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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de octubre de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 17 de septiembre de 2013, con registro de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada inicialmente por ...... y con posterioridad por ...... y ...... y ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El 22 de diciembre de 2011, el letrado ...... presentó un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en nombre y representación de ...... .

En este escrito se exponía que el interesado, afectado de incapacidad permanente absoluta a causa de la fibrosis pulmonar bilateral que padecía, había pertenecido durante su vida laboral activa al Ministerio de Defensa, prestando sus servicios en diversas dependencias de la Armada, una de ellas el Equipo de Organización del Servicio de Aprovisionamiento (EOSA) del Arsenal Militar de Cartagena, como personal laboral con la categoría de oficial de actividades técnicas y profesionales desde el 16 de mayo de 1994 hasta el 21 de octubre de 2004. En las instalaciones del EOSA se desarrollaba "básicamente" la actividad de desguace de buques procedentes de los Estados Unidos, por lo que el interesado tuvo "un continuo y permanente contacto con el amianto", al ser el material utilizado tanto para el aislamiento como para otros recubrimientos, "sin ningún tipo de protección especial" ni normas de seguridad, desconociendo el personal "el riesgo que se corría"; "hasta tal punto era el desconocimiento" del interesado en relación con las condiciones de trabajo que, cuando había sido preguntado en reiteradas ocasiones por los médicos neumólogos acerca de la existencia de agentes externos determinantes de la enfermedad que sufría, siempre respondió no tener conocimiento de tal existencia, motivo por el cual no constaba la referida causa (exposición al amianto) en los informes que podían ser aportados en ese momento.

En definitiva, se solicitaba una indemnización, sin especificar cuantía, por daños y perjuicios derivados de la patología padecida por el peticionario, la cual se entendía imputable a la Administración.

Entre otros documentos, se adjuntaban el poder de representación, el documento de la Delegación de Defensa en la Región de Murcia de 5 de agosto de 2011, donde constaba que el interesado causó baja como personal laboral fijo por incapacidad permanente con fecha 3 de junio anterior, así como el certificado expedido el 17 de octubre de 2011 por el Comandante Jefe del EOSA del Arsenal de Cartagena, conforme al cual ...... estuvo destinado en dicho equipo entre el 16 de mayo de 1994 y el 21 de octubre de 2004, efectuando trabajos de recepción y salida de materiales procedentes del desguace de buques de guerra.

Segundo.- Incoado un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, se han incorporado al expediente los siguientes documentos:

- El oficio de la Delegación de Defensa en la Región de Murcia de fecha 16 de febrero de 2012, acompañado de la documentación relativa al proceso de incapacidad laboral del oficial de actividades técnicas y profesionales ...... . De acuerdo con esta documentación, el interesado permaneció de baja por incapacidad temporal derivada de enfermedad común entre el 23 de diciembre de 2010 y el 2 de junio de 2011, tras lo que cesó por pase a la situación de incapacidad permanente absoluta a partir del día 3 siguiente.

-El oficio expedido por el Comandante Jefe del EOSA del Arsenal de Cartagena el 21 de febrero de 2012. En él constaba que, durante el tiempo en que trabajó en las instalaciones militares del EOSA, el reclamante participó personalmente en el desarme de buques, en concreto, antiguos dragaminas, desconociéndose "si en los citados buques existían materiales con fibra de amianto o asbestos".

- Copia del expediente de incapacidad permanente tramitado a ...... por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).

Dicho expediente concluyó en virtud de la resolución de la Dirección Provincial en Murcia del INSS de fecha 7 de julio de 2011, por la que se reconoció al interesado una "pensión de incapacidad permanente en el grado de absoluta para todo trabajo", con un porcentaje del 100% sobre la base reguladora, en cuyo cómputo se tomaba en consideración el período comprendido entre el 1 de mayo de 2003 y el 30 de abril de 2011.

Obra en el expediente el dictamen-propuesta emitido el 27 de junio de 2011 por el Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI) de dicha Dirección Provincial del INSS, en el que se diagnosticaba al interesado como enfermedad común una "fibrosis pulmonar bilateral", patología que le limitaba para la actividad laboral normalizada, calificando la incapacidad permanente en grado de absoluta. En el informe médico de síntesis que se adjuntaba, se indicaba que dicha enfermedad, con la consiguiente disnea, obligaba al interesado a llevar "oxigenoterapia portátil y en casa", estando previsto que entrase en lista de espera para trasplante; entre los antecedentes manifestados por el paciente, de cincuenta y cuatro años de edad, únicamente se mencionaba su "ex tabaquismo".

Tercero.- Se dio audiencia al reclamante, cuyo representante presentó el 13 de junio de 2012 un escrito de alegaciones.

