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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de julio de 2010, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V. E. 10 de junio de 2010 (con registro de entrada del día siguiente), ha examinado el expediente relativo a la solicitud de declaración de oficio de acto nulo formulada por la Entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), contra el acto en el que se notificaba la Diligencia realizada por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid en el expediente nº 188/08, sobre expropiación de terrenos necesarios para el desarrollo del Plan Director del Aeropuerto de Madrid-Barajas.

De antecedentes resulta:

Primero.- El 2 de marzo de 2006 se levantó el acta previa a la ocupación de la finca 23-00 como consecuencia del expediente 69/AENA/05, motivado por las obras del Proyecto "Aeropuerto de Madrid- Barajas, expropiación de terrenos necesarios para el desarrollo del Plan Director (3ª fase)", y propiedad de ...... . En ella, la expropiada manifestó que la superficie afectada era superior a la indicada y que la finca se encontraba arrendada para uso distinto al de vivienda, consistente en el de depósito, reparación y usos complementarios de vehículos industriales y de maquinaria de obras públicas.

Segundo.- El 27 de junio de 2006 se levantó acta de ocupación en la que se aceptó la mayor cabida de la finca y, tras la disconformidad de la expropiada con el cálculo de los importes correspondientes a los depósitos previos, se acordó dar traslado del expediente al perito de la Administración y, en su caso, al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JPEF) de Madrid.

Tercero.- El 11 de enero de 2007 la expropiada formuló hoja de aprecio en la que valoró el arrendamiento que afectaba a la finca en 60.480 euros y cifró el precio del suelo en 474,72 €/m2, aplicando la doctrina del Tribunal Supremo conforme a la cual el suelo destinado a sistemas generales, cualquiera que sea su clasificación urbanística, debe ser valorado como si de suelo urbanizable se tratara, aplicando precios medios de los distintos tipos de vivienda.

Cuarto.- El 5 de junio de 2008, el perito de la Administración remitió hoja de aprecio en la que valoró el suelo de la finca expropiada en 20,14 €/m2, aplicando el método de comparación con valores de fincas similares adquiridas o expropiadas con destino a AENA.

Quinto.- El Vocal Arquitecto de Hacienda del JPEF justipreció el suelo de la finca en 123,75 €/m2, recurriendo para ello al método objetivo de precio de venta de las viviendas de protección oficial utilizado por la jurisprudencia.

Sexto.- El 3 de julio de 2008 el JPEF acordó por mayoría que el precio a aplicar a la finca expropiada fuera el de 123,75 €/m2, de conformidad con el informe del Vocal Arquitecto de Hacienda. Sin embargo, en el encabezamiento del Acuerdo se hacía referencia al expediente 37/AENA/00, cuando debería hacerse al 69/AENA/05. Asimismo, en el primer fundamento de derecho se justificaba la resolución en el instituto de la retasación, aunque del expediente y resto de la documentación se desprende que lo que se decide es la valoración inicial de la finca expropiada. El Acuerdo se notificó el 4 de agosto de 2008 a AENA y el 11 de agosto a la expropiada.

Séptimo.- El 4 de septiembre de 2008, ...... , en nombre y representación de AENA, interpuso recurso de reposición contra el meritado Acuerdo del JPEF basado en que dicho Acuerdo incurre en el error de valorar como retasación lo que en realidad es una primera valoración y, asimismo, tampoco ha aplicado la normativa vigente a la fase del inicio del justiprecio (artículo 104 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, por la que se da nueva redacción al artículo 25 de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones) y, en consecuencia, debe justipreciarse el suelo como no urbanizable.

Octavo.- El 11 de septiembre de 2008 la expropiada presentó recurso de reposición contra el reseñado Acuerdo formulando las siguientes alegaciones:

a) El suelo se ha valorado teniendo exclusivamente en cuenta los valores de las VPO, mientras que debería haberse partido del valor real de mercado.

b) Se ha utilizado el valor de repercusión de los terrenos del 20% y aplicable a las VPO menores de 110 m2, cuando debería haberse aplicado el 25% porque no todas las VPO son inferiores a 110m2.

c) No se ha tenido en cuenta el valor del arrendamiento.

d) Se ha producido un retraso de más de dos años desde que se inició el expediente por lo que debe actualizarse la valoración a la fecha actual.

