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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de enero de 2000, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el "Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Convenio entre la Administración General del Estado y "Autopistas del Atlántico, Concesionaria Española, S.A." y se modifican determinados términos de la concesión que ostenta dicha Sociedad, para la construcción de un tramo de autopista de acceso norte a Ferrol por Fene, Neda y Narón, de la concesión de la autopista León-Campomanes, de la que es concesionaria "Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A." y el Real Decreto 302/84, de 25 de enero, por el que se autoriza la creación de la "Empresa Nacional de Autopistas, S.A.", remitido por V.E. el día 17 de enero de 2000 (entrada en este Cuerpo Consultivo el día 19 de enero), a fin de que se emita dictamen "en el plazo máximo de siete días establecido en Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado" el mismo día.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto de Real Decreto remitido en consulta consta de:

a) Preámbulo.

b) Artículo primero. Establece que se aprueba el convenio que se recoge en el anejo sobre la construcción, explotación y conservación del tramo de la autopista "Acceso norte a Ferrol, por Fene, Neda y Narón", su integración en la concesión administrativa de la autopista del Atlántico, los peajes a aplicar y demás modificaciones de la concesión, cuyo régimen jurídico queda modificado en los términos contenidos en él.

c) Artículo segundo. Dispone la modificación de la concesión de construcción, conservación y explotación de la autopista Campomanes-León, otorgada en su día a la sociedad Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A. en los siguientes términos:

aï) Se reducen los peajes contractuales máximos correspondientes a los distintos grupos tarifarios y recorridos posibles y se establece el criterio a utilizar para su futura revisión, que será el de tomar como tarifa base de la concesión la resultante de dividir dichos peajes por las longitudes de los correspondientes recorridos, previa deducción del Impuesto sobre el Valor Añadido, y como índice de partida el Índice de Precios al Consumo de enero de 1999.

bï) Se amplía el período de financiación previsto en el artículo 16 del Decreto 2417/1975, de 22 de agosto, hasta el final del nuevo período concesional.

cï) Se excluye la aplicación de lo establecido en el apartado b) de la cláusula 54 del pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión a la sociedad Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A.

dï) Se establece como fecha final del plazo de la concesión de la autopista de Campomanes-León el día 17 de octubre de 2050.

eï) Se dispone que la devolución de los anticipos reintegrables contemplados en el artículo 2.3 del Real Decreto 79/1989, de 20 de enero, se efectuará dentro de los cinco ejercicios siguientes al primero en que la sociedad concesionaria haya amortizado la totalidad de su endeudamiento interior y exterior y, en todo caso, antes de la finalización del nuevo plazo de la concesión.

fï) Se aprueba el nuevo plan económico-financiero de la concesión.

gï) Se autoriza la modificación del objeto social de la sociedad concesionaria, en el sentido de permitirle ser titular de concesiones de autopistas en España distintas de la ya que ostenta; de explotar áreas de servicios, realizar actividades complementarias a las propias de la concesión y ser titular de estaciones de servicios, centros integrados de transporte y aparcamientos, sitos en la zona de influencia de las autopistas; y, por último, de concurrir a procedimientos de adjudicación de vías de peaje en el extranjero y en España.

hï) Por último, se declara que la sociedad mantendrá los beneficios tributarios, económico-financieros y de otra índole hasta la extinción de la concesión, con la excepción de la exención del Impuesto sobre bienes inmuebles, que se extinguirá el 18 de octubre de 2021.

d) Artículo tercero. Regula el régimen jurídico de la Empresa Nacional de Autopistas en el sentido de:

aï) Modificar su objeto social a fin de que pueda realizar determinadas actividades complementarias y accesorias a las autopistas concedidas; participar en los procedimientos de adjudicación de autopistas tanto en España como en el extranjero, y variar su objeto social conforme a las normas de la Ley de Sociedades Anónimas.

