Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de enero de 2014, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E., el Consejo de Estado ha procedido a examinar el proyecto de Real Decreto por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto

1.- A lo largo de la tramitación del expediente se han ido sucediendo textos del proyecto. La tramitación comienza con un texto fechado el día 11 de diciembre de 2012; posteriormente se han redactado nuevos textos en 20 de junio, 1 de agosto y 25 de septiembre de 2013 hasta llegar al texto final que se somete a dictamen, de fecha 4 de octubre de 2013. Tal proyecto consta de un preámbulo, 40 artículos (divididos en seis capítulos), ocho disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales, además de dos anexos.

2.- Dice el preámbulo que esta norma continúa con el proceso de desarrollo y regulación de las profesiones sanitarias a las que se refiere la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias. A tal efecto su objeto es:

- Dar un importante paso en desarrollo de su artículo 19 para establecer un sistema de formación sanitaria especializada basada en troncos comunes a todos los títulos y formaciones específicas adicionales que den lugar a los títulos propiamente dichos de cada especialidad, con lo que se consigue asimilar nuestro sistema al de otros países y que los profesionales sanitarios aprendan a abordar los problemas de salud de un modo integral, con lo que además se flexibiliza el catálogo de especialidades, hasta ahora concebidas como compartimentos estancos.

- Permitir, en desarrollo del artículo 23 de la citada ley, las reespecializaciones de profesionales, dentro del mismo tronco de su formación.

- Establecer áreas de capacitación específica para permitir a algunos profesionales desarrollar programas formativos específicos que les permitan profundizar y ampliar en su especialidad, cosa que demanda además el proceso científico en el ámbito de una o varias especialidades; ello se traducirá en la alta especialización de los profesionales.

- Actualizar y racionalizar los sistemas de acceso a plazas de formación sanitaria especializada, todo ello en desarrollo del artículo 22 de la Ley 44/2003.

- Al amparo del artículo 16 de la propia Ley, actualizar el catálogo de especialidades -hasta ahora contenido en el anexo I del Real Decreto 182/2008, de 8 de febrero- y sentar las bases para que los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad desarrollen las vías transitorias de acceso de los profesionales a los nuevos títulos de especialista.

Se dice finalmente que las reformas previstas deben ir acompañadas de una decidida apuesta de las Administraciones sanitarias por la incorporación de elementos de innovación docente y del uso de las tecnologías de la información y la comunicación, para potenciar la calidad de nuestro modelo formativo, la seguridad de los pacientes y una mayor eficacia y eficiencia en el proceso de adquisición de las competencias necesarias para el adecuado ejercicio de las profesiones sanitarias.

Se trata de un proyecto de Real Decreto que se pretende elevar al Consejo de Ministros a propuesta conjunta de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Empleo y Seguridad Social.

3.- El Capítulo I del proyectado reglamento (artículo 1), llamado "Disposiciones generales" regula el objeto y el ámbito de aplicación de esta norma.

El Capítulo II (artículos 2 a 10), llamado "De la troncalidad", trata sobre el concepto y características generales de la formación especializada troncal (artículo 2), las especialidades troncales y determinación de troncos (artículo 3), los programas formativos (artículo 4), la acreditación de unidades (artículo 5), las comisiones de docencia (artículo 6), los tutores (artículo 7), la evaluación (artículo 8), y la naturaleza y funciones de las comisiones delegadas de tronco y su composición y funciones (artículos 9 y 10).

El Capítulo III (artículos 11 a 15) se refiere a la "reespecialización troncal para profesionales del sistema sanitario". Regula la formación para una nueva especialización (artículo 11), la determinación de la oferta de plazas en formación (artículo 12), la selección de adjudicatarios en procedimientos de reespecialización (artículo 13), el programa formativo (artículo 14) y el régimen jurídico aplicable al periodo formativo de reespecialización (artículo 15). El Capítulo IV (artículos 16 a 26) se llama "De las áreas de capacitación específica" y se divide en dos secciones. La primera de ellas (artículos 16 a 21) trata las características generales de las áreas de capacitación específica y estructura de apoyo, define el concepto de "área de capacitación específica" (artículo 16) y regula su creación (artículo 17), las características del diploma de área de capacitación específica (artículo 18), los comités de área (artículos 19 y 20) y los requisitos para acceder a los diplomas (artículo 21). La segunda sección (artículos 22 a 26) regula el acceso y evaluación en áreas de capacitación específica, en concreto los programas (artículo 22), la acreditación de unidades docentes (artículo 23), la comisión de docencia y los tutores (artículo 24), el acceso a la formación (artículo 25) y la evaluación (artículo 26).

El Capítulo V (artículos 27 a 37) se llama "De las pruebas anuales de acceso a plazas de formación sanitaria especializada". Regula las convocatorias (artículo 27), las ofertas de plazas (artículo 28), la nacionalidad de los aspirantes (artículo 29), la titulación de los aspirantes (artículo 30), el conocimiento del idioma (artículo 31), las personas con discapacidad (artículo 32), la prueba selectiva (artículo 33), las comisiones calificadoras (artículo 34), la adjudicación de plazas (artículo 35), la toma de posesión (artículo 36) y los supuestos especiales (artículo 37).

El Capítulo VI (artículos 38 a 40) regula la creación y modificación de títulos de especialista, concretamente en materia de psiquiatría del niño y del adolescente (artículo 38), farmacia hospitalaria (artículo 39) y pluridisciplinares (artículo 40).

La disposición adicional primera se refiere al reconocimiento de los periodos formativos; la segunda, a modificaciones en la evaluación final de periodo troncal; la tercera, a supuestos especiales de nombramiento de tutores y miembros del comité de evaluación; la cuarta, a la creación de áreas de capacitación específica; la quinta, a los efectos que supone la creación de nuevos títulos de especialista y diplomas de capacitación específica; la sexta, a la aplicación de esta norma a centros docentes pertenecientes a la red sanitaria militar del Ministerio de Defensa; la séptima, regula la adaptación de la norma a los casos de Ceuta y Melilla; y la octava se refiere al régimen económico de los órganos colegiados previstos en esta norma.

La disposición transitoria primera regula el régimen transitorio afectante a farmacia hospitalaria; la segunda la constitución de los primeros comités de áreas de capacitación específica; la tercera la primera constitución de las primeras comisiones de las nuevas especialidades; la cuarta la vía transitoria de acceso a los diplomas de área de capacitación específica; la quinta supuestos excepcionales de acceso al área de capacitación específica de urgencias y emergencias; la sexta la vía transitoria de acceso a los nuevos títulos de especialista; la séptima las especialidades en régimen de alumnado; y la octava el reconocimiento de períodos formativos.

La disposición derogatoria dispone: "Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto, y en concreto" el Real Decreto 450/2005, de 22 de abril, sobre especialidades de enfermería (salvo en una parte que se precisa), el apartado 2 del artículo 26, las disposiciones transitorias primera.2 y quinta del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero (a partir de la primera convocatoria anual de plazas selectivas), las Órdenes Ministeriales de 27 de junio de 1989 y de 18 de junio de 1993, sobre formación especializada, y los apartados 8 a 11 de la Orden Ministerial de 22 de junio de 1995.

La disposición final primera modifica en parte el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, sobre formación sanitaria especializada.

La disposición final segunda modifica parte del Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre, sobre la relación laboral especial de residencia.

La disposición final tercera modifica parte del Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, sobre reconocimiento de títulos extranjeros no comunitarios de especialidades en materia de Ciencias de la Salud.

La disposición final cuarta dice que este Real Decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución Española (sobre competencia exclusiva del Estado en materia de regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales), salvo lo previsto en la disposición final segunda, que se establece en uso de la competencia del artículo 149.1.7ª (sobre legislación laboral).

La disposición final quinta dice que corresponde al Ministro de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en este real decreto.

Las disposiciones finales sexta, séptima y octava establecen calendarios de previsiones relativas a los Capítulos II, IV y sobre especialidad de farmacia hospitalaria y atención primaria.

Y la disposición final novena establece que el "presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Finalmente, el primero de los anejos del proyecto relaciona las especialidades y los troncos. Y en el segundo se establecen cuatro áreas de capacitación específica (enfermedades infecciosas, hepatología avanzada, neonatología y urgencias y emergencias).

SEGUNDO.- Memoria

Acompaña al proyecto una memoria del análisis de impacto normativo que trata sobre la motivación y los objetivos que se persiguen con el proyecto.