En este escrito se relataba que, "a la vista del rápido avance de la enfermedad" del peticionario, había sido derivado al Hospital Universitario La Fe de Valencia para un trasplante de pulmón, no obstante lo cual, en uno de los reconocimientos previos, le había sido diagnosticado también un cáncer en el pulmón, enfermedad que, a juicio de los facultativos, imposibilitaba la referida intervención de trasplante, "al resultar contraindicada"; al mismo tiempo, se le había advertido de que "cualquier tratamiento contra el cáncer (quimioterapia, etc.) también se encontraba contraindicado para su enfermedad anterior, y aceleraría el proceso de la misma". Por ello, el interesado se hallaba "en una situación sin tratamiento efectivo y esperando solo a ver cuál de las dos enfermedades evoluciona más rápidamente con el diagnóstico de que la misma, irremisiblemente, le va a llevar a la muerte".

Se solicitaba una indemnización de 382.316,84 euros, por los días de incapacidad temporal (entre el 23 de diciembre de 2010 y el 3 de junio de 2011), la invalidez permanente absoluta para todo tipo de trabajo, los "perjuicios morales de familiares", así como la disnea que le impedía cualquier actividad.

Se adjuntaba un informe clínico de 12 de marzo de 2012 sobre la evolución de las patologías del reclamante.

Cuarto.- El Instructor del procedimiento propuso el 3 de septiembre de 2012 indemnizar al solicitante con la cantidad de 130.000 euros, atendiendo a la gravedad de la enfermedad que padecía. Conforme a dicha propuesta, no existía duda de la exposición del reclamante al amianto mientras prestó sus servicios para el Ministerio de Defensa, lo que generaba una "responsabilidad por riesgo", puesto que había trabajado en un ambiente contaminado como consecuencia de la deficiencia o falta de medidas precautorias y de seguridad a las que tenía derecho, circunstancias de las que se derivaba la existencia de una relación de causalidad entre la enfermedad y la naturaleza del servicio prestado a la Administración.

Quinto.- El Interventor General de la Defensa informó en el mismo sentido el 13 de septiembre de 2012.

Sexto.- El 25 de septiembre de 2012, el Asesor Jurídico General devolvió el expediente con el fin de que se recabase un "informe pericial en que se acreditase que en los dragaminas de la Armada, en los que el interesado participó en su desarme, existían materiales tóxicos como el asbesto o amianto y la fibra de vidrio".

Como consecuencia de ello, se unieron al expediente dos informes. En el primero, evacuado por el Coronel Jefe de Aprovisionamiento del Arsenal de Cartagena, se informaba que, durante el tiempo que prestó sus servicios en el EOSA, el interesado participó en el desguace de ocho dragaminas en los años 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002. Con arreglo al segundo, emitido por la Jefatura Industrial de dicho Arsenal de Cartagena el 16 de noviembre de 2012, los buques cazaminas y dragaminas procedentes de la Armada de los Estados Unidos que fueron desguazados en el Arsenal, contenían en sus diversos equipos y sistemas variedades de amianto.

Séptimo.- Dada nueva audiencia, ...... presentó el 27 de diciembre de 2012 un escrito en el que señalaba que ...... había fallecido, dejando esposa y dos hijos mayores de veinticinco años. Por lo expuesto, se pedía el abono de 122.604,71 euros a favor de la primera y 20.434,10 euros a favor de los segundos.

Acompañaban a este escrito certificado de la inscripción en el Registro Civil de la defunción del interesado, ocurrida el 2 de julio de 2012, así como copia del Libro de Familia, acreditativo tanto del matrimonio entre ...... y ...... como de la filiación de ...... y ...... .

Octavo.- El Asesor Jurídico General informó el 31 de enero de 2013 que debía "declararse la responsabilidad patrimonial del Estado por la muerte de ...... y reconocer, una vez acreditada la representación de los herederos legales del finado, una indemnización a la viuda de 122.604,71 euros y 20.434,10 euros para los dos hijos mayores".

A juicio del Asesor Jurídico General, atendiendo a la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia de la Audiencia Nacional, se apreciaba la existencia de responsabilidad patrimonial por la enfermedad contraída por ...... . En lo relativo a la cuantificación indemnizatoria, se aceptaba la contenida en el escrito presentado en audiencia el 27 de diciembre de 2012, al ser la resultante de la aplicación orientativa de la Resolución de 24 de enero de 2012, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se publican las cuantías de las indemnizaciones por muerte, lesiones permanentes e incapacidad temporal que resultarán de aplicar durante 2012 el sistema para valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación.