bï) Suprimir la referencia contenida en el artículo 2º del Real Decreto 302/1984, de 25 de enero, de que el capital de la sociedad será, en todo momento, exclusivamente estatal.

cï) Declarar la vigencia del Real Decreto 302/1984, de 25 de enero, en lo no modificado por el proyecto, y mantener la relación y control funcional con la Administración.

e) Disposición adicional única. Autoriza a los Ministerios de Economía y Hacienda y de Fomento para dictar las disposiciones y medidas precisas para la aplicación y desarrollo del Real Decreto, que entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

2. Al proyecto se une, como anejo, el proyecto de convenio a suscribir entre la Administración General del Estado y la empresa "Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A."

El convenio proyectado tiene veintiuna cláusulas en las que se dispone que "Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A." construirá, conservará y explotará, como ampliación de la autopista del Atlántico, el tramo de "Acceso a Ferrol por Fene, Neda y Narón (Tronco)", de 9,1 km. de longitud; que el coste de las obras será de 23.779.379.963 pesetas; que el plazo de puesta en servicio será de cuatro años, a contar desde la disponibilidad de los terrenos; que la concesionaria deberá constituir las correspondientes garantías de construcción y explotación; que las obras se adjudicarán mediante concurso abierto; que el nuevo tramo se integrará en el sistema de peaje de Guísamo-Fene, siendo los recorridos internos al mismo libres de peaje; que las partidas contables derivadas del nuevo tramo serán contabilizadas en la misma forma que las restantes de la concesión; que la concesionaria asumirá el coste de las expropiaciones hasta un máximo de tres mil millones de pesetas; que el nuevo tramo se integrará en la actual concesión y quedará sometido al mismo régimen jurídico; que el Ministerio de Fomento construirá y conservará los viales de conexión del nuevo tramo en el plazo de treinta meses; que el tramo Vigo-Teis-Puxeiros de la autopista del Atlántico será libre; que los peajes contractuales correspondientes a los distintos grupos tarifarios quedan reducidos; que el período de financiación previsto en el artículo 16 del Decreto 2417/1975, de 22 de agosto, se amplía hasta el final del nuevo período concesional; que se excluye la aplicación de lo establecido en el apartado b) de la cláusula 54 del pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión a la sociedad concesionaria; que la fecha final del plazo de la concesión de la autopista es el día 18 de agosto de 2048; que la devolución de los anticipos reintegrables contemplados en el artículo 2.3 del Real Decreto 79/1989, de 20 de enero, se efectuará dentro de los cinco ejercicios siguientes al primero en que la sociedad concesionaria haya amortizado la totalidad de su endeudamiento interior y exterior y, en todo caso, antes de la finalización del nuevo plazo de la concesión; que se aprueba el nuevo plan económico-financiero de la concesión y que se autoriza la modificación del objeto social de la sociedad concesionaria, en el sentido de permitirle ser titular de concesiones de autopistas en España distintas de la ya que ostenta; de explotar áreas de servicios, realizar actividades complementarias a las propias de la concesión y ser titular de estaciones de servicios, centros integrados de transporte y aparcamientos, sitos en la zona de influencia de las autopistas; y, por último, de concurrir a procedimientos de adjudicación de vías de peaje en el extranjero y en España; que la sociedad mantendrá los beneficios tributarios, económico-financieros y de otra índole hasta la extinción de la concesión, con la excepción de la exención del Impuesto sobre bienes inmuebles, que se extinguirá el 19 de agosto de 2023 y, por último, que el convenio tendrá efectos a partir del día en que entre en vigor el Real Decreto que lo apruebe.

3. Al proyecto de Real Decreto y convenio se acompañan, integrando el correspondiente expediente:

a) Una extensa memoria del proyecto de Real Decreto, elaborada por la Delegación del Gobierno en las Sociedades concesionarias de autopistas nacionales de peaje, en la que se justifican las modificaciones que se introducen en el régimen jurídico de las concesiones de las que son titulares Autopistas del Atlántico Concesionaria Española, S.A. y Autopista, Concesionaria Astur-Leonesa, S.A. y del régimen jurídico de la Empresa Nacional de Autopistas, S.A.