A este respecto se dice avanzar en el diseño global del sistema de formación sanitaria especializada, diseño que quedará prácticamente concluido con la nueva norma. Se dice asimismo que se intenta potenciar, modernizar y actualizar el papel de la formación especializada en ciencias de la salud, desarrollando para ello la Ley 44/2003 en cuatro aspectos como son la troncalidad, la reespecialización, las áreas de capacitación específica y las reglas reguladoras de las convocatorias anuales de acceso a la formación especializada. Y se añade finalmente que se crean nuevos títulos de especialista y se modifican otros, ya sea por fusión de dos existentes o por modificación del nombre de otro anterior, con ampliación de su ámbito.

Se explican los beneficios que supondrá el nuevo régimen en cada aspecto de la materia regulada y se dice que la troncalidad no es una materia improvisada, sino que se viene trabajando en ella desde el año 2006 en que se constituyó un grupo de trabajo de Comunidades Autónomas en el seno de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, grupo que pidió un informe a la Comisión Nacional de Especialidades; tal informe fue emitido en 30 de junio de 2008 tras haber consultado a las 44 Comisiones de las distintas especialidades. Tras ello el grupo de trabajo desarrolló una amplia labor y recabó un segundo informe que fue emitido por la propia Comisión en 22 de marzo de 2010. En ese informe se respaldó la agrupación de especialidades por troncos propuesta por el grupo de trabajo si bien en tres de ellas (Dermatología Médico-Quirúrgica y Venereología, Obstetricia y Ginecología, y Otorrinolaringología) se mostró a favor de su carácter no troncal, debiendo, en caso de mantenerse como troncales, considerarse un incremento en la duración del periodo de formación específica. Se añade que las líneas básicas del sistema han sido consensuadas con el Consejo Estatal de Estudiantes de Medicina.

Al final se ha alcanzado un alto nivel de consenso si bien hay tres aspectos en los que ha existido un amplio debate:

a) Momento de elección de la especialidad por parte de los aspirantes a plaza de formación sanitaria especializada. Se ha pasado así de la idea inicial de elección nacional simultánea de tronco y especialidad a un sistema, también nacional, de elección en dos fases, una primera en la que se elegirá tronco y unidad docente troncal y otra en la que se elegirá la especialidad dentro del tronco correspondiente, y todo ello a decidir en función del número de orden obtenido por el aspirante en la prueba de acceso. Lo anterior no obsta a que una vez implantado el nuevo sistema formativo el Ministerio pueda establecer un sistema de evaluación troncal diferente en función de la experiencia adquirida. b) El mapa de especialidades, clasificadas por troncos, que se ha ido ajustando a lo largo del proceso de elaboración de esta norma y que ha determinado importantes decisiones relativas a la no troncalización de algunas especialidades.

Uno de los aspectos más debatidos ha sido el relativo a si las urgencias y emergencias deberían considerarse una especialidad del tronco médico o un área de capacitación específica. A este respecto se dice que, conociéndose la discrepancia, y habiendo tenido en cuenta que la creación de esa especialidad no cuenta con respaldo unánime tampoco en la Unión Europea, se ha optado finalmente por considerarla un área de capacitación específica.

Algo parecido sucede con las enfermedades infecciosas.

c) El tercer aspecto debatido es el de la repercusión de la troncalidad en la duración total del periodo formativo. Diversos sectores profesionales consideran que el hecho de establecerse un periodo de formación común o troncal no puede ir en detrimento de la formación específica, lo que se traduciría en un mayor costo económico y personal y en un alargamiento final del tiempo de formación hasta alcanzar el título de la especialidad. A este respecto el proyecto no se pronuncia, sino que será cada programa de formación especializada (que elaborarán las Comisiones Nacionales de cada especialidad) el que lo determine, de modo que a propuesta razonada de ellas se establecerá si en cada caso procede el incremento del periodo formativo total de formación hasta obtener la especialidad.

Destaca asimismo la memoria el significado de los nuevos títulos de especialistas que se establecen, lo que se considera de máxima importancia para el sistema sanitario al tener implicaciones no solo sanitarias sino también científicas, organizativas y sociales.

Se resalta así la creación de dos nuevas especialidades (Psiquiatría del niño y del adolescente y Genética clínica) -lo que aparece avalado profesional y socialmente, aparte de que ambas especialidades existen en la mayoría de los países de la Unión Europea- y el cambio de nombre de la especialidad de farmacia hospitalaria, que pasa a llamarse Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria, con lo que se amplía su ámbito tal y como han propuesto todas las Comunidades Autónomas. Se fusionan además los títulos de especialidad en Análisis clínicos y Bioquímica clínica, siempre estrechamente relacionadas y hasta solapadas. Finalmente, se ha considerado oportuno no crear la especialidad pluridisciplinar de Salud pública, que de momento queda constreñida a los médicos bajo la denominación de Medicina preventiva y Salud pública. No obstante y dado que ha sido una cuestión controvertida se tiene previsto constituir un grupo de trabajo que dedique su atención a este asunto.

La memoria justifica asimismo la competencia estatal y el rango de la proyectada norma así como su adecuación al ordenamiento comunitario, y trata sobre el contenido y la estructura del proyecto así como sobre los trámites seguidos hasta llegar al proyectado texto final.

Dice la memoria que el proyecto no tiene impacto por razón de género (se añade que a la mayoría de las especialidades hay más aspirantes mujeres que hombres; la excepción es Radiofísica hospitalaria), respecto al que una vez más cabe señalar que el impacto por razón de género no debe limitarse a analizar la repercusión de la norma sobre formación sanitaria especializada en las mujeres médicas destinatarias de la formación que se promueve sino también en cómo puede incidir el nuevo sistema de formación sanitaria especializada que se configura en aquellas especialidades que atienden a problemas específicos de salud de las mujeres-. En cuanto al impacto presupuestario se dice que carece de efecto directo, más allá de que las Administraciones deberán crear unidades docentes y que hay que tener en cuenta que se crean nuevos órganos: cinco Comisiones delegadas de tronco, cuatro comités de áreas de capacitación específica, una nueva Comisión Nacional de Especialidad; y que todo ello supone 68 vocales, cuyo coste estimado será de 237.590,64 euros los tres primeros años (no se precisa si cada año o en total) y 68.458,32 euros anuales a partir de entonces, que se imputarán a la aplicación presupuestaria 26.12311O.

Se dice que la nueva norma supondrá incremento de cargas administrativas (que se cifran en 878.560 €) pero se impulsarán innovaciones docentes, el uso de tecnologías de la información y la comunicación, sé potenciará la calidad de nuestro modelo formativo, el pensamiento crítico de los profesionales, la seguridad de los pacientes y una mayor eficacia y eficiencia en el proceso de adquisición de las competencias necesarias para el adecuado ejercicio de las profesiones sanitarias.

Añade la memoria que el proyecto tendrá un impacto (positivo) sobre la competencia y flexibilizará el mercado de trabajo, al dotar a los especialistas de una formación más amplia que les permita adecuarse a las necesidades siempre cambiantes del sistema sanitario desde todos los puntos de vista (asistencial, organizativo, científico y de gestión).

Y se dice también que la reforma será beneficiosa para la atención sanitaria y para las actividades científicas docentes.

TERCERO.- Tramitación

Se ha dado la posibilidad de presentar alegaciones a distintos órganos y entidades, habiéndolo hecho:

- Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia (26 de abril de 2013).

- Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (17 de julio de 2013). Además, el Ministro otorgó en esa misma fecha la "aprobación previa" establecida en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En 15 de febrero de 2013 informó asimismo la Secretaría General Técnica de ese Ministerio.

- INGESA (26 de diciembre de 2012).

- Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad (18 de enero de 2013). - Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (9 de enero de 2013).

- Comisión Nacional de Psicología Clínica (26 de julio de 2013).

- Pleno de la Comisión de Recursos Humanos (23 de julio de 2013) y Comisión Técnica Delegada del Sistema Nacional de Salud (15 de julio de 2013).

- Comisión Permanente del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud (28 de enero de 2013) y Comisión Delegada de Enfermería de dicho Consejo (15 de febrero de 2012).

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa (10 de enero de 2013).

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (14 de enero de 2013).

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (28 de febrero de 2013).

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (3 de octubre de 2013).

CUARTO.- Se han recabado alegaciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, habiendo remitido escritos las Comunidades de Andalucía, Cantabria, Extremadura, Navarra, País Vasco, Galicia, Cataluña, Canarias, Valenciana, Castilla y León, Islas Baleares, Murcia, La Rioja y Aragón.

