en las facultades de coordinación del Estado, instrumentar mecanismos que permitieran a las Comunidades Autónomas afectadas realizar la gestión del parque en sus respectivos territorios, integrando su actividad del modo que resulte más adecuado, sin que a este Tribunal le corresponda señalar ni el alcance ni la intensidad de los mecanismos que deben ponerse en marcha al efecto".

Efectivamente el artículo 26 configura la Comisión de Coordinación no como órgano de gestión (lo eran las antiguas Comisiones Mixtas) sino como, efectivamente, órgano de coordinación porque de su redacción puede deducirse que no puede adoptar actos administrativos de gestión sino que serán los órganos correspondientes de las distintas Administraciones las que lo harán.

Aun así, dada la cercanía terminológica de la regulación de estas Comisiones de Coordinación que se hace en el artículo 26 del anteproyecto con las anuladas Comisiones Mixtas de los Parques que abarcan territorio de varias Comunidades Autónomas de la Ley 41/1997, sería muy recomendable dejar meridianamente claro que no es un órgano de gestión (los distintos apartados del artículo 26 son muy ambiguos; por ejemplo, se deduce de sus alegaciones que tanto Castilla y León como el Principado de Asturias han interpretado de su simple lectura que se atribuyen a las Comisiones de Coordinación competencias de gestión). Se debe, pues, añadir a su apartado 1 un párrafo más o menos similar a lo siguiente: "... y la coherencia del conjunto, actuaciones y decisiones que serán adoptadas por la Administración competente, sin que pueda ser asumida la gestión del Parque ni para supuestos concretos ni con carácter general por la Comisión de Coordinación".

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

El artículo 35, apartado 2, del anteproyecto dispone: "Al objeto de asegurar la implicación social en la preservación de los valores de los parques nacionales en todo el territorio nacional, la Administración General del Estado mediante el Organismo Autónomo Parques Nacionales, en colaboración con las comunidades autónomas, pondrá en marcha programas de voluntariado en la Red de Parques Nacionales con las organizaciones de la sociedad civil, implicadas y comprometidas con estos objetivos. A tal efecto, podrá suscribir convenios, promover convocatorias y establecer cuantos instrumentos de colaboración y participación considere necesarios".

Nada dispone al respecto la Ley 5/2007.

El Plan Director aprobado por el Real Decreto 1803/1999 disponía en su punto 5 (Programa de actuaciones de la red), apartado 4.b), que "el objetivo a alcanzar en el período de vigencia del Plan Director es crear una corriente ciudadana de apoyo a la red de parques nacionales, incentivando, además, la participación de la sociedad en su gestión. En consecuencia, se contemplan las actuaciones de: b) Intensificación de los programas de voluntariado en parques nacionales, con el objetivo de alcanzar una cifra anual de 2.000 voluntarios a la finalización de la vigencia del Plan Director, sin menoscabo de la capacidad de creación de empleo". Simplemente este precepto general dio lugar a que el Tribunal Constitucional, en su STC 101/2005, señalara que "Las previsiones normativas de este epígrafe, relativas a (...), los programas de voluntariado y (...) en los Parques Nacionales, por relevantes que pudieran ser, no constituyen medidas de protección ambiental en sentido estricto y, por ello, vulneran las competencias sectoriales de la Comunidad Autónoma de (...) a que nos venimos refiriendo".

Así pues, por muy razonable que sea fomentar el voluntariado y curiosa, por no decir equivocada, la STC citada, no se ajusta el artículo 35.2 a la jurisprudencia constitucional.

En el artículo 36.3 ["Se asegurará igualmente una debida presencia institucional de los propietarios y titulares de derechos en el interior de los parques nacionales en los actos, presentaciones y actividades propias de la proyección de los parques nacionales ante la sociedad"], la utilización del verbo "se asegurará" parece excesivo. Es más adecuado decir "se promoverá" o algo similar para que no se pueda decir que si alguna vez no se cuenta con ellos esa actuación sería ilegal.

