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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 774/2012 (JUSTICIA)

Referencia: 774/2012
Procedencia: JUSTICIA
Asunto: Anteproyecto de ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia, del Registro Civil y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.
Fecha de aprobación: 19/07/2012

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de julio de 2012, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 28 de junio de 2012, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia, del Registro Civil y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.

De antecedentes resulta:

1.- El anteproyecto

El anteproyecto de Ley sometido a consulta (fechado el 29 de junio de 2012) consta de una exposición de motivos, diecinueve artículos, distribuidos sistemáticamente en dos títulos, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. La exposición de motivos se inicia recordando que la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, recuperó en el ámbito de la Administración de Justicia la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Dicha regulación ha sido objeto de modificaciones ulteriores a través de las Leyes 4/2011, de 24 de marzo, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para facilitar la aplicación en España de los procesos europeos monitorio y de escasa cuantía, y 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal. No obstante tales reformas parciales, se considera que subsisten desajustes que justifican la adopción de una nueva normativa que permita profundizar en determinados aspectos de las tasas judiciales, en especial los que el Tribunal Constitucional ha declarado conformes con la Constitución en su Sentencia 20/2012, de 16 de febrero. Dicha Sentencia no solo ha venido a confirmar la constitucionalidad de las tasas sino que, además, reconoce expresamente la viabilidad de un modelo en el que parte del coste de la Administración de Justicia sea soportado por quienes más se benefician de ella.

El principio del que se parte es que el derecho a la tutela judicial efectiva no debe ser confundido con el derecho a la justicia gratuita. Este último solo asiste a quienes acrediten "insuficiencia de recursos para litigar". Además, la nueva Ley pone cuidado en que la regulación de la "tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo" no afecte al derecho a acceder a la justicia como componente básico del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución.

La reforma del modelo vigente de tasa no solo implicará su extensión objetiva y subjetiva sino que también afectará a la recaudación, cuyo destino será la financiación del sistema de justicia gratuita.

El nuevo régimen amplía tanto los hechos imponibles como los sujetos pasivos y a partir de su entrada en vigor alcanzará no solo a las personas jurídicas sino también a las personas físicas. En todo caso, se prevé la exención subjetiva de aquellos a quienes se reconozca el derecho a la asistencia jurídica gratuita, así como para el deudor que solicita su concurso, el Ministerio Fiscal y las Administraciones Públicas. También la Ley amplía el ámbito de aplicación de las tasas al orden social, si bien solo en lo que a los recursos de suplicación y casación se refiere. Únicamente se excepciona del ámbito de la tasa el orden penal por sus características especiales de acceso a la justicia.

La Ley mantiene diversos aspectos de la regulación incorporada en el artículo 35 de la Ley 53/2002, así el criterio de determinación de la cuantía con arreglo a dos factores: una cantidad fija, en función del tipo de proceso, y, otra variable, en atención a la cuantía del proceso judicial. De otro lado, incluye novedades que facilitan su aplicación, por ejemplo en relación con los extranjeros o residentes fuera de España personados en un pleito en España, permitiéndose que, con carácter general, sea el abogado o procurador del sujeto pasivo el que pague la tasa que permita los actos procesales correspondientes.

La tasa judicial presenta una doble dimensión como cuestión tributaria y también procesal. La regulación parte de que su gestión económica corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Ahora bien, teniéndose en cuenta la puesta en marcha de la Oficina Judicial y las competencias del Secretario Judicial, éste comprobará en cada caso si efectivamente se ha producido el pago de la tasa, previéndose para el caso de que no se haya efectuado que no dé curso a la actuación procesal que se solicite.

Por otra parte, la nueva Ley derogará el apartado 3 del artículo 23 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en cuanto que se considera que la excepción de postulación para las funcionarios públicos en las cuestiones de personal que no impliquen su separación carece de sentido. La exposición de motivos aduce que la práctica demuestra cómo esa falta de representación técnica acaba siendo un obstáculo para el desenvolvimiento más ágil y eficaz del proceso.

Finalmente, se explican los motivos que justifican la tasa por el alta y la modificación de fichas toxicológicas en el registro de productos químicos comercializados del Servicio de Información Toxicológica del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Dicho Servicio contiene la información pertinente para la formulación de medidas preventivas y curativas y para la respuesta sanitaria en caso de urgencia.

En ejecución del Reglamento (CE) núm. 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH), que crea la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas y establece la política europea sobre comercialización de sustancias químicas, y del Reglamento (CE) núm. 1272/2008 sobre la clasificación, el etiquetado y el envasado de sustancias y mezclas (CLP), se promulgó la Ley 8/2010, de 31 de marzo. Esta Ley amplía el listado de productos comercializados a los que afecta la obligación de comunicar su composición química, incluyendo todas las mezclas clasificadas como peligrosas debido a sus efectos para la salud humana o a sus efectos físicos, así como la identidad química de las sustancias presentes en mezclas para las que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas haya aceptado una denominación alternativa. Ello justifica que los sujetos comercializadores de productos y que se beneficien de la atención toxicológica del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, bien de forma directa, al minorar los efectos de una posible toxicidad de los productos comercializados, bien de forma indirecta, al proporcionar información sanitaria de urgencia a sus usuarios finales, contribuyan a su financiación mediante la tasa por solicitud de alta o modificación del producto en el registro de productos químicos que tiene el Servicio de Información Toxicológica. Se prevé una tasa de importe reducido aplicable a las microempresas y a las pequeñas y medianas empresas.

La parte dispositiva de la Ley se organiza sistemáticamente en dos títulos. El Título I (artículos 1 a 11) se refiere a "la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, social y contencioso- administrativo". El artículo 1 delimita el ámbito de aplicación de esta por referencia a tales órdenes jurisdiccionales, estableciendo además que la tasa tiene carácter estatal y será exigible en los supuestos previstos en la Ley, sin perjuicio de las tasas y demás tributos que puedan exigir las Comunidades Autónomas si bien estos no podrán gravar los mismos hechos imponibles. El artículo 2 enumera en seis párrafos los distintos actos procesales que constituyen el hecho imponible de la tasa judicial.

El artículo 3 define como sujeto pasivo de la tasa a quien promueva el ejercicio de la potestad jurisdiccional y realice el correspondiente hecho imponible, admitiendo que el pago pueda realizarse por el procurador o abogado, en especial cuando el sujeto pasivo no resida en España y sin que sea necesario que se provea de un número de identificación fiscal con carácter previo a la autoliquidación.

En el artículo 4 se regulan diversas exenciones de la tasa. Las exenciones objetivas se refieren a: la interposición de la demanda y presentación de ulteriores recursos en relación con los procesos de capacidad, filiación y menores; los procesos matrimoniales que versen exclusivamente sobre guarda y custodia de hijos menores o sobre alimentos reclamados por un progenitor contra el otro en nombre de los hijos menores; los procedimientos especialmente establecidos para la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas, así como contra la actuación de la Administración electoral; la solicitud de concurso voluntario por el deudor, y la interposición de demanda por funcionarios públicos en los procesos contencioso-administrativos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen su separación. Desde el punto de vista subjetivo estarán exentos de tasa las personas a las que se les haya reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita, el Ministerio Fiscal y la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos públicos dependientes de todas ellas.

El artículo 5 precisa los momentos procesales en los que se produce el devengo de la tasa en cada orden jurisdiccional. Conforme al artículo 6, la base imponible de la tasa coincide con la cuantía del procedimiento judicial, determinada con arreglo a las normas procesales. Los procedimientos de cuantía indeterminada o aquellos en los que resulte imposible su determinación de acuerdo con las normas de la Ley de Enjuiciamiento Civil se valorarán en veinte mil euros (20.000 euros) de cuantía a los solos efectos de establecer la base imponible de la tasa. En los supuestos de acumulación de acciones o en los casos en que se reclamen distintas pretensiones en una misma demanda, reconvención o interposición de recurso, se tendrá en cuenta la suma de las cuantías correspondientes a las pretensiones ejercitadas o las distintas acciones acumuladas.

El artículo 7 establece en el apartado 1 las cantidades fijas que serán exigibles en función de cada proceso y en el apartado 2 las cantidades variables que resultarán de aplicar determinados porcentajes a la base imponible según su cuantía, con un máximo variable de 10.000 euros.

El artículo 8 regula la autoliquidación y pago de la tasa judicial. El justificante del pago de la tasa con arreglo al modelo oficial, debidamente validado, acompañará a todo escrito procesal mediante el que se realice el hecho imponible. En caso de que no se acompañase, el Secretario Judicial requerirá al sujeto pasivo para que lo aporte, no dando curso al escrito hasta que tal omisión fuese subsanada. La falta de presentación del justificante no impedirá la aplicación de los plazos procesales, de manera que la falta de subsanación de tal deficiencia dará lugar a la preclusión del acto procesal y a la consiguiente continuación o finalización del procedimiento, según proceda. Por otra parte, el precepto contiene una previsión de modificación de la tasa cuando a lo largo de cualquier procedimiento se fijase una cuantía superior a la inicialmente determinada por el sujeto pasivo, de modo que éste deberá presentar una declaración-liquidación complementaria. También se podrá solicitar la rectificación de la autoliquidación presentada si la cuantía fijada por el órgano competente fuere inferior a la inicialmente determinada por el sujeto pasivo. Cuando en alguno de los procesos cuya iniciación constituye uno de los hechos imponibles se alcance una solución extrajudicial del litigio, el Secretario Judicial ordenará la devolución del 40 por ciento de la tasa que ingresó el sujeto pasivo.

La gestión de la tasa por actividad judicial corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 9). Se mantiene una bonificación del 10 por 100 sobre la referida tasa por utilización de medios telemáticos (artículo 10). Los ingresos derivados de la tasa judicial quedarán afectos, a tenor de lo dispuesto en el artículo11, a la financiación del sistema de justicia gratuita, en los términos establecidos en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.

El Título II del anteproyecto regula "la tasa por el alta y la modificación de fichas toxicológicas en el registro de productos químicos comercializados". En virtud del artículo 12, esta tasa se exigirá por el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Constituye el hecho imponible la solicitud de alta o de modificación de fichas toxicológicas en el registro por parte de los sujetos comercializadores de sustancias y mezclas químicas, y la notificación de la identidad química de las sustancias con denominación química alternativa admitida por la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, independientemente de que la solicitud se efectúe de forma voluntaria o en cumplimiento de la normativa vigente en la materia (artículo 13). Los sujetos pasivos serán los sujetos que comercializan sustancias y mezclas químicas que soliciten el alta o la modificación en el registro del Servicio de Información del citado Instituto para proporcionar respuesta toxicológica y, en su caso, alertas sanitarias, así como los sujetos a los que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas les haya aceptado la utilización de una denominación química alternativa (artículo 14).

El artículo 15 declara exentas de la tasa de referencia hasta el 31 de mayo de 2015 inclusive a las empresas que hubieran contribuido a través de sus asociaciones a la gestión de la actual base de datos del Servicio de Información Toxicológica. Cuando el solicitante sea una PYME (micro, pequeña o mediana empresa) se aplicará una tasa de importe reducido.

El devengo de la tasa se produce en el momento de efectuar la solicitud de alta o de modificación del producto en la base de datos del registro de fichas toxicológicas (artículo 16). A continuación el artículo 17 se refiere a la determinación de la cuota tributaria, cuyo importe general se consigna en un primer cuadro y consistirá en una cantidad fija de 30 euros por solicitud de alta de producto en la base de datos y de 15 euros por solicitud de modificación de un producto ya incluido en la base de datos. Un segundo cuadro establece los importes reducidos aplicables a las microempresas, pequeñas y medianas empresas. En todo caso, se establece una tasa anual máxima por empresa de 10.000 euros por alta de ficha toxicológica y de 5.000 euros por modificación.

Los sujetos pasivos autoliquidarán la tasa conforme al modelo oficial establecido por el Ministerio de Justicia y el Servicio de Información Toxicológica no dará curso a ninguna solicitud mientras no se justifique su pago (artículo 18). La gestión de la tasa se atribuye por el artículo 19 al Ministerio de Justicia, que podrá generar crédito en los capítulos presupuestarios del programa correspondiente del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.