QUINTO.- Se ha ofrecido asimismo la posibilidad de alegar a diversas entidades, públicas o privadas, afectadas por el contenido de la proyectada norma, muchas de las cuales han presentado escritos. Se ha emplazado así para alegaciones a: Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, Consejo General de Enfermería, Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, Colegio Oficial de Físicos, Consejo General de Colegios Oficiales de Fisioterapeutas, Consejo General de Colegios Médicos, Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, Consejo General de Colegios de Químicos, Consejo General de Colegios de Veterinarios de España, Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, Asociación Española de Médicos Internos Residentes, Asociación Española de Biólogos Analistas Clínicos, Consejo Estatal de Estudiantes de Medicina, Asociación de Redes Docentes y Asesoras del Consejo General de Colegios de Médicos (AREDA), Asociación Española de Genética Humana, Asociación Española de Farmacéuticos Analistas, Asociación Española de Biopatología Médica, Asociación Española de Psicología Clínica y Psicopatología, Asociación Española de Bioquímica Médica, Sociedad Española de Genética, Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología Clínica, y Sociedades Españolas de Psiquiatría, de Psiquiatría y Psicoterapia del Niño y del Adolescente, de Neuropsiquiatría, de Psiquiatría Biológica, de Urgencias y Emergencias (SEMES), de Medicina Familiar y Comunitaria, de Médicos de Atención Primaria, de Medicina General, de Medicina Interna, de Medicina Intensiva Crítica y Unidades Coronarias, de Bioquímica Clínica y Patología Molecular, de Farmacéuticos de Atención Primaria, de Farmacia Hospitalaria, de Genética, de Neurocirugía, Comisiones Obreras, Unión General de Trabajadores, Sindicato de Enfermería, Confederación Estatal de Sindicatos Médicos, Convergencia Intersindical Galega, Confederación Estatal de Sindicatos Independientes de Funcionarios, Farmaindustria, Federación de Asociaciones Científico-Médicas, Asociación Catalana de Enfermos de Hepatitis, Coordinadora Estatal de VIH-SIDA, Federación Nacional de Asociaciones de Lucha contra las Enfermedades Renales, Sociedad Andaluza de Trasplantes de órganos y tejidos, Asociación Andaluza de Trasplantados Hepáticos Ciudad de la Giralda, Delegación de Alumnos de la Facultad de Medicina de la Universidad Complutense de Madrid, Asociación Andaluza de Hemofilia, Sociedad Española de Farmacia Comunitaria, Federación Estatal de Lesbianas, Gays, Transexuales y Bisexuales, Sociedad Catalana de Especialistas en Psicología Clínica, Sociedad Española de Trasplantes y Sociedad Aragonesa de Microbiología Clínica.

Han alegado también diversos farmacéuticos especialistas en farmacia hospitalaria.

Y, en tal estado de tramitación del expediente, el mismo ha sido remitido para dictamen a este Consejo de Estado, ante el que han solicitado -y se les ha concedido- audiencia la Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología, la Sociedad Española de Farmacia Hospitalaria y Farmaindustria.

Las dos primeras han alegado en contra del proyecto.

La Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología considera que la especialidad de Microbiología y Parasitología no debería integrarse en el tronco de Laboratorio y diagnóstico clínico, sino que debería ser una especialidad no adscrita al sistema formativo troncal, y que, además, debería ser una especialidad la de "Enfermedades Infecciosas".

La Sociedad Española de Farmacia Hospitalaria considera que la transformación de la especialidad actual de Farmacia Hospitalaria en Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria no es un mero cambio de denominación, sino una alteración sustancial de la especialidad y que supone aunar actividades diferentes, una de atención especializada (la farmacia hospitalaria, que la desarrollan especialistas en Farmacia Hospitalaria) y otra de atención primaria en centros de salud, que desarrollan los licenciados en farmacia. A su juicio tal unificación no puede hacerse porque el artículo 56 de la Ley General de Sanidad separa los dos ámbitos de atención.

I.- TRAMITACIÓN, DICTAMEN DE ESTE CONSEJO Y RANGO DE LA NORMA PROYECTADA

- El proyecto de Real Decreto sometido a dictamen se ha tramitado por el cauce de los artículos 23 y siguientes de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Obran en el expediente, aparte de los sucesivos textos que han precedido al del proyecto final -y sus correspondientes memorias de análisis de impacto normativo-, la "aprobación previa" a que se refiere el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 4 de abril, y el informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas previsto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997.

Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios proponentes, Educación, Cultura y Deporte, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, y Empleo y Seguridad Social.

Se ha oído a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas.

- El dictamen de este Consejo de Estado es preceptivo al tratarse de una norma reglamentaria dictada en ejecución de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias.

- En cuanto al rango de la norma a que se refiere este dictamen, es correcto, al tratarse de una norma de desarrollo reglamentario directo de dicha Ley.

II.- CONSIDERACIONES DE FONDO

Primero.- Sistema actual de formación de especialistas

El proyectado reglamento desarrolla dicha Ley 44/2003 (Ley, por cierto, alterada recientemente en su artículo 19 por la Ley 10/2013, de 24 de julio, para modificar en parte el régimen vigente). La regulación de las especialidades formativas en el ámbito de la salud está hoy contenida en el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, que distingue entre especialidades a obtener por sistema de escuela y especialidades que deben obtenerse mediante sistema de residencia.

En este último caso los residentes accederán a plazas en formación si superan la prueba anual nacional de acceso que se convocará al efecto, y durante su formación como especialistas deberán desarrollar el programa de cada especialidad, debiendo ser evaluados anualmente y al final del periodo total de formación.

El anexo I de esa norma determina cuáles son las especialidades de residencia médicas, farmacéuticas, de psicología, de enfermería y multidisciplinares.

Las médicas son las siguientes: Alergología, Anatomía Patológica, Anestesiología y Reanimación, Angiología y Cirugía Vascular, Aparato Digestivo, Cardiología, Cirugía Cardiovascular, Cirugía General y del Aparato Digestivo, Cirugía Oral y Maxilofacial, Cirugía Ortopédica y Traumatología, Cirugía Pediátrica, Cirugía Plástica, Estética y Reparadora, Cirugía Torácica, Dermatología Médico-Quirúrgica y Venereología, Endocrinología y Nutrición, Farmacología Clínica, Geriatría, Hematología y Hemoterapia, Medicina del Trabajo, Medicina Familiar y Comunitaria, Medicina Física y Rehabilitación, Medicina Intensiva, Medicina Interna, Medicina Nuclear, Medicina Preventiva y Salud Pública, Nefrología, Neumología, Neurocirugía, Neurofisiología Clínica, Neurología, Obstetricia y Ginecología, Oftalmología, Oncología Médica, Oncología Radioterápica, Otorrinolaringología, Pediatría y sus Áreas Específicas, Psiquiatría, Radiodiagnóstico, Reumatología y Urología.

Asimismo el vigente R. D. 183/2008 considera especialización farmacéutica, para cuyo acceso se exige estar en posesión de un título universitario oficial que habilite para el ejercicio en España de la profesión de farmacéutico, la de Farmacia Hospitalaria. Considera especialidades de Psicología, para cuyo acceso se exige estar en posesión del título universitario oficial de Grado en el ámbito de la Psicología o de Licenciado en Psicología, la de Psicología Clínica.

Son especialidades de Enfermería -para cuyo acceso se exige estar en posesión de un título universitario oficial que habilite para el ejercicio en España de la profesión de enfermería-: Enfermería de Salud Mental, Enfermería de Cuidados Médico-Quirúrgicos, Enfermería del Trabajo, Enfermería Familiar y Comunitaria, Enfermería Geriátrica, Enfermería Obstétrico-Ginecológica (Matrona) y Enfermería Pediátrica.

Son especialidades multidisciplinares, para cuyo acceso se exige estar en posesión de los títulos universitarios oficiales de Grado, o en su caso de Licenciado en cada uno de los ámbitos que a continuación se especifican: Análisis Clínicos, Bioquímica Clínica, Inmunología, Microbiología y Parasitología (para todas ellas se requiere título de Biología, Bioquímica, Farmacia, Medicina o Química), Radiofarmacia (se requiere título de Biología, Bioquímica, Farmacia o Química), y Radiofísica Hospitalaria (se requiere título de Física y otras disciplinas científicas y tecnológicas).

La Ley 44/2003 establece por su parte las líneas básicas de la formación especializada en Ciencias de la Salud. Lo hace fundamentalmente en su Título II, Capítulo III (artículos 15 y siguientes).

El artículo 15 establece que "la formación especializada en Ciencias de la Salud tiene como objeto dotar a los profesionales de los conocimientos, técnicas, habilidades y actitudes propios de la correspondiente especialidad, de forma simultánea a la progresiva asunción por el interesado de la responsabilidad inherente al ejercicio autónomo de la misma".

Por su parte, el artículo 16 establece lo siguiente:

"1. Corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte y de Sanidad y Consumo, previo informe de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud y de la organización u organizaciones colegiales que correspondan, el establecimiento de los títulos de Especialistas en Ciencias de la Salud, así como su supresión o cambio de denominación.

