Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2002, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 5 de diciembre de 2002, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece la metodología para la aprobación o modificación de la tarifa media o de referencia y se modifican algunos artículos del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia, entre otras cuestiones, a la evolución experimentada en el sector eléctrico y a la finalidad perseguida con esta nueva regulación: establecer una metodología de cálculo para fijar la tarifa eléctrica media o de referencia de cada año de una manera objetiva y transparente para cumplir los objetivos siguientes:

-

Permitir la plena elegibilidad a todos los consumidores sin interferir en el mercado y garantizando que el servicio se presta en condiciones adecuadas.

-

Dar una previsibilidad a las empresas de tal forma que se permita llevar a cabo el proceso inversor en curso con una estabilidad razonable.

-

Y contribuir en el proceso de formación de la tarifa al objetivo de estabilidad macroeconómica compatible con una evolución de tarifas gradual.

La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por ocho artículos, cinco disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales y un anexo:

-

El artículo 1 determina el objeto de la norma proyectada: el establecimiento de una metodología de cálculo objetiva y transparente para fijar la tarifa eléctrica media o de referencia de cada año.

-

El artículo 2 define a la tarifa eléctrica media o de referencia como aquella relación entre los costes previstos necesarios para retribuir las actividades destinadas a realizar el suministro de energía eléctrica y la previsión, para el mismo periodo considerado, de la demanda en consumidor final determinada por el Ministerio de Economía.

-

El artículo 3 se refiere a la determinación de la demanda prevista, estableciendo los elementos de la demanda a tener en cuenta para su cálculo y el procedimiento a seguir: en concreto, se calculará aplicando la variación real de la demanda de cada sistema peninsular, insular y extrapeninsular en el año móvil correspondiente al último mes cerrado sobre el consumo real en este mismo año móvil.

-

El artículo 4 determina los costes a tener en cuenta para retribuir las actividades: costes de producción, costes de transporte, costes de distribución, costes de comercialización, costes permanentes del sistema, costes de diversificación y seguridad de abastecimiento, descuento de costes doblemente contabilizados, coste correspondiente al déficit de ingresos de las actividades reguladas anterior a 2003 y coste correspondiente a las revisiones derivadas de los costes de generación extrapeninsular. Y a continuación se refiere a cada uno de ellos en particular.

-

El artículo 5 se refiere a la revisión de los costes de transición a la competencia por tecnología en el cálculo anual de la tarifa media o de referencia.

-

El artículo 6 determina el precio medio previsto del mercado de producción correspondiente a las instalaciones de generación en régimen ordinario.

-

El artículo 7 contempla la revisión de las previsiones de años anteriores.

-

El artículo 8 establece la revisión anual de la tarifa eléctrica media o de referencia, que no podrá ser superior al 1,40%.

-

La disposición adicional primera establece que los costes correspondientes al déficit de ingresos y a las revisiones derivadas de los costes de generación extrapeninsular tendrán análoga consideración a los derechos a que se refiere el artículo 2.1.letra b), apartado 2º, del Real Decreto 926/1998, de 14 de mayo, por el que se regulan los fondos de titulización de activos y las sociedades gestoras de fondos de titulización.

-

La disposición adicional segunda modifica el artículo 2 del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.

-

La disposición adicional tercera modifica el artículo 4 del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre.

-

La disposición adicional cuarta modifica el artículo 14 del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre.

-

La disposición adicional quinta modifica el anexo I del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre.

-

La disposición derogatoria contiene una cláusula de igual carácter de alcance general que deja sin efecto cualquier disposición de igual o inferior rango que se oponga a lo establecido en el Real Decreto.

-

La disposición final primera habilita al Ministro de Economía para dictar las normas precisas para la aplicación del Real Decreto.

-

La disposición final segunda establece que el Real Decreto entrará en vigor "el XX de XXXXX de XXXXXXX".

-

En el anexo figuran los porcentajes de asignación del déficit entre las empresas que hayan contribuido al déficit de ingresos en las liquidaciones de las actividades reguladas (artículo 4.9.2 del proyecto).

SEGUNDO. Contenido del expediente

Además de la versión definitiva del proyecto de Real Decreto, consta en el expediente la preceptiva memoria, en la que se examina el contenido del proyecto y su repercusión económica.

Han informado el proyecto la Secretaría de Estado de Comercio y Turismo, la Subdirección General de Coordinación Normativa y Relaciones Institucionales y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía.

El proyecto fue presentado en el Consejo Consultivo de Electricidad.

La Comisión Nacional de Energía ha emitido el informe 16/2002, al que acompañan las alegaciones efectuadas por la Generalidad de Cataluña, el Gobierno Vasco y la Junta de Galicia, así como por el operador del mercado y por diversas entidades representativas del sector: Iberdrola, Endesa, ELCOGAS, Hidrocantábrico, Asociación de empresas con gran consumo de energía (AEGE), CIDE, Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), Unión FENOSA, Red Eléctrica de España y Asociación de Empresas Eléctricas (ASEME).

Entrado el expediente en el Consejo de Estado han formulado alegaciones Iberdrola (9 de diciembre de 2002) y Unión FENOSA (12 de diciembre de 2002).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se establece la metodología para la aprobación o modificación de la tarifa media o de referencia y se modifican algunos artículos del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. El dictamen se solicita con carácter urgente con arreglo a lo prevenido por el artículo 19 de la mencionada Ley Orgánica.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la completa memoria que lo acompaña, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación. Asimismo, ha intervenido la Comisión Nacional de Energía y a través de ella se ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas y han intervenido en el expediente las entidades representativas del sector.

En todo caso ha de valorarse negativamente la excesiva premura con la que se ha tramitado el Real Decreto proyectado en la fase de consulta tanto a los órganos técnicos competentes como a este propio Consejo.

En especial, han sido muchas las observaciones presentadas por las entidades representativas del sector a través del Consejo Consultivo de Electricidad y no consta en el expediente documento alguno que examine tales observaciones y que apunte los criterios en virtud de los cuales las mismas han sido aceptadas o no incorporadas al texto proyectado.

III. Rango de la norma

El artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico establece que anualmente o cuando especiales circunstancias así lo aconsejen el Gobierno, mediante Real Decreto, procederá a la aprobación o modificación de la tarifa media o de referencia.

Por su parte y según indican el preámbulo del proyecto así como diversos informes, el artículo 77 bis de la futura Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social correspondiente al año 2002 habilitará al Gobierno para que, mediante Real Decreto, establezca una metodología para la determinación de la tarifa eléctrica media o de referencia, pudiendo establecer un límite máximo anual al incremento de dicha tarifa.

En tal sentido hay que subrayar que la disposición proyectada se ampara fundamentalmente en el mencionado artículo 77 bis, de modo que únicamente cabrá afirmar que existe habilitación legal suficiente si efectivamente el citado precepto se aprueba en los términos en que figura recogido en el preámbulo.

De ahí que sólo quepa afirmar que existirá habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada una vez haya sido aprobada la correspondiente Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social y, en concreto, aquel de sus artículos que contenga una llamada al desarrollo reglamentario en los términos expuestos. Supuesto lo anterior, el rango del proyecto (Real Decreto) es el adecuado.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos de lo dispuesto por el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico de este Consejo de Estado.

IV. Consideraciones

Desde la entrada en funcionamiento del nuevo modelo de sector eléctrico se han producido importantes cambios, entre los que cabe destacar:

o

El fuerte proceso inversor ya iniciado en el año 2002 con la entrada de centrales eléctricas de ciclo combinado y al que se refiere el documento de Planificación de los Sectores Eléctrico y del Gas aprobado por el Consejo de Ministros y la Comisión de Industria, en el que se contempla el desarrollo de las redes de transporte en el periodo 2002-2011.

o

El incremento de otras energías que se benefician de determinados incentivos a la producción, como ocurre en el caso del Plan de fomento de las Energías Renovables, que contempla que dichas energías puedan cubrir en su conjunto el 12% del consumo de energía primaria en el año 2010.

o

Y, finalmente, la configuración, a partir del 1 de enero de 2003, de todos los consumidores como consumidores cualificados, lo cual no implica la desaparición del sistema de tarifas, que pasa a jugar un papel decisivo en tanto que el suministro de energía eléctrica sigue siendo un servicio esencial de carácter universal.

Todas estas circunstancias inciden de lleno en la tarifa eléctrica media o de referencia, haciendo necesario el establecimiento de un procedimiento determinado para su fijación anual que cumpla, según la memoria, los siguientes objetivos:

-

Permitir la plena elegibilidad para ejercer el derecho a todos los consumidores, sin interferir en el mercado, y garantizar el servicio prestado en condiciones adecuadas.

-

Dar una previsibilidad a las empresas de tal forma que permita llevar a cabo el proceso inversor en curso con una estabilidad razonable.

-

Contribuir en el proceso de formación de la tarifa al objetivo de estabilidad macroeconómica compatible con una evolución de tarifas gradual.

A tal fin, como ya se ha visto, el proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social prevé la habilitación al Gobierno para que, mediante Real Decreto, establezca una metodología para la determinación de la tarifa eléctrica media o de referencia, pudiendo establecer un límite máximo anual al incremento de dicha tarifa.

Se ha objetado en el expediente, sobre todo por parte de las entidades representativas del sector (Unesa, Iberdrola, Unión Fenosa), los términos de la anterior habilitación y, principalmente, que se faculte al Gobierno para fijar un límite máximo anual al incremento de dicha tarifa. A este respecto ha de recordarse que el presente dictamen se ciñe al examen de la norma reglamentaria que va a desarrollar la mencionada previsión legal, sobre cuya oportunidad o consonancia con los principios que presiden la Ley 54/1997 no se pronuncia este Consejo.

La Comisión Nacional de Energía ha informado el proyecto sometido a consulta y a dicho informe, cuyo texto consta en el expediente, se remite el presente dictamen en lo relativo a las cuestiones técnicas que plantea la norma proyectada.