Ninguna objeción cabe hacer al artículo 37 que recoge el texto del vigente artículo 13 bis de la Ley 5/2007 introducido por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, texto que ha sido enjuiciado como plenamente constitucional por la STC 102/2013, de 23 de abril de 2013. El artículo 40 debería expresar mucho mejor que, en cualquier caso, el régimen supletoriamente sancionador de la legislación de espacios será aplicable a las infracciones y sanciones respecto de las conductas que tengan lugar o afecten a un Parque Nacional concreto aunque no estén tipificadas en la correspondiente ley declarativa. Ahora, con esa redacción, parece que las actuaciones en cada Parque no estarían sujetas a esa ley general sino sólo al sistema de infracciones y sanciones de la correspondiente ley declarativa, lo que no debe ser así.

En el párrafo primero de la disposición adicional undécima (dedicada a las Zonas sometidas a exigencias derivadas de la Defensa Nacional) se habla de "informe determinante" del Ministerio de Defensa para la toma de decisiones cuya competencia corresponde al Estado y, entre sus órganos constitucionales, al Gobierno en el caso del Plan Director (ya que se aprueba mediante Real Decreto) y a las Cortes Generales (en el caso de declaraciones de Parques Nacionales, lo que se hace mediante Ley).

Como es obvio el Ministerio de Defensa en nuestra Constitución está sometido a la superior jerarquía de ambos por lo que su informe simplemente no puede ser determinante, lo que parece querer indicar esta extraña redacción (en realidad el concepto de informe "determinante" es ajeno a nuestro ordenamiento) es que prevalecerá la opinión del Ministerio de Defensa incluso sobre las decisiones de estos dos órganos constitucionales pudiendo paralizar o bloquear salvo que se siga su opinión (¿qué otra cosa puede ser "determinante"?), pudiendo bloquear o paralizar la toma de decisiones posteriores del Gobierno y/o de las Cortes. Y eso es simplemente inconstitucional.

Cuestión distinta es que, en caso de desacuerdo con la propuesta del Ministerio con competencias en materia de biodiversidad (actualmente el de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente), pueda el Ministerio de Defensa elevar formalmente su discrepancia al Gobierno de cara a que sea tomado su informe en consideración en el momento de la aprobación del Plan o del anteproyecto de ley declarativa del Parque Nacional de que se trate. Pero no puede el informe ser determinante hasta el extremo de impedir que llegue la propuesta al Gobierno y se impida al mismo tomar la decisión oportuna. Ello sería inconstitucional por contrario al artículo 97 de la Constitución. Debe, pues, corregirse la redacción de este párrafo primero de la disposición adicional undécima.

La disposición adicional decimotercera, relativa a la actividad de vuelo sin motor en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, se ajustaría mejor a las Directrices de Técnica Normativa si en vez de establecer el mandato ella misma se configurara como una disposición adicional de modificación de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, como hace, por ejemplo la que la sigue (disposición adicional decimocuarta, de modificación de la Ley 1/2007, de 2 de marzo, de Declaración del Parque Nacional de Monfragüe). Es totalmente impropio incluir formalmente en una ley general aplicable a todos los Parques Nacionales este precepto tan específico y que sólo tiene por objeto la regulación de una actividad de un uso concreto en uno de los Parques.

A la vista de todas las consideraciones expuestas, este Consejo de Estado estima que debe reconsiderarse la totalidad del texto para asegurar del todo, es decir, en todos los detalles que regula, la coherencia del nuevo sistema con el modelo de la Ley 5/2007 a la luz de la extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional y en particular la STC 101/2005, sin perjuicio de la inclusión de las modificaciones específicas que al texto del anteproyecto se recogen en el presente dictamen y muy en particular las que han sido objeto de observación esencial, es decir, las relativas a los artículos 8 (órgano que puede bloquear la decisión de una Comunidad Autónoma de que las Cortes declaren un parque nacional), 13 (definición de emergencias), 22 (necesidad de requerimiento a la Comunidad Autónoma) y 26 (prohibición expresa de actos de gestión en algún parque nacional por la Comisión de Coordinación), además de precisarse la fuerza que debe darse al informe del Ministerio de Defensa en la disposición adicional undécima.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones a los artículos 8, 13, 22 y 26 y consideradas las restantes que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley de Parques Nacionales para su aprobación y remisión como proyecto de Ley a las Cortes Generales."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de diciembre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.