La disposición derogatoria única se refiere específicamente a los artículos 35 y 36 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y al apartado 3 del artículo 23 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

La disposición final primera modifica el párrafo m) del artículo 13 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos. La disposición final segunda modifica el número 7º del apartado 1 del artículo 241 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, estableciendo que el concepto de costas procesales incluye "la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo, cuando sea preceptiva".

La disposición final tercera establece que la Ley se dicta al amparo de las competencias del Estado en materia de Administración de Justicia, legislación procesal y Hacienda Pública previstas en el artículo 149.1.5ª, 6ª y 14ª de la Constitución. Por la disposición final cuarta se habilita al Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Justicia y de Hacienda y Administraciones Públicas, para dictar las disposiciones reglamentarias complementarias necesarias para la aplicación de las tasas reguladas en la Ley. Por último, la disposición final quinta prevé que las tasas reguladas en la Ley entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, con excepción del artículo 11, que no lo hará hasta el 1 de enero de 2013.

2.- El expediente

Además de la Orden de remisión de V. E., de un índice numerado de documentos y del texto del anteproyecto sometido a consulta, el expediente recibido en el Consejo de Estado consta de los siguientes documentos y actuaciones:

2.1. Texto del anteproyecto fechado el 30 de marzo de 2012.

2.2. Memoria del análisis de impacto normativo (27 de marzo de 2012).

2.3. Diligencia firmada por la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia (30 de marzo de 2012) para hacer constar que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Justicia y a los efectos de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su reunión del día 23 de marzo de 2012, ha tomado en consideración el anteproyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.

2.4. Propuestas del Consejo General de Procuradores al anteproyecto (abril de 2012).

2.5. Oficio del Secretario de Estado de Justicia dirigido al Consejo General del Poder Judicial para solicitar, con carácter urgente, el preceptivo informe en cumplimiento de lo previsto en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (10 de abril de 2012).

2.6. Oficio del Secretario General del Consejo General del Poder Judicial dirigido al Secretario de Estado de Justicia mediante el que se le comunica que el Pleno del CGPJ, en su reunión de 19 de abril de 2012, acordó interesar del Ministerio de Justicia el otorgamiento de un plazo extraordinario de prórroga por período de treinta días para la emisión de su informe (fechado el 24 de abril de 2012, con registro de entrada en el Ministerio de Justicia el día 30 siguiente).

2.7. Escrito del Ministerio de Justicia mediante el que, de conformidad con lo tratado en la Conferencia Sectorial, se da traslado a las Comunidades Autónomas del anteproyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (8 de mayo de 2012).

2.8. Audiencia a las federaciones y asociaciones representativas de fabricantes y distribuidores del sector químico en relación con la propuesta normativa de creación de una tasa por el alta y la modificación de fichas toxicológicas en el registro de productos químicos comercializados del Servicio de Información Toxicológica del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, propuestas de modificación al anteproyecto enviadas por aquellas y observaciones del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (mayo-junio de 2012).

2.9. Informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial (31 de mayo de 2012), circunscrito a la parte del anteproyecto relativa a la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo.

Acompañan a dicho informe los votos particulares formulados por los vocales ...... y ...... (1 de junio de 2012) y por ...... (4 de junio de 2012).

2.10. Propuesta de modificación, ceñida a la parte del anteproyecto relativa a las tasas por alta o modificación de fichas toxicológicas, elaborada por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia a la vista de las alegaciones de las entidades representativas de intereses del sector y de las observaciones del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (28 de junio de 2012).

2.11. Memoria del análisis de impacto normativo del anteproyecto de Ley (29 de junio de 2012).

3.- Actuaciones posteriores a la entrada del expediente en el Consejo de Estado

3.1. En fecha 11 de julio de 2012 ha sido remitida por el Subsecretario de Justicia documentación complementaria para incorporar al expediente, consistente en: a) informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia; b) "nota" de la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (de 28 de marzo de 2012); c) correo electrónico de la Secretaría de Estado de Hacienda con observaciones al anteproyecto (de 2 de abril de 2012).

3.2. Informe del Consejo General de la Abogacía Española remitido al Consejo de Estado el 12 de julio de 2012.

3.3. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (registro de entrada el 17 de julio de 2012).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente sometido a consulta se refiere a un anteproyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia, del Registro Civil y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.

La Orden de remisión indica que la consulta se realiza "de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado", a fin de que sea emitido dictamen por la Comisión Permanente. No especifica el supuesto concreto en que se encuadra dentro de dicho precepto. Aun no hallándose una correspondencia de la consulta respecto de los asuntos en que preceptivamente la Comisión Permanente del Consejo de Estado ha de ser consultada, cabe recordar que "el Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente" (artículo 25.1 de la citada Ley Orgánica).

Además de la expresa solicitud de dictamen a la Comisión Permanente, ha de corroborarse la competencia de este órgano del Consejo de Estado en el presente asunto al no estarse ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

Si bien la exposición de motivos hace alusión a la relación de la materia regulada en el Título II del anteproyecto -tasas por el alta y la modificación de fichas toxicológicas en el registro de productos químicos comercializados- con el "Reglamento (CE) n° 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas...", así como con el "Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos...", el texto objeto de dictamen no implica ejecución, cumplimiento o desarrollo de dichas normas de la Unión Europea. Las referidas disposiciones contienen una regulación sustantiva e imponen a los Estados miembros obligaciones de establecimiento de un sistema de controles oficiales, exigiéndoles la adopción de disposiciones sobre sanciones por infracción. Tales obligaciones han sido ejecutadas en el ordenamiento español a través de la Ley 8/2010, de 31 de marzo, por la que se establece el régimen sancionador previsto en los Reglamentos (CE) relativos al registro, a la evaluación, a la autorización y a la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH) y sobre la clasificación, el etiquetado y el envasado de sustancias y mezclas (CLP), que lo modifica. Si, con arreglo a esta Ley -tal como señala la exposición de motivos del anteproyecto consultado- las empresas que comercialicen mezclas clasificadas como peligrosas debido a sus efectos para la salud humana o a sus efectos físicos tendrán que facilitar al Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses la composición de aquéllas, la decisión ulterior de exigir una tasa por el alta o la modificación de tal información en el citado Instituto no es una obligación debida a tenor del Derecho de la Unión Europea sino que entra dentro del margen de libertad de decisión de las autoridades nacionales determinar cómo subvenir a los costes administrativos derivados de la actividad de registro debida a que se refiere el artículo 45.1 del Reglamento (CE) n.º 1272/2008.

Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que el Reglamento (CE) nº 340/2008 de la Comisión, de 16 de abril de 2008, relativo a las tasas que deben abonarse a la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos con arreglo al Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), versa únicamente sobre los importes y las normas para el pago de las tasas aplicadas por la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos. Si bien tales tasas se conciben de modo similar -aunque más amplio- a las que ahora pretende articular el texto en anteproyecto respecto de los servicios equivalentes que a nivel nacional presta el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, no hay incidencia alguna del Reglamento citado en las eventuales tasas aplicables por los Estados miembros de la Unión Europea.

Así pues, la Comisión Permanente evacua dictamen en respuesta a la consulta facultativa de V. E. y procede tener en cuenta a tal efecto que, en el ejercicio de sus funciones, el Consejo de Estado vela por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. También puede valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines (artículo 2.1 de la LOCE).

II. Tramitación del expediente

Por lo que se refiere a la tramitación del anteproyecto sometido a consulta y en el marco de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas de un modo general las exigencias de índole procedimental requeridas en dicho precepto.

Constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- una versión inicial del anteproyecto, además de la definitiva sometida a consulta, así como las memorias del análisis de impacto normativo correspondientes a ambos textos, que incluyen una ficha del resumen ejecutivo y los correspondientes desarrollos en cuanto a la oportunidad de la propuesta, sus objetivos, descripción del contenido y análisis jurídico, más la evaluación de la adecuación al orden de distribución de competencias junto con la de los impactos económico, presupuestario y por razón de género (de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo).

Asimismo se han incorporado al expediente los informes elaborados por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia y de Hacienda y Administraciones Públicas.

En todo caso, contrasta notablemente la dispar preparación del texto en lo que hace a sus dos títulos. La parte relativa a las tasas por los servicios del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (Título II) ha sido objeto de dos reuniones de presentación a las asociaciones representativas del sector afectado, con ulterior evacuación de trámite de audiencia a éstas y consiguiente formulación de alegaciones, culminando su tramitación un informe de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia que incorpora al texto las observaciones consideradas pertinentes. En cambio, el Título I relativo a las tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo, que ciertamente ha recibido el informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial ex artículo 108.1.e) de la LOPJ, sin embargo ha tenido una exigua tramitación -al menos que conste en el expediente- más allá de tal requisito de obligado cumplimiento.

Sin previa concesión de trámite de audiencia, aparecen incorporadas al expediente unas "propuestas del Consejo General de Procuradores" consistentes en un texto del anteproyecto con sugerencias de modificación del tenor de diversos preceptos.

En aras de obtener el parecer de la otra organización representativa de profesionales colaboradores con la Administración de Justicia involucrados en la aplicación de la iniciativa en anteproyecto, habría sido aconsejable -en términos de las SSTS de 8 de noviembre de 2004 y de 13 de octubre de 2010- que se hubiera contado por los Ministerios coproponentes con la opinión del Consejo General de la Abogacía Española en tanto que órgano representativo, coordinador y ejecutivo superior de los Colegios de Abogados de España.

Por otra parte, se ha dado simple traslado del texto a las Comunidades Autónomas aunque ello no ha supuesto la apertura formal de un trámite de audiencia, lo cual parece justificado por el carácter estatal de las dos tasas que se desarrollan en el anteproyecto.

III. Consideraciones generales

En este apartado del dictamen se harán unas reflexiones preliminares, sobre todo en el plano conceptual, respecto de las líneas maestras que inspiran la nueva regulación del anteproyecto. Se observa que este está construido como yuxtaposición de dos bloques de preceptos distintos en los Títulos I y II, que solo tienen en común la finalidad de ordenar la exacción de tasas en el ámbito del Ministerio de Justicia (aunque las proyectadas no agotan las que en su caso podrían caber en dicho ámbito). Dada la naturaleza específica de las tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional y la evolución de la regulación al respecto, será este aspecto el que concentre la mayoría de las consideraciones que se hacen seguidamente.

Las nuevas medidas que se pretenden adoptar se enmarcan en el actual contexto de crisis económica y en la subsiguiente necesidad de articular medios que coadyuven a la consolidación fiscal para reducir el déficit público. A partir de la reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011, "todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria". En tal sentido, la memoria del análisis de impacto normativo del anteproyecto apela a razones políticas y económicas como justificantes de la oportunidad de establecer las nuevas tasas. Asimismo, las tasas proyectadas, en especial las que se refieren al ejercicio de la potestad jurisdiccional, se conciben como un medio para racionalizar el uso de los servicios públicos por cuanto pueden contribuir a disuadir del uso de la jurisdicción para fines distintos al propio de obtención de una solución judicial de los conflictos. Finalmente, la necesidad de determinados ajustes técnicos en la regulación de las tasas judiciales actualmente vigentes está también en el origen de algunas de las modificaciones.

La tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional presenta una evidente relevancia constitucional en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, además de una dimensión financiera y tributaria. Conviene, pues, realizar algunas consideraciones desde ambas perspectivas para situar el alcance de la reforma planteada.

A) Perspectiva constitucional

La nueva Ley que se pretende aprobar y cuyo anteproyecto es objeto de consulta tiene como primero de sus fines sustituir la actual regulación de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional prevista en el artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Si bien se parte en esencia del modelo configurado por dicha Ley, con la nueva regulación se producirá una expansión de la tasa tanto en cuanto a órdenes jurisdiccionales de aplicación, como desde los puntos de vista subjetivo y cuantitativo.

