Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de junio de 2003, con asistencia de los señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la comunicación de V.E. de 17 de junio de 2003 (registro de entrada del día 18), ha examinado las diversas cuestiones consultadas referidas al proceso de investidura regulado en el artículo 18 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y disposiciones concordantes.

De antecedentes resulta:

1. La solicitud de consulta

El escrito de V.E., único documento remitido, dice lo siguiente:

"Ante la situación planteada en la Asamblea de Madrid, y de acuerdo con el artículo 23, párrafo primero, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, como Presidente de la Comunidad de Madrid traslado a V.E. las siguientes cuestiones referidas al proceso de investidura regulado en el artículo 18 del Estatuto de la Autonomía de la Comunidad de Madrid y disposiciones concordantes, para su dictamen por el Consejo de Estado:

- Cuándo se empieza a contar el período de dos meses legalmente previsto en el Estatuto de Autonomía y el Reglamento de la Asamblea de Madrid para su disolución y convocatoria de nuevas elecciones si no hay candidato a la investidura.

- Si constituida una nueva Asamblea y antes de que transcurra el referido plazo de dos meses para que tenga lugar su disolución legal puede procederse a esta disolución por acuerdo mayoritario de la Cámara porque en el plazo de 15 días no haya ningún candidato a la investidura.

- Si transcurrido el plazo de quince días previsto en el Reglamento de la Asamblea para la presentación de candidatos a la Presidencia de la Comunidad de Madrid, sin que ninguno de ellos hubiera obtenido la confianza de la Cámara, se pueden presentar nuevos candidatos hasta que concluya el plazo legalmente previsto para la disolución de la Asamblea y la convocatoria de nuevas elecciones".

2. Las previsiones estatutarias y disposiciones concordantes aplicables

El artículo 18 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid dispone lo siguiente:

"1. Después de cada renovación de la Asamblea, y en los demás supuestos en que se produzca vacante en la Presidencia de la Comunidad, el Presidente de la Asamblea, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación en la Asamblea, propondrá a ésta uno de sus miembros como candidato a la Presidencia de la Comunidad.

2. El candidato propuesto, conforme a lo previsto en el apartado anterior, expondrá ante la Asamblea el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Asamblea.

3. Si la Asamblea adoptara una moción de censura, el Presidente junto con su Gobierno cesará, y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara. El Rey le nombrará Presidente de la Comunidad de Madrid.

4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.

5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza de la Asamblea, ésta quedará disuelta, convocándose de inmediato nuevas elecciones.

6. El mandato de la nueva Asamblea durará, en todo caso, hasta la fecha en que debiera concluir el primero".

El Reglamento de la Asamblea de Madrid, aprobado por su Pleno en sesión celebrada el 30 de enero de 1997, regula esta materia en el Título X (Del otorgamiento y de la retirada de confianza), Capítulo Primero (De la investidura, artículos 181 a 184). El artículo 182 dice:

"1. Después de cada renovación de la Asamblea y en los demás supuestos en que se produzca vacante en la Presidencia de la Comunidad de Madrid, el Presidente, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación en la Asamblea, propondrá a ésta un Diputado como candidato a la Presidencia de la Comunidad de Madrid. La propuesta deberá formalizarse en el plazo máximo de quince días desde la constitución de la Asamblea o, en su caso, desde la comunicación a ésta de la vacante producida en la Presidencia de la Comunidad de Madrid. 2. Formalizada la propuesta, el Presidente fijará la fecha de celebración de la sesión de investidura, que tendrá lugar entre el tercer y el séptimo día siguiente, y convocará el Pleno a tal fin".

El artículo 183 del citado Reglamento establece en su apartado 1 que el debate de investidura comenzará con la lectura de la propuesta del candidato a la Presidencia de la Comunidad de Madrid por uno de los Secretarios. A continuación regula dicho debate que comenzará con la exposición por el candidato del programa político del Consejo de Gobierno que pretende formar. El apartado 8 prescribe que la votación se llevará a efecto a la hora fijada por el Presidente. Si en ella el candidato propuesto obtuviera el voto favorable de la mayoría absoluta, se entenderá otorgada la confianza de la Asamblea.