En concreto, se señala que la construcción del tramo Fene-Ferrol, como continuación de la autopista actual, permitirá solucionar las dificultades existentes para acceder a la ciudad gallega; que su longitud es de 9,1 km. frente a los 207 de toda la autopista; que los movimientos internos al tramo, al igual que los comprendidos en el que va de Vigo a Puxeiros, van a ser libres y que los peajes se rebajan, siendo preciso restablecer el equilibrio económico-financiero de la concesión, lo que se logra mediante su prórroga hasta el año 2048.

La modificación del régimen jurídico de la concesión Campomanes-León tiene por objeto también la rebaja de los peajes, lo que se compensa con una prórroga de la concesión. En este sentido, la memoria afirma que se "normaliza la situación de los peajes de esta concesión, derivada de la aplicación de peajes inferiores a los contractuales, obtenidos en las revisiones anuales de tarifas y peajes, a los que dicha sociedad tiene derecho en virtud de lo previsto en el contrato concesional".

Y, por último, en relación con el régimen jurídico de la Empresa Nacional de Autopistas, S.A. se hace hincapié en la conveniencia de ampliar el objeto social de la empresa, a fin de permitirle desarrollar otras actividades vinculadas a la concesión y de autorizarle a concursar fuera de España.

La memoria justifica de manera pormenorizada los criterios tenidos en cuenta para asegurar el mantenimiento del equilibrio económico-financiero de las concesiones (inflación, peajes, tráfico, elasticidad, coste del dinero, gastos de explotación e inversiones, amortización de la deuda, fondo de reversión y gastos financieros diferidos, reserva de autopista, etc.).

b) Los planes económico financieros de Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A. de octubre de 1999 y de Autopista, Concesionaria Astur-Leonesa, S.A. de 1998 a 2050.

c) Escrito de fecha 21 de octubre de 1999 del Presidente de la Empresa Nacional de Autopistas, S.A. en la que, en nombre de esta empresa, de Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A. y de Autopista, Concesionaria Astur-Leonesa, S.A. se presta conformidad a las modificaciones proyectadas y se renuncia expresamente a cualquier reclamación que "pudieran realizar a la Administración con motivo de cualesquiera otras modificaciones de los términos de las respectivas concesiones que puedan entenderse introducidas hasta la fecha, al considerar que las mismas quedarían suficientemente compensadas con las medidas contempladas en el Convenio y Real Decreto antes citados".

d) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 22 de diciembre de 1999, favorable a la aprobación del proyecto de Real Decreto y convenio consultado.

e) Informe del Subsecretario de Economía y Hacienda de 3 de diciembre de 1999, también favorable a la aprobación del proyecto de Real Decreto y convenio consultado.

f) Informes del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo, de 11 de noviembre de 1999, y de la Abogacía del Estado, de 10 de enero de 2000, favorables a la aprobación del proyecto y del convenio.

g) Proyecto de acuerdo, a fin de ser elevado al Consejo de Ministros, para que éste acordara requerir al Consejo de Estado la emisión del dictamen preceptivo y vinculante requerido en el plazo de cinco días.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, que debe ser evacuada en el término de siete días, en virtud de un acuerdo del Consejo de Ministros del día 17 de enero de 2000, que no consta en el expediente remitido.

El Consejo de Estado emite, con carácter de urgencia, su consulta en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 18 de la Ley de Contratos del Estado y en el artículo 25.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Autopistas en régimen de concesión administrativa, en la redacción dada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto: de una parte, aprobar el convenio a suscribir entre la Administración General del Estado y Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A. en el que se acuerda la construcción, conservación y explotación del tramo "Acceso norte a Ferrol por Fene, Neda y Narón" y su integración en la concesión de la autopista del atlántico de la que es titular la citada sociedad; la modificación del régimen jurídico de la concesión de construcción, conservación y explotación de la Autopista Campomanes-León, de la que es titular Autopista, Concesionaria Astur-Leonesa, S.A. y, por último, la modificación del régimen jurídico de la Empresa Nacional de Autopistas, S.A., entidad matriz de las concesionarias antes citadas.

Se han observado las prescripciones de procedimiento legalmente establecidas en la elaboración del proyecto de Real Decreto.

En lo tocante a la modificación de las concesiones de que son titulares Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A. y Autopista, Concesionaria Astur-Leonesa, S.A., el proyecto se basa específicamente en los artículos 24, 25 y 25 bis de la Ley 8/1972, de 10 de mayo.

El artículo 24 de la citada norma dispone que:

"1. El Gobierno, a propuesta del Ministro de Obras Públicas, podrá modificar, por razón de interés público, las características de los servicios contratados y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios, con informe previo del de Hacienda si las modificaciones afectan al régimen económico- financiero de la concesión.

2. En este último supuesto, la Administración deberá compensar al concesionario de forma que se mantenga su equilibrio económico financiero; si las modificaciones expresadas carecen de trascendencia económica, no podrá aquél deducir reclamación alguna al respecto.

3. Si la iniciativa de las modificaciones corresponde al concesionario, las resoluciones que se adopten no deberán repercutir en el régimen de tarifas ni en el reconocimiento de una mayor inversión, a los efectos de extinción del contrato".

El artículo 25 establece que:

"1. Si en el futuro la autopista resultare insuficiente para la prestación del servicio y se considerara conveniente su ampliación, podrá acordarla la Administración estableciendo las particulares condiciones a que haya de sujetarse la realización de las obras y su repercusión en el régimen de tarifas para mantener el equilibrio económico financiero de la concesión, o bien llegar a un convenio con el concesionario sobre los anteriores extremos, manteniendo inalteradas las normas que rigieron para la adjudicación en todos aquellos extremos que no hayan sido objeto de modificación.

Cuando la ampliación consista en el aumento del número de carriles de las calzadas, para conseguir la mejor prestación del servicio público o para mejorar el sistema de comunicaciones del corredor afectado, podrá acordarse por convenio con el concesionario, en el que se establecerán aquellos aspectos del régimen concesional de que sean objeto.

2. Excepcionalmente, cuando sea necesario para conseguir la mejor prestación del servicio público o para mejorar el sistema de comunicaciones del corredor afectado, la ampliación podrá consistir en la prolongación continua o funcional de la autopista, en virtud de un convenio con el concesionario en el que se establecerán aquellos aspectos del régimen concesional que sean objeto de modificación.

En este supuesto, deberán concurrir conjuntamente los siguientes requisitos:

a) Que las obras a realizar deban ser consideradas como subordinadas de las comprendidas inicialmente en la concesión.

b) Que se garantice que las obras de la ampliación sean adjudicadas mediante concurso abierto.

3. Corresponderá en todo caso al Gobierno, a propuesta del Ministro de Fomento, aprobar la ampliación, previo dictamen del Consejo de Estado.

En el supuesto del artículo 25.2, el dictamen del Consejo de Estado, que deberá pronunciarse expresamente sobre la concurrencia de todos los requisitos exigidos por dicho precepto, tendrá carácter vinculante".

Por último, el artículo 25 bis previene:

"1. La compensación al concesionario con objeto de mantener el equilibrio económico-financiero de la concesión, en los supuestos de modificación o ampliación, previstos en los artículos 24 y 25 de esta Ley, ya se produzcan a iniciativa de la Administración o de la sociedad concesionaria, podrá consistir total o parcialmente, en la ampliación del plazo vigente de la concesión, en cuyo caso se podrán mantener los beneficios otorgados al concesionario por toda la extensión del plazo ampliado y, en todo caso, con el límite máximo establecido en el artículo 30.1.

2. En las ampliaciones de plazo de la concesión deberá mantenerse el equilibrio económico-financiero de la concesión. Los planes económico-financieros actuales de las sociedades concesionarias, elaborados de acuerdo con la legislación aplicable y reconocidos por la Delegación del Gobierno, seguirán manteniendo su vigencia en cuanto no sean objeto de modificación".

A la vista de la regulación establecida en los preceptos transcritos, cabe distinguir entre tres tipos de modificaciones de las concesiones de autopistas en régimen de peaje, a saber: uno, el contemplado en el número 1, párrafo segundo, del artículo 25 de la ley, atinente a modificaciones accesorias del objeto; otro, el previsto en el número 2 del mismo precepto, relativo a las prolongaciones continuas o funcionales y, por último, el prevenido en el artículo 24 en relación al 25 bis, atinente a la modificación de las características de los servicios contratados y las tarifas abonadas por los usuarios.

1. Dejando a un lado las modificaciones accesorias, contempladas en el número 1, párrafo segundo, del artículo 25 de la Ley reguladora, esto es, las atinentes al "aumento del número de carriles de las calzadas, para conseguir la mejor prestación del servicio público o para mejorar el sistema de comunicaciones del corredor afectado" y demás contempladas en la cláusula 103 del Pliego de cláusulas generales ("establecimiento de nuevos enlaces, implantación de nuevos ramales de autopista o de sus accesos, nuevas áreas de servicio y, en general, cualquier tipo de elemento viario que contribuya a remediar la insuficiencia"), procede determinar los requisitos de las dos restantes.

2. Para ser legalmente admisibles, las modificaciones consistentes en prolongaciones continuas o funcionales de las autopistas deben reunir los siguientes requisitos, a saber:

a) Unos, materiales, como son el consistir precisamente en ser prolongaciones, continuas o funcionales, de la vía y tener las obras la consideración de subordinadas de las inicialmente concedidas;

b) Otros, funcionales, cual es mejorar, bien la prestación del servicio público, bien el sistema de comunicaciones del corredor afectado.

c) Y, en fin, otros formales, como son el acordarse la modificación mediante convenio con el concesionario; garantizarse que las obras de la ampliación serán adjudicadas mediante concurso abierto, y por último, aprobarse la modificación por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Fomento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado.

3. Las modificaciones consistentes en prolongaciones continuas o funcionales de las autopistas se caracterizan por comportar una alteración sustancial del objeto de la concesión.

Por prolongación continua de la autopista debe entenderse extensión longitudinal, sin interrupción, de la vía; esto es, extensión de su eje troncal o básico.

Mayores dificultades plantea determinar el alcance del concepto de "prolongación funcional", pero no es preciso, a los efectos de la presente consulta, entrar en dicha labor interpretativa.

4. Las obras a ejecutar a consecuencia de la prolongación continua o funcional de la vía han de tener el carácter de subordinadas, de las iniciales. Por subordinadas ha de entenderse que tengan carácter accesorio o que sean poco significativas en el trazado total de la vía. Ello comporta que las obras de ampliación sólo se justifican en atención a la estructura de la vía ya existente; esto es, que dependen de ella, de tal suerte que no pueden tener una existencia autónoma sin la concesión inicial. No se trata de obras accesorias o auxiliares, pues en tal caso se trataría de un supuesto de los comprendidos en el número 1, párrafo segundo, del artículo 25 de la Ley. Lo que la ley exige es que las obras no tengan tal envergadura o consistencia que puedan ser objeto de una concesión distinta. En otros términos, por obras subordinadas, han de entenderse aquellas que, por su longitud en el conjunto de la autopista, la inversión precisa para su ejecución o sus características técnicas y definidoras no sean relevantes respecto a la obra pública ya existente y, en consecuencia, no deban ser objeto de concesión independiente.