Cabe recordar que la citada Ley 53/2002 vino a modificar el régimen establecido por la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de supresión de las tasas judiciales. Esta última había derogado las tasas judiciales previstas por el Decreto 1035/1959, de 18 de junio, que convalidó y reguló la exacción de las numerosas y variadas tasas judiciales que se encontraban vigentes en aquel entonces, en cumplimiento de la racionalización impuesta por la Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de las tasas y exacciones parafiscales. También derogó lo dispuesto en el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados de 30 de diciembre de 1980 en cuanto a la sujeción a la modalidad impositiva de "actos jurídicos documentados" de las resoluciones jurisdiccionales, los laudos arbitrales y los escritos de los interesados relacionados con aquellas, cuyas diligencias y actuaciones debían extenderse necesariamente en papel timbrado.

Según ha señalado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 20/2012, de 16 de febrero, FJ 2, no es inoportuno subrayar las hondas diferencias que separan las tasas o aranceles judiciales que existían cuando la Constitución de 1978 fue aprobada, y que fueron derogadas en 1986, de las tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional creadas por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre.

La referida Sentencia, varias veces aludida en la exposición de motivos de la Ley en anteproyecto, así como las inmediatamente posteriores SSTC 79/2012, de 17 de abril, y 85/2012, de 13 de abril, se dictaron en resolución de sendas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas respecto del artículo 35.Siete.2 de la Ley 53/2002 ("el justificante del pago de la tasa con arreglo al modelo oficial, debidamente validado, acompañará a todo escrito procesal mediante el que se realice el hecho imponible de este tributo, sin el cual el secretario judicial no dará curso al mismo, salvo que la omisión fuere subsanada en un plazo de diez días)". Dicho precepto -del que trae causa el artículo 8.2 del anteproyecto- había sido cuestionado por vulnerar el derecho de acceso a la justicia que forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva enunciado por el artículo 24.1 de la Constitución. Y el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que no es inconstitucional la previsión legal de que las demandas civiles que no vayan acompañadas del documento que acredite el pago de la tasa judicial no sean cursadas por el Secretario judicial y, por ende, sean inadmitidas por el Juzgado transcurrido el plazo de subsanación.

En todo caso, como la propia Sentencia 20/2012 señala, el alcance de su pronunciamiento de fondo es limitado. Se circunscribe a las tasas del orden jurisdiccional civil que gravan la presentación de la demanda pero deja fuera cualquier duda que pudiera suscitarse acerca de las tasas que gravan el ejercicio de la jurisdicción civil con ocasión de la presentación de recursos (aunque luego la STC 79/2012, FJ 4, ha dicho que "con mayor razón debemos alcanzar la misma conclusión cuando lo que se subordina al abono de la tasa judicial no es la admisión de una demanda, protegida por el derecho de acceso a la justicia, sino la admisión de un recurso establecido por la ley, como es el recurso de apelación civil, pues el derecho de acceso a los recursos recibe un menor grado de protección desde el punto de vista del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE))". No se refiere a todo tipo de sujetos pasivos sino a aquellos que son personas jurídicas, en concreto a "entidades mercantiles con un elevado volumen de facturación". Tampoco se analizan las tasas que gravan el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuyo acceso ofrece peculiaridades desde el punto de vista constitucional, consecuencia del mandato contenido en el artículo 106.1 CE que ordena y garantiza el control jurisdiccional de la Administración por parte de los Tribunales (SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3, y 177/2011, de 8 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido, STEDH Gran Sala Perdigâo c. Portugal, de 16 de noviembre de 2010, as. 24768/06, § 72). En definitiva, de acuerdo con la doctrina establecida desde la Sentencia 17/1981, de 1 de junio (FJ 1), se advierte que la cuestión de inconstitucionalidad no es un instrumento procesal que quepa utilizar para buscar a través de él una depuración abstracta del ordenamiento.

Las novedades que el anteproyecto incorpora y cuyos perfiles presentan relevancia constitucional, en particular en cuanto a la necesidad de preservar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución, son la extensión de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional a la jurisdicción social, la ampliación del ámbito subjetivo de aplicación a las personas físicas y el incremento de las cuantías. En tal sentido, la exposición de motivos declara que "la Ley pone todo el cuidado en que la regulación de la tasa (...) no afecte al derecho a acceder a la justicia" como componente básico del derecho fundamental citado.

En relación con la extensión a la jurisdicción social, conviene recordar que la STC 20/2012 considera en el FJ 4 que existen "especiales características que protegen el acceso a la justicia en materia penal (SSTC 148/1987, de 28 de septiembre, FJ 2; 31/1996, de 27 de febrero, FJ 10; y 94/2010, de 15 de noviembre, FJ 3), militar (STC 115/2001, de 10 de mayo, FJ 5) y social (SSTC 3/1983, de 25 de enero, FJ 3; 118/1987, de 8 de julio, FJ 3; y 48/1995, de 14 de febrero, FJ 3)". La exposición de motivos del anteproyecto solo alude a dichas características especiales para excepcionar del ámbito de la tasa al orden penal. Sin embargo, dada la jurisprudencia constitucional que reconoce asimismo las características especiales de la jurisdicción social -que no han de ser idénticas a las concurrentes en la penal- también debería referirse a ellas para justificar la ampliación limitada del ámbito de la aplicación de la tasa a dicha jurisdicción "en lo que a los recursos de suplicación y casación se refiere y de una manera proporcionada a los intereses que se tutelan en el mismo". La exención de la tasa para los trabajadores y beneficiarios de la Seguridad Social -en tanto que tienen reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en el artículo 2.d) de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita- prevista en el artículo 4.2.a) redunda asimismo en una atención específica a los derechos e intereses en juego en el ámbito de lo social.

En segundo lugar, un cambio esencial en la nueva regulación consiste en la extensión del ámbito subjetivo de la tasa a las personas físicas, al estar prevista la supresión de la exención subjetiva de que gozan en virtud del artículo 35.Dos.2.c) de la Ley 53/2002. En este punto es particularmente importante a los efectos del artículo 24 de la Constitución tener en cuenta su relación con el artículo 119 del mismo texto.

Como se recuerda en la tantas veces aludida STC 20/2012, la Sentencia 16/1994, de 20 de enero (FJ 3), con ocasión de enjuiciar el régimen de justicia gratuita que había establecido la Ley 34/1984, de 6 de agosto, subrayó que la Constitución no ha proclamado la gratuidad de la administración de justicia, sino "un derecho a la gratuidad de la justicia (...) en los casos y en la forma que el legislador determine", tal y como dispone el artículo 119 CE. "El reconocimiento de esta amplia libertad de configuración legal resulta manifiesta en el primer inciso del artículo 119 al afirmar que "la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley". El legislador podrá atribuir el beneficio de justicia gratuita a quienes reúnan las características y requisitos que considere relevantes, podrá modular la gratuidad en función del orden jurisdiccional afectado -penal, laboral, civil, etc.- o incluso del tipo concreto de proceso y, por supuesto, en función de los recursos económicos de los que pueda disponer en cada momento".

El contenido material del derecho a la asistencia jurídica gratuita no incluye actualmente, a tenor del artículo 6 de la Ley 1/1996, la exención del pago de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Así, la previsión en el artículo 4.2.a) del anteproyecto de una exención subjetiva de la tasa a "las personas a las que se les haya reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita de acuerdo con su normativa reguladora" supone la articulación de una fórmula para evitar que las nuevas tasas se erijan en un obstáculo impeditivo para el disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva por quienes carezcan de recursos suficientes para litigar.

En tercer lugar, el incremento generalizado de las cuantías de las tasas previsto en el artículo 7 del anteproyecto es uno de los aspectos más sensibles a la hora de valorar su adecuación constitucional. La apreciación cabal en cuanto a si tales incrementos son respetuosos con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, en particular en su más primaria dimensión de acceso a la justicia, debe hacerse desde los postulados enunciados por el Tribunal Constitucional en el sentido de que las cuantías de las tasas establecidas no sean tan elevadas que impidan en la práctica el acceso a la jurisdicción o lo obstaculicen en términos irrazonables, entre otras en la STC 20/2012, FJ 10. Dicha Sentencia trae a colación asimismo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, a partir de la Sentencia Kreuz contra Polonia, de 19 de junio de 2001 (TEDH 2001, 398) (asunto núm. 28249/95), mantiene que el requisito de abonar tasas judiciales en procesos civiles no infringe por sí solo el derecho de acceso a un tribunal protegido por el artículo 6.1 del Convenio de Roma. Sin embargo, la cuantía de las tasas no debe ser excesiva, a la luz de las circunstancias propias de cada caso, de tal modo que impida satisfacer el contenido esencial del derecho de acceso efectivo a la justicia (§§ 60 y 66; en el mismo sentido, SSTEDH de 26 de julio de 2005, Kniat c. Polonia, as. 71731/01; 28 de noviembre de 2006, Apostol c. Georgia, as. 40765/02; y 9 de diciembre de 2010, Urbanek c. Austria, as. 35123/05).

Por último, ha de indicarse que la regulación proyectada no coloca a España en situación distinta a la prevalente en Europa. La exigencia de tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional está generalizada entre los Estados Parte de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Según un informe de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) de 2010, creada por medio de la Resolución Res(2002)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, a excepción de Francia (con alguna modulación), Luxemburgo y España (habría que entender el dato relativo a España por referencia a las personas físicas), todos los países del Consejo de Europa tienen implantadas tasas u otro tipo de tributos para el acceso a los tribunales, sin perjuicio de que los tipos de procedimientos y las exenciones difieren notablemente entre unos y otros.

B) Perspectiva tributaria

Según se recoge en la exposición de motivos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP), las tasas están llamadas a ocupar un lugar efectivo entre los ingresos no financieros de los entes públicos, concentrados sobre todo en la figura del impuesto. A través de ellas se aspira a conseguir una estructura más diferenciada de los ingresos públicos coactivos, que haga recaer sobre los beneficiarios directos de ciertos servicios y actividades públicos el coste de su prestación, en lugar de financiarlos con impuestos generales aplicables a todos los ciudadanos.

En línea con dicha filosofía, la memoria que acompaña al anteproyecto afirma que, con el reforzamiento de la tasa judicial, se persigue que una parte de los costes de la Administración de Justicia sean soportados por la persona que utiliza la vía judicial y no por el resto de los ciudadanos, especialmente cuando no ha lugar a estimar su pretensión o cuando no se conforma con un primer pronunciamiento judicial.

La definición legal de la tasa figura en el artículo 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que dio nueva redacción al artículo 6 de la LTPP. Conforme a dichos preceptos, las "tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado". Tales requisitos concurren en la actividad de los juzgados y tribunales cuando ejercen la potestad jurisdiccional, cuya instancia por los ciudadanos constituye el hecho imponible de la tasa regulada en el Título I del anteproyecto, sin perjuicio de que concurre además un beneficio general por la solución pacífica de conflictos que es difícilmente escindible en términos económicos.

La ya citada STC 20/2012 parte de la legitimidad constitucional de la opción del legislador por un sistema de tasas como modo de contribuir al sostenimiento de los gastos de la Administración de Justicia. "La justicia puede ser declarada gratuita, como hizo la Ley 25/1986. Pero resulta obvio que la justicia no es gratis. Si los justiciables no abonan el coste del funcionamiento de la justicia, el Poder judicial debe ser financiado mediante impuestos, sufragados por los contribuyentes. Aunque resulta evidente que la justicia, en tanto que garantía del Estado de Derecho, implica beneficios colectivos que trascienden el interés del justiciable considerado individualmente, lo cierto es que la financiación pura mediante impuestos conlleva siempre que los ciudadanos que nunca acuden ante los Tribunales estarían coadyuvando a financiar las actuaciones realizadas por los Juzgados y las Salas de justicia en beneficio de quienes demandan justicia una, varias o muchas veces. Optar por un modelo de financiación de la justicia civil mediante impuestos o por otro en el que sean los justiciables quienes deben subvenir a los gastos generados por su demanda de justicia mediante tasas o aranceles, o bien por cualquiera de los posibles modelos mixtos en donde el funcionamiento de los Tribunales del orden civil es financiado parcialmente con cargo a los impuestos y con cargo a tasas abonadas por quienes resultan beneficiados por la actuación judicial, en distintas proporciones, es una decisión que en una democracia, como la que establece la Constitución española, corresponde al legislador. Como ha declarado una consolidada jurisprudencia, el legislador goza de un amplio margen de libertad en la configuración de los impuestos y los demás tributos que sirven para sostener los gastos públicos (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4; 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 5; 96/2002, de 25 de abril, FJ 6; y 7/2010, de 27 de abril, FJ 6)" (FJ 8).