En cuanto a la adecuación del texto proyectado al marco legal que desarrolla, el Consejo de Estado no puede pronunciarse, en este momento, acerca del ajuste de todas sus previsiones al futuro artículo 77 bis de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, pues no dispone de su texto íntegro y definitivo. Con estas reservas, se realizan las siguientes consideraciones.

A)

Estructura

Hay un artículo del proyecto, concretamente el artículo 4, que tiene una excesiva extensión, pues en él se describen cada uno de los costes que integran los costes previstos para retribuir las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica. En opinión de este Consejo sería conveniente desglosar su contenido en un precepto, el 4, que enumerase los distintos tipos de costes; y otros nueve artículos que se refiriesen cada uno a un tipo de coste.

B)

Remisiones

Como consecuencia, previsiblemente, de las sucesivas modificaciones introducidas en el texto proyectado, las remisiones internas en él contenidas se realizan a preceptos equivocados. En tal sentido, han de corregirse las remisiones efectuadas en los artículos siguientes:

-

Artículo 4.2.a): la remisión no es al artículo 5, sino al artículo 6. -

Artículo 4.2.b).3: la remisión no es al artículo 5, sino al artículo 6. -

Artículo 4.8: la remisión es al punto 6 del artículo 4, no del artículo 3. -

Artículo 5: la primera remisión es al punto 6 del artículo 4, no del artículo 3 y la segunda es al apartado 2 del artículo 8. -

Artículo 7.4: la remisión es al artículo 6.b), no al artículo 5. -

Artículo 8.3: la remisión es al artículo 7, no al artículo 6. -

Disposición adicional primera: la mención que se hace en su título a los apartados 9 y 10 del artículo 3 del Real Decreto debe hacerse a los referidos apartados de su artículo 4.

Además, hay remisiones incompletas. Por ejemplo, el artículo 4.2.d).2 se remite, en su último párrafo, "al apartado b del presente artículo" en realidad, se está refiriendo al apartado b) del punto 2 del artículo 4.

C)

Modificación del Real Decreto 2017/1997

Como se ha hecho constar en antecedentes, las disposiciones adicionales segunda a quinta modifican diversos preceptos del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre.

Sería conveniente, para facilitar la aplicación de la norma y su comprensión por los destinatarios, que, respecto de cada precepto que resulta afectado, se indique al menos su título y el párrafo que precede a la enumeración, pues en todos los casos, salvo en la modificación del anexo, se modifican previsiones integradas en un listado.

D)

Entrada en vigor

Según indica el preámbulo de la norma proyectada, "esta metodología introduce nuevos conceptos y definición de variables para el cálculo de la tarifa de referencia de cada año, que imposibilita su plena aplicación para el año 2003".

Por su parte, la disposición final del proyecto, en la versión que ha sido remitida a este Consejo, no fija una fecha concreta para su entrada en vigor.

Si es cierta la afirmación contenida en el preámbulo y la norma va a entrar en vigor el 1 de enero de 2003, debería introducirse un régimen transitorio que precisase en qué términos la metodología descrita en el proyecto se aplicaría en el ejercicio 2003. En relación con este posible régimen transitorio es preciso llamar la atención sobre la necesidad de establecer unos plazos de adaptación razonables, que no deriven en un incumplimiento general de la norma.

Y, desde luego, si la entrada en vigor de la norma proyectada está prevista para una fecha posterior no se comprende cuáles son las razones que han motivado tan urgente tramitación, máxime si se tienen en cuenta las extensas alegaciones efectuadas por las entidades representativas del sector y por la propia Comisión Nacional de Energía y la inexistencia, hoy por hoy, de una disposición legal en vigor que habilite al Gobierno para aprobar un desarrollo reglamentario como el ahora sometido a dictamen. E)

Otras observaciones

E.1) En diversos artículos del proyecto se citan normas reglamentarias con mención no sólo de su título y número oficial, sino también de las modificaciones que en ellas se han producido. Por ejemplo, en el artículo 4.2.d).2 se alude al Real Decreto 2366/1994, de 23 de diciembre, modificado por el Real Decreto 841/2002, de 2 de agosto.

En opinión de este Consejo las normas que se citan dentro de otra norma (y, en concreto, en su parte dispositiva) deben identificarse exclusivamente por su nombre, número oficial y fecha de aprobación. No deben, por tanto, mencionarse las modificaciones que hayan podido experimentar (ni siquiera las más relevantes); cuestión distinta es que, por ejemplo, en el preámbulo se enuncien las sucesivas modificaciones de la disposición o sólo las más relevantes.

E.2) Deben revisarse cuidadosamente la puntuación y redacción del texto proyectado.

A título de ejemplo, se han observado los siguientes errores:

-

Artículo 4.2.b).1: debe decir "acogida" y no "acogidas". -

Artículo 4.2.d).1: "coste de las instalaciones del régimen ordinario, que será ...". -

Artículo 4.4: "los costes de distribución, tanto el peninsular ....".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, sólo una vez aprobado y publicado el artículo 77 bis (o el que le sustituya) del proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social en los términos señalados y consideradas las demás observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de diciembre de 2002

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE SEGUNDO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE ECONOMÍA.