Noveno.- Con fecha 8 de febrero de 2013 se incorporó al expediente un escrito suscrito el día 1 anterior por el que ...... y ...... y ...... , viuda e hijos, respectivamente, de ...... , otorgaban su representación al letrado ...... .

Décimo.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, fue devuelto por su Presidente el 9 de abril de 2013 para que, previo requerimiento a los interesados para la aportación del historial clínico de ...... , fuera recabado un informe médico pericial que se pronunciase sobre la existencia o no de una vinculación causal entre las enfermedades por él padecidas y que condujeron a su fallecimiento y la prestación de servicios en el Arsenal Militar de Cartagena, en particular a consecuencia de la exposición al amianto durante las labores de desarme de buques dragaminas. Posteriormente, procedía dar nueva audiencia a los interesados.

Undécimo.- Tras aportarse por la representación de los interesados diversos informes médicos acerca de la evolución de las patologías padecidas por ...... , fue emitido, a petición del Servicio instructor, informe por el Instituto Nacional de Silicosis.

Este informe, fechado el 4 de julio de 2013, concluía que podía establecerse una relación de causalidad entre la exposición a la inhalación de fibras de amianto y las enfermedades de fibrosis pulmonar y cáncer de pulmón padecidas por el citado.

Duodécimo.- Dada nueva audiencia a los interesados, ...... presentó un escrito de fecha 30 de julio de 2013 en el que se ratificaba la pretensión indemnizatoria, a la vista de la constatación de la relación de causalidad en el informe del Instituto Nacional de Silicosis. Se adjuntaba el poder notarial de representación otorgado por ...... y ...... y ...... .

Decimotercero.- El 17 de septiembre de 2013, el Subdirector General de Recursos e Información Administrativa del Ministerio de Defensa incorporó extracto del expediente.

I. La consulta planteada se refiere a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada inicialmente por ...... , por los daños y perjuicios derivados de las enfermedades que padecía y que imputaba a la exposición al amianto durante las labores de desguace de buques dragaminas en el Arsenal Militar de Cartagena, en su condición de personal laboral con la categoría de oficial de actividades técnicas y profesionales.

Fallecido el peticionario durante la tramitación del expediente como consecuencia de las enfermedades que se hallaban en el origen de su reclamación, han solicitado ser indemnizados por el luctuoso suceso su viuda, ...... , y sus hijos, ...... y ...... . Como señalara el dictamen 524/2012, de 31 de mayo, en un supuesto análogo, entiende este Consejo de Estado que la legitimación de los reclamantes no lo es iure hereditario, sino que se trata de una legitimación como interesados a los que el fallecimiento del peticionario inicial, su esposo y padre, ha generado un perjuicio directo e independiente de su condición de herederos.

Conviene recordar que el Consejo de Estado ha tenido ya ocasión de examinar diversos expedientes de responsabilidad patrimonial similares al presente, todos ellos referidos al desarrollo de patologías cancerígenas como consecuencia de la exposición continuada al amianto durante la prestación de servicios de los interesados en la Armada española. De este modo, pueden citarse los dictámenes 361/2006, de 11 de mayo, 2.291/2007, de 17 de enero de 2008, 2.295/2007, de 7 de febrero de 2008, 719/2008, de 12 de junio, 1.808/2008, de 23 de diciembre, 1.396/2009, de 15 de octubre, 1.519/2009, de 22 de octubre, 524/2012, de 31 de mayo, y 674/2013, de 26 de septiembre.

II. En lo que hace al fondo del asunto, para que pueda estimarse la reclamación presentada es preciso que se den los requisitos necesarios para la exigencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración: la efectividad del daño o perjuicio sufrido, evaluable económicamente e individualizado, en relación con una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal; la ausencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. Así se desprende de los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la doctrina del Consejo de Estado y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En lo que respecta, en particular, al requisito de la concurrencia de un daño imputable a la Administración, cabe recordar que tratándose de reclamaciones deducidas como consecuencia de lesiones o del fallecimiento sufrido por militares profesionales en acto de servicio, el Consejo de Estado ha estimado que esta sola circunstancia no es suficiente para imputar los daños a la Administración, sin perjuicio de las consecuencias que deriven de la aplicación del régimen de clases pasivas. Por ello, para que en tales casos los daños por los que se reclama puedan ser atribuidos a la Administración es necesario que concurra una circunstancia diferente de su producción en acto de servicio, es decir, un título específico de imputación.