Por su parte, el artículo 7 de la LTPP dispone que "las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible". Rige así el principio de equivalencia o beneficio, por mor del cual el usuario paga en concepto de tasa una cantidad equivalente al beneficio obtenido por disfrutar de un servicio público concreto. Según la STS de 1 de julio de 2003, "la idea clave, a modo de conclusión, es que en la tasa existe una solicitud de prestación del servicio por parte de los particulares, los cuales se mueven por su interés particular, es decir, reciben algo que les beneficia, y éste es el fundamento del tributo-tasa, no la capacidad de pago. Obviamente, el ente público presta el servicio porque afecta y promueve el interés público general".

La memoria del análisis de impacto normativo, en un cálculo estimativo "extremadamente aproximativo" (al no ser posible establecer el dato del volumen de asuntos que pueden tramitarse en el futuro, ni de actuaciones por parte de sujetos en situación concursal, ni disponerse de datos por ejecuciones extrajudiciales), tomando como base los datos relativos al volumen de asuntos en juzgados y tribunales de 2010 que serían objeto de imposición con arreglo a la nueva regulación, cifra en 400.287.100 euros el total a ingresar por la tasa de referencia. De esa cantidad deduce el importe de los ingresos por tasa correspondientes a los pleitos que se benefician de la asistencia jurídica gratuita (94.195.741,50 euros), lo cual arrojaría unos ingresos netos de 306.091.358,50 euros. El presupuesto del Ministerio de Justicia asciende a 1.678.185.060 euros, y la partida presupuestaria de 2011 para "Tribunales de Justicia" y "Ministerio Fiscal" fue de 1.313.848.311 euros, cantidades pues aún alejadas de la recaudación que puede obtenerse por la tasa.

A pesar de que con la nueva tasa no se alcanzará a cubrir el coste de la Administración de Justicia, el incremento previsto de la recaudación supone una profundización en la aplicación del principio de equivalencia establecido en la norma de cabecera reguladora de las tasas. La memoria ofrece datos para un análisis comparativo en el tiempo de los ingresos por la tasa judicial en los ejercicios anteriores y la recaudación prevista con la aplicación de la nueva Ley. Así, según datos de la Agencia Tributaria: en 2008 se recaudaron 113.426.826,52 euros; en 2009, 184.726.724,54 euros; en 2010, 172.286.469,98 euros; y en 2011, 164.435.759,61 euros. Por tanto, con las nuevas cuantías previstas para las tasas se aspira a duplicar prácticamente el importe de la recaudación por este concepto. Habría sido útil, además, que la memoria hubiera realizado un estudio del coste económico que los distintos tipos de procedimientos suponen para el Ministerio de Justicia como base para calcular de forma discriminada el porcentaje que en cada supuesto cubren las tasas establecidas.

Otro aspecto de la regulación de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional que merece atención particular desde el punto de vista tributario es la novedad que introduce el artículo 11 del anteproyecto al prever la "afectación de la tasa". En su virtud, los ingresos derivados de esta quedarán afectos a la financiación del sistema de asistencia jurídica gratuita en los términos establecidos en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio. Si la recaudación por dicha tasa excediera los costes que asuma la Administración General del Estado del sistema de asistencia jurídica gratuita, se prevé entonces que el excedente se integrará en el Tesoro Público.

La LTPP parte del principio de caja única o no afectación de las tasas. Desde un punto de vista presupuestario, el artículo 3.1 de dicha Ley dispone que los recursos regulados en ella correspondientes al Estado y sus organismos autónomos se ingresarán en las cajas del Tesoro público o en cuentas bancarias autorizadas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. La afectación de los recursos obtenidos por la realización de una actividad o la prestación de un servicio por parte de la Administración resulta eventualmente una forma de proceder más acorde con la naturaleza de los precios públicos que de las tasas. En todo caso, no existe una prohibición taxativa al respecto en la norma de cabecera de esta figura tributaria y una disposición de igual rango puede establecer una regulación distinta.

Sin perjuicio de lo anterior, se observa cierta incongruencia en la forma en que se articula la afectación por el artículo 11 del anteproyecto. Se trata ciertamente de una afectación atípica puesto que el producto de la recaudación no se aplica a financiar el servicio público de la Administración de Justicia en el ejercicio de la potestad jurisdiccional -lo cual se corresponde lógicamente mejor con el principio de equivalencia- sino que se establece en favor del sistema de asistencia jurídica gratuita, que es algo conceptualmente distinto aunque ambos se sitúen en el ámbito del Ministerio de Justicia, en cuyo presupuesto de gasto por conceptos se incluyen separadamente. Así, la contribución del Ministerio al sistema de asistencia jurídica gratuita figura entre los "gastos sociales".

Además, tampoco existe una clara determinación en el anteproyecto de la cantidad o el porcentaje de la recaudación que se destinará al sostenimiento del sistema de asistencia jurídica gratuita. Según el artículo 11 comentado la afectación se realizará en los términos previstos en las leyes de Presupuestos Generales del Estado, lo cual sitúa en términos de contingencia el propósito de la afectación. En todo caso, el Ministerio de Justicia no cubrirá el importe total de los costes de la asistencia jurídica gratuita. Si se toma el dato del presupuesto de gasto del Ministerio de Justicia para 2012 conforme al que se prevé destinar a asistencia jurídica gratuita 34,15 millones de euros, tal cantidad no se acerca al coste de dicho sistema. Según datos del Consejo General de la Abogacía Española, la asistencia jurídica gratuita da servicio, a través de unos 36.000 abogados, a más de un millón de ciudadanos sin recursos y apenas supone un 6,5 por ciento del gasto en Justicia de todas las Administraciones Públicas, 250 millones de euros de un total de 3.837 millones (datos de 2010) que han gastado el Ministerio de Justicia, las Comunidades Autónomas y el Consejo General del Poder Judicial. Ciertamente ha de tenerse en cuenta que el Ministerio de Justicia financia el sistema de asistencia jurídica gratuita junto con las Comunidades Autónomas y el CGPJ pero con la regulación prevista no se establecen unas bases definidas para su actuación al respecto.

Por las razones expuestas, se considera más lógico y adecuado que la regla residual del artículo 11.2 del anteproyecto fuera la regla general y la recaudación por la tasa se ingrese en el Tesoro Público y, en caso de que se opte por mantener una afectación de la tasa, que su recaudación revierta en la financiación del funcionamiento de la Administración de Justicia en el ejercicio de la potestad jurisdiccional. En tal sentido, parece más ortodoxa -con la afectación eventual al sostenimiento del propio servicio público por cuyas prestaciones se devengan- la regulación prevista en el artículo 19.1 para las tasas del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses y en cuya virtud se "podrá generar crédito en capítulos presupuestarios del programa correspondiente".

IV. Observaciones al texto del anteproyecto

El Consejo de Estado examina a continuación el texto del anteproyecto sometido a consulta siguiendo, primariamente, el propio orden de su estructura sistemática. Se realizarán unas reflexiones iniciales sobre la regulación prevista en relación con cada uno de los ejes de la nueva Ley para después formular consideraciones específicas respecto de aquellos extremos del texto que suscitan alguna recomendación, reparo o comentario, teniendo en cuenta, por lo demás, los cambios admitidos por los Ministerios coproponentes en la última versión del anteproyecto redactada a raíz de las aportaciones de los informes o alegaciones contenidos en el expediente, así como otras propuestas realizadas en ellos.

A) Título de la norma

El título del anteproyecto remitido a consulta se refiere a una "Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia, del Registro Civil y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses". Ciertamente es adecuado especificar en el título los servicios públicos concretos dependientes del Ministerio de Justicia respecto de los que se pretende establecer tasas ya que estas no se prevén para todas sus actividades prestacionales.

Sin embargo, la alusión al Registro Civil resulta improcedente por falta de correspondencia con el contenido dispositivo del texto ya que no se regula en él tasa alguna relativa a la actuación de tal Registro. De hecho, solamente en el título de la norma figura dicha mención extravagante, que asimismo resulta inexplicable a la vista del expediente tramitado según ha sido remitido al Consejo de Estado. Procede, pues, eliminar la referencia al Registro Civil del título de la norma proyectada.

Cabe observar, de otro lado, que la denominación de la Ley y las rúbricas de los Títulos en la parte dispositiva siguen criterios distintos. En tanto que la denominación de la Ley opera por referencia a los servicios públicos en cuyo ámbito se aplican las tasas objeto de regulación (Administración de Justicia e Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses), las rúbricas de los Títulos I y II hacen alusión a las prestaciones específicas que dan lugar al devengo de la tasa (ejercicio de la potestad jurisdiccional y determinadas actividades de registro ante el referido Instituto, respectivamente). Este segundo criterio es sin duda más preciso, sobre todo cuando -tal como reconoce el artículo 1- cabe la posibilidad de tasas u otros tributos de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la Administración de Justicia.

B) Exposición de Motivos

La exposición de motivos prevista en el anteproyecto es muy larga y explica con gran detalle el contenido de la Ley que se pretende aprobar. También justifica con prolijas razones las novedades que se introducen así como el propósito que persiguen. Quizás convendría hacer un esfuerzo por hacerla más sucinta, incluso suprimiendo algunos párrafos puramente descriptivos y que no aportan información indispensable para la comprensión del texto o de las opciones adoptadas (por ejemplo, el párrafo primero de la parte II, el párrafo último de la parte III...). Es ajena al contenido de la Ley en anteproyecto la última afirmación del párrafo sexto de la parte I ("paralelamente, los depósitos judiciales seguirán afectos a la modernización de la Administración de Justicia"), por lo que se recomienda suprimirla.

La invocación destacada de la STC 20/2012 presenta ciertamente la ventaja de haber producido unos argumentos muy expresivos en relación con la constitucionalidad de varios aspectos de las tasas judiciales, además de su carácter reciente. Sin embargo, dicho pronunciamiento ofrece límites en cuanto a su capacidad de justificar todas las novedades introducidas en el anteproyecto, por lo que su cita podría hacerse de forma más matizada.

No está bien explicada -y su ubicación sistemática resulta anómala en el contexto de la parte III de la exposición de motivos- la supresión de la excepción de postulación para los funcionarios públicos actualmente prevista en el artículo 23.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Además, no se menciona al respecto la cuestión que tiene mayor relevancia respecto del objeto de la Ley, es decir, la exención de la tasa que se prevé en cuanto a la interposición de demanda por funcionarios públicos en los procesos contencioso- administrativos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen su separación, por lo que sería conveniente hacerla explícita.

La parte IV, susceptible de considerable simplificación, adolece de alguna imprecisión terminológica. Así, se refiere a la transposición de la normativa de la Unión Europea que cita (Reglamentos CE), cuando la transposición se predica específicamente respecto de la introducción de directivas en el ordenamiento interno. Por ello es más correcto referirse al cumplimiento o ejecución de la referida normativa a través de la Ley 8/2010.

C) Título I

El anteproyecto de Ley consultado dedica el Título I (artículos 1 a 11) a la regulación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo.

La nueva regulación prevista sustituirá a su entrada en vigor a la actualmente existente, contenida en el artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. El anteproyecto sigue la sistemática de la legislación vigente, si bien añade alguna previsión radicalmente novedosa, así la afectación de la tasa a la financiación del sistema de asistencia jurídica gratuita antes referida. Además, modifica el régimen establecido en la legislación actual en numerosos puntos, ampliando el ámbito de aplicación, los hechos imponibles y los sujetos pasivos de la tasa de referencia e incrementando sus cuantías.