Noveno.- El 18 de septiembre de 2008 el JPEF acordó estimar parcialmente el recurso de reposición de AENA, corrigió la referencia del expediente 69/AENA/05, modificó la fundamentación jurídica del acuerdo afirmando que se trata de una primera valoración y desestimó las restantes pretensiones formuladas.

Décimo.- El 25 de marzo de 2009 ...... , en nombre y representación de la expropiada, interpuso recurso extraordinario de revisión contra los dos anteriores Acuerdos del JPEF y con base en las siguientes causas:

a) Error de hecho sobre el terreno objeto de valoración y, como consecuencia del mismo, aplicación de un método valorativo incorrecto (método de valoración objetivo de retasación) cuando en el resto de las expropiaciones del expediente 69/AENA/05 se han aplicado otros criterios de valoración (método de valoración residual dinámico). Aporta documentación probatoria de este extremo.

b) Error de hecho por omisión de la valoración de los derechos arrendaticios, cuyo contrato consta en el expediente.

Undécimo.- El 17 de abril de 2009, el JPEF resolvió por mayoría rectificar el Acuerdo con base en el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, afirmando que se ha advertido un error de hecho al valorar el suelo con base en un informe del Vocal Arquitecto de Hacienda que no se corresponde con la clasificación del suelo de la finca afectada por el proyecto expropiatorio, toda vez que se valoró como sistema general de comunicaciones cuando debió valorarse como sistema general, área de ordenación especial y con uso característico dotacional de servicios colectivos, justipreciándose ahora a razón de 212,94 €/m2.

Duodécimo.- El 17 de abril de 2009 el Secretario del JPEF dictó una Diligencia en la que se manifiesta que el JPEF ha acordado que la "causa alegada por el letrado de la expropiada no figura en las circunstancias que se contienen en el artículo 118 de la Ley 30/1992. No obstante, con el fin de evitar indefensión de la parte expropiada y al comprobar que sí se produce una equivocación en la resolución del citado expediente, se estima que procede su rectificación de conformidad con el artículo 105.2 de la citada norma, quedando todo ello reflejado en la correspondiente Diligencia".

Decimotercero.- El 26 de mayo de 2009 el representante de AENA solicitó la revisión de oficio de la Diligencia del Secretario del JPEF de 17 de abril de 2009 con fundamento en los siguientes motivos:

a) Falta de notificación del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la expropiada.

b) Falta de audiencia en la tramitación del recurso.

c) Falta de competencia del Secretario del JPEF para dictar el acto de subsanación de errores del JPEF.

d) Vulneración de las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados si el acuerdo de subsanación se ha adoptado por el JPEF.

e) Resolución prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido por no tratarse de un error de hecho.

Decimocuarto.- El 18 de junio de 2009 el JPEF acordó el inicio del procedimiento de revisión de oficio del acto en que se notificaba la Diligencia señalada. El 21 de julio se recibió escrito del representante de la expropiada solicitando copia del escrito de la representación de AENA dada su falta de notificación; ésta se practicó el 4 de agosto de 2009.

Decimoquinto.- El 18 de agosto de 2009 se recibió escrito del representante de la expropiada en el que se opone a la revisión de oficio, manifiesta que ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la Diligencia del Secretario del JPEF y solicita la desestimación de la pretensión del representante de AENA.

Decimosexto.- El 22 de septiembre de 2009 ha emitido informe la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid. Afirma que la resolución del JPEF de 16 de abril de 2009 incurre en la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el apartado e) del artículo 62.1 de la LRJPAC. En consecuencia, a juicio del órgano preinformante, nada obsta para revisar de acuerdo con lo previsto en el artículo 102.1 de la citada ley.