2. El título de especialista tiene carácter oficial y validez en todo el territorio del Estado.

3. Sin perjuicio de las facultades que asisten a los profesionales sanitarios citados en los artículos 6.2 y 7.2 de esta ley, ni de los derechos reconocidos, por norma legal o reglamentaria, a quienes se encuentran habilitados para desempeñar plaza de especialista sin el correspondiente título, la posesión del título de especialista será necesaria para utilizar de modo expreso la denominación de especialista, para ejercer la profesión con tal carácter y para ocupar puestos de trabajo con tal denominación en centros y establecimientos públicos y privados."

Y el artículo 17, tras disponer que los títulos de especialista en Ciencias de la Salud serán expedidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, añade:

"La obtención del título de especialista requiere:

a) Estar en posesión del título de Licenciado o Diplomado Universitario que, en cada caso, se exija.

b) Acceder al sistema de formación que corresponda, así como completar éste en su integridad de acuerdo con los programas de formación que se establezcan, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 23 de esta ley para el supuesto de nueva especialización.

c) Superar las evaluaciones que se determinen y depositar los derechos de expedición del correspondiente título."

El artículo 20 establece: "1. La formación de Especialistas en Ciencias de la Salud implicará tanto una formación teórica y práctica como una participación personal y progresiva del especialista en formación en la actividad y en las responsabilidades propias de la especialidad de que se trate. 2. La formación tendrá lugar por el sistema de residencia en centros acreditados...". Antes había especialidades que se obtenían por sistema de residencia y especialidades que se obtenían por el sistema de escuela o alumnado; el Real Decreto 183/2008 optó por mantener el sistema -en las especialidades de Medicina Legal y Forense, Hidrología Médica, Medicina de la Educación Física y del Deporte y Farmacia Industrial y Galénica- en tanto el Gobierno no eliminara esas vías de acceso a la especialidad tal y como le ordenaba hacerlo la disposición transitoria cuarta de la Ley 44/2003, que estableció que "en el plazo de cinco años desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno modificará, suprimirá o adaptará su sistema de formación a lo previsto en el artículo 20, en el caso de las especialidades sanitarias cuya formación no se realiza por el sistema de residencia".

El Gobierno no ha hecho uso de esa previsión, sino que pasa a hacer uso de ella en la proyectada disposición transitoria séptima (que más bien debería ser una disposición adicional del proyecto de Real Decreto sometido a dictamen), en la que se establece que a partir de la oferta de plazas en 2015 para acceso a formación en 2016, dejarán de ofertarse plazas de especialidad en régimen de alumnado.

Por otra parte, el artículo 21 de la Ley 44/2003 establece que "los programas de formación de las especialidades en Ciencias de la Salud deberán especificar los objetivos cualitativos y cuantitativos y las competencias profesionales que ha de cumplir el aspirante al título a lo largo de cada uno de los cursos anuales en que se dividirá el programa formativo. 2. Los programas de formación serán elaborados por la Comisión Nacional de la Especialidad. Una vez ratificados por el Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud y previo informe de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud y del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, serán aprobados por el Ministerio de Sanidad y Consumo...". Finalmente, el artículo 22 de la Ley dispone que "1. El acceso a la formación sanitaria especializada se efectuará a través de una convocatoria anual de carácter nacional".

Segundo.- Objeto de la proyectada reforma y observaciones generales

Partiendo de esos principios generales, son varios los objetos de la proyectada norma:

1.- Actualizar el catálogo de especialidades contenido en el anexo I del Real Decreto 183/2008.

El proyecto ha sido a este respecto largamente contrastado y tramitado, y en parte consensuado, y tiene por novedades fundamentales:

- La creación de dos nuevas especialidades médicas, Psiquiatría del Niño y del Adolescente, y Genética Clínica, ésta de carácter multidisciplinar a la que pueden acceder graduados o licenciados en medicina, farmacia o en el ámbito de la biología y de la química.

- La ampliación del ámbito de la especialidad de Farmacia Hospitalaria, que pasa por ello a llamarse Farmacia Hospitalaria y de Atención Primaria.

- La fusión de los títulos de las especialidades en Análisis Clínicos y de Bioquímica Clínica, materias que se dice que están estrechamente relacionadas y hasta solapadas.

La memoria del proyecto expone con detalle el desarrollo que ha sufrido el debate, las razones para alcanzar esas conclusiones y las que han llevado a no crear finalmente la especialidad de Salud Pública (como especialidad pluridisciplinar) que como ya se ha señalado queda circunscrita a los médicos bajo la denominación de Medicina preventiva y Salud Pública.

Este Consejo no puede aportar una precisa conclusión técnica sobre la propuesta, pero sí destaca que en el expediente no aparecen suficientemente explicadas las razones por las que se ha optado por no establecer como especialidades propias formaciones sanitarias que hoy en día han adquirido una relevancia y contenido propio, como es el caso de las "Enfermedades infecciosas" (la Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología Clínica ha expuesto fundados argumentos a tal efecto) o de "Hepatología".

En cuanto a Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria, la Sociedad Española de Farmacia Hospitalaria se ha opuesto por considerar que no deben ni pueden abarcarse dos actividades netamente diferenciadas. A este respecto, y con independencia de la valoración técnica que el problema merezca, desde el punto de vista de la legalidad el proyecto no plantea objeciones, pues, aunque las actividades de farmacia hospitalaria y atención primaria puedan ser diferentes, las primeras desarrolladas por especialistas y las segundas por licenciados en farmacia, y hasta prestarse respectivamente en hospitales o centros de especialidades y en centros de salud, ni se trata de actividades yuxtapuestas sin relación, ni hay obligación legal de que las especialidades también lo sean, de modo que nada impide que el legislador pueda establecer una especialidad que abarque ambas, para lo que se arbitrarán los medios para que los programas formativos de la nueva especialidad se ajusten a las características del ámbito, que se pretende, abarquen los especialistas. La nueva especialidad no supone que la farmacia hospitalaria pase a ser ajena a los farmacéuticos especialistas en Farmacia Hospitalaria, sino que seguirá siendo una especialidad suya, propia, que abarcará en concreto a los especialistas en Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria.

2.- Estructurar, en general, la formación especializada (fundamentalmente a causa de la modificación introducida a este respecto en el artículo 19.2 de la Ley 44/2003 por la Ley 10/2013) sobre la base de cinco llamados "troncos" cada uno de los cuales agrupará una serie de especialidades médicas o multidisciplinares:

- El "tronco médico" incluye así las especialidades de alergología, anestesiología y reanimación, aparato digestivo, cardiología, endocrinología y nutrición, farmacología clínica, geriatría, hematología y hemoterapia, medicina del trabajo, medicina familiar y comunitaria, medicina física y rehabilitación, medicina intensiva, medicina interna, medicina preventiva y salud pública, nefrología, neumología, neurofisiología clínica, neurología, oncología médica, oncología radioterápica y reumatología.

- El "tronco quirúrgico" agrupa las especialidades de angiología y cirugía vascular, cirugía cardiovascular, cirugía general y del aparato digestivo, cirugía oral y maxilofacial, cirugía ortopédica y traumatología, cirugía pediátrica, cirugía plástica, estética y reparadora, cirugía torácica, neurocirugía y urología.

- El "tronco de laboratorio y diagnóstico clínico" se integra con las especialidades de análisis clínicos y bioquímica clínica, genética clínica, inmunología, y microbiología y parasitología.

- El "tronco de imagen clínica" incluye las especialidades de medicina nuclear y radiodiagnóstico.

- Y el "tronco de psiquiatría" se conforma con las especialidades de psiquiatría y psiquiatría del niño y del adolescente.

Hay sin embargo ocho especialidades médicas que no se adscriben a ningún tronco común: anatomía patológica, dermatología médico-quirúrgica y venereología, obstetricia y ginecología, oftalmología, otorrinolaringología, pediatría y sus áreas específicas, radiofarmacia, y radiofísica hospitalaria.

La característica del sistema troncal es que con él se pretende que los aspirantes a obtener el título de alguna especialidad pasen durante su formación dos años comunes en una unidad docente dedicada a la formación en materias del tronco al que corresponda la especialidad, de modo que solo transcurrido y superado ese periodo se podrá ejercitar la opción por una u otra de las especialidades que integran el tronco y pasarse a desarrollar la formación especializada específica.

En cambio, en aquellas especialidades no adscritas a troncos, la formación especializada será directa en las unidades docentes acreditadas para la correspondiente especialidad, lo que se corresponde con el sistema actual.

Este Consejo de Estado quiere ante todo llamar la atención sobre el hecho de que la proyectada reforma, aparte de que generará un esperado y considerable impacto económico, organizativo y asistencial, no evaluado ni trasladado a la memoria económica y presupuestaria (pues más allá de los datos que se contienen sobre costo en dinero, trabajo y cargas de los nuevos órganos administrativos que se crean, habrá que establecer todo un nuevo régimen de programas y de unidades docentes), incide sobre una materia sensible, de indiscutible importancia que, sin perjuicio de las mejoras y actualizaciones que precise, en principio está correctamente afrontada por nuestro ordenamiento jurídico, como lo demuestra el reconocido prestigio que tienen los especialistas formados en España.

Enlazando con ello cabe efectuar dos tipos de consideraciones:

Una: La estructuración de las especialidades en unos llamados "troncos" supondrá que para adquirir la formación especializada se deberá seguir una parte del programa (el troncal) de modo que se adquieran conocimientos en las distintas materias -especialidades- del tronco, aunque no se correspondan con la especialidad que vaya después a seguir el aspirante, con el riesgo de que, en algunas áreas, los nuevos especialistas adolezcan de la formación y capacidades técnicas y científicas adecuadas.

Tal esquema requerirá, desde luego, un considerable esfuerzo de programación, en especial para que los dos años de formación troncal se canalicen y desarrollen de modo que tanto los aspirantes como los docentes presten la debida dedicación y atención a ese tiempo. A estos efectos, será necesario crear equipos pluridisciplinares integrados por especialistas con la adecuada formación para establecer el equilibrio necesario que se otorga al periodo troncal y al específico tanto en sus contenidos como en su duración.

Se deberá así tener especial cuidado para que esos dos años no sean en la práctica un alargamiento de la propia carrera. Hay que tener en cuenta que a los seis años de carrera universitaria (que se corresponden con genuina formación troncal) se añadirán dos años, nuevos, de formación especializada troncal y, seguidamente, los años de formación especializada propiamente dicha. De hecho obsérvese que la disposición adicional segunda del proyecto anuncia, incluso, una sustitución del sistema de evaluación del periodo de formación troncal por un examen.

El tema resulta especialmente relevante en el caso de especialidades del llamado "tronco médico", que es una especie de cajón de sastre en el que se aglutinan especialidades muy diferentes, como son todas las que antes se refirieron.

Hay que tener en cuenta que la reforma introducida en el art. 19 de la Ley 44/2003 por la Ley 10/2013, de 24 de julio, ha supuesto prever que la formación especializada se podrá desarrollar bajo criterios de troncalidad. Aunque ya esa Ley 44/2003 hacía alguna referencia a los troncos comunes (artículos 19.3, 21.3 o 23), el sistema vigente no está estructurado de tal modo.

En concreto el apartado 2 de ese reformado artículo 19 establece lo siguiente:

"Las especialidades en Ciencias de la Salud se agruparán, cuando ello proceda, atendiendo a criterios de troncalidad. Las especialidades del mismo tronco tendrán un período de formación común de una duración de dos años. No obstante, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, previo informe de las comisiones nacionales de las especialidades implicadas, del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud, y de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, podrá disminuir o aumentar la duración del periodo troncal hasta un máximo de seis meses, según las competencias a adquirir en el periodo de formación troncal de que se trate. En estos supuestos, las evaluaciones a las que se refiere el artículo 20.2 e) de esta Ley se adecuarán, en los términos que se determine reglamentariamente, a la nueva duración de los periodos de formación troncal".

Cabe observar que la reforma introducida en ella por la Ley 10/2013 no aparecía prevista en el proyecto de esa ley remitido por el Gobierno a las Cortes, el cual fue además dictaminado por el Pleno de este Consejo bajo el número 1.330/2012. La introducción de la reforma fue fruto de una modificación en el proyecto de ley durante su tramitación parlamentaria, en concreto de la enmienda nº 97 presentada en el Congreso.

El sistema vigente no olvida la pertinencia de que los especialistas adquieran conocimientos médicos adicionales a los de su propia especialidad, pero no está estructurado sobre la base de la formación común troncal a la que se refiere el nuevo transcrito artículo 19.2 de la Ley 44/2003, sino que los aspirantes pasan directamente a formarse en la especialidad que les corresponda.

Pero el nuevo artículo 19 no impone que toda especialidad deba incluirse en un tronco, y precisamente por ello, se prevé que ocho especialidades no serán troncales, sino que se adquirirán mediante formación ajustada al sistema clásico (actual).

Todo lo anterior aconseja plantearse la cuestión sobre si es correcta la elección que se hace a la hora de incluir en los términos proyectados las especialidades en troncos y si tiene sentido un tronco tan amplio como el médico.

Por otra parte, el proyecto no fija criterio alguno sobre la duración del periodo de formación especializada propiamente dicha. Aunque la previsión queda para los programas docentes, parece oportuno que esta norma establezca ya criterios o plazos mínimos al efecto.

Dos: El segundo aspecto sobre el que se llama la atención es el relativo a la elección que se hace a la hora de incluir determinadas especialidades en troncos.

El mayor rechazo se ha suscitado en torno a la agrupación de la Microbiología y Parasitología en el tronco de laboratorio y diagnóstico clínico. La Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología Clínica, lo objeta entendiendo que es un tronco desconocido en el ámbito europeo y que su labor tiene poca relación con las restantes especialidades que se agrupan en ese tronco, sosteniendo además que la formación de los microbiólogos y parasitólogos debe extenderse al ámbito asistencial clínico, por lo que además, debería ser una especialidad independiente no troncal. En el expediente no se aclara la razón de la decisión finalmente adoptada.

La propia Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología Clínica ha objetado el que la especialidad de Microbiología y Parasitología se integre en el tronco de "laboratorio y diagnóstico clínico" y no sea una especialidad no troncal -como sucede por ejemplo con Anatomía Patológica-.

Por otra parte debería analizarse, y en su caso considerarse, si la opción del proyecto puede dificultar la homologación de estos títulos y especialidades y la consiguiente libre circulación de especialistas en el ámbito de la Unión Europea, ya que según la Directiva 2005/36 CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (punto 5.1.2 del Anexo V de la citada Directiva) la formación mínima de estos especialistas debe ser de cuatro años. De ser así, se reforzarían las razones alegadas para considerar las Especialidades de Microbiología y Parasitología y Enfermedades Infecciosas con carácter independiente, como existen en la mayoría de los países europeos.

3.- Regular la reespecialización -es decir, la obtención de un segundo título de especialista en alguna de las especialidades ubicadas en el mismo tronco en el que esté la especialidad que ya tenga el aspirante, como contempla el artículo 23 de la Ley 44/2003-, y crear superespecialidades (llamadas "áreas de capacitación específica", ya previstas por otra parte en los artículos 24 y siguientes de la Ley 44/2003), es decir, mecanismos para la formación adicional de quienes ya sean especialistas y que les permita acceder al correspondiente reconocimiento.

La memoria del proyecto explica que los temas que han suscitado mayores dudas han sido los de si debían constituirse como áreas de capacitación específica o como especialidades propias las formaciones en urgencias y emergencias y en enfermedades infecciosas (ya se ha hecho referencia a ésta), habiéndose optado finalmente por dejarlas como áreas de capacitación específica.

Dice también la memoria que tras largos análisis y debates no se ha considerado oportuno crear -de momento- la especialidad pluridisciplinar de Salud Pública, materia que queda bajo la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública, aunque se anuncia un estudio específico sobre esta cuestión.

Por otra parte, y ante el dilema consistente en determinar si los aspirantes a especialistas (aprobados en la correspondiente prueba nacional) elegirán especialidad antes o después de concluida la fase de formación troncal, se ha optado por un sistema mixto, de modo que, siempre sobre la base de la calificación obtenida en la prueba nacional, se opte inicialmente por uno de los cinco troncos y que se elija especialidad propiamente dicha solo una vez acabada la formación general especializada -la correspondiente al periodo común o troncal-.

Nada objeta este Consejo al proyecto en estos puntos salvo en lo que se ven afectados por las observaciones anteriores.

4.- Finalmente el proyecto revisa y completa el sistema de formación y de acceso a plazas de formación sanitaria especializada contenida sobre todo en el Real Decreto 183/2008 y en la Orden Ministerial de 27 de junio de 1989 -de la que se propone derogar una parte-.

Tercero.- Observaciones concretas

Aparte lo que resulta de lo expuesto hasta aquí, cabe añadir las siguientes observaciones sobre el proyecto:

- Texto único

En primer lugar, convendría hacer un esfuerzo por ofrecer un texto único, a ser posible, que recoja en materia de formación especializada, las previsiones que siguen vigentes de las distintas normas actuales y las nuevas que ahora se aprueban, texto que permita derogar expresamente todas ellas. En todo caso, aun cuando lo conveniente sería unificar la materia, si esto no se considera, se podrían mantener en vigor las normas, o partes de aquellas, que tratan sobre aspectos específicos, como sería el caso del contrato laboral especial de los residentes regulado hoy en el Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre.

La observación tiene su razón de ser -como se confirmará seguidamente- en que la nueva proyectada norma se sumará a las actuales (de las que se realizan expresamente escasas derogaciones), con lo que a la postre pasará a existir un texto nuevo adicional que hará más dificultoso el disponer de una normativa completa y conjunta.

- Referencia a Ministerios

La mención a determinados Ministerios, en sentido amplio, como órganos competentes para adoptar determinadas decisiones debería precisarse más en lo posible, por ejemplo en el artículo 5.1 en relación con las competencias para establecer los requisitos que deberán cumplir las unidades docentes de carácter troncal.

- Previsión de estar en activo para poder reespecializarse

La previsión contenida en los artículos 11 y siguientes del proyectado reglamento, en el sentido de que para acceder a una nueva especialidad por la vía prevista en el artículo 23 de la Ley 44/2003 el aspirante deberá estar en activo, no tiene amparo en dicha Ley, que se limita a exigir que dicho aspirante tenga cinco años de ejercicio profesional como especialista. Tampoco contempla la Ley que esos cinco años deban serlo dentro de los ocho anteriores a la fecha en que finalice el plazo de presentación de instancias -como dice el proyecto-.

Aunque el citado artículo 23 remite al procedimiento que se determine reglamentariamente, una cosa es el establecer un procedimiento para la reespecialización y otra el introducir en el reglamento exigencias nuevas que la Ley no contempla para poder ser aspirante.

Debería por ello modificarse el proyectado artículo 11 y, con ello, los artículos 12.4, 12.5, 23.2 y 37.4 -que de nuevo se refieren a estar en "activo"-.

Esta observación tiene naturaleza de legalidad y, por tanto, esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Convocatoria y adjudicación de plazas para reespecialización

Los artículos 12 y 13 del proyecto regulan la forma de convocatoria y adjudicación de plazas para reespecialización. Del artículo 13 resulta que cada Comunidad Autónoma propondrá a la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud un número de plazas para formación al amparo de la vía especial de reespecialización, y que será esa Comisión la que efectuará la distribución o adjudicación de esas plazas a los aspirantes; a su vez, el cupo de plazas se hará público en la convocatoria anual de acceso a formación en las distintas especialidades.

Sin embargo, el propio artículo 13 parece decir que corresponde a las Comunidades Autónomas regular los procedimientos de selección para adjudicar las plazas de reespecialización en función de las convocatorias que llevarán a cabo y resolverán las propias Comunidades Autónomas.

Este Consejo considera que la formación especializada - aunque se acceda a ella por quienes ya sean especialistas, es decir, por el cauce de reespecialización- debe ser consecuencia de la prueba anual de carácter nacional a que se refiere el artículo 22 de la Ley 44/2003, por lo que debe ser fruto de la convocatoria y resolución estatal correspondiente, lo que encaja sin problemas en el sistema general de convocatorias que se regula en el nuevo proyecto, en especial en su artículo 28; es más, del párrafo 5 de dicho artículo 28 se deduce -en contra de lo que parece resultar del artículo 13- que esas plazas se convocan solo y efectivamente por el Estado. Abunda en ello el que ni siquiera las convocatorias para áreas de capacitación específica (superespecialidades) pueden ser autonómicas, como resulta del artículo 25.2 de la propia Ley.

En relación con ello el art. 12.4 del proyecto establece que solo podrán acceder a la formación en régimen de reespecialización los especialistas que estén en activo en la misma Comunidad Autónoma en la que se encuentre la plaza que sale a formación, cosa que resulta asimismo improcedente, dado el carácter general nacional del sistema.

Deben por tanto modificarse los artículos 12 y 13 del proyecto para introducir en los mismos las variaciones que resultan de lo expuesto.

Esta observación tiene asimismo carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Programa de formación para la reespecialización

El artículo 14 del proyecto -sobre el programa a desarrollar mediante el sistema especial de reespecialización- debería coordinarse mejor con el proyectado artículo 37.2, que establece la regla de que en casos de reespecialización no se volverá a realizar periodo de formación troncal de la especialidad. - Uso de dispositivos docentes situados en otros países de la Unión Europea

En el artículo 23.3 del proyecto se trata sobre la posibilidad excepcional de que las unidades docentes para la formación programada en áreas de capacitación específica puedan hacer uso de dispositivos docentes situados en otros países de la Unión Europea. Debería considerarse su extensión a otras unidades docentes, es decir, a las que no son precisamente para formación en áreas de capacitación específica, sino para formación especializada o reespecialización (a las que se refieren el R. D. 183/2008 y el artículo 5 del actual proyecto).

Algo similar podría hacerse en relación con el proyectado artículo 23.4, sobre control de calidad de las unidades docentes.

- Exigencia de dos años de ejercicio en la especialidad dentro de los cinco anteriores a la finalización del plazo de presentación de instancias

Al igual que se dijo antes al tratar sobre el proyectado artículo 11, el artículo 25.2 de la Ley 44/2003 se refiere a las exigencias para acceder a plazas en formación en áreas de capacitación específica.

Tal precepto no da pie para que en el artículo 25.1 del proyecto se exija a los aspirantes que los dos años de ejercicio previo de la especialidad lo sean dentro de los cinco anteriores a la finalización del plazo de presentación de instancias.

Esta observación es esencial a efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Periodo mínimo de formación en áreas de capacitación específica

Llama la atención que el proyecto no establezca periodo mínimo de duración de la formación para acceder a diplomas de áreas de capacitación específica (artículos 22 y siguientes).

- Artículo 32.2

En el artículo 32.2 del proyecto se hace referencia a un 7% "antes citado" que no ha sido sin embargo citado con anterioridad.

- Reserva de plazas para personas con discapacidad

Debería clarificarse si la reserva de plazas para personas con discapacidad -a la que se refiere el artículo 32 del proyecto- alcanza solo a las convocatorias para acceso ordinario a plazas de formación especializada o también a plazas para reespecialización (que a su vez, como establece el propio proyecto, no pueden ser más del 2% del total de las troncales convocadas en el año ni más del 10% de las plazas a adjudicar en los ámbitos de cada Comunidad Autónoma) y a plazas para formación en áreas de capacitación específica.

- Artículo 33.4

No se entiende -no parece tener sentido- la referencia que tal precepto hace a la puntuación "máxima" de los aspirantes en cada convocatoria.

- Delegación para elegir especialidad

En el artículo 35.1 del proyecto no procede mantener la exigencia de que la delegación para elegir plaza deba haberse producido ante Notario. El artículo 1710 del Código Civil dispone que el mandato "puede darse por instrumento público o privado y aun de palabra". Bastará, por tanto, mandato acreditado.

Esta observación es esencial a efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Plazas vacantes

En relación con el proyecto en general, y más específicamente con el proyectado artículo 35.5, cabe observar que hasta ahora (y ello se mantiene con dicho proyectado artículo), el cese, por cualquier motivo, de un aspirante (imagínese un fallecimiento, una renuncia voluntaria o forzada -por un problema de superación del examen médico-, o un cambio de tronco o especialidad según contempla el nuevo proyectado artículo 31 del Real Decreto 183/2008) no permite cubrir su plaza en formación con otro aspirante. Aunque solventar ese problema puede ser muy difícil si el residente lleva ya un determinado tiempo de formación, cuando ese cese se produzca en una primera fase acaso podría articularse algún sistema que permita repescar a alguno de los aspirantes que participaron en la prueba general selectiva, lo que redundaría tanto en la efectiva formación de un aspirante como en beneficio del propio hospital, que no perdería esa plaza en formación (de hecho el artículo 4.6 del Real Decreto 450/2005, de 22 de abril, de especialidades de enfermería, así viene a preverlo).

- Artículo 37

Los apartados 5 y 6 del artículo 37 no encajan sistemáticamente en ese precepto, relativo a "supuestos especiales" (nombre este que además tampoco se corresponde con lo que tal artículo dispone).

- Exigencia de formación troncal para acceder a otra especialidad

La disposición adicional primera establece en buena parte algo que parece innecesario, como es que para acceder a una especialidad distinta pero del mismo tronco de la que se posee se acredite tener una formación troncal de especialidad. No se encuentra razón para que haya que dictar actos expresos de reconocimiento de formación troncal a quienes ya sean especialistas del mismo tronco formados bajo el nuevo régimen.

El sentido que parece tener la proyectada norma está en su apartado 2, segundo párrafo, sobre reconocimiento de esa formación a quien no la cursó en su formación especializada sencillamente porque no estaba vigente el sistema de troncalidad que ahora se implanta. A tal efecto, y para compensar esa falta, se exige haber ejercido profesionalmente (no se sabe si la especialidad o qué profesión sanitaria) dos años durante los cinco anteriores a la solicitud, de modo que parece que finalmente esta norma se constriñe a especialistas con menos de dos años de antigüedad como tales especialistas.

Más sencillo parecería no exigir -sin más- formación troncal a quienes ya sean especialistas en un ámbito del mismo tronco al que corresponda a la nueva especialidad que se quiera adquirir.

Cabría no obstante mantener un régimen de reconocimiento de formaciones especializadas cursadas en el extranjero, a lo que se refiere el apartado 5 de esta disposición.

- Disposición adicional tercera

La proyectada disposición adicional tercera es una genuina disposición transitoria, muy similar además a la proyectada disposición transitoria segunda.

- Disposición adicional cuarta

El párrafo segundo de la proyectada disposición adicional cuarta, en particular toda su primera parte, no tiene contenido normativo sino explicativo o justificativo, por lo que no debe formar parte de la norma y sí, en su caso, de su memoria o de su preámbulo.

- Sistema de formación especializada en el ámbito militar

La disposición adicional sexta deja en manos del Ministerio de Defensa adaptar la estructura sanitaria militar a esta norma.

Este Consejo considera que el Ministro de Defensa debería proponer al Consejo de Ministros -en plazo determinado que esta norma establezca- la elaboración de un Real Decreto de adaptación de esa estructura a esta norma, sin perjuicio de las previsiones ulteriores de desarrollo que puedan dejarse en manos de dicho Ministro. En efecto, la materia es desarrollo directo de la Ley 44/2003 y debería regularse mediante Real Decreto. Esta observación es esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Disposición adicional octava.

La disposición adicional octava (sobre pago del coste que suponga el funcionamiento de los órganos que se crean en esta norma) carece de carácter normativo. Ya este Consejo de Estado ha dicho, en casos precedentes similares, que este tipo de manifestaciones no deben formar parte del articulado de las normas.

- Disposición transitoria primera.2

Dispone que seguirá "en vigor" el programa de Farmacia Hospitalaria hasta que concluyan su formación los especialistas que están desarrollándola y se convoquen plazas para la nueva especialidad de Farmacia Hospitalaria y Asistencia Primaria. Parece redundante e innecesaria a la vista de lo que ya establece el apartado 1 de esa misma disposición en el sentido de que quienes ya se estén formando para la especialidad de Farmacia Hospitalaria (que desaparece como tal) seguirán esa formación -y obtendrán el título de esa especialidad, que independientemente de ello será equivalente al nuevo de Farmacia Hospitalaria y Asistencia Primaria tal y como establece la proyectada disposición final primera apartado cinco.

Por otra parte, algo similar debería establecerse en relación con las especialidades de Análisis Clínicos y de Bioquímica Clínica, que pasan a convertirse en especialidad única de Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica.

- Régimen de nombramiento de los primeros Comités de área de capacitación específica y de las Comisiones de las nuevas especialidades

Las disposiciones transitorias segunda y tercera del proyecto establecen el régimen de nombramiento de los primeros Comités de área de capacitación específica (todos ellos de nueva creación) y de las Comisiones de las nuevas especialidades que se crean en esta norma.

Se establece a tal efecto que los Comités estarán conformados por especialistas que tengan el diploma de capacitación específica correspondiente, lo que no es posible respecto de los primeros Comités, ya que esos diplomas son de nueva creación, es decir, no existirán cuando esos Comités se constituyan por vez primera.

Por su parte, aunque el artículo 28 de la Ley 44/2003 establece que los integrantes de las comisiones de las especialidades deberán tener el título de la especialidad correspondiente, ello tampoco es posible que suceda con quienes vayan a formar parte de las nuevas comisiones a crear como consecuencia del establecimiento de las nuevas especialidades que se contemplan en la proyectada norma.

A ese respecto la disposición transitoria segunda trata sobre el caso de los Comités de área de capacitación específica y establece que el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, oídos los Colegios Oficiales y las Comisiones de las especialidades afectadas, designará a los primeros integrantes de esos Comités, a quienes "otorgará el diploma de área que corresponda".

Aunque el nombramiento debe recaer en personas de reconocido prestigio y experiencia de al menos cinco años -de los siete últimos- en el ámbito del área de capacitación de que se trate, no deja de ser un otorgamiento directo de diplomas que podría plantear problemas de transparencia y control, por lo que podría sustituirse por algún procedimiento que no evite el sometimiento a las reglas generales de obtención de esos diplomas (por más que transitoriamente los primeros integrantes de los Comités no los tengan), o a algún mecanismo más sencillo para acceder al diploma como es el que contempla la disposición transitoria cuarta del proyecto para quienes ya vengan ejerciendo en el ámbito de un área de capacitación específica, que podrán acceder directamente a un diploma si acreditan ejercicio en ese ámbito durante más de cuatro años (parece que bastaría decir con al menos cuatro años) y previa superación de una prueba.

Lo mismo cabe decir respecto a los primeros integrantes de las nuevas Comisiones de las especialidades que se crean en el proyectado reglamento, a los que directamente se les reconocerá la condición de especialistas en ellas según prevé la disposición transitoria tercera.

El tema tiene particular importancia en el caso de las nuevas especialidades médicas de Psiquiatría del Niño y del Adolescente y de Genética Clínica.

No lo tiene tanto en el caso de la especialidad de Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria, pues ese título se reconoce directamente a los especialistas actuales en Farmacia Hospitalaria, como establecen los nuevos proyectados apartados z., aa. y bb. de la disposición adicional octava del Real Decreto 183/2008 a tenor de la disposición final primera, apartado cinco del proyecto a que se refiere este dictamen. Lo mismo ocurre con la nueva especialidad en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica, condición que se reconocerá a los especialistas en Análisis Clínicos y en Bioquímica Clínica

- Representantes en las Comisiones de las especialidades de los especialistas en formación

Según el artículo 28.1.d) de la Ley 44/2003, en las Comisiones de las especialidades habrá representantes de los especialistas en formación. Dice la proyectada disposición transitoria tercera.2 que no se nombrarán tales representantes hasta que existan especialistas formados en las nuevas especialidades, es decir, que en principio las nuevas Comisiones no se conformarán con todos sus previstos integrantes.

Debería establecerse que en el caso de las especialidades Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria y de Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica los miembros serán nombrados ya entre representantes de especialistas formados en las actuales especialidades de Farmacia Hospitalaria, Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica, como parece razonable a tenor de la reforma proyectada para la disposición adicional octava del Real Decreto 183/2008.

- Disposición transitoria quinta

La proyectada disposición transitoria permite acceder al diploma de capacitación específica de Urgencias y Emergencias por el cauce especial que se crea en la disposición transitoria cuarta (que regula un sistema de acceso excepcional) a los médicos que tengan título de tales anterior al día 1 de enero de 1995 y que tengan además la certificación prevista en el artículo 3 del Real Decreto 853/1993, de 4 de junio (certificación que les permitía ejercer medicina general en el ámbito del Sistema Nacional de Salud).

No se encuentra explicación para que se impida esa vía de acceso a tal diploma a aquellos médicos que "ostenten también un título de especialista distinto a los que se exigen para acceder a la mencionada área".

- Sistema de acceso excepcional a formación en las nuevas especialidades

La proyectada disposición transitoria sexta regula una situación similar a la de la disposición transitoria cuarta pero por referencia a las nuevas especialidades, es decir, establece un procedimiento excepcional para acceder a las nuevas especialidades.

La exigencia principal (apartado 1 de la mencionada disposición) estriba en que los aspirantes vengan ejerciendo en el ámbito de la especialidad más tiempo del exigido en el programa de formación de la misma y superen además una prueba teórico-práctica.

Enlazando con lo antes dicho sobre el tiempo de ejercicio profesional para acceder excepcionalmente a diplomas de capacitación específica, bastaría con exigir un ejercicio de al menos el tiempo correspondiente a la duración del programa de formación.

Se recuerda además lo dicho sobre reconocimiento directo a las especialidades de Farmacia Hospitalaria y Atención Primaria y de Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica a los actuales especialistas en Farmacia Hospitalaria -la primera- y en Análisis Clínicos y en Bioquímica Clínica -la segunda- (disposición final primera, apartado cinco, del proyecto)

- Disposición transitoria octava

La referencia que en la disposición transitoria octava del proyecto se hace a la Orden Ministerial de 18 de julio de 1993 debe serlo a la de 18 de junio de 1993.

No queda sin embargo clara en modo alguno la finalidad de esa previsión. Parece que lo que se quiere es que los médicos y farmacéuticos que hayan accedido a una plaza de formación especializada puedan ver reconocido, como esa Orden establece, el tiempo de formación desarrollado antes -en la misma especialidad o en otra parcialmente común- en otro centro docente. Pero eso ya se establece en la mencionada Orden, por lo que no hay que reiterarlo.

Si lo que se pretende es que el tiempo de formación ya no se reconozca en plazas de formación especializada a las que se acceda en convocatorias que se produzcan bajo el nuevo sistema de troncalidad, así deberá decirse. Y si lo que se quiere es que el tiempo de formación cursado en plazas convocadas bajo el nuevo sistema ya no sea computable para convocatorias ulteriores, así deberá igualmente establecerse. Lo anterior se relaciona con lo que se dirá sobre la proyectada disposición derogatoria.3 del proyecto.

- Derogaciones

a) La proyectada disposición derogatoria.1 se refiere expresamente al Real Decreto 450/2005, de 22 de abril, que regula las especialidades de enfermería. No obstante, se mantiene durante un año la vigencia de sus artículos:

* 4.6, que establece que los aspirantes a quienes se hubiera adjudicado plaza deberán tomar posesión de ésta con el carácter de enfermeros residentes, en los plazos que a tal efecto se señalen, y que si no lo hicieren renunciaran a la plaza adjudicada, perderán sus derechos y las plazas podrán ser adjudicadas, a propuesta de las Comunidades Autónomas, a los aspirantes que inicialmente no obtuvieron plaza, en la forma en que se determine en la convocatoria.

* 9, sobre la Comisión Delegada de Enfermería del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud.

* Disposición adicional segunda.3, que estableció un mecanismo para que los Diplomados Universitarios en Enfermería o Ayudantes Técnico-Sanitarios que se encontrasen en posesión de alguno de los títulos de especialista suprimidos por esa norma pudieran solicitar la expedición de un nuevo título de especialidad.

No se acaban de entender las razones para el mantenimiento del artículo 4.6, pues la pérdida de la plaza de la que no se toma posesión se recoge en el artículo 36.1 del nuevo proyecto.

Sobre la Comisión Delegada de Enfermería (artículo 9) no se sabe la razón para su mantenimiento durante un año (la nueva norma nada dispone sobre ella).

Y en cuanto al mecanismo especial de acceso a títulos de antiguos diplomados universitarios de enfermería y ayudantes técnico- sanitarios (disposición adicional segunda.3), solo tendría sentido prever expresamente su aplicabilidad temporal si sigue abierta hoy la vía especial de acceso a especialidad prevista en ella. No se trata realmente además de un problema de derogación, sino que si lo que se pretende es eliminar para el futuro esa posibilidad, sería mejor decirlo así, es decir, establecer un término final para presentar las solicitudes.

Dice además la disposición derogatoria.1 del proyecto que seguirán en vigor las disposiciones transitorias segunda y tercera del Real Decreto 450/2005 hasta que concluyan los procesos selectivos regulados por ellas. Pero de nuevo no se trata de una cuestión de derogación, bastando en su caso con establecer una regla sobre prosecución de esos procesos anteriores.

b) Algo parecido sucede con la proyectada disposición derogatoria.2, que se refiere expresamente al artículo 26.2, a la disposición transitoria primera.2 y a la disposición transitoria quinta del Real Decreto 183/2008, estableciéndose que esa derogación (parece que las tres, pero no es clara la regla) será efectiva respecto de residentes seleccionados a partir de la primera convocatoria anual de pruebas selectivas para acceso a la formación especializada que se produzca tras el aquí proyectado Real Decreto. Se reitera por tanto lo dicho en relación con el apartado 1 de la disposición derogatoria del proyecto.

En efecto, el artículo 26.2 del R. D. 183/2008 se refiere en concreto a la posibilidad de evaluar a los aspirantes que superen la especialidad "con mención de la comisión nacional de la especialidad" y "con mención especial de la comisión nacional de la especialidad".

En cuanto a la disposición transitoria primera.2, se limita a prever que los residentes que hubieran obtenido plazas en formación antes de esa norma se evaluarían conforme al régimen anterior a ella.

Y la disposición transitoria quinta estableció que hasta tanto se desarrolle el artículo 22 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, en las convocatorias anuales de pruebas selectivas para el acceso a plazas de formación sanitaria se tendrían en cuenta una serie de previsiones que en tal norma se recogen.

c) En cuanto a la disposición derogatoria.3, se refiere expresamente a la derogación de la disposición adicional quinta.3 del Real Decreto 1146/2006, de 6 de octubre, sobre la relación laboral especial de los residentes.

Esa disposición, que no se refiere en realidad a esa relación laboral, sino al sistema de evaluación de los residentes, estableció lo siguiente: "Revisión de la calificación de la evaluación final positiva: En el supuesto de que la evaluación final sea positiva pero el interesado considere que la calificación le es desfavorable, tendrá derecho a realizar una prueba ante la comisión nacional de la especialidad correspondiente, con la finalidad de mejorar dicha calificación. El procedimiento será el mismo que el previsto para la primera prueba de la revisión de la evaluación final negativa. La decisión de la comisión será definitiva, sin posibilidad de prueba extraordinaria".

Por tanto, se mantienen como no derogados los apartados 1 y 2 de esa disposición adicional quinta.

Todo lo anterior lleva a apreciar que la materia de que se trata aparece diversificada en varias normas que se solapan, entre ellas los Reales Decretos 1146/2006 y 183/2008, a las cuales añadirá una tercera como es la nueva que ahora se proyecta.

Ello confirma, como ya se anticipó, la pertinencia de hacer un esfuerzo por ofrecer un texto único a ser posible, que recoja las previsiones que siguen vigentes de las distintas normas y de la nueva que ahora se apruebe en materia de formación especializada, y que permita derogar aquellas o las partes de ellas que regulen en general la materia, y manteniendo si acaso las normas, o partes de ellas, que traten aspectos específicos, como es el caso del R.D. 1146/2006, sobre el contrato laboral especial de los residentes.

d) En cuanto a la prevista derogación expresa de la Orden de 27 de junio de 1989 -sobre pruebas selectivas para acceso a plazas de formación en especialidad- cabe reiterar lo dicho respecto a su aplicabilidad a los procesos que estén en marcha para acceso a la formación especializada en régimen de alumnado, no de residencia.

Y en cuanto a los artículos cuya vigencia se pretende mantener (pues no se derogan), de nuevo por razones de claridad sería mejor incorporarlos a la proyectada norma (o al texto único general que antes se propugnó) y proceder a la expresa derogación total de esa Orden.

e) La disposición derogatoria.6 se refiere expresamente a parte de la Orden de 22 de junio de 1995, lo que es una nueva muestra de normativa dispersa relativa a la formación especializada. Nada se objeta a este respecto, aunque se confirma la pertinencia de acometer la elaboración de un reglamento lo más completo posible que incorpore toda la materia posible sobre tal formación.

- Disposiciones finales primera, segunda y tercera del proyecto

Introducen modificaciones puntuales -sobre todo de mejora- en los Reales Decretos 183/2008, 1146/2006 y 459/2010, de 16 de abril, este sobre reconocimientos de títulos procedentes de Estados no miembros de la Unión Europea.

En cuanto a éste, entre otras cosas, se elimina la condición de retribuido del tiempo de prácticas o formación adicional de los aspirantes y se excluyen de cómputo periodos formativos cursados en países en los que ese tiempo no sea computable para la obtención de las especialidades (esta segunda previsión parece tratar de atender a algún caso concreto que se ha planteado en el Ministerio; en el expediente no aparece razón alguna que trate siquiera de explicar y justificar esa novedosa previsión).

Por otra parte no queda clara la razón por la que se deroga el párrafo último del artículo 13.2 de ese mismo Real Decreto 459/2010, que establece lo siguiente: "Los informes de verificación final de la evaluación, cuya finalidad última es la de acreditar si existe una total equivalencia entre las competencias y formación adquiridas por el solicitante y las que corresponden al título español de especialista de que se trate, se trasladarán a la Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Política Social para que prosiga el procedimiento en los términos previstos en los artículos siguientes".

Y en cuanto al apartado séptimo de la proyectada disposición final tercera, introduce una disposición transitoria quinta en el Real Decreto 459/2010. Pero lo que en ella se dice no es propiamente materia de una disposición transitoria del Real Decreto 459/2010, sino de una disposición transitoria propia del nuevo Real Decreto al que se refiere este dictamen.

- Revisión gramatical y de ortografía

Finalmente el proyecto está necesitado de una revisión gramatical completa, por ejemplo, para corregir en el artículo 37.4 los términos "podrán" "previstas", pero sobre todo para corregir los signos de puntuación que se emplean, en particular las comas, que hacen difícil leer y entender buena parte de ella.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones hechas a los proyectados artículos 11 (y concordantes citados al tratar sobre el mismo), 12, 13, 25.1 y 35.1, y la disposición adicional sexta y consideradas las restantes, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de enero de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.