5. Como requisito funcional para la admisibilidad de las modificaciones sustanciales de las concesiones de autopistas de peaje, la Ley exige una finalidad de interés público relevante como es la mejora de la prestación del servicio o del sistema de comunicaciones del corredor afectado; esto es, no sólo de la autopista, sino de la red viaria de la zona.

6. Como requisitos formales, además de acordarse la modificación mediante convenio con el concesionario y aprobarse la modificación por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Fomento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, es preciso garantizar que las obras de la ampliación serán adjudicadas mediante concurso abierto.

Esta previsión impone a las sociedades concesionarias una limitación a la libertad de contratar los trabajos de ampliación; la Ley prevé indefectiblemente que las obras habrán de ser adjudicadas mediante concurso abierto, lo que obliga a las sociedades concesionarias a dar publicidad al contrato y a establecer antes de la adjudicación unos procedimientos rígidos y unos criterios objetivos que la disciplinen. La norma no impone a las sociedades concesionarias la obligación de sujetarse a la regulación de los contratos públicos.

7. Por otra parte, la modificación de las características de los servicios contratados y las tarifas abonadas por los usuarios puede ser acordada por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Fomento, previo informe del de Hacienda, si afectan al régimen económico-financiero, asegurándose el mantenimiento del equilibrio de la concesión.

8. Cualquier modificación que tenga trascendencia económica o carácter sustancial y que, en consecuencia, afecte al régimen económico-financiero de la concesión, puede compensarse mediante la ampliación del plazo de vigencia de la concesión, según previene el artículo 25 bis de la Ley 8/1972, de 10 de mayo.

La ampliación del plazo de la concesión no puede comportar que la duración de ésta sea superior a los setenta y cinco años (artículo 30 de la Ley 8/1972).

Analizados los requisitos exigidos por la Ley para la legalidad de las modificaciones de las concesiones de autopistas de peaje, procede determinar si concurren en el caso sometido a consulta.

A) Modificación de la concesión de que es titular Autopista del Atlántico, Concesionaria Española, S.A.

La modificación proyectada consiste, de una parte, en la construcción, conservación y explotación de un tramo Fene-Ferrol, de 9,1 km, a continuación de la autopista existente que discurre desde Puxeiros hasta Fene, con una longitud de 207 km. y, de otra, en la rebaja de las tarifas pagadas por los usuarios y en el tránsito libre de peaje para los vehículos que realicen movimientos internos tanto en el tramo de nueva construcción como en el de Vigo-Teis-Puxeiros.

Dichas modificaciones afectan al equilibrio económico-financiero de la concesión, de tal suerte que es preciso compensar al concesionario por ello. La compensación prevista comporta la ampliación del plazo hasta el 18 de agosto de 2048.

A juicio de este Consejo de Estado concurren en el caso presente los requisitos antes señalados, razón por la cual puede llevarse a cabo la modificación proyectada.

En efecto, la construcción del tramo de autopista Fene-Ferrol mejorará notablemente el sistema de comunicaciones de la zona; en concreto, los accesos a la ciudad de Ferrol, difíciles y saturados de tráfico automovilístico, como bien señala la Memoria que acompaña al proyecto. Concurre, pues, el requisito antes denominado como funcional. Las obras a ejecutar tienen carácter subordinado respecto a las inicialmente concedidas, según lo evidencia la longitud de su trazado, 9,1 km, frente a los 207 km., objeto de la primitiva concesión. La concesionaria asume expresamente el compromiso de adjudicar las obras mediante concurso abierto.

No suscita duda alguna por otra parte a este Consejo de Estado la posibilidad, seguida por el proyecto de Real Decreto y convenio consultados, de que el nuevo tramo de la autopista sea configurado como parte, nueva, claro está, de la concesión inicial, sin necesidad de que constituya una concesión autónoma, por cuanto no deja de formar parte estructuralmente de aquélla.

La ampliación prevista se pacta mediante convenio con el concesionario, conforme establece la Ley.

La rebaja de los peajes a abonar y la atribución de libres a determinados tramos de la autopista existente comporta, además, la alteración del equilibrio económico- financiero, lo que se compensa con la ampliación del plazo concesional, sin que se supere el término de los setenta y cinco años establecidos en el artículo 30 de la Ley 8/1972, puesto que la concesión se otorgó en 18 de agosto de 1973, por Decreto 1955/1973, de 17 de agosto. Tales previsiones han sido informadas favorablemente por el Ministerio de Economía y Hacienda y quedan bajo su garantía. Se dan, por tanto, los demás requisitos exigidos por la Ley para autorizar la modificación prevista, apreciándose además la existencia de un interés público de forma patente por cuanto, como se ha indicado, se mejorará el sistema de comunicaciones de la zona de Ferrol.

No obstante, el Consejo considera que debería llevarse al contenido del convenio, como una cláusula más, la renuncia de la concesionaria a efectuar cualquier reclamación que "pudieran realizar a la Administración con motivo de cualesquiera otras modificaciones de los términos de las respectivas concesiones que puedan entenderse introducidas hasta la fecha, al considerar que las mismas quedarían suficientemente compensadas con las medidas contempladas en el Convenio y Real Decreto antes citados", hecha por la Entidad.

También se sugiere la conveniencia de dejar constancia de que el mantenimiento y ampliación temporal, hasta el término del plazo concesional, de los beneficios tributarios, económico-financieros y de cualquier otra índole otorgados a la concesión, previsto en la cláusula vigésima del convenio, se limita a los actualmente existentes.

B) Modificación de la concesión de la que es titular Autopista, Concesionaria Astur-Leonesa, S.A.

La modificación proyectada se contiene en el artículo segundo del proyecto de Real Decreto. Llama la atención que la modificación prevista no se instrumente mediante un convenio, forma habitual de articular las variaciones de las concesiones. No existe impedimento legal en hacerlo como se prevé, ya que la exigencia de firma de un convenio está circunscrita en la Ley a los casos de modificaciones que encuentran su fundamento en el artículo 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, y no a las que se fundan en el artículo 24 de la misma norma. No obstante, a los efectos de constancia expresa de la conformidad de la concesionaria y de la renuncia al ejercicio de las acciones que le pudieren corresponder frente a la Administración por situaciones anteriores, hubiera sido conveniente que las modificaciones se hubieran articulado mediante convenio aprobado como anejo del Real Decreto. En todo caso, ambos extremos constan de manera expresa y fehaciente en el expediente administrativo.

La modificación de esta concesión comporta, de una parte, la sustitución de los peajes contractualmente establecidos, que no se perciben, por los cobrados en la actualidad, inferiores en un 79% a aquéllos, puesto que las revisiones anuales llevadas a cabo no tuvieron en cuenta las previsiones pactadas; y, de otro lado, la rebaja de las tarifas exigidas a los usuarios.

También en este caso la modificación proyectada afecta al equilibrio económico financiero de la concesión y también se compensa al concesionario con la ampliación del plazo concesional hasta el año 2050, respetándose el término máximo de setenta y cinco años previsto en el artículo 30 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo.

La modificación ha sido informada favorablemente por el Ministerio de Economía y Hacienda y está bajo su garantía técnica.

El Consejo de Estado considera que la modificación proyectada es correcta. Únicamente debe señalarse que convendría dejar constancia de que el mantenimiento y ampliación, temporal hasta el término del plazo concesional, de los beneficios tributarios, económico-financieros y de cualquier otra índole otorgados a la concesión, previsto en el número ocho del artículo segundo del proyecto de Real Decreto se limita a los actualmente existentes.

C) Modificaciones relativas al objeto social de las concesionarias y de la Empresa Nacional de Autopistas, S.A. y de su régimen jurídico.

En relación a las modificaciones relativas al objeto social de las concesionarias y de la Empresa Nacional de Autopistas, S.A., que les permitirá ser eventualmente titulares de otras concesiones de carreteras y autopistas en España o en el extranjero, explotar áreas de servicios y prestar actividades complementarias en las zonas de influencia de las carreteras concedidas, el Consejo no formula objeción alguna al texto proyectado, tanto del Real Decreto, en el caso de Autopista, Concesionaria Astur-leonesa, S.A. y de la propia Empresa Nacional de Autopistas, S.A., como del proyecto de convenio, en el caso de Autopista del Atlántico, Concesionaria del Estado, S.A. por ajustarse a la regulación legal; en concreto, al artículo 8.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo.

No obstante, la variación del régimen jurídico de la Empresa Nacional de Autopistas S.A., que se concreta en modificación del Real Decreto 302/1984, de 25 de enero, pese a su sencillez aparente, comporta una alteración sustancial de la ordenación de la actuación pública en el sector de las autopistas, puesto que, de un lado, se remueve un obstáculo reglamentario para la privatización, parcial o total, de la empresa citada y, de otro, se desborda el ámbito tradicional y propio de actuación de una empresa pública, cual es el territorio nacional, habilitándola para ejercer sus actividades fuera de nuestras fronteras.

El Consejo de Estado considera que la trascendencia de la alteración proyectada hubiera aconsejado que tal modificación se hubiera hecho en un Real Decreto independiente del de aprobación de la modificación de las concesiones de las autopistas del Atlántico y Astur-leonesa. Además, dicha alteración debería haber sido objeto de una mayor ponderación de las circunstancias concurrentes, que, si ha existido, no tiene reflejo en las actuaciones obrantes en el expediente remitido en consulta.

No obstante, dada la extrema urgencia con que se recaba el dictamen del Consejo de Estado en el presente expediente, en lo tocante al artículo 3º del proyecto de Real Decreto, se ciñe a verificar la legalidad formal de la modificación proyectada, sin valorar los criterios de oportunidad que la justifican.

Unicamente se considera por último que, si se juzga conveniente dejar constancia de la norma que establece la redacción actual del número 2 del artículo 8 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, las citas legales hechas en el número siete del artículo segundo del proyecto de Real Decreto y en la cláusula decimonovena del convenio proyectado, deberán sustituirse por el artículo 59 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que, en su número 2, da nueva redacción al referido precepto.

D) Por último, el Consejo de Estado debe indicar que:

a) No resulta adecuada la expresión, contenida en el último párrafo del preámbulo del proyecto de Real Decreto, que reza que "el Estado pueda modificar su porcentaje de participación en el capital social de la misma, llegando incluso a hacerlo nulo", puesto que no se trata de ningún supuesto de nulidad, sino de que el Estado llegue a dejar de ser accionista de la empresa.

b) En la fórmula de expedición del Real Decreto, la referencia a la consulta del Consejo de Estado, debe ser la legalmente establecida en el artículo 2.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, esto es, "de acuerdo con el Consejo de Estado" o, en su caso "oído el Consejo de Estado".

c) La disposición final única debería dividirse en dos, a saber: una, de autorización a los Ministros de Economía y Hacienda y de Fomento, no a los Ministerios, como hace el proyecto, para dictar las disposiciones y medidas exigidas para la aplicación y desarrollo del Real Decreto y otra, atinente a la entrada en vigor.

Por todo ello, procede aprobar el proyecto de Real Decreto y convenio sometido a consulta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Convenio entre la Administración General del Estado, y "Autopistas del Atlántico, Concesionaria Española, S.A.", que modifica determinados términos de la concesión que ostenta dicha Sociedad, para la construcción de un tramo de autopista de acceso norte a Ferrol por Fene, Neda y Narón; por el que se modifica la concesión de la autopista León-Campomanes, de la que es concesionaria "Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A." y el Real Decreto 302/84, de 25 de enero, por el que se autoriza la creación de la "Empresa Nacional de Autopistas, S.A."."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de enero de 2000

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.