El Consejo de Estado, en el dictamen 361/2006, de 11 de mayo, relativo a la reclamación deducida por un Maestro de Arsenales de la Armada por los daños derivados de la enfermedad contraída por la exposición al amianto durante el desarrollo de sus funciones, señalaba lo siguiente:

"Existe, además, un título de imputación específico, distinto del concepto de acto de servicio, como es la creación, por parte de la Administración, de una situación de riesgo -en particular, la utilización de un material sumamente tóxico como es el amianto- que le obliga a responder de las consecuencias que de tal situación se deriven (dictamen 950/94, de 29 de septiembre). Prueba de que la Administración conocía tal riesgo es el nutrido elenco de disposiciones normativas adoptadas en la materia desde la segunda mitad del siglo XX, en las que se reconocen la peligrosidad y toxicidad del amianto y que, en consecuencia, establecen diversas medidas de precaución, que se han endurecido progresivamente, conforme han ido aumentando los conocimientos técnicos y científicos en la materia, hasta llegarse a la prohibición total del uso y la comercialización de esta sustancia con la Orden de 7 de diciembre de 2001. Entre tales disposiciones, basta con citar, a título de ejemplo, el Real Decreto 1995/1978, de 12 de mayo, por el que se aprobó el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social, que consideró como enfermedades profesionales provocadas por la inhalación de sustancias y agentes nocivos distintas variantes de neumoconiosis y, entre ellas, la asbestosis, asociada o no a la tuberculosis pulmonar o al cáncer de pulmón, derivada de trabajos expuestos a la inhalación de polvos de amianto (asbesto). También puede mencionarse la Orden de 31 de octubre de 1984, por la que se aprobó el Reglamento sobre Trabajos con Riesgo de Amianto, derogado por el vigente Real Decreto 396/2006, en el que ya se señalaba que "los peligros que para la salud de los trabajadores se derivan de la presencia de fibras de amianto en el ambiente laboral se concretan y manifiestan en una patología profesional específica que en forma explícita recoge nuestro vigente cuadro de enfermedades profesionales, aprobado por Real Decreto 1995/1978, de 12 de mayo, al incluirse en el mismo tanto la asbestosis (apartado C-1-b) como el carcinoma primitivo de bronquio y pulmón y el mesotelioma pleural o peritoneal por asbesto (apartado F-2)". En el ámbito de aplicación de esta norma, definido en el artículo 1, se incluían "las operaciones y actividades en las que los trabajadores estén expuestos o sean susceptibles de estar expuestos a polvo que contenga fibras de amianto, especialmente: (...) Astilleros y desguace de barcos". Otras muchas normas avalan la conclusión de que la Administración conoce, desde hace años, los peligros derivados de la exposición al amianto, quedando por ello obligada a responder de los perjuicios derivados del uso de este material, con arreglo a los conocimientos y medios existentes en cada momento".

La doctrina anteriormente citada (y recogida en numerosos dictámenes posteriores) resulta plenamente aplicable al caso que ahora se examina. En efecto, del informe emitido el 4 de julio de 2013 por el Instituto Nacional de Silicosis se desprende la existencia de un nexo causal entre la inhalación de fibras de amianto a la que estuvo expuesto ...... durante las labores de desguace de buques dragaminas en el Arsenal Militar de Cartagena y las enfermedades de fibrosis pulmonar y cáncer de pulmón que condujeron a su fallecimiento. La Administración creó una situación de riesgo al exponer a ...... a la inhalación de un material tóxico como el amianto, con lo que cabe entender que las patologías contraídas por el citado y su ulterior fallecimiento son imputables a la Administración.

III. Una vez sentado lo anterior, debe tenerse en cuenta que, dada la condición de personal laboral de ...... , no se ha activado el régimen de clases pasivas sino el de la Seguridad Social. Con independencia de si la viuda percibe o no una pensión de viudedad (cuyo devengo cabría fundar en enfermedad profesional, en lugar de en enfermedad común), considera el Consejo de Estado que los daños y perjuicios han de ser resarcidos por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, atendiendo al criterio sentado en supuestos análogos en los que se ha producido el fallecimiento de personal de la Administración militar a consecuencia de enfermedades ocasionadas por el contacto con el amianto.

En lo que respecta a la cuantía de las indemnizaciones, para su determinación cabe tomar en consideración de forma orientativa los criterios previstos en el baremo aplicable en caso de fallecimiento en accidentes de circulación. Así lo han hecho los interesados al cuantificar su pretensión indemnizatoria en escrito presentado el 27 de diciembre de 2012, criterio que ha sido respaldado por la Asesoría Jurídica General. Nada tiene que oponer el Consejo de Estado a dicha cuantificación, de modo que se estima procedente indemnizar a ...... con la cantidad de 122.604,71 euros y a ...... y ...... en la cuantía de 20.434,10 euros, a repartir por mitad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración e indemnizar a ...... con la cantidad de 122.604,71 euros y a ...... y ...... en la cuantía de 20.434,10 euros."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de octubre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.