Pueden destacarse como modificaciones más señaladas respecto de la regulación vigente:

1) Extensión del ámbito de aplicación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional al orden social, circunscribiéndose el hecho imponible en dicho orden a la interposición de recursos de suplicación y de casación.

2) Ampliación del hecho imponible de la tasa a la actividad judicial originada por la solicitud de concurso necesario y la demanda incidental en procesos concursales, a la interposición del recurso extraordinario por infracción procesal en el ámbito civil y a la interposición de recursos de suplicación y de casación en el orden social.

3) Admisión de pago de la tasa por tercero, abogado o procurador del sujeto pasivo, en especial cuando no resida en España y sin que sea necesario que éste se provea de un número de identificación fiscal con carácter previo a la autoliquidación.

4) Cambios en las exenciones objetivas y subjetivas de la tasa. Se elimina la exención general por interposición de demanda y presentación de posteriores recursos en materia de sucesiones, familia y estado civil de las personas, contrayéndose en el anteproyecto a los procesos de capacidad, filiación y menores, así como a los procesos matrimoniales que versen exclusivamente sobre guarda y custodia de hijos menores o sobre alimentos reclamados por un progenitor contra el otro en nombre de los hijos menores. También se suprime la exención por la presentación de la demanda de juicio ordinario en caso de oposición del deudor en los supuestos de procedimiento monitorio y proceso monitorio europeo por los que se haya satisfecho la tasa, que había sido introducida por la Ley 4/2011, de 24 de marzo, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para facilitar la aplicación en España de los procesos europeos monitorio y de escasa cuantía. Se precisa que la exención respecto de la interposición de demanda y presentación de ulteriores recursos para la protección de los derechos fundamentales de la persona se constriñe a los procedimientos especialmente establecidos a tal fin, así como que la exención relativa a la interposición de recurso contencioso-administrativo por funcionarios públicos en relación con cuestiones de personal se restringe a aquellos procedimientos que no impliquen su separación. Se añade la exención de la tasa por solicitud de concurso voluntario por el deudor.

De otro lado, por lo que hace a las exenciones subjetivas, desaparecen las actualmente previstas en favor de: a) Las entidades sin fines lucrativos que hayan optado por el régimen fiscal especial de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal especial de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo; b) las entidades total o parcialmente exentas en el Impuesto sobre Sociedades; c) las personas físicas; d) los sujetos pasivos que tengan la consideración de entidades de reducida dimensión de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora del Impuesto sobre Sociedades. En su lugar se establecen en cuanto a: a) las personas a las que se les haya reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita; b) el Ministerio Fiscal; c) la Administración General del Estado, la de las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos públicos dependientes de todas ellas.

5) Adecuación de la regulación del devengo de la tasa a los nuevos hechos imponibles establecidos.

6) Modificación de la cuantía que se asigna a los procedimientos de cuantía indeterminada o aquellos en los que resulte imposible su determinación, que pasa de 18.000 a 20.000 euros.

7) Incremento de las cuantías fijas aplicables a la determinación de la cuota tributaria y elevación del máximo variable de 6.000 a 10.000 euros.

8) Precisión de los efectos de la falta de acompañamiento del justificante del pago de la tasa y de los cambios en la cuantía del procedimiento.

9) Incentivación de la solución extrajudicial de litigios iniciados a través de alguno de los actos que constituyen el hecho imponible mediante la previsión de una devolución del 40 por ciento de la tasa que ingresó el sujeto pasivo.

Según indica la memoria del análisis de impacto normativo, la revisión del régimen de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional tiene como fin contribuir a la recaudación de fondos públicos que ayuden a financiar servicios prestados por el Estado, en concreto persiguiendo que una parte de los costes de la Administración de Justicia sea soportada por la persona que utiliza la vía judicial, especialmente en segunda instancia o casación. Con ello se busca también la racionalización del uso de dicho servicio mediante la desincentivación del abuso por parte de quienes litigan no buscando una tutela judicial de sus derechos sino ventajas indebidas e ilegítimas al socaire de la normativa procesal, retrasando la respuesta de los tribunales para el conjunto.

Tal es el marco que sirve para encuadrar la reforma de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional y que se canaliza a través del anteproyecto consultado, cuya articulación concreta se pasa a analizar.

a) Rúbrica

Como simple observación formal respecto de la rúbrica del Título I, cabe sugerir que el orden en que figuran enunciados los tres órdenes jurisdiccionales en los que se aplicará la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional se modifique (anteponiendo el contencioso-administrativo al social) para adecuarse al orden en que figuran regulados en el artículo 9 de la LOPJ y, asimismo, por congruencia con el orden que se observa en la regulación prevista en los artículos 2 y 5 del anteproyecto.

b) Artículo 1

El artículo 1 regula el ámbito de aplicación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Sustituirá al contenido del actual artículo 35.Uno.2 de la Ley 53/2002. En el nuevo texto se declara igualmente que la tasa es un tributo de carácter estatal si bien se prescinde -sin que aparezca justificado en el expediente- del inciso que establece que será exigible "por igual en todo el territorio nacional". Tal inciso no es irrelevante pues contribuye a dejar claro que la tasa estatal es independiente de otros eventuales tributos de las Comunidades Autónomas y veda que puedan plantearse al respecto deducciones u otras formas de exoneración si existieran dichos tributos autonómicos. En tal sentido, la última parte del precepto mantiene el reconocimiento de que la tasa estatal es sin perjuicio de las tasas y demás tributos que puedan exigir las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias financieras, precisándose ahora que tales tasas y demás tributos no podrán gravar los mismos hechos imponibles.

Esta última precisión obedece a dos motivos esenciales. En primer lugar, a las distintas competencias que ostentan el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Administración de Justicia. En tanto que esta, en sentido estricto, es una competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.5ª de la Constitución), actualmente las Comunidades Autónomas tienen asumidas determinadas competencias en el ámbito de la Justicia, en especial relativas a medios materiales y determinados medios personales -lo que cierta jurisprudencia constitucional ha dado en calificar la "administración de la Administración de Justicia" (por todas, STC 105/2000, de 13 de abril)-, por lo que resulta conforme al orden constitucional de distribución de competencias que las Comunidades Autónomas puedan en su caso establecer tasas para financiar los servicios transferidos, si bien no podrán establecer tasas que afecten al ejercicio de la potestad jurisdiccional en tanto que competencia exclusiva del Estado.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), integrante del bloque de la constitucionalidad (SSTC 181/1988, 150/1990, 68/1996 y 204/2011), cuyo artículo 6.2 dispone: "Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas".

Precisamente, alguna Comunidad Autónoma ha procedido ya a establecer tasas en el ámbito de la Justicia, así Cataluña, mediante el artículo 16 de la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del Impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos. A este respecto, cabe recordar el dictamen nº 623/2012, en el que el Consejo de Estado consideró que existían motivos jurídicos suficientes para la impugnación parcial del citado precepto. No obstante la denominación de una de las tasas establecidas -"tasa por la prestación de servicios personales y materiales en el ámbito de la Administración de Justicia"-, se entendió que el hecho imponible configurado en el apartado 1 del artículo 3 bis 1-1 (interposición de demandas y de recursos en distintos tipos de procesos) conlleva una duplicidad respecto del hecho imponible gravado con la tasa estatal por el ejercicio de la potestad jurisdiccional regulada en el artículo 35 de la Ley 53/2002.

En definitiva, la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas no puede incidir en el ámbito del ejercicio de la potestad jurisdiccional por razones competenciales y de orden tributario al ser dicha potestad jurisdiccional una competencia exclusiva estatal y ya existir al respecto un hecho imponible gravado por el Estado.

En otro orden de consideraciones, cabe advertir que en la redacción del artículo 1 no tiene sentido la alusión a las "demás" Comunidades Autónomas, por lo que procede suprimir dicho adjetivo.

c) Artículo 2

El artículo 2 del anteproyecto determina el hecho imponible de la tasa, desglosándolo en seis letras.

Las dos principales novedades absolutas que introduce el precepto se refieren a los supuestos de "solicitud de concurso necesario y demanda incidental en procesos concursales" (letra b) y la "interposición de recursos de suplicación y de casación en el orden social" (letra f). También cabe observar determinadas modificaciones parciales de supuestos ya existentes y diferencias en su agrupación.

En cuanto al artículo 2.b), en comparación con el borrador inicial del anteproyecto, en la versión consultada se ha configurado como un supuesto autónomo el relativo al concurso, pareciendo esta opción ciertamente más adecuada en atención a su naturaleza específica así como al hecho de que conocen de los procesos correspondientes unos órganos judiciales especializados. Además, se han aceptado las sugerencias de mejora técnica realizadas por el CGPJ en su informe, a partir de determinadas interpretaciones de la Dirección General de Tributos, al proponer que se añada como hecho imponible "la solicitud de concurso necesario", junto a "la demanda incidental en procesos concursales" (por homogeneidad con la enunciación de supuestos análogos, sería preferible que la redacción diga "interposición de").

Se observa a este respecto, empero, una patente descoordinación entre la configuración como hecho imponible de la solicitud de concurso "necesario" (que es solicitado por uno de los acreedores legitimados) y, luego, en el artículo 4.1.c), la declaración de una exención objetiva para "la solicitud de concurso voluntario por el deudor". Ambos supuestos no tienen ningún área de intersección. Y no se puede declarar exento un hecho que no está sujeto en los términos citados.

Dado que lo que parece pretenderse con la exención del artículo 4.1.c) del anteproyecto es evitar el agravamiento de la situación económica del deudor cuando este solicita el concurso, lo lógico sería que el hecho imponible fuera genéricamente "la solicitud de concurso de acreedores" para que este tuviera un ámbito de aplicación efectiva a los concursos necesarios, una vez aplicada la exención subjetiva a los concursos voluntarios. Otra posibilidad sería mantener como hecho imponible exclusivamente la solicitud de concurso necesario pero eliminar entonces por innecesaria la exención de la solicitud de concurso voluntario por el deudor. Sea de una forma u otra, procede corregir la falta de correspondencia advertida.

De otro lado, a la vista del propósito confeso en la memoria del análisis de impacto normativo de repercutir especialmente parte de los costes de la Administración de Justicia sobre quienes no se conforman con un primer pronunciamiento judicial, surge la duda en cuanto a si se ha olvidado someter a tasa los recursos en materia concursal o si existe alguna razón -que no aparece justificada en el expediente- para no aplicarla a tales supuestos.

La letra c) del artículo 2 configura como hecho imponible la interposición del recurso contencioso-administrativo, precisándose mediante la Ley en anteproyecto que tal supuesto se da tanto si dicha interposición va acompañada como si no de la formulación de demanda. Dicho añadido concuerda con la regulación vigente del devengo para tal hecho imponible, que en la nueva Ley se recogerá en el artículo 5.2.a).

En línea con la sugerencia del Consejo General de Procuradores, cabría meditar en cuanto a añadir como hecho imponible la oposición a la ejecución de títulos judiciales. Resulta lógico que la demanda en ejecución de sentencia no esté gravada ya que ello supondría una doble tributación para el que impetra la tutela judicial. Sin embargo, no es tan evidente que no deba estar sujeta la oposición a la ejecución de títulos judiciales (en numerosas ocasiones utilizada con fines dilatorios) con base en semejantes razones a las que apoyan la tributación de la apelación y ulteriores recursos.

d) Artículo 3

Una de las novedades que introduce el anteproyecto respecto de la legislación vigente se encuentra en el apartado 2 del artículo 3. Según la exposición de motivos, para facilitar el pago de la tasa en los supuestos de extranjeros o no residentes personados en un pleito en España -que, actualmente, deben aportar a tal efecto muchos documentos que ni siquiera son necesarios para el proceso- se habilita una nueva solución que permite que, con carácter general, sea el abogado o procurador del sujeto pasivo quien pague la tasa.

En primer lugar, cabe observar la ausencia de coincidencia exacta en la descripción del supuesto de hecho entre la exposición de motivos (que menciona a extranjeros o residentes fuera de España) y el artículo 3.2 (cuyo texto se refiere sujetos pasivos que no residan en España). La parte dispositiva resulta más afinada en este punto y se recomienda ajustar a ella la parte expositiva.

Si bien en la mayoría de los supuestos la representación procesal del sujeto pasivo corresponderá a un procurador o abogado, hay que tener en cuenta que en el recurso de suplicación en el orden social el litigante podrá ser defendido por abogado o estar representado técnicamente por graduado social colegiado (de conformidad con los artículos 21 y concordantes de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social). Parece que para incluir también a los graduados sociales como posibles pagadores de la tasa por cuenta de su representado sería preferible usar la expresión genérica "representación procesal", que abarca todas las posibilidades.

En cuanto a la previsión en virtud de la cual en los casos de referencia no será necesario que el sujeto pasivo se provea de un número de identificación fiscal con carácter previo a la autoliquidación, tiene su lógica para la agilización pretendida. Pero debe recordarse que la posesión del NIF se configura como una obligación tributaria formal en las relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria de conformidad con el artículo 29.2.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. El artículo 202 de la misma Ley tipifica la "infracción tributaria por incumplir las obligaciones relativas a la utilización y a la solicitud del número de identificación fiscal o de otros números o códigos". La Ley en anteproyecto establece un régimen especial temporal -que no una excepción- a lo establecido con carácter general por la norma tributaria de cabecera, que permite a los no residentes el pago por tercero de la tasa judicial sin necesidad de proveerse de un número de identificación fiscal con carácter previo a la autoliquidación. Sin embargo, no se diseña un régimen acabado al respecto, por lo que podría ser conveniente completar lo proyectado previendo que el sujeto pasivo que no acompañe el NIF inicialmente al amparo de la nueva disposición lo aporte en algún momento del proceso, a fin de evitar las consecuencias tributarias y, en su caso, procesales, previstas o que pudieran preverse en el ordenamiento por esta irregularidad. Por esta última razón, así como por versar el precepto analizado más sobre una peculiaridad relativa al pago que al sujeto pasivo en sí mismo considerado, su ubicación sistemática podría encontrar mejor acomodo en el artículo 8.

Por último, sería recomendable perfeccionar la redacción del último inciso del artículo 3.2 para evitar algunas ambigüedades de su texto actual. Una interpretación lógica lleva a entender que la posibilidad de pago por tercero (abogado o procurador) se da cuando el sujeto pasivo no resida en España, sin necesidad de indicar que sea "en especial" en esta circunstancia. De otro lado, el uso de "el mismo" no resulta concluyente cuando antes el precepto se refiere al procurador o abogado y al sujeto pasivo. Se recomienda por ello redactar el precepto de la siguiente forma: "El pago de la tasa podrá realizarse por la representación procesal cuando el sujeto pasivo no resida en España y sin que sea necesario que este se provea de un número de identificación fiscal con carácter previo a la autoliquidación".

e) Artículo 4

El régimen de exenciones de la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional previsto en el anteproyecto implica notables cambios respecto de la regulación vigente. Tales cambios merecen algunas reflexiones tanto desde la perspectiva de las nuevas exenciones reguladas como desde el punto de vista de las actualmente vigentes que serán eliminadas.

En cuanto a las exenciones objetivas, se reducen ostensiblemente las aplicables al orden jurisdiccional civil. Se eliminan en el anteproyecto las actuales exenciones generales relativas a procesos en materia de sucesiones, familia y estado civil de las personas para ceñirlas solo a determinados supuestos en el ámbito de capacidad, filiación y menores (artículo 4.1.a). En cuanto a los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas, se acota la aplicación de la exención a aquellos especialmente establecidos al efecto (artículo 4.1.b). En ambos casos la aceptación de observaciones de órganos preinformantes ha servido para mejorar la calidad técnica de la configuración de ambos supuestos.

Como se ha indicado antes, procede revisar la exención prevista en el artículo 4.1.c), en cuanto a la solicitud del concurso voluntario por el deudor, con relación al artículo 2.b).

Respecto de la exención regulada en el artículo 4.1.d), relativa a "la interposición de demanda por funcionarios públicos en los procesos contencioso-administrativos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen su separación", se restringe la actualmente vigente, que no excluye los procesos relativos a la separación. Con ello, se pretendería paliar el impacto económico por la tasa en tales supuestos, así como reconocer un tratamiento equivalente a funcionarios públicos y trabajadores, dado que estos últimos están exentos de pago de tasa judicial al incluirse entre los beneficiarios de asistencia jurídica gratuita (artículo 4.2.a) del anteproyecto en relación con el artículo 2.d) de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita).

Ahora bien, toda vez que el anteproyecto limita la exención de la tasa a los funcionarios públicos por interposición de recursos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen su separación, lo cierto es que tal limitación implica un tratamiento discriminatorio para los funcionarios con respecto al resto de los empleados públicos pues estos últimos pueden ampararse en una exención sin restricciones por razón de la materia. Por tal razón, se considera que debería equipararse la situación de todos los empleados públicos.

Como observación formal, puesto que la exención de referencia según está redactada alude específicamente a la "interposición de demanda", se considera que debería referirse a "la interposición de recurso contencioso-administrativo" ya que el artículo 2.c) considera sujeto tal acto con independencia de que esté acompañado o no de la formulación de demanda.

En lo que hace a las exenciones subjetivas previstas en el anteproyecto, en primer lugar la que se concede a las personas a las que se les haya reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita de acuerdo con su normativa reguladora cumple el objetivo esencial de garantizar el respeto de los artículos 24 y 119 de la Constitución en su interacción mutua, en especial ante la eliminación de la vigente exención subjetiva general a favor de las personas físicas (artículo 35.Tres.2.c) de la Ley 53/2002). También por esta vía indirecta de remisión a los beneficiarios de la asistencia jurídica gratuita pueden tener cabida en la exención subjetiva de tasas las asociaciones de utilidad pública y fundaciones registradas, que hasta ahora gozan de una exención expresa, siempre que acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Con la exención subjetiva comentada se atiende al principio de capacidad económica previsto en el artículo 8 de la LTPP, conforme al que, "en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas".

De otro lado, el Consejo de Estado se hace eco de una reflexión apuntada por el Consejo General de Procuradores como posible efecto paradójico de la regulación proyectada. Este ha advertido que la generalización del pago de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional para las personas físicas y la exención de quienes tengan reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita es susceptible de provocar un incremento de las solicitudes de reconocimiento de dicho beneficio, con el consiguiente aumento de trabajo y costes para las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita y la Administración de Justicia. Así, podría darse el contrasentido de que la finalidad perseguida por la Ley de contribuir a financiar la asistencia jurídica gratuita fuera neutralizada por la mayor presión sobre este sistema. Además, dado el alto número de designaciones provisionales de abogado y procurador que se hacen por falta de agilidad en el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita, se incurre en un gasto público que a posteriori no es objeto de un mecanismo de control efectivo con exigencia de reintegro del gasto público originado cuando no proceda la concesión del beneficio. Por tales razones, el Consejo General de Procuradores sugiere la conveniencia de articular alguna fórmula de control preliminar. Por ejemplo, teniendo en cuenta que la gestión de la tasa corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, exigir al solicitante la obligación de presentar una certificación expedida por la Agencia Tributaria correspondiente a sus recursos e ingresos económicos.

Sin perjuicio de buscar fórmulas para un mejor funcionamiento de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita que conduzcan a una aplicación tempestiva y estricta del régimen legal de la asistencia jurídica gratuita, también podría pensarse que una moderación en el incremento de las tasas, particularmente en primera instancia, coadyuvaría a contener indeseables sobrecargas al sistema de asistencia jurídica gratuita como modo de evitar el pago de aquellas.

Pasando a analizar la supresión de algunas de las exenciones actualmente vigentes, conviene observar que la de la prevista en el artículo 35.Tres.1.b) (por "la presentación de la demanda de juicio ordinario en caso de oposición del deudor, en los supuestos de procedimiento monitorio y proceso monitorio europeo por los que se haya satisfecho la tasa"), ha quedado de algún modo compensada por la previsión en el artículo 7.1 del anteproyecto de que "cuando después de la oposición del deudor en un monitorio se siga un proceso ordinario se descontará de la tasa la cantidad ya abonada en el proceso monitorio".

De otro lado, cabría sopesar la idoneidad de la eliminación de la exención por interposición de recursos contencioso-administrativos que tengan por finalidad la impugnación de una disposición de carácter general. El carácter nomofiláctico de estos recursos hace que puedan ser beneficiosos para el interés general y redundar en favor de una pluralidad indeterminada de personas, por lo que el sujeto pasivo de la tasa no sería el beneficiario único de la eventual expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que adolezca de vicio de nulidad.

Por último, sería oportuno también valorar la posibilidad de añadir algún supuesto más de exención objetiva (no existente en la actualidad ni previsto en el anteproyecto). Dado que, con toda lógica en virtud del interés público que representan las Administraciones Públicas, el anteproyecto contempla una exención subjetiva general en favor de estas (artículo 4.2.c), podría ponderarse la conveniencia de añadir exenciones ligadas al cumplimiento -o, mejor dicho, a la falta de este- de las obligaciones de la Administración. Así, en relación con la interposición de recursos contencioso- administrativos, cuando se recurra en casos de silencio administrativo negativo. Los ciudadanos no deben sufrir un menoscabo patrimonial por el hecho de que la Administración no cumpla con su elemental obligación de resolver y notificar en plazo.

Más aún cabría entender como justificada la exención respecto de la interposición de recursos contencioso-administrativos en los casos de inactividad de la Administración a que se refiere el artículo 29 de la LJCA así como en los casos de vía de hecho de la Administración a que se refiere el artículo 30 de la LJCA, al tratarse este último de un supuesto límite en el que la Administración actúa desprovista de título jurídico alguno. No parece equitativo obligar a esperar que la condena en costas traiga consigo el reintegro de lo pagado en concepto de tasa judicial, toda vez que el mero hecho de que exista esta tasa puede limitar el acceso a la Jurisdicción y, en todo caso, el importe debe adelantarse por el ciudadano afectado.

f) Artículo 7

El artículo 7 regula la determinación de la cuota tributaria. Si bien se sigue el modelo ya existente, basado en la agregación de una cuantía fija -en función del tipo de procedimiento o recurso- y otra variable, cabe constatar el incremento generalizado que experimentan en el anteproyecto tanto las cantidades fijas en todos los casos así como la elevación del límite máximo de la cantidad variable, que sube de 6.000 a 10.000 euros.

Los incrementos previstos son significativos. Así, por citar algunos supuestos, de una cuantía fija actual de la tasa en los juicios verbales de 90 euros se pasa en el anteproyecto a 150 euros. En el juicio ordinario se duplicaría el importe exactamente, elevándose de 150 a 300 euros. Las cantidades fijas por apelaciones saltan de 300 a 800 euros y en los recursos de casación de 600 a 1.200 euros.

Como ya se ha señalado en las consideraciones generales, los parámetros para juzgar la adecuación del importe de las cuantías se cifran, desde un punto de vista constitucional, en que no sean impeditivas para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, y, desde un punto de vista tributario, en que no superen el coste del servicio. Si bien esto último parece que no ocurrirá a tenor de las estimaciones de la memoria, algunos órganos preinformantes han expresado sus dudas en cuanto a que las nuevas tasas pueden generar un desproporcionado efecto disuasorio del acceso a la justicia en muchos casos, en especial los de escasa cuantía y para quienes tienen menos recursos aun sin llegar a beneficiarse del derecho a la asistencia jurídica gratuita.

También han de tenerse en cuenta, respecto de las variaciones relativas entre los distintos incrementos, el diferente relieve constitucional del derecho al acceso a la jurisdicción y del derecho de acceso a los recursos legamente establecidos. Desde la STC 37/1995, de 7 de febrero (FJ 5), han sido subrayadas las diferencias entre el derecho de acceso a la jurisdicción y el de acceso a los recursos legalmente establecidos. Aunque ambos derechos se encuentran ínsitos en el artículo 24.1 CE, el derecho a acceder a la justicia es un componente medular del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el precepto constitucional y que no viene otorgado por la ley, sino que nace de la Constitución misma. Por el contrario, el derecho a acceder a los recursos legales se incorpora al derecho fundamental en la concreta configuración que reciba de cada una de las leyes de enjuiciamiento que regulan los diferentes órdenes jurisdiccionales, salvo en lo relativo al derecho del condenado a la revisión de su condena y la pena impuesta (SSTC 42/1982, de 5 de julio; 33/1989, de 13 de febrero; y 48/2008, de 11 de marzo); el derecho al recurso legal no nace directamente de la Constitución, sino de lo que hayan dispuesto las leyes procesales que los crean, y se incorpora al derecho fundamental en su configuración legal (en el mismo sentido, entre otras muchas, SSTC 46/2004, de 23 de marzo, FJ 4; 15/2006, de 16 de enero, FJ 3; 181/2007, de 10 de septiembre, FJ 2; y 35/2011, de 28 de marzo, FJ 3).

A la vista de tales consideraciones, cabría pensar en posibles alternativas que, manteniendo expectativas de recaudación similares o incluso superiores, favorezcan mayor equidad del sistema. Así, podría ponerse más énfasis en el incremento de las cuantías variables aplicables en segunda instancia y casación a la par que atemperar las cuantías fijas, especialmente en primera instancia.

g) Artículo 8

Este precepto completa la regulación actualmente contenida en el artículo 35.Siete de la Ley 53/2002, desarrollando de forma adecuada las consecuencias procesales de la falta de presentación del justificante de pago de la tasa y también previendo las incidencias que se pueden producir por cambio de la cuantía inicialmente determinada del procedimiento.

No se entiende bien la redacción de la parte final del párrafo segundo del apartado 2. Parece que deberían cambiarse los tiempos verbales (sustituir "dé" por "dará") o bien reformular de otro modo el precepto.

Ha de calificarse de oportuna mejora la inclusión de un apartado 5, en cuya virtud se incentiva la solución extrajudicial de los litigios de procedimientos judiciales ya iniciados y sujetos a la tasa, al premiarla con la devolución del 40 por ciento de la tasa que ingresó el sujeto pasivo. En su caso podría sopesarse el establecimiento de una escala gradual en función del momento procesal en que se pone fin a la vía judicial por haberse alcanzado una solución extrajudicial.

Por similares razones, además de la falta de desarrollo efectivo de la potestad jurisdiccional, cabría pensar si sería igualmente conveniente prever una devolución, siquiera parcial, para los supuestos de retirada de escritos procesales antes de la admisión a trámite de la demanda (si bien parece que esta posibilidad chocaría de algún modo con la previsión del anteproyecto con relación al orden jurisdiccional contencioso-administrativo que configura el hecho imponible como "interposición del recurso contencioso-administrativo, acompañada o no de la formulación de la demanda", por lo que de ser admitida tendría que verificarse el correspondiente ajuste).

D) Título II

El Título II del anteproyecto (artículos 12 a 19) regula "la tasa por el alta y la modificación de fichas toxicológicas en el registro de productos químicos comercializados".

Tal como indica la memoria del análisis de impacto normativo, con la aprobación de la nueva Ley se creará ex novo una tasa por el alta y la modificación de fichas de información toxicológica en el Servicio de Información Toxicológica del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, obligación que viene impuesta a las empresas comercializadoras de productos químicos por la Ley 8/2010, de 31 de marzo, por la que se establece el régimen sancionador previsto en los Reglamentos (CE) relativos al registro, a la evaluación, a la autorización y a la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH) y sobre la clasificación, el etiquetado y el envasado de sustancias y mezclas (CLP), que lo modifica.

Ya desde el año 1971 -según señala la exposición de motivos- el Servicio de Información Toxicológica actúa como centro antitóxico asumiendo las funciones de prevención y asesoramiento de intoxicaciones y exposición a sustancias tóxicas, en colaboración con el Centro de Emergencias de Protección Civil y con las autoridades competentes en materia de sanidad para supuestos de alertas sanitarias. La función del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses en orden a la prevención de intoxicaciones aparece prevista en el artículo 480.2 de la LOPJ así como en los artículos 1 y 2 del Reglamento de dicho Instituto, aprobado por el Real Decreto 862/1998, de 8 de mayo. Por tanto, el ejercicio de dichas funciones se realiza en interés público para facilitar la prestación de asistencia sanitaria de urgencia a los consumidores y también en beneficio directo e indirecto de las empresas comercializadoras de productos químicos al minorarse los efectos de una posible toxicidad de los productos comercializados y, por tanto, incidir en la responsabilidad que en su caso pudiera derivarse para tales empresas.

Hasta 2010 la legislación vigente solo obligaba a las empresas comercializadoras de detergentes, productos de limpieza y lejías a facilitar al Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses la información necesaria sobre la composición de dichos productos para permitir en su caso la adecuada respuesta sanitaria. La Ley 8/2010 (cuyo anteproyecto fue objeto del dictamen nº 531/2009, de 30 de abril) ha venido a ampliar el listado de productos a los que afecta la obligación de informar sobre su composición y a profundizar en los deberes al respecto. Por ello se prevé que el número de productos incluidos en la base de datos del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses se duplique. Hasta el momento la actividad de referencia prestada por el mencionado Instituto ha estado financiada por los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, ante las previsiones de incremento de dicha actividad -según se justifica en la memoria- el Ministerio de Justicia considera que no existe otra alternativa que establecer una tasa para contribuir a sufragar el coste que le supone la puesta en marcha de los recursos humanos y materiales necesarios para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la referida Ley. En tal sentido, concurren los requisitos necesarios para la implantación de una tasa que permita repercutir parte del coste del servicio en las empresas comercializadoras de los productos que deben registrarse.

A la hora de evaluar el impacto económico y presupuestario de la nueva tasa, la memoria señala que, al estar unificados los presupuestos del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses dentro de los presupuestos de la Administración de Justicia, no es posible dar una información exacta de los costes que para el Ministerio de Justicia supone el mantenimiento del Servicio de Información Toxicológica. En todo caso, se lleva a cabo una estimación aproximativa, distinguiendo entre costes de personal, gastos en bienes y suministros y costes tecnológicos, que ascenderían a un coste total anual de 1.380.309,36 euros. De otro lado, los ingresos por creación de la tasa, sobre la base de los datos de entrada de solicitud de alta y modificación de fichas toxicológicas en el año 2011, serían de unos 263.895 euros. Se realizan asimismo unas previsiones del impacto de la Ley 8/2010 en el período comprendido entre 1-1-2012 hasta 1 de junio de 2015 (por cuanto en estos tres años se tienen que ir dando de alta progresivamente productos químicos peligrosos ya comercializados), estimándose un promedio anual de ingresos por la tasa de referencia de 1.127.142,86 euros y, a partir de junio de 2015, de 540.000 euros. Se concluye, pues, que los ingresos serán inferiores a los gastos previstos.

El texto del Título II del anteproyecto en su última versión ha experimentado diversas modificaciones a raíz de las observaciones formuladas por las asociaciones de empresas con intereses en el sector y por el propio Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Entre los cambios a destacar cabe señalar los siguientes: 1) sustitución del término "productos" por la expresión "sustancias y mezclas químicas" (con varias excepciones); 2) adición de un nuevo hecho imponible, junto con el alta y la modificación de fichas toxicológicas, consistente en la notificación de la identidad química de las sustancias presentes en mezclas para las que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas haya aceptado una denominación química alternativa, en correspondencia con lo dispuesto en el artículo 45.1 del Reglamento (CE) nº 1272/2008 y en relación con el artículo 24 del mismo Reglamento ("cuando el fabricante, el importador o el usuario intermedio de una sustancia presente en una mezcla pueda demostrar que al desvelar en la etiqueta o en la ficha de datos de seguridad la identidad química de dicha sustancia se pone en peligro el carácter confidencial de su actividad empresarial, en particular la propiedad intelectual, podrá solicitar permiso a la Agencia para utilizar una denominación química alternativa"); y 3) perfeccionamiento de la exención prevista en el artículo 15 e introducción de un régimen especial para las pequeñas y medianas empresas.

a) Rúbrica

Tras haberse introducido un nuevo hecho imponible en la última versión del anteproyecto, la rúbrica del Título II ha quedado incompleta en relación con el contenido que se desarrolla en los artículos en él incluidos. Sería conveniente, pues, añadir alguna referencia también al segundo supuesto si bien procurando evitar una enunciación descriptiva excesivamente larga. Por otra parte, a sugerencia del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, en el artículo 12 se ha suprimido con relación al registro de productos químicos la cualificación de que estos sean "comercializados", por lo que en concordancia procede igualmente eliminar tal expresión de la rúbrica.

b) Artículos 12, 13 y 14

En los artículos 13 y 14, dado que se ha introducido un nuevo supuesto de hecho imponible y, respecto de él, un nuevo tipo de sujeto pasivo, sería preferible que se dividieran sistemáticamente en dos párrafos sus respectivos contenidos.

En particular, por lo que se refiere al hecho imponible consistente en la solicitud de alta o de modificación de fichas toxicológicas en el registro por parte de los sujetos comercializadores de todo tipo de sustancias y mezclas químicas, se aprecia una discordancia entre lo dispuesto en el artículo 13 y los párrafos nueve a once de la parte IV de la exposición de motivos. En efecto, esta última se refiere a la obligación de facilitar al Instituto Nacional de Toxicología por parte de las empresas comercializadoras de la composición únicamente de las mezclas clasificadas como "peligrosas" en tanto que el artículo 13 prescinde de toda alusión a dicha clasificación y, más aún, alude a "todo tipo de sustancias y mezclas químicas". Además, en tanto que la exposición de motivos se constriñe a "mezclas", el artículo 13 se refiere a "sustancias y mezclas" y el 14 a "sustancias o mezclas".

Por otra parte, como residuo de la redacción originaria subsiste en el artículo 12 (también en los artículos 16 y 17) la referencia a "producto". Cabe observar que la disposición adicional tercera de la Ley 8/2010 ("Informaciones al Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses") dispone que el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses será el organismo responsable de recibir de los importadores y usuarios intermedios que comercialicen mezclas la información pertinente a que se refiere el artículo 45.1 del Reglamento (CE) nº 1272/2008, refiriéndose este último precepto a "las mezclas comercializadas y clasificadas como peligrosas debido a sus efectos sobre la salud humana o a sus efectos físicos".

Sin perjuicio de que la nueva iniciativa legislativa puede ejercitar una opción más amplia que la prescrita por el Derecho de la Unión Europea en cuanto a los productos sujetos a la obligación de registro, las discordancias terminológicas apuntadas en el texto del anteproyecto generan dudas y, por tanto, se recomienda su ajuste y concordancia en el sentido que resulte procedente.

c) Artículo 15

El artículo 15 recoge determinadas exenciones y reducciones de la tasa de referencia, en ambos casos de carácter subjetivo. En primer lugar se dispone que, hasta el 31 de mayo de 2015 inclusive, estarán exentas de la tasa de alta y modificación de fichas toxicológicas las empresas que hubieran contribuido a través de sus asociaciones a la gestión de la actual base de datos del Servicio de Información Toxicológica. La fecha señalada como término del plazo de exención concuerda con la previsión de la disposición transitoria única, apartado 2, de la Ley 8/2010, conforme a la cual, el régimen sancionador contenido en dicha Ley, relativo a la clasificación, etiquetado y envasado de mezclas, no será de aplicación hasta el 1 de junio de 2015.