Los apartados 9 y 10 disponen:

"9. Si en la primera votación no se alcanzara la mayoría absoluta requerida, se someterá la misma propuesta a una nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza de la Asamblea se entenderá otorgada si se obtuviere mayoría simple de los Diputados presentes. Antes de proceder a esta nueva votación, el candidato propuesto podrá intervenir por tiempo máximo de diez minutos y los Grupos Parlamentarios por cinco minutos cada uno para fijar su posición. El candidato propuesto podrá contestar de forma global por diez minutos.

10. Si, efectuadas las votaciones a las que se refieren los apartados anteriores, no se otorgase la confianza de la Asamblea, se tramitarán sucesivas propuestas por el mismo procedimiento".

El artículo 184 indica en su apartado 2 que "si, transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato propuesto hubiere obtenido la confianza de la Asamblea, ésta quedará disuelta, convocándose de inmediato nuevas elecciones. A tal fin, el Presidente comunicará este hecho al Presidente de la Comunidad de Madrid".

Planteada la consulta en los términos expuestos y a la vista de los preceptos transcritos, el Consejo de Estado emite el presente dictamen.

I.- La consulta se efectúa al amparo de lo dispuesto en el artículo 23.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, a cuyo tenor "las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente".

Aunque en el escrito del Presidente de la Comunidad de Madrid no se precisa si la consulta se formula al Pleno o a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, el dictamen se emite por la Comisión Permanente conforme al principio deducido del artículo 22.19 de la citada Ley Orgánica.

II. La consulta se refiere a determinadas cuestiones relativas al proceso de investidura regulado en el artículo 18 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y disposiciones concordantes (artículos 181 y siguientes del Reglamento de la Asamblea de Madrid), cuyo contenido ha sido transcrito en los antecedentes del presente dictamen. Procede examinar separadamente cada una de las cuestiones formuladas.

1ª. Cuándo se empieza a contar el período de dos meses legalmente previsto en el Estatuto de Autonomía y en el Reglamento de la Asamblea de Madrid para su disolución y convocatoria de nuevas elecciones si no hay candidato a la investidura

1. El artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (y en igual sentido el artículo 184.2 del Reglamento de la Asamblea de Madrid) prevé la disolución automática de la Asamblea si, transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza de dicha Asamblea. Se trata de un supuesto de disolución automática de la Cámara ex lege (ex Estatuto), para dar salida a una situación de bloqueo que no haya podido ser superada en el plazo de dos meses establecido como margen temporal para gestionar y resolver las dificultades o incidencias que provocaron aquella situación. La norma estatutaria guarda paralelismo en su concepción y contenido con la del artículo 99.5 de la Constitución en relación con la elección del Presidente del Gobierno de la Nación. Y el Tribunal Constitucional en su Sentencia 15/2000, de 20 de enero, que recoge la doctrina contenida en la Sentencia 16/1984, de 6 de febrero, ha señalado que "nuestra Constitución se inspira en un principio de racionalización de forma que, entre otros objetivos, trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadas, fin al que responde la disolución automática de las Cámaras cuando se evidencia la imposibilidad en la que éstas se encuentran de designar un Presidente de Gobierno dentro del plazo constitucional o estatutariamente establecido, que es la solución que se prevé en la CE y en la mayor parte de los Estatutos de Autonomía".

Se impone, pues, la finalización de la vida de una Asamblea cuando queda constatado (por el transcurso del plazo establecido) que ningún candidato está en condiciones de obtener la confianza parlamentaria para ser investido Presidente. Tras la disolución se produce la convocatoria inmediata de nuevas elecciones, por lo que la decisión para solventar la situación producida se atribuye, en última instancia, al cuerpo electoral.