Decimoséptimo.- El 8 de febrero de 2010 la División de Recursos y Derecho de Petición advirtió al Secretario del Jurado la falta de propuesta de resolución, lo cual fue contestado indicando que existen razones a favor de la revisión como en contra de la misma por lo que el órgano proponente considera que, antes de conformar su voluntad y plasmarla en la correspondiente propuesta, deberá conocer lo que dictamine el Consejo de Estado.

Decimoctavo.- Recibido el expediente en el Consejo de Estado, su Sección Primera propuso el 26 de abril de 2010 devolver el mismo por antecedentes a fin de que fuera completado con una obligada y correcta propuesta de resolución. La devolución fue acordada por el Presidente del Consejo.

El 17 de mayo de 2010 el Secretario del Jurado ha contestado que se propone mantener el acto impugnado, no procediéndose a su revisión al no ser nulo de pleno derecho por no figurar entre los casos contemplados en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

En tal situación del expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado emite dictamen de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22.10, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Con carácter previo, debe señalarse la muy deficiente tramitación del expediente por parte del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, no solo en el aspecto temporal, con grandes lapsos temporales de inactividad, sino también y principalmente en el aspecto material en el que se contienen múltiples errores y se adolece de la falta de un adecuado soporte jurídico, lo que especialmente se pone de relieve en la brevísima propuesta de resolución, la cual ha tenido que ser reclamada por este Consejo y aún sigue omitiendo una consistente exposición de los hechos y de los fundamentos jurídicos aplicables al caso.

El expediente sometido a consulta se refiere a la solicitud de revisión de oficio, formulada por la Entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), del acto en el que se notificaba la Diligencia realizada por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid en el expediente nº 188/08, sobre expropiación de terrenos necesarios para el desarrollo del Plan Director del Aeropuerto de Madrid-Barajas.

La competencia para la revisión de oficio de los actos de los Jurados de Expropiación Forzosa la tienen los propios órganos que los dictaron. Así se desprende de la doctrina constante fijada por el Consejo de Estado (dictámenes 3.176/2004, 51/2005, 1.278/2006, 752/2008, 753/2008, 754/2008 y 2.002/2008, entre otros). Partiendo de una concepción de los Jurados de Expropiación Forzosa como órganos independientes cuya función exclusiva, presidida por los principios de imparcialidad e independencia, consiste en la valoración de los bienes y derechos expropiados y que no dependen a esos efectos jerárquicamente del Ministro (del Interior, antes, del de Administraciones Públicas, posteriormente, ni del de la Presidencia hoy), se llega en materia de revisión de oficio de los actos de los Jurados de Expropiación Forzosa a una solución paralela a la establecida para el recurso extraordinario de revisión en cuanto a la competencia para conocer de dichos procedimientos.

En el presente caso, el acuerdo de incoación del expediente, su instrucción y la sucinta propuesta de resolución se han realizado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid.

El procedimiento de revisión de oficio se ha iniciado por Acuerdo del citado Jurado, de 18 de junio de 2009, al amparo de lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y previa solicitud de AENA, en su condición de beneficiario de la expropiación.

El acto que se pretende revisar, según el Acuerdo del JPEF de 18 de junio de 2009, parece ser el "acto en que se notificaba la Diligencia realizada en el expediente 188/08, al entender AENA que es un acto nulo de pleno derecho". Sin embargo, del tenor del Acuerdo resulta que el objeto del procedimiento revisor es, en realidad, el Acuerdo adoptado por el Jurado el 17 de abril de 2009, ya que la citada Diligencia únicamente da traslado íntegro del texto del Acuerdo reseñado.

En el caso ahora examinado procede constatar que el Acuerdo adoptado por el JPEF el 17 de abril de 2009 estimó un error de hecho al valorar incorrectamente el suelo como de sistema general de comunicaciones cuando se debió de valorar como sistema general aeroportuario y, en consecuencia, rectificó el justiprecio en 212,94 €/m2 al amparo del artículo 105.2 de la LRJPAC.

Dispone el artículo 105.2 lo siguiente: "Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos".

Este procedimiento únicamente habilita la corrección de errores materiales y aritméticos pero no aquellos que alcanzan al contenido jurídico del acto. Tales errores son los que la doctrina denomina "errores obstativos", que se producen siempre que una declaración de voluntad incurre en errores de expresión, equivocaciones gramaticales o de cálculo según los cuales vendrían a decir algo distinto de lo que inequívocamente se ha pretendido decir: el lapsus, la errata, el nombre equivocado, la omisión involuntaria, el error en la suma de cantidades, son los supuestos más frecuentes.

Como ha recordado el Consejo de Estado (dictamen 611/99, de 8 de abril), los supuestos en que cabe acudir a la técnica de rectificación de errores contemplada por el citado artículo 105.2 han sido analizados por la jurisprudencia en diversas ocasiones. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1991 (seguida por otras, como la de 23 de diciembre de 1992) establece las circunstancias precisas que permiten rectificar actos administrativos y que se concretan sustancialmente en las siguientes:

1.- que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos; 2.- que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo; 3.- que el error sea patente y notorio, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables; 4.- que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos; 5.- que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica); que no padezca la subsistencia del acto administrativo; y 6.- que se aplique con un hondo criterio restrictivo.

Además, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2009 exige que la rectificación "se explique por un principio de economía para evitar acudir a largos trámites de los procedimientos revisores cuando la rectificación resulta intrascendente para el contenido del acto, no puede alterar su sentido y, por lo tanto, afectar a los derechos subjetivos que reconoce".

El anterior pronunciamiento judicial señala, como primera circunstancia, que el error fáctico que puede rectificarse por la Administración debe concretarse en equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos. En el presente caso, el error en que se ha incurrido no se refiere a ese tipo de equivocaciones, sino que se produce un nuevo acto administrativo con una nueva valoración, una nueva fundamentación jurídica y una nueva resolución.

Por todo lo anterior, la rectificación de errores a la que alude el artículo 105.2 de la Ley 30/1992 no constituye en puridad el cauce adecuado para subsanar el error en que incurrió el Jurado, por lo que debería haberse utilizado en consecuencia el procedimiento de la revisión de oficio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992.

Procede recordar que, en relación con la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, se ha señalado por el Consejo de Estado que, para que sea aplicable, es necesario que la conculcación del procedimiento haya sido de tal magnitud que suponga la concurrencia de anomalías en la tramitación que se caractericen por su especial gravedad (a. e. dictamen 173/2008). En un sentido similar se ha pronunciado el Tribunal Supremo al requerir "omisiones sustanciales y de entidad, equiparables a la falta de aquellos requisitos procedimentales que configuran la esencialidad del procedimiento" (STS de 12 de julio de 1993) o bien al entender que se produce por "el seguimiento de un procedimiento completamente opuesto al correcto" (STS de 20 de abril de 1990).

En el presente caso se ha prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, del procedimiento obligado para revisar el correspondiente acto administrativo, ya que se han aplicado nuevos criterios valorativos y se ha producido en consecuencia una nueva decisión sin haber acudido a la vía de la revisión de oficio (el inicial justiprecio cifrado en 123,75 €/m2 se eleva a 212,94 €/m2). La ausencia del procedimiento es por ello total. Ha de destacarse, en particular, la omisión insubsanable del preceptivo, esencial e imprescindible dictamen del Consejo de Estado, cuya sola falta en un procedimiento de revisión de oficio es determinante de la nulidad de la resolución administrativa adoptada. Resulta patente, pues, que se está ante un caso de omisión completa del procedimiento previsto legalmente.

Por las razones expuestas, el referido Acuerdo de 17 de abril de 2009 ha sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y está incurso en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid de 17 de abril de 2009."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de julio de 2010

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA PRIMERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA.