Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de mayo de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 19 de febrero de 1999, con registro de entrada el día 23 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la consulta potestativa sobre reconocimiento de servicios y derechos a pensión de jubilación en favor de ciudadanos ecuatoguineanos que prestaron servicios para la Administración española en Guinea Ecuatorial y sobre la procedencia de revisar, en su caso, las resoluciones ya dictadas al respecto.

De antecedentes resulta:

Primero.- El 21 de mayo de 1992 ...... , de 57 años de edad, con DNI ...... y domicilio en Barcelona, presentó escrito en el Gobierno Civil de Barcelona exponiendo que prestó sus servicios como funcionaria en el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes en Guinea Ecuatorial durante 26 años (8 en Escuelas y 18 en servicios administrativos). Como todas las maestras, pertenecía y cotizaba al Montepío de Funcionarios existente en la Guinea española. Por enfermedad tuvo que abandonar sus funciones y trasladarse a la Península para someterse a varias intervenciones quirúrgicas y tratamientos médicos por sordera, que aún debía seguir a la fecha de la petición. Solicitaba, en fin, que le fuera reconocida "la pensión por jubilación que le corresponda".

El 29 de mayo de 1996 ...... , funcionario de nacionalidad ecuatoguineana, presentó en el Ministerio de Administraciones Públicas un escrito para "promover expediente de reconocimiento de servicios prestados al Estado español para acceder a los beneficios y derechos contenidos en el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril". Fundaba su pretensión en los servicios prestados al Estado español como policía, detallando a tal efecto los puestos ocupados desde 1959 hasta la fecha de la petición, citando en último término el de Inspector de Policía con destino en la Policía Gubernativa en Santa Isabel de Fernando Poo por virtud de nombramiento efectuado en 1964 y en cuyo puesto permaneció hasta que por Decreto de la Presidencia del Gobierno de la República de Guinea Ecuatorial de 2 de agosto de 1992 fue nombrado Comisario de Primera de la Policía Nacional de Guinea Ecuatorial con destino en la Comisaría de Policía en Bata (Río Muni). Alegaba una serie de enfermedades que padecía, solicitando en consecuencia pensión compensatoria de jubilación o retiro por enfermedad en atención a los años de servicios prestados al Estado español.

Segundo.- En fecha 2 de julio de 1996 la Subsecretaría del Ministerio de Administraciones Públicas solicitó al Servicio Jurídico del Departamento informe sobre las dos solicitudes de pensiones de jubilación por incapacidad formuladas por funcionarios guineanos, teniendo en cuenta que los interesados no fueron integrados en ningún Cuerpo o Escala de la Administración española y que no reunían el requisito de haber cumplido la edad reglamentaria de 65 años (artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto) ni contaban con el período mínimo exigido de 15 años (artículo 29 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado).

El Servicio Jurídico emitió el informe requerido el 10 de octubre de 1996. En un apartado dedicado a estudiar la "calificación jurídica de la situación de ambos solicitantes" se observa que la retirada de España de los territorios de Guinea Ecuatorial se diferenció netamente de la forma en que se produjo en los territorios del Sáhara, especialmente en lo referente a la situación en que quedaban los funcionarios al servicio de la Administración regional destacada. Mientras que en Guinea Ecuatorial se produjo un traspaso ordenado e íntegro de los medios personales y materiales desde la antigua Administración española a la nueva Administración independiente, por el contrario en el Sáhara no hubo tal nacimiento de una Administración ordenada que sustituyera a la española que cesaba. En el primer caso la Administración española cedió íntegramente los medios materiales y personales a la Administración naciente, mientras que en el segundo se repatriaron hacia la Administración peninsular los medios personales, integrándose en la Administración peninsular -dentro de los Cuerpos generales u ordinarios- a los funcionarios que prestaban sus servicios en el Sáhara. Este contraste se puso especialmente de manifiesto en las normas que regularon uno y otro caso: el Decreto 24/1968, de 9 de octubre -derivado de la Ley de autorización 49/1968, de 27 de julio-, que concede la independencia al territorio de Guinea Ecuatorial con efectos del 12 de octubre, celebrándose precisamente ese día un Convenio entre ambos Estados que establece el Régimen Transitorio de Cooperación, y, por otra parte, el Decreto 1161/1976, de 23 de abril, para el Sáhara.

En el Convenio antes citado para la regulación del régimen transitorio en Guinea Ecuatorial, su apartado XV establecía una continuidad al prever que "los funcionarios al servicio de la anterior Administración pasarían a prestar sus servicios en la nueva, si bien el Gobierno español se comprometía -junto al Gobierno guineano- a garantizar su Estatuto jurídico y, en concreto, sus derechos económicos". "Ello -prosigue el informe- abonaría la idea de que los dos solicitantes tendrían algún derecho a pedir al Estado español algún tipo de ayuda en razón de ser dos de los funcionarios que la Administración española cedió a la guineana".

Sin embargo, ello cuenta, según el Servicio Jurídico informante, al menos, con tres obstáculos:

1º) El compromiso de garantía de derechos económicos que hace el Estado español lo es precisamente de garantía, no de prestación directa, de modo que los solicitantes deberán acreditar haber solicitado, sin resultado, las mismas prestaciones previamente de la Administración guineana. 2º) La cláusula de garantía tiene un primer condicionante que es la referencia a que se hace "con cargo al presupuesto de ayuda a que se refiere la cláusula XI", que se mantuvo inicialmente (así en los acuerdos de 19.5.1969 ó 24.7.1971), pero no con posterioridad, especialmente desde la llegada al poder del nuevo régimen guineano, que determinó que la Administración española se desvinculara de la Administración del Gobierno independiente de Guinea, dejando de tener vigencia la cláusula de garantía a favor de los funcionarios prevista en el Convenio de 12 de octubre de 1968, simplemente porque había dejado de existir su fundamento.

3º) La normativa reguladora del personal que sirvió a la Administración regional española en Guinea se opone a considerar directamente integrados en la actual Administración General del Estado de España a dicho personal. Son numerosos los Reales Decretos dictados desde 1968 a 1980 donde se crean plazas no escalafonadas a extinguir dentro de la Administración General del Estado para los antiguos funcionarios que quedaron en Guinea (especialmente referidos a Profesores de E.G.B. y Maestros Auxiliares).Y si se han dictado normas para absorberlos, cabe razonar, a sensu contrario, que no hay una pertenencia automática a la Administración General del Estado, como parecen pretender los dos solicitantes. El último Real Decreto fue el 2928/1979, de 7 de diciembre, que creaba 4 plazas de profesor de E.G.B. y 1 de Maestro Auxiliar, señalando los requisitos para que los interesados pudieran solicitar la integración. ...... parece que hubiera podido cumplir los requisitos.

Concluye el informe objeto de reseña que no existe ya una vinculación entre la Administración General del Estado y los antiguos funcionarios de la Administración regional española en Guinea. No obstante, para cierto personal se han ido dictando a lo largo de los años setenta diversas disposiciones para permitir su integración como funcionarios en la Administración General del Estado. Precisamente ...... podía haber solicitado su integración al amparo del Real Decreto 2928/1979, de 7 de diciembre, si bien no obtuvo la nacionalidad española hasta el 11.3.1991. A falta de dicha integración, los solicitantes no tienen derecho alguno frente a la Administración General del Estado.

Tercero.- La Subdirección General de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas elaboró el 17 de julio de 1997 unas "notas sobre la situación jurídica de los ciudadanos ecuatoguineanos que prestaron servicios como personal nativo o indígena a la Administración española en Guinea Ecuatorial". Contienen un exhaustivo y completo estudio de la legislación aplicable a los distintos períodos (colonial, provincial, de autonomía y de independencia) en Guinea Ecuatorial y de la situación jurídica del personal nativo o indígena.

Las conclusiones que se alcanzan en las referidas notas son, en síntesis, las siguientes:

1ª) La Administración española en Guinea Ecuatorial disponía de tres clases de personal: A) Funcionarios públicos procedentes de Cuerpos de la Administración civil y militar del Estado, de la Administración local y de la Administración de Justicia, que se regían en todo por los estatutos de funcionarios de la Metrópoli. B) Funcionarios propios o exclusivos de la citada Administración, que se regían por el estatuto de funcionarios aplicable en este ámbito, y que luego fueron integrados en Cuerpos Generales del Estado, o en plazas no escalafonadas, a extinguir, creadas al efecto en los presupuestos de los respectivos Ministerios. C) Personal trabajador, que se regía por el Derecho laboral.

2ª) El personal funcionario indígena o nativo al servicio de la Administración española en Guinea Ecuatorial tuvo encomendada la realización de trabajos predominantemente subalternos y auxiliares, de carácter civil y militar, y, en razón a ello, fue excluido expresamente del Estatuto General de Funcionarios de las posesiones españolas en África occidental (1947).

3ª) Aunque dicho personal indígena, en ocasiones, apareciera relacionado, según categorías administrativas, en escalafones de cuerpos publicados en el Boletín Oficial de Guinea (1960 y 1964), ello no significa que tuviese la condición de funcionario público, como lo demuestra la circunstancia de que, con motivo de la reforma de retribuciones de 1967, no se previera su clasificación como personal asimilable a Cuerpos de funcionarios de la Metrópoli, para su integración en éstos, o en plazas no escalafonadas, a extinguir, creadas al efecto en los Presupuestos Generales del Estado. Hay que tener en cuenta, además, que los naturales de Guinea Ecuatorial nunca fueron, por este solo concepto, nacionales españoles, sino súbditos de España, salvo si solicitaron la nacionalidad española conforme a lo establecido en el Decreto 2987/1977, de 28 de octubre.

4ª) Siendo así, no es seguro que el personal nativo o indígena reuniese los requisitos necesarios para adquirir la condición de funcionario público, conforme a la legislación española vigente en cada momento y, en consecuencia, para poder causar, para sí mismo o sus familiares, las prestaciones del Régimen de Clases Pasivas.

5ª) Descartada la condición funcionarial del personal nativo o indígena que estuvo al servicio de la Administración española en Guinea Ecuatorial, su relación con esta Administración fue en general laboral y "es posible, aunque no probable, que al lado de los trabajadores existiese personal indígena contratado en régimen de Derecho administrativo". Las sucesivas reglamentaciones u ordenanzas de trabajo para la Guinea Ecuatorial incluyeron en su ámbito de aplicación a los trabajadores de los Organismos públicos, sin distinción, y les reconocieron derechos en materia de previsión y seguros sociales. La gestión de las prestaciones sociales se efectuaba a través de la Caja Colonial de Seguros de Guinea, que más adelante se denominaría Caja de Seguros Sociales de Guinea (SESOGUI).

6ª) En julio de 1968, unos meses antes de que se produjese la independencia de Guinea Ecuatorial, la Caja SESOGUI se integró en el Instituto Nacional de Previsión (INP), hoy Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). La integración de la Caja en el INP respondió, sin duda, al propósito del Gobierno español de garantizar a los españoles asegurados sus derechos adquiridos o en curso de adquisición; del examen de las disposiciones aplicables en esta materia no ha podido inferirse que tal propósito se hiciera extensivo a los trabajadores nativos asegurados en la Caja. El Convenio de cooperación entre España y el Gobierno de Guinea Ecuatorial suscrito en la misma fecha de la independencia de este país (12-10-1968) no contuvo cláusula genérica o específica alguna al respecto. Años más tarde la Caja SESOGUI sería catalogada como "Organismo comprendido en el Acta de traspaso de los Organismos de la Administración Española en Guinea al Gobierno de la República de Guinea Ecuatorial" (1970). Con el aludido traspaso, era de esperar que el Gobierno de la República de Guinea Ecuatorial asumiese las obligaciones de la Caja SESOGUI referentes a los trabajadores ecuatoguineanos en ella asegurados, de manera que se encomendó al propio INP la formalización del "Acta de liquidación" correspondiente. Sin embargo, en 1976 aún no se había llevado a cabo el traspaso de la Caja, y esta circunstancia propició que el INP asumiera provisionalmente los derechos y obligaciones de la Caja SESOGUI, a los solos efectos de garantizar los derechos adquiridos o en curso de adquisición a los españoles que estuvieran asegurados en alguno de los regímenes administrados por ella, lo que excluía que el Gobierno español se hiciese cargo, a la vez, de los derechos de los ciudadanos ecuatoguineanos asegurados en la Caja.

7ª) Desde un punto de vista estrictamente jurídico, es dudoso que España tenga contraídas obligaciones de Seguridad Social respecto a los ciudadanos ecuatoguineanos que, en calidad de trabajadores, prestaron servicios a la Administración española en Guinea Ecuatorial y estuvieron asegurados en la Caja SESOGUI, toda vez que el Gobierno español, a través del INP -hoy INSS- sólo garantizó el cumplimiento de las obligaciones de la Caja ante los asegurados españoles.

Por tanto, a modo de conclusión final, se dice que "no parece que los ciudadanos ecuatoguineanos puedan causar, para sí mismos o para sus familiares, las prestaciones del Régimen de Clases Pasivas y del Sistema de la Seguridad Social españoles".

Cuarto.- La Subsecretaría del Ministerio de Administraciones Públicas, en fecha 17 de octubre de 1997, pidió a la Asesoría Jurídica del Departamento informe en relación con los escritos formulados ante ese Ministerio por ciudadanos ecuatoguineanos -o por familiares de éstos-, que prestaron servicios a la Administración española en Guinea Ecuatorial, en solicitud de que se les certifique el tiempo de servicios prestados, para que se proceda a su jubilación y, en su caso, al reconocimiento de las prestaciones correspondientes, para sí mismos -o a favor de los familiares-, del Régimen de Clases Pasivas o del Sistema de Seguridad Social.

Dicha petición de informe iba acompañada a su vez de un "informe sobre el personal guineano no integrado" en el que se ponía de manifiesto que, "al amparo del Real Decreto (Legislativo) 670/1987, Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, art. 6 apartados 1.2 y 24, y de acuerdo con el criterio de la Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas (órgano que reconoce pensiones), la Sección de Personal Funcionario de la Subdirección General de Personal ha venido reconociendo, desde 1991 hasta octubre de 1996, el tiempo de servicios prestados en la Guinea española, a efectos de posibles pensiones por el Régimen de Clases Pasivas". "Con anterioridad a la promulgación de este Real Decreto, era requisito indispensable para la obtención de una pensión poseer la nacionalidad española, (pero) éste quedó anulado por la Ley 30/1984 y se desarrolló en el mencionado Texto Refundido. Por lo tanto, teniendo en cuenta estas normas y dada la naturaleza de las pensiones, irrenunciables, inalienables e imprescindibles, y que dicho colectivo fueron ciudadanos españoles hasta el 12 de octubre de 1968, fecha de la independencia, y que disfrutaron de los mismos derechos y obligaciones que el resto de los españoles, se estimó que se debía proceder al reconocimiento de los servicios solicitados". "Respecto a la integración de este personal, la Ley 59/1967, de 22 de julio, de la Función Pública de la Administración de la Comisaría General y en la Administración Autónoma de la Guinea Ecuatorial, distingue entre cuerpos generales y cuerpos especiales, en ambos casos que percibían sus retribuciones por los Presupuestos Generales del Estado. Para el primer caso, apartado a), se procede a la integración en cuerpos generales (auxiliar y subalterno) cuya competencia la asumió la Dirección General de la Función Pública. En el segundo caso se les daba la opción de integrarse en plazas no escalafonadas, a extinguir...". "Esta norma, por los hechos ocurridos en fechas posteriores, golpe de Estado del año 1969, dejaron a los ciudadanos que continuaron en Guinea sin poder optar a las integraciones en los cuerpos generales o en las plazas no escalafonadas, lo cual no impide que este personal pueda disfrutar de los beneficios establecidos por las Leyes, al haber prestado unos servicios al entonces su país". "Se ha venido actuando con un vacío legal al no existir una relación circunstanciada para este colectivo y, al reconocer los servicios, surge el problema de carecer de información para determinar el grupo, el índice o el coeficiente multiplicador del personal vario que conforma toda una Administración, sin que haya habido una conexión y colaboración por parte de la Unidad de Organismos Suprimidos (U.O.S), Unidad que expide los certificados de este personal y que se supone dispone de los antecedentes necesarios...". Finalmente, se destaca que "las solicitudes del personal de carácter militar, Guardia Territorial, Aeropuerto y Resguardo de Aduanas, así como la Policía Gubernativa, nunca se han resuelto (por plantear el mismo problema que el resto de personal de carácter civil) con el agravante de que las Clases Pasivas Civiles y Militares se niegan al reconocimiento y señalamiento de las pensiones".

Por último, se adjuntaba una relación con los expedientes pendientes por peticiones de ecuatoguineanos que, diferenciando los referentes a jubilación, viudedad y militares y policías, no superan el centenar de casos.

Quinto.- La Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas emitió informe el 8 de enero de 1998, haciendo constar preliminarmente que el anterior elaborado el 10 de octubre de 1996 se limitaba a la solución que hubiera de darse a dos concretas solicitudes de personas que prestaron servicios a la antigua Administración en Guinea en tanto que el nuevo -del que se solicitan consideraciones más amplias acerca del régimen de quienes prestaron servicios en la Administración en Guinea- supone una generalización de las conclusiones del previo.

Las consideraciones jurídicas se refieren a los siguientes puntos:

A) Cuestión de la nacionalidad española de los habitantes de los territorios de Guinea. Se estima que los habitantes de los territorios de Guinea nunca tuvieron la nacionalidad española y sólo la obtuvieron por efecto del Decreto 2987/1977, siempre que cumplieran los requisitos en él previstos.

B) Clasificación del personal al servicio de la Administración en los territorios de Guinea. Aunque el personal nativo o indígena mantenía una relación con la Administración española que no era plenamente la de funcionario, como lo prueba el hecho de su denominación de "funcionarios auxiliares" (que quedaron expresamente excluidos de la aplicación del Estatuto general de funcionarios de las posesiones españolas en África Occidental de 1947), no cabe desconocer que, a efectos de derechos pasivos y de protección social, la Orden de la Presidencia del Gobierno de 17 de junio de 1958 incluyó a los funcionarios indígenas entre los que habían de pertenecer al Montepío de Funcionarios de Guinea.

C) Criterios para acceder o no al reconocimiento de derechos pasivos a favor de los funcionarios indígenas. En este punto se opina que los derechos pasivos adquiridos por los funcionarios indígenas o sus causahabientes fueron completamente liquidados con el Decreto Ley de 1969 y la Orden de 1970, devolviéndose lo aportado, con una prima adicional del 50%. De modo que los citados funcionarios indígenas nada tienen que reclamar frente a la actual Administración General del Estado, por haber quedado saldados sus derechos con la liquidación del Montepío de Funcionarios de Guinea.

D) Trascendencia de la cláusulas III y XV del Convenio de 12 de octubre de 1968. Se reitera a este respecto la conclusión del informe de 10 de octubre de 1996, en el sentido de que la cláusula de garantía prevista en dicho Convenio carecía de eficacia por su carácter subsidiario y, además, porque no había sido dotada posteriormente de contenido económico a consecuencia de la degradación de las relaciones entre ambos Estados.

E) Carácter parcial de estas consideraciones, dado que no abarcan a los funcionarios indígenas que sirvieron a la Administración militar, respecto de los cuales se dice que no se ha podido localizar el régimen propio. También se plantea la duda de si existió un régimen peculiar para los que sirvieron en la Administración Local o en la de Justicia.

F) Necesidad de emisión de informe por otros órganos de la Administración.

Sexto.- Previa petición efectuada por la Subsecretaría del Ministerio de Administraciones Públicas, la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores emitió informe el 25 de mayo de 1998, en el que se lee, entre otras consideraciones, que "parece difícil afirmar que el Convenio sobre el Régimen Transitorio de Cooperación entre España y Guinea Ecuatorial pueda continuar vigente treinta años después de su firma el 12 de octubre de 1968", a juzgar por lo dispuesto en el artículo XV de dicho Convenio, considerando que tal Convenio debe entenderse terminado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Guinea Ecuatorial de 23 de octubre de 1980, según el cual "ambas Partes acuerdan considerar derogados, a partir del momento de la aplicación provisional del presente Tratado y sus Anejos, la totalidad de los Tratados bilaterales en materia de cooperación cualquiera que sea su denominación, suscritos desde el momento de la independencia de Guinea Ecuatorial hasta el 30 de octubre de 1979. Ambas Partes, por ello, consideran caducadas las obligaciones derivadas para cualquiera de ellas de los Convenios suscritos con anterioridad al 30 de octubre de 1979, con las excepciones que se señalan en las Cartas anejas". Añadía finalmente el informe de referencia que, "con todo, esta Asesoría Jurídica Internacional entiende que la terminación del Convenio sobre el Régimen Transitorio de Cooperación no debería perjudicar los derechos adquiridos durante su vigencia".

Séptimo.- También a instancias de la Subsecretaría del Ministerio de Administraciones Públicas ha informado en el presente expediente la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda (25 de mayo de 1998).

Dicho Centro Directivo estima que los derechos de los funcionarios indígenas no pueden considerarse definitivamente saldados con la liquidación del Montepío de Funcionarios de Guinea, siendo cuestionable que como personal al servicio de la Administración Pública carezca de derechos sociales. Y si no hay cobertura (como se razona) para la inclusión en el Régimen de Clases Pasivas excepto para el personal integrado, lo lógico sería analizar su posible amparo en el ámbito de la Seguridad Social. Por ello "esta Dirección General acepta los posibles criterios a seguir recogidos en la petición de informe del MAP..., en lo concerniente a la declaración de jubilación por el INSS, no tanto por la cuestión dogmática de la naturaleza jurídica del personal (parece que en efecto no eran funcionarios en sentido estricto) sino porque no perteneciendo al ámbito específico de las Clases Pasivas pudieran causar derechos en el Régimen General". "Para ello sería preciso conocer el criterio del INSS al respecto" y "sin perjuicio de esta posible vía, y para el caso de que no diera resultado satisfactorio, cabría acaso plantear la posible elaboración de una norma al efecto".

Octavo.- El 27 de agosto de 1998 la Subsecretaría del Ministerio de Defensa remitió a la Subsecretaría del Ministerio de Administraciones Públicas los informes evacuados por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa (9 de junio de 1998) y la Asesoría Jurídica del Ministerio de Defensa (21 de julio de 1998) para la instrucción del presente expediente.

La Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa informó que en dicho Centro únicamente había tenido entrada una solicitud de pensión de retiro del personal que prestó servicios en la Guardia Colonial de Guinea Ecuatorial, habiéndose resuelto en sentido negativo con base en la siguiente argumentación:

1) De conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, y en el artículo 2.1 de su precedente inmediato, el Texto Refundido de la Ley de Derechos Pasivos del Personal Militar y Asimilado de las Fuerzas Armadas, Guardia Civil y Policía Armada, aprobado por Decreto 1211/1972, de 13 de abril, en esta materia rige plenamente el principio de legalidad, conforme al cual, sólo por Ley pueden reconocerse derechos pasivos, por lo que, al no haberse dictado ninguna normativa que ampare los derechos pasivos de este colectivo, no es posible su reconocimiento.

2) No existe en los Acuerdos y Protocolos anexos al Decreto 2467/1968, de 9 de octubre, que concedió la independencia a Guinea, ninguna referencia en orden a la responsabilidad del Estado español para la concesión de derechos pasivos a los miembros de la extinguida Guardia Colonial.

3) El colectivo de la Guardia Colonial de Guinea se integró en las Fuerzas Armadas de dicho país, por lo que debería ser el Estado guineano el competente para el reconocimiento, en su caso, de la oportuna pensión.

En consecuencia, a juicio de la mencionada Dirección General, los integrantes de la extinguida Guardia Colonial no tendrían derecho a pensión reconocida por el Estado español.

Por su parte, la Asesoría Jurídica General del mismo Departamento vino posteriormente a coincidir con lo informado por la Dirección General de Personal, concretando su opinión en las siguientes consideraciones:

1) De conformidad con lo prevenido en el artículo 11 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, modificado por el artículo 52.1 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, las competencias de reconocimiento de pensiones de Clases Pasivas, por lo que al Ministerio de Defensa se refiere, se limitarían únicamente a aquel personal que prestó servicio en la antigua Guardia Territorial Guineana, por la condición militar de sus componentes.

2) Respecto a los naturales de Guinea Ecuatorial, la mera posesión del Documento Nacional de Identidad español no atribuía la nacionalidad española ni constituía prueba irrefutable de la adquisición de ésta, ya que el Decreto 2987/1977, de 28 de octubre, sólo concedió tal nacionalidad española a quienes hubieran formulado declaración de acogerse a dicho beneficio dentro del año siguiente a partir de la publicación del Decreto citado, o, en su caso, a partir de su mayoría de edad o emancipación.

3) La simple pertenencia a la Guardia Territorial Guineana -sin que conste fehacientemente acreditada la adquisición de la nacionalidad española- no genera, por sí misma, derecho a pensión de Clases Pasivas, toda vez que, el colectivo de que se trata no ha sido contemplado en ninguna legislación concreta española de Clases Pasivas, y en esta materia rige plenamente el principio de legalidad a tenor de lo prevenido en el artículo 5 del Texto Refundido de Clases Pasivas del Estado de 1987, conforme al cual solamente por Ley se podrán establecer derechos pasivos, así como ampliarse, mejorarse, reducirse o alterarse los mismos.

4) No obstante lo anterior, si en algún caso se constatara que algún peticionario, antiguo miembro de la Guardia Colonial Guineana, llegó a adquirir la nacionalidad española con anterioridad al cese de sus servicios militares a España, habría que proceder al estudio de cada supuesto particular, a fin de determinar qué legislación de Clases Pasivas de la que rige para los ciudadanos españoles le resultaría de aplicación y si, con arreglo a dicha normativa, concurrirían, o no, los requisitos necesarios para causar pensión.

5) Aunque puede sostenerse que las Fuerzas integrantes de la Guardia Colonial de Guinea tenían carácter militar (ex artículo 1 del Decreto de 30 de noviembre de 1932), dicho Cuerpo no se hallaba integrado en ninguno de los tres Ejércitos. No formaba, pues, parte de las Fuerzas Armadas españolas propiamente dichas ni dependía de ninguno de los tres Departamentos Ministeriales Militares entonces existentes sino que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto de 2 de julio de 1946, dependía "exclusivamente de la Presidencia del Gobierno (Dirección General de Marruecos y Colonias)", cuyas competencias en la materia han sido hoy asumidas por el actual Ministerio de Administraciones Públicas.

6) En consecuencia, para el reconocimiento de los servicios prestados por este colectivo resultaría competente el Ministerio de Administraciones Públicas y no el Ministerio de Defensa. En cambio, la competencia para la adopción de la resolución pertinente en orden a reconocimiento o denegación de derechos pasivos sí correspondería al Ministerio de Defensa a través de la Dirección General de Personal (Subdirección General de Costes de Personal y Pensiones Militares), de conformidad con lo determinado en el artículo 11 del Real Decreto Legislativo 670/1987.

Noveno.- El Instituto Nacional de la Seguridad Social, igualmente a requerimiento de la Subsecretaría de Administraciones Públicas, emitió el 19 de agosto de 1998 informe en el que se alcanzaban las siguientes conclusiones:

a) Al haber sido declarada la SESOGUI como Organismo comprendido en el Acta de traspaso de los Organismos de la Administración española en Guinea Ecuatorial, corresponde a tal Caja u Organismo que la sustituyera en dicho país (en definitiva, al Estado ecuatoguineano) asumir la cobertura social que proceda respecto de los nativos que, en su día, en la época colonial española estuvieron integrados en la SESOGUI en virtud de su relación laboral, con los consiguientes derechos de previsión social que aquélla llevaba aparejados.

b) La Seguridad Social española ha asumido los derechos y obligaciones de la SESOGUI a los solos efectos de garantizar, a los españoles que hubieran estado asegurados en alguno de los regímenes administrados por la expresada Caja, sus derechos adquiridos o en curso de adquisición. Se trata de aplicar criterios no discriminatorios a los trabajadores españoles en Guinea que no pudieron acceder en su momento al sistema de Seguridad Social entonces vigente (Mutualismo Laboral, por ejemplo), dado el carácter colonial que tenía aquel territorio.

c) En conclusión, en el ámbito del sistema español de Seguridad Social no procede reconocimiento de derechos sobre jubilación de ciudadanos ecuatoguineanos, aunque en la época colonial hubieran prestado servicios a la Administración española como trabajadores, en régimen de Derecho laboral. Este derecho sólo puede reconocerse respecto de los ciudadanos españoles, en tanto que correspondería al Estado de Guinea asumir, en su caso, la pertinente cobertura social respecto de sus propios nacionales.

Décimo.- En un nuevo informe de 8 de octubre de 1998 de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas dirigido al Subsecretario del Departamento aquélla recomendó, dado que la cuestión objeto del expediente afecta o puede afectar a las competencias de una pluralidad de Departamentos ministeriales y atendida la importancia social y económica del asunto, que se recabara el dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado así como del Consejo de Estado.

Undécimo.- La Dirección del Servicio Jurídico del Estado evacuó el 16 de noviembre de 1998 la consulta que le había sido requerida por el Subsecretario de Administraciones Públicas, centrando su correspondiente informe en el aspecto formal de la determinación de los órganos competentes para el reconocimiento de los servicios prestados en la Administración española de Guinea Ecuatorial por naturales de dicha antigua colonia española, así como para la declaración de jubilación de los mismos. Las conclusiones de dicho informe fueron, en síntesis, las siguientes:

1ª) Dando por supuesto que la consulta formulada se refiere al "personal nativo o indígena de Guinea Ecuatorial que adquirió la condición de funcionario público de la Administración española en dicho territorio, por poseer la nacionalidad española, y que, por haber mantenido ésta, pudo integrarse en su momento en los Cuerpos Generales o en plazas no escalafonadas, a extinguir, creadas al efecto en los Presupuestos Generales del Estado", es razonable entender que la competencia para el reconocimiento de servicios prestados por el referido personal a la Administración española en Guinea Ecuatorial corresponde al Ministerio de Administraciones Públicas respecto de aquellos funcionarios que se integraron en Cuerpos Generales de la Administración del Estado y a los Ministerios respectivos en relación con aquellos que se integraron en plazas no escalafonadas, a extinguir, creadas en los diversos Departamentos ministeriales, siendo de la competencia del Ministerio de Defensa el reconocimiento de los servicios prestados a la Administración militar.

2ª) Los criterios expuestos en la anterior conclusión son igualmente aplicables para determinar el órgano al que correspondería, en su caso, la declaración de jubilación de los referidos funcionarios, con la salvedad relativa a los interesados que hubiesen perdido, cualquiera que fuere la causa, la condición de funcionarios públicos.

3ª) Corresponde al Ministerio de Administraciones Públicas el reconocimiento de servicios prestados a la Administración española en Guinea Ecuatorial por quienes, por no haber adquirido la condición de funcionarios públicos, los desempeñaron como trabajadores en régimen de Derecho laboral, así como para, en su caso, la declaración de jubilación de dichos trabajadores.

4ª) Salvo que los reconocimientos de servicios o las declaraciones de jubilación del personal nativo de Guinea Ecuatorial que adquirió la condición de funcionario público de la Administración española en dicho territorio se hubiesen efectuado por órgano manifiestamente incompetente, de acuerdo con el sentido en que este requisito es interpretado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la circunstancia de que los referidos actos se hubieran dictado por órganos distintos de los indicados en el escrito de la Subsecretaría de Administraciones Públicas de 17 de octubre de 1997 no daría lugar a la nulidad absoluta o de pleno derecho de dichos actos, sino a su nulidad relativa o anulabilidad. De ser el contenido de dichos actos ajustado a Derecho, el principio de economía procesal que sanciona el artículo 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no permite la revisión de oficio de los referidos actos (...). 5ª) En relación con el personal nativo de Guinea Ecuatorial que prestó servicios a la Administración española en dicho territorio en régimen de Derecho laboral no se aprecia fundamento suficiente para impugnar ante el orden jurisdiccional los reconocimientos de servicios y declaraciones de jubilación que se hubiesen efectuado por órganos distintos de los indicados, si el contenido de unos y otros actos estuviera ajustado a la legislación laboral aplicable.

Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta objeto del presente expediente ha sido formulada al Consejo de Estado con carácter potestativo y, conforme a los términos literales de la Orden de remisión de V.E., se requiere su pronunciamiento para:

"Primero.- Que establezca las conclusiones jurídicas que deban extraerse del conjunto de los informes citados".

"Segundo.- En su caso, y a los expresados efectos del reconocimiento del derecho a pensión, con arreglo a la legislación española, que también dictamine:

- sobre la cuestión sustantiva y material de la posibilidad legal del reconocimiento de servicios y de la declaración de jubilación, y acerca de la cuestión adjetiva y formal de la competencia para dictar los actos de reconocimiento de servicios y de declaración de jubilación, y, por último,

- sobre la posibilidad y conveniencia de revisar las resoluciones dictadas por la Subsecretaría de Administraciones Públicas (o Subsecretaría para las Administraciones Públicas) desde 1987 hasta octubre de 1996, en la medida en que aquéllas se hubieran adoptado con arreglo a criterios diferentes, e incluso opuestos, a los que en el futuro deban seguirse para la resolución de dicha clase de solicitudes, como consecuencia del contenido de las conclusiones y del dictamen que ahora se solicita a ese Consejo de Estado".

Pese a que aparecen incorporadas al expediente inicialmente dos solicitudes concretas de pensiones de jubilación por parte de nativos ecuatoguineanos que prestaron servicios a la Administración española en Guinea -si bien no constituyen casos absolutamente equiparables entre sí dada la heterogeneidad de los servicios prestados por los peticionarios y, sobre todo, debido a la adquisición ulterior de la nacionalidad española sólo por una de ellos-, la consulta está planteada en términos de generalidad y no por referencia a dichos casos particulares respecto de los que, por lo demás, no consta documentación alguna derivada de la instrucción de los subsiguientes procedimientos ni se han formulado las correspondientes propuestas de resolución.

Se trata, así, de una consulta suscitada al hilo de expedientes concretos y de problemas en ellos manifiestos o subyacentes pero que, en realidad, por razón de su previsible extensión a casos análogos, por la naturaleza y complejidad de las cuestiones que llevan aparejadas, por la afectación eventual de competencias de distintos Ministerios y ante la disparidad de criterios o fragmentariedad de enfoques de los órganos preinformantes, la Autoridad consultante considera conveniente recabar el parecer del Supremo Órgano Consultivo del Gobierno con perfiles generalizadores a fin de formar un criterio unitario de actuación pro futuro.

Ciertamente los artículos 2.2 y 20.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, prestan cobertura legitimadora a este tipo de consultas facultativas. En todo caso, es preciso advertir -como se ha hecho en algunas Memorias- que los dictámenes que se emiten en estas condiciones incorporan siempre, ya sea implícitamente o a través de expresas modulaciones cautelares, la obligada reserva en cuanto al alcance de su conclusión en los casos singulares, cuyo ajuste a la hipótesis y cuyos elementos de especificidad no cabe valorar anticipadamente al evacuar esta clase de consultas. Esta consideración es particularmente aplicable a uno de los apartados de la consulta objeto del presente expediente, a saber, el relativo a la posibilidad y conveniencia de revisar de oficio las resoluciones dictadas en la materia por la Subsecretaría de Administraciones Públicas (o Subsecretaría para las Administraciones Públicas) desde 1987 hasta octubre de 1996, ya que, siendo la intervención del Consejo de Estado preceptiva, habilitante y final en los expedientes de revisión de oficio, no cabe prejuzgar ahora eventuales consultas sobre dichos casos concretos.

II. La problemática subyacente a las distintas cuestiones planteadas en este expediente se encuadra claramente -y debe ser situada por ello- en el marco de una sucesión de Estados, en este caso derivada de la descolonización.

La sucesión de Estados, cualquiera que sea su causa y modalidad, significa la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio y, desde el punto de vista interno, en la soberanía respecto a los elementos del Estado (territorio y población). Cómo se verifica la asunción de dichas responsabilidades por el nuevo Estado es materia sin embargo compleja, cuya regulación general en el Derecho Internacional sólo se ha producido en fechas relativamente recientes y respecto de algunos aspectos parciales (Convención de Viena de 23 de agosto de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de Tratados y Convención de Viena de 8 de abril de 1983 sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado).

Ante la ausencia de una normativa internacional general que rigiera la disciplina de las cuestiones derivadas de la sucesión de Estados en el momento de la emancipación de Guinea Ecuatorial, cabe recordar -aunque sea brevemente- el modo singular en que se articuló la independencia de la antigua colonia.

Como observara este Consejo de Estado en su dictamen 36.017, de 20 de junio de 1968, relativo al expediente sobre la norma legal que debía servir para autorizar al Gobierno español a conceder la independencia de los territorios autónomos de Guinea Ecuatorial, el modelo jurídico seguido en el proceso descolonizador de Guinea Ecuatorial fue un tertium genus respecto de los modelos británico y francés consagrados hasta la fecha, que permitió conjugar la "autoctonía" constitucional de la Guinea independiente (la Constitución de Guinea no fue un acto del legislador español sino un acto del poder constituyente guineano, pese a que el proceso constituyente quedó ultimado en una fase anterior a la independencia) con las responsabilidades asumidas por España como potencia administradora.

La Ley 49/1968, de 27 de julio, autorizó en su artículo único al Gobierno "para conceder la independencia a la Guinea Ecuatorial y para adoptar las medidas procedentes a fin de completar, mediante la adecuada ordenación constitucional, su proceso de descolonización y a realizar la transferencia de competencias exigida por dicho proceso". Y por el Decreto 2467/1968, de 9 de octubre, se concedió la independencia, estableciendo su artículo 2º que "se declara independiente el territorio de Guinea Ecuatorial, a partir de las 12 horas del día 12 de octubre del corriente año, en cuyo momento tendrá lugar la ceremonia de entrega de poderes al Presidente electo de la República de Guinea Ecuatorial".

A partir de ahí, la forma en que se ordenaron las relaciones subsiguientes entre España y el nuevo Estado soberano fue la vía convencional bilateral, como correspondía al principio de igualdad jurídica que ha de presidir -según la Carta de Naciones Unidas- las relaciones entre Estados independientes y miembros de pleno derecho de la Comunidad Internacional.

El día de la concesión de la independencia se firmó el Convenio de 12 de octubre de 1968 que establecía el "régimen transitorio de cooperación" entre ambos Estados, Convenio que, según su propio texto, se incorporaba al Acta de independencia firmada en la misma fecha. En su preámbulo se hacía expreso el deseo de las Partes "de evitar que el acceso a la independencia pueda provocar dificultades en la continuidad de los servicios públicos" y su disposición "a asegurar la estabilidad de la vida económica y social de la nación guineana". El Convenio de referencia estaba integrado por quince cláusulas, de entre las cuales cabe destacar varias por su eventual relación y proyección sobre las cuestiones que interesan en el presente expediente:

"II. El Gobierno español hace entrega al Gobierno guineano de todos los Servicios de Gobierno y Administración que hasta hoy han venido funcionando bajo su dirección y, para asegurar la continuidad de la acción administrativa, mantendrá al servicio del Gobierno guineano a los funcionarios que éste estime necesarios".

"III. El estatuto de los funcionarios y demás personal español al servicio del Gobierno de Guinea será garantizado conjuntamente por los Gobiernos de ambos países, ajustándose a las siguientes bases: ...c) Los derechos económicos computados con cargo al presupuesto de Ayuda a que se refiere la cláusula XI serán asegurados por el Gobierno español...".:

IV. Los nacionales españoles en Guinea y los guineanos en España gozarán del trato establecido por la legislación en vigor en la fecha de la independencia hasta que se concluya entre ambos países un acuerdo sobre esta materia .

"V. El Estado español hace cesión íntegra al Estado de Guinea de todos los bienes de dominio público".

"VI. Mientras no se determinen aquellos bienes patrimoniales del Estado español que éste necesite para su propio uso, el Gobierno español cede a la Administración guineana el uso gratuito de aquellos en los que se encuentran instalados los Servicios de Gobierno o Administración que son entregados al Gobierno de Guinea".

"XI. El Gobierno español mantendrá hasta el 31 de diciembre de 1969 la ayuda económica a Guinea Ecuatorial en la misma cuantía y con análoga estructura a la prevista en los vigentes presupuestos del Estado español...".

"XV. El presente Convenio tiene por finalidad asegurar la continuidad de los servicios públicos y la vida jurídica, económica y social de Guinea en el momento de su acceso a la independencia y en tanto no se establecen los Pactos o Convenios que, de mutuo acuerdo, ambos Gobiernos concierten sobre cada uno de los aspectos de sus futuras relaciones".

Del tenor literal de las disposiciones transcritas se desprende que:

1º) el Gobierno español hizo entrega al Gobierno guineano de todos los Servicios de Gobierno y Administración -se entiende que con sus medios materiales y personales- que hasta entonces habían estado funcionando bajo su dirección; 2º) España mantuvo a funcionarios españoles al servicio del Gobierno de Guinea para asegurar la continuidad de la acción administrativa y sólo respecto de dichos funcionarios y demás personal "español" al servicio del Gobierno de Guinea se previó la garantía de su estatuto jurídico por los Gobiernos de ambos países, estableciéndose específicamente respecto de sus derechos económicos, computados con cargo al presupuesto de Ayuda a que se refería la posterior cláusula XI, que serían asegurados por el Gobierno español; 3º) la cláusula XV declaraba como finalidad del Convenio la de asegurar "la continuidad de los servicios públicos ... en Guinea".

Nada se estipuló pues, expresamente, en cuanto a los funcionarios o personal indígena o nativo ecuatoguineano al servicio de la Administración autónoma de España en Guinea, si bien ha de inferirse su transferencia en conjunto al nuevo Estado en virtud de la cláusula II del Convenio, sin perjuicio de algunas vías de integración en la Administración General del Estado que se habilitaron. Tampoco hubo previsión particular alguna en cuanto a la garantía de sus derechos económicos y sociales (por España en virtud de los servicios que hubieran podido prestar a la Administración colonial). Pese a que en alguno de los informes precedentes se ha pretendido extraer de la declaración de la cláusula XV alguna consecuencia en cuanto a eventuales garantías de continuidad de derechos funcionariales o laborales, parece más bien que su objetivo se limitaba a asegurar en un plano estructural la continuidad de los servicios públicos en el nuevo Estado pero sin incidir en la dimensión individual refleja de la continuidad o no de los derechos de los servidores públicos. Únicamente, como se ha dicho, la cláusula III -en relación con la XI por lo que respecta a derechos económicos- velaba por el estatuto jurídico de los funcionarios y demás personal español que permaneciera al servicio del Gobierno de Guinea. Precisamente, la virtualidad de dicha previsión exigiría determinar el alcance de su ámbito de aplicación subjetivo (particularmente, en qué medida los funcionarios y personal nativo o indígena al servicio de la Administración de España en Guinea Ecuatorial pueden entenderse incluidos en la categoría a que se refería el Tratado) y objetivo (si la expresión "derechos económicos" pudiera interpretarse en un sentido amplio e impropio que incluyese asimismo los derechos sociales).

En todo caso, ha de tenerse en cuenta -en palabras del informe de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores- que "parece difícil afirmar que el Convenio sobre el Régimen Transitorio de Cooperación entre España y Guinea Ecuatorial pueda continuar vigente treinta años después de su firma el 12 de octubre de 1968" y ello debido a la conclusión ulterior de un nuevo Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Guinea Ecuatorial el 23 de octubre de 1980. El artículo 9 de este último dispuso que: "El presente Tratado de Amistad y Cooperación constituirá el único texto básico en materia de cooperación entre España y Guinea Ecuatorial. Por ello, ambas Partes acuerdan considerar derogados, a partir del momento de la aplicación provisional del presente Tratado y sus Anejos, la totalidad de los Tratados bilaterales en materia de cooperación cualquiera que sea su denominación, suscritos desde el momento de la independencia de Guinea Ecuatorial hasta el 30 de octubre de 1979. Ambas Partes, por ello, consideran caducadas las obligaciones derivadas para cualquiera de ellas de los Convenios suscritos con anterioridad al 30 de octubre de 1979, con las excepciones que se señalan en las Cartas anejas" (ninguna de las cuales, como tampoco los Acuerdos complementarios, se ocupan de la materia objeto de interés en este dictamen).

III. Concluida la inexistencia de una regulación específica en el plano convencional que proporcione solución a las cuestiones planteadas, procede indagar en las disposiciones unilaterales e internas españolas dictadas tanto antes como después de la independencia de Guinea Ecuatorial, así como en los hechos efectivamente acontecidos, para responder a la pregunta central sobre la procedencia del reconocimiento de derechos pasivos a los funcionarios nativos ecuatoguineanos que prestaron servicios a la Administración española en Guinea Ecuatorial.

Son varios los aspectos relevantes en tal sentido, conexos entre sí materialmente pero que fueron abordados en distintas normas y etapas, en concreto los relativos a la incardinación del personal nativo al servicio de la Administración española en Guinea en los mecanismos de previsión social habilitados antes de la emancipación (lo cual estuvo en función de su clasificación dentro de las distintas categorías existentes) y la suerte de éstos tras la independencia. A los efectos de una eventual aplicación de la legislación española vigente sobre derechos pasivos es preciso abordar, de otra parte, la cuestión -e incidencia- de la nacionalidad de dicho personal (aspecto en el que se plantea un conflicto móvil por la susceptibilidad de consideración de varios momentos) y su integración en la Administración General del Estado.

A) En virtud del artículo 28 del Estatuto general de funcionarios de las posesiones españolas de África Occidental, aprobado por Decreto de 9 de abril de 1947, se constituyó "un Montepío de Funcionarios coloniales para la mejora de sus haberes pasivos". Inicialmente componían el Montepío: "a) los funcionarios coloniales actualmente en servicio activo, salvo renuncia individual y expresa a este beneficio dentro del mes siguiente a la publicación del Estatuto del Montepío...; b) los que sean nombrados funcionarios coloniales en lo futuro y a partir de su toma de posesión; c) los funcionarios en activo de Cuerpos o carreras de la Metrópoli que hayan sido funcionarios coloniales y lo soliciten a la Presidencia del Gobierno...; d) los funcionarios coloniales no pertenecientes a Cuerpos de la Metrópoli que se encuentren jubilados y lo soliciten en ... plazo y forma". Es decir, en su origen, de las tres clases de funcionarios al servicio de la Administración colonial previstos en el artículo 3 del Estatuto (funcionarios metropolitanos, funcionarios coloniales no indígenas y funcionarios indígenas) únicamente se preveía la adscripción -obligatoria sólo en el caso b)- de funcionarios coloniales y metropolitanos, pero en ningún caso de los indígenas (respecto de los que el artículo 1.3 del propio Estatuto decía que no se regirían por sus preceptos sino en los casos en que expresamente otra cosa se dispusiera). La única vía de penetración de los funcionarios indígenas en este régimen se estableció en la disposición transitoria 2ª del Estatuto, de conformidad con la cual "los indígenas que con anterioridad fueron asimilados a funcionarios europeos se regirán por las normas que regularon su excepcional situación".

En los albores del tránsito de la etapa colonial a la provincial, mediante una Orden de 17 de junio de 1958, se dictaron los Estatutos del Montepío de Funcionarios de la Provincia de Guinea. En su artículo 3º se regulaban los asociados y, entre ellos, como socios de número se comprendían: "1º Con filiación obligatoria los funcionarios europeos de Guinea o de Cuerpos de la Metrópoli que se hallaren al servicio de la Administración Pública de Guinea el día 1º de junio de 1948, sin haber renunciado a pertenecer al Montepío en tiempo y forma oportunos; los que hayan sido destinados a ella con posterioridad a la misma fecha o lo sean en el futuro, y también los funcionarios indígenas que pertenezcan o puedan asimilarse a los Cuerpos o clases anteriores; 2º Los que, justificando su derecho, lo hubiesen solicitado en tiempo y forma oportunos y fueron ya admitidos como socios; 3º También pertenecerán al Montepío, con filiación obligatoria, los funcionarios indígenas no comprendidos en el número precedente". Seguidamente se establecían los medios económicos que constituían el haber social del Montepío, entre ellos las cuotas de los asociados, cuyas obligaciones en términos cuantitativos (como porcentajes de los sueldos o de los haberes pasivos) se detallaban en el artículo 6º, sentándose asimismo las pautas de cuantificación de los derechos de los socios (artículo 7º).

Ya en la fase de autonomía de Guinea Ecuatorial, el Texto Articulado de la Ley de Bases 191/1963, de 20 de diciembre, aprobado por el Decreto 1885/1964, de 3 de julio, previó en su Capítulo XII disposiciones sobre los funcionarios de la Administración Autónoma y del Estado. Tanto para los funcionarios (y sus familias) de la Comisaría General como para los de la Administración Autónoma se garantizaron los beneficios de los derechos pasivos y de seguridad social existentes en la Nación, acomodándose a las exigencias y peculiaridades de los territorios.

Respecto del personal laboral indígena, como ha estudiado detalladamente en su informe la Subdirección General de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas -lo que hace innecesario exponer in extenso los sucesivos regímenes que se aplicaron-, la primera Ordenanza en materia de regulación del trabajo europeo en la Colonia data de 1947, cuyo artículo 1º incluyó en su ámbito de aplicación a europeos e indígenas emancipados al servicio de Organismos públicos que no tuvieran la condición de funcionarios. El Título IV de la Ordenanza reguló los beneficios de previsión social y su Capítulo I constituyó a tal efecto la Caja Colonial de Seguros. En 1958 la mencionada Caja cambió su denominación por la de Caja de Seguros Sociales de Guinea (abreviadamente, SESOGUI). En la nueva Ordenación de Trabajo de la Región Ecuatorial (aprobada mediante Orden de 1962) se declaró subsistente el Título IV sobre Previsión Social de la Ordenanza de 1947, así como otras normas intermedias sobre previsión social