2. La primera cuestión que se plantea atañe al supuesto de que no exista un candidato para la investidura por la imposibilidad de proponerlo, tras haberse realizado por el Presidente de la Asamblea las correspondientes consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria en el plazo máximo de quince días desde la constitución de la Cámara previsto en el artículo 182.1 de su Reglamento. Esa imposibilidad se fundamenta, lógicamente y atendiendo al fin de las previsiones normativas examinadas, en la constatación del Presidente de la Cámara de que no hay persona que, estando dispuesta a ser candidato, tenga expectativas razonables de obtener la confianza parlamentaria.

Convertido el supuesto en dato, la cuestión es si puede iniciarse y cuándo el cómputo del período de dos meses previsto en el artículo 18.5 del Estatuto y 184.2 del Reglamento de la Asamblea de Madrid. Ambos artículos toman como fecha de referencia, a tal efecto, "la primera votación de investidura", a diferencia de algún otro Estatuto de Autonomía como el de Asturias que en su artículo 32.1 fija como dies a quo la fecha de constitución de la Asamblea legislativa.

3. ¿Cabría entender, una vez acaecido el caso, que el plazo de dos meses no puede comenzar a computarse sin que se realice una primera votación fallida? A juicio del Consejo de Estado y en términos estrictamente jurídicos, no es admisible que la imposibilidad de proponer un candidato a la Presidencia de la Comunidad de Madrid en el breve e inicial plazo de quince días produzca una paralización institucional (en potencia indefinida) de la que no quepa salir de acuerdo con las normas y a la luz de los principios del Derecho que han de informar su interpretación y aplicación. En la situación considerada y a la que se refiere la consulta debe realizarse una interpretación de las normas que atienda a su espíritu y finalidad. Y la respuesta del Derecho no puede consistir, sin intolerable desdoro para la función del jurista, en propiciar la celebración de una votación de investidura de resultado negativo previsto (y hasta cierto) con el único fin de escenificar el cumplimiento de la letra de la norma. Todo ello conduce, pues, a elaborar y proponer una interpretación integradora y finalista del contenido de los preceptos aplicables, que trascienda la mera literalidad de sus términos y que sea conforme con los principios y valores que inspiran el sistema de designación del Presidente de la Comunidad de Madrid.

A juicio del Consejo de Estado y en relación con el inicio del cómputo del plazo de los dos meses previsto en el artículo 18.5 del Estatuto de la Comunidad, la realidad cierta de que no existen términos hábiles para que la votación se produzca, precisamente por la falta de un candidato que esté dispuesto y en condiciones de solicitar y obtener la confianza de la Cámara, es de efecto equivalente a una votación fallida para la investidura de un candidato como Presidente de la Comunidad.

La situación debe ser objeto de comunicación al Pleno de la Asamblea por parte de su Presidente con invocación y ejercicio, en su caso, de las facultades que le confiere el artículo 55 del Reglamento de la Asamblea. La manifestación de voluntad recepticia del Pleno en relación con dicha comunicación ha de producir igual efecto útil que una primera votación de investidura fallida, porque revela lo mismo -de hecho y de Derecho-, esto es la inexistencia a la sazón de un candidato que obtenga la confianza de la Asamblea para ser investido como Presidente de la Comunidad en el marco temporal en el que se produjo o debiera haberse producido la primera votación.

Por tanto, el intento frustrado de formalizar la propuesta de un candidato en el plazo establecido de quince días equivale (en buena hermenéutica y subrayando el carácter esencial de su fin para entender una institución jurídica y aplicar correctamente cualquier norma) a la primera votación de investidura en la que un candidato no hubiera obtenido la confianza de la Asamblea. Esta interpretación soslaya la que (ad absurdum) llevaría a vedar el inicio del cómputo del plazo de dos meses previsto en el artículo 18.5 del Estatuto e impedir que se alcance -quizás indefinidamente- la propia finalidad perseguida con la imposición estatutaria de tal plazo: apurar durante dos meses toda posibilidad de que sea designado un Presidente de la Comunidad y celebrar nuevas elecciones si la designación no ha tenido lugar cuando los dos meses hayan transcurrido.