Además el precepto especifica su ámbito de aplicación al considerar exoneradas de la tasa a todas aquellas empresas que, a 17 de febrero de 2012, estuvieran asociadas a la Asociación de Empresas de Detergentes y de Productos de Limpieza, Mantenimiento y Afines (ADELMA), a la Federación Nacional de Asociaciones de Fabricantes de Lejías y Derivados (FENALYD), a la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) y a la Asociación Española de Distribuidores, Autoservicios y Supermercados (ASEDAS). Ello supone un reconocimiento cabal de las aportaciones realizadas por dichas empresas a partir del convenio de colaboración suscrito el 20 de diciembre de 2006 entre el Ministerio de Justicia, a través del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, el Instituto Nacional del Consumo y las asociaciones antes referidas, por el que estas se comprometían a desarrollar un mecanismo informático que permitiera remitir vía "on-line" la ficha de composición de cada producto al Servicio de Información Toxicológica (SIT) del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Además, las citadas asociaciones han acordado en fecha 17 de febrero de 2012 otorgar de manera unilateral al Ministerio de Justicia una autorización, con carácter gratuito e indefinido, para que pueda usar y modificar el aplicativo de transmisión y carga de datos en la base de datos del SIT.

En todo caso, dado que el artículo 15.1 establece un régimen de derecho transitorio, su contenido debe situarse en una disposición transitoria en la parte final de la Ley.

El apartado 2 del artículo 15, ha sido introducido en la última versión del anteproyecto en respuesta a las peticiones del sector de las PYMES (que, según se ha alegado, representan un 98% de las empresas eventualmente afectadas por la nueva norma). Además, así se sitúa la norma nacional en línea con las previsiones diferenciadas que la normativa de la Unión Europea reconoce a las PYMES (artículo 24.2 del Reglamento (CE) nº 1272/2008 y artículos 3 a 12 del Reglamento (CE) nº 340/2008). Como observación formal cabe indicar que debería usarse la expresión "microempresa" en lugar de la referencia abreviada a "micro", según figura en la definición de PYME contenida en el artículo 2.1 del último Reglamento citado ("PYME": microempresa o pequeña o mediana empresa a efectos de la Recomendación 2003/361/CE). Por otra parte, quizás no sería necesario dividir la regulación del régimen especial de reducción de tasas a las PYMES entre el artículo 15.2 y el artículo 17, bastando con la previsión de este último en el cuadro 2, al que cabría añadir un párrafo introductorio indicando el ámbito subjetivo de aplicación del importe reducido en la determinación de la cuota tributaria.

A la hora de configurar las exenciones a la tasa de referencia, convendría sopesar las sugerencias para su ampliación realizadas en algunas de las alegaciones al anteproyecto. En ellas se pone de manifiesto la necesidad de soslayar la duplicidad con otros sistemas de alerta sanitaria y el consiguiente oneroso exceso de cargas burocráticas y costes económicos para las empresas afectadas.

Así, existe en vigor para las mezclas peligrosas un sistema denominado Sistema de intercambio rápido de información sobre productos químicos (SIRIPQ) dependiente del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, sistema gratuito y con una carga burocrática inferior a la propuesta. La disposición adicional primera del Real Decreto 1802/2008, de 3 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento sobre notificación de sustancias nuevas y clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas, aprobado por Real Decreto 363/1995, de 10 de marzo, con la finalidad de adaptar sus disposiciones al Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (Reglamento REACH), establece en el apartado 2 que el proveedor de una sustancia o preparado que, en cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 31 del Reglamento (CE) nº 1907/2006, deba facilitar la ficha de datos de seguridad al destinatario, a más tardar en el momento de la primera entrega del producto, deberá asimismo, antes de la comercialización de esa sustancia o preparado, entregar una copia de la misma al Ministerio de Sanidad y Consumo. Este la mantendrá a disposición del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y de las Comunidades Autónomas que la soliciten. Dicha ficha se presentara preferiblemente de forma electrónica a través de los mecanismos que la Administración facilite para este fin.

De otro lado, habría que tener en cuenta a la hora de evitar eventuales solapamientos la tasa introducida por la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. Su artículo 107 crea la tasa por prestación de servicios y realización de actividades de la Administración General del Estado en materia de medicamentos, cuyo hecho imponible es la prestación o realización, por los órganos competentes de la Administración General del Estado, de los servicios o actividades a que se refiere el artículo 111 relativas a medicamentos legalmente reconocidos, productos sanitarios, productos cosméticos y productos de higiene personal, laboratorios farmacéuticos y almacenes mayoristas.

d) Artículo 16

En el artículo 16 ("devengo de la tasa") no se ha incluido la previsión correspondiente al devengo del segundo hecho imponible introducido en la última versión del anteproyecto (notificación de la identidad química de las sustancias presentes en mezclas para las que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas haya aceptado una denominación química alternativa). Resulta necesario, pues, completar el precepto.

e) Artículo 17

El artículo 17, apartado 2, aceptando una sugerencia de las entidades representativas del sector, ha establecido un límite total a las tasas anuales satisfechas por empresa de "10.000 euros por alta de ficha toxicológica y de 5.000 euros por modificación de ficha toxicológica". Se expresaría de modo más correcto su sentido si se refiere al alta y la modificación en plural "de fichas toxicológicas", tal como por otra parte consta en la rúbrica del Título II.

Finalmente, el Consejo de Estado recomienda reflexionar sobre la conveniencia de incorporar una de las sugerencias formuladas por el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, que responde a los propios principios configuradores de las tasas. Así, cabría prever una obligación del Ministerio de Justicia de control y, en su caso, de revisión del importe de las tasas previstas en el Título II para asegurar que la recaudación obtenida por estas no supera el coste integral del servicio. Naturalmente tal previsión podría ir acompañada de las disposiciones temporales que se estimen necesarias hasta que se estabilice la recaudación prevista por este concepto a partir del 1 de junio de 2015.

f) Artículo 19

La previsión contenida en este artículo, en cuya virtud se encomienda la gestión de la tasa regulada en el Título II al Ministerio de Justicia, supone una especialidad respecto del régimen general establecido en el artículo 22 de la LTPP. Según este último precepto, la gestión de las tasas corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Sin perjuicio de que la norma en anteproyecto tiene rango suficiente para disponer otra cosa, no aparece justificado en el expediente el motivo para separarse del criterio general previsto en la norma de cabecera para las tasas.

E) Parte final

Las disposiciones complementarias que integran la parte final de la Ley en anteproyecto consisten en una disposición derogatoria y cinco finales.

Cabe recordar, según lo dicho anteriormente, que procede añadir una disposición transitoria con el contenido actual del artículo 15.1, la cual precederá a la disposición derogatoria.

De otro lado, según ha apuntado la Dirección General de Tributos, debería preverse un período transitorio para el desarrollo reglamentario de las tasas que establecerá la nueva Ley. En relación con la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional, las modificaciones sustanciales que se introducen no parecen aplicables a través de las normas establecidas actualmente por la Orden HAC/661/2003, de 24 de marzo, que aprueba el modelo de autoliquidación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo y determina el lugar, la forma y los plazos para su presentación. También será necesario que se desarrollen los procedimientos y modelos de autoliquidación que procedan para la exacción de la nueva tasa regulada en el Título II. El carácter inmediato a la publicación oficial con el que la disposición final quinta prevé la entrada en vigor de la Ley hace dudar sobre la forma en que será posible su efectiva puesta en marcha, salvo que se tenga previsto que las órdenes de desarrollo entren en vigor a la par (alternativamente podría pensarse en diferir la entrada en vigor por el período que se considere necesario para instrumentar los modelos de autoliquidación).

En cuanto a la disposición derogatoria, es específica y se refiere en particular, primero, a los artículos 35 y 36 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y, segundo, al apartado 3 del artículo 23 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este último establece que podrán comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles. La supresión de la excepción del requisito de postulación procesal para los funcionarios por mor de la derogación normativa prevista en el texto del anteproyecto ha de ponerse en relación con la previsión en el artículo 4.2 de una exención objetiva de la tasa para la interposición de demanda por funcionarios públicos en los procesos contencioso-administrativos que se refieran a cuestiones de personal que no impliquen su separación, como ya se señaló anteriormente. En todo caso, más allá de la aplicación de la tasa, cabe observar que el anteproyecto no entra a determinar si en los procesos que están actualmente en curso tras la interposición de la demanda deviene necesaria a partir de la entrada en vigor de la Ley la postulación de los funcionarios. Tal sería la conclusión a la que se habría de llegar con la derogación de plano del artículo 23.3 de la LJCA, lo que implicaría un cambio de reglas a mitad de muchos procedimientos. Por tal razón, en aras del principio de seguridad jurídica, se sugiere la introducción de una disposición transitoria que prevea el fin de los procedimientos en curso con arreglo a las normas vigentes en el momento de interposición de la demanda.

Dado el carácter específico y escueto de la regulación de las tasas abordada en el anteproyecto, podría resultar útil introducir una disposición final que prevea que los tributos regulados en la nueva Ley se regirán por lo establecido en ella y, en su defecto, por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y sus disposiciones de desarrollo.

La disposición final segunda tiene como fin introducir una modificación en el nº 7 del artículo 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, con el único propósito de precisar el nombre de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional con referencia explícita a los órdenes en que se aplicará. Aunque el texto proyectado se corresponde con el contenido del anteproyecto, lo cierto es que en su tenor vigente la LEC (que incluye en el concepto de costas "la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, cuando ésta sea preceptiva"), conforme a la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, sirve igualmente para dar cobertura al contenido de la nueva regulación sin necesidad de volver a modificar el precepto. Dado que es innecesario, se considera preferible evitar una nueva modificación puntual de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

En la disposición final tercera se citan las cláusulas 5ª, 6ª y 14ª del artículo 149.1 de la Constitución como títulos competenciales en que se funda el Estado para dictar la nueva Ley. Tanto en la primera versión del anteproyecto como en la memoria del análisis de impacto normativo solo se hacía alusión a los dos primeros. En todo caso, la invocación de la cláusula 14ª ("hacienda general") sirve ciertamente para dar cobertura a la dimensión tributaria que implican las nuevas tasas.

Por último, sin perjuicio de observaciones previas de carácter sustantivo al contenido de la disposición final quinta, se llama la atención sobre el carácter asimétrico con el que está formulada. Su primera parte se enuncia por referencia a la materia que es objeto de regulación por la Ley, en tanto que la segunda se refiere a un artículo concreto. Se recomienda que la redacción de la regla general y la excepción sigan el mismo criterio. Podría decirse: "La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. No obstante lo anterior, el artículo 11 producirá efectos a partir de 1 de enero de 2013".

V. Otras observaciones

Con carácter general, se encarece una revisión de la redacción del texto del anteproyecto consultado, pues se han detectado numerosos defectos gramaticales, de puntuación y de redacción que deben corregirse.

Sin ánimo de exhaustividad se señalan algunos de ellos a continuación:

- En general sobran los artículos determinados con que se inician las rúbricas de los Títulos y de algunos artículos (1 y 2).

- La redacción del apartado 1 del artículo 3 adolece de una falta de concordancia en cuanto al número de los verbos, de modo que el segundo ("realicen") debe sustituirse por "realice" ya que el sujeto está expresado en singular. La discordancia se ha producido por el cambio del sujeto plural -"quienes"- con que aparecen actualmente definidos los sujetos pasivos en el artículo 35.2 de la Ley 53/2002.

- En el artículo 4.2.c) debe concordarse el género al final de su último inciso en correspondencia con la primera parte referida a la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las entidades locales. Así, debe decir "y los organismos públicos dependientes de todas ellas".

- Para guardar la deseable homogeneidad en la enunciación de los distintos supuestos regulados en el artículo 5.1, se debe iniciar el párrafo d) con "presentación de...". Con idéntico fin de homogeneidad, debe optarse en el artículo 5 por una misma solución en todos los supuestos de los apartados 1 y 2 (parece preferible prescindir del artículo determinado con que se inician los distintos párrafos de este último).

- En el artículo 12 in fine sobra la coma que interrumpe sujeto y predicado.

- La rúbrica de la disposición final primera debe completarse con la fecha de la Ley de Tasas y Precios Públicos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros, para su posterior elevación a las Cortes Generales como proyecto de Ley, el anteproyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de julio de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.