4. La formalización de la comunicación indicada como constatación de la imposibilidad de proponer un candidato a la Presidencia de la Comunidad de Madrid habrá de consistir en un escrito del Presidente de la Asamblea razonado y suficientemente expresivo de que no está en condiciones de proponer ningún candidato para la investidura como Presidente de la Comunidad de Madrid. Y es pertinente advertir, con énfasis, que a quien ostenta la Presidencia de la Cámara corresponde, en la situación de que se trata, antes y después de cumplirse el plazo inicial de quince días, el protagonismo y, por consiguiente, el deber y la responsabilidad de impulsar las actuaciones dirigidas a intentar la propuesta de un candidato que, con razonable fundamento, pueda llegar a ser elegido Presidente de la Comunidad.

La comunicación al Pleno habrá de hacerse en el mismo plazo máximo de quince días previsto en el artículo 182.1 del Reglamento de la Asamblea de la Comunidad de Madrid para que su Presidente proponga a ésta un Diputado como candidato a dicha Presidencia o en un momento inmediato posterior a la finalización de dicho plazo. El Presidente de la Asamblea, tras formular dicha comunicación, habrá de convocar el Pleno que, a fin de mantener los plazos que habrían de cumplirse en el supuesto de primera votación, deberá tener lugar no más tarde del séptimo día siguiente a la finalización de aquel plazo de quince días. Una vez realizados tales trámites se inicia el cómputo del plazo de los dos meses previsto en el artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía.

2ª. Si constituida una nueva Asamblea y antes de que transcurra el referido plazo de dos meses para que tenga lugar su disolución legal puede procederse a esta disolución por acuerdo mayoritario de la Cámara porque en el plazo de 15 días no haya ningún candidato a la investidura

A la vista de la interpretación anterior de las previsiones normativas aplicables al caso, a juicio del Consejo de Estado no puede anticiparse la disolución de la Asamblea por el solo hecho de que transcurra el plazo de quince días fijado en el artículo 182.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid sin que haya propuesta de candidato para la investidura.

La falta de tal propuesta sólo es de efecto equivalente a una eventual primera votación fallida para el inicio del cómputo de los dos meses, pero no ampara la creación ex novo de un supuesto de disolución de la Asamblea de la Comunidad por el simple transcurso del plazo de quince días. De lo contrario se incurriría en una patente vulneración de la finalidad perseguida por el establecimiento del plazo de dos meses antes de la disolución, finalidad que requiere interponer un periodo de sosiego, reflexión, negociaciones, acuerdos... antes de que tenga lugar la solución más extrema, porque ésta -la disolución de la Asamblea- sólo puede entrar en juego cuando, en el plazo estatutario de dos meses, se hayan explorado e intentado sin éxito todas las posibilidades que el sistema parlamentario brinda en conexión, naturalmente, con las circunstancias de la situación (el llamado "diálogo" entre los hechos y el Derecho).

El plazo de dos meses tiene sentido precisamente en aquellos casos en que existan dificultades para alumbrar un Gobierno y es un período en el que se habrá de realizar por el Presidente de la Asamblea la actividad pertinente a fin de lograr la presentación de un candidato y la elección de un Presidente de la Comunidad. El que al inicio del cómputo de dicho plazo no se haya siquiera conseguido presentar o proponer a la Asamblea un candidato no convierte por sí en definitiva e indefectible la falta de candidatos a la investidura, de modo que permita prescindir de la realización de las gestiones y consultas tendentes a conseguir que el procedimiento de elección de un Presidente de la Comunidad llegue a buen fin. La certidumbre moral, la probabilidad o la razonable previsión de que durante esos dos meses no habrá un candidato que pueda ser investido no legitima la inactividad ni autoriza a operar "como si" tal plazo -impuesto por prescripción estatutaria- no existiera o "como si", por decisión según el arbitrio de los grupos o de la propia Asamblea, cupiera optar entre respetarlo o neutralizarlo o eliminarlo.

Así pues, la posibilidad de disolución, tras el plazo de quince días establecido en el artículo 182.1 del Reglamento de la Asamblea y antes de que transcurra el plazo de dos meses -segunda de las cuestiones consultadas- ha de ser rechazada porque sería tanto como la creación de un supuesto excepcional de disolución de la Asamblea no previsto por el Estatuto de Autonomía.

3ª. Si transcurrido el plazo de quince días previsto en el Reglamento de la Asamblea para la presentación de candidatos a la Presidencia de la Comunidad de Madrid, sin que ninguno de ellos hubiera obtenido la confianza de la Cámara, se pueden presentar nuevos candidatos hasta que concluya el plazo legalmente previsto para la disolución de la Asamblea y la convocatoria de nuevas elecciones

En este caso, a la vista de la interpretación realizada para el cómputo del plazo de dos meses establecido en los artículos 18.5 del Estatuto de Autonomía y 182.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, ha de considerarse que el dato de que el inicio del cómputo de ese plazo tenga lugar por referencia a la constatación de la imposibilidad de proponer a la Cámara un candidato no impide, claro está, tramitar ulteriormente efectivas propuestas de candidatos por el procedimiento establecido en el artículo 183 del Reglamento de la Asamblea, a la vista de su apartado 10 y del artículo 18.4 del Estatuto de Autonomía.

Es más, la constatación de aquella imposibilidad y el inicio por referencia a ella del cómputo del plazo de dos meses respaldan la significación de dicho plazo dando vigencia práctica a su objetivo que es llegar a la designación de Presidente de la Comunidad evitando, en el período temporal a que se extiende, la disolución anticipada de la Asamblea. Durante ese plazo, por tanto, se pueden presentar candidatos hasta que uno de ellos obtenga la confianza parlamentaria, ya que el Estatuto y el Reglamento de la Asamblea prevén la tramitación de sucesivas propuestas durante ese período. Las propuestas se tramitarán en la forma prevista en los artículos 18 del Estatuto de la Comunidad de Madrid y 183 del Reglamento, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos apartados 4 y 10.

Desde la interpretación propuesta del inicio del cómputo del plazo de dos meses quizá cupiera plantear la cuestión relativa a cómo considerar la primera votación de investidura que pudiera tener lugar iniciado ya el cómputo del plazo de dos meses previsto en el artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía. Parecería defendible entender que esa es la auténtica primera votación de investidura que menciona el artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía, pero, a juicio del Consejo de Estado, aunque tal votación de investidura sería ciertamente la primera que se produciría, no lo sería para determinar el inicio del cómputo de tal plazo que ya se habría comenzado por la imposibilidad de presentación de candidatos en el plazo inicial de quince días y por su equivalencia -ya argumentada- con la situación prevista en el citado precepto estatutario.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º- Si no hay candidato a la investidura en el plazo de quince días previsto en el artículo 182.1 del Reglamento de la Asamblea, el período de dos meses establecido en el Estatuto de Autonomía y en el citado Reglamento para la disolución de la Asamblea y convocatoria de nuevas elecciones empieza a contarse desde que, en los términos indicados en el cuerpo del dictamen, quede constatada la imposibilidad de proponer un candidato.

2º- Que antes de que transcurra el plazo de dos meses previsto en el artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía no puede procederse a la disolución de la Asamblea por acuerdo mayoritario de ésta.

3º- Que, transcurrido el plazo de quince días previsto en el artículo 182.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid sin que ningún candidato hubiera obtenido la confianza de la Cámara, se pueden presentar candidatos hasta que concluya el plazo de dos meses previsto por el Estatuto para la disolución de la Asamblea y la convocatoria de nuevas elecciones."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de junio de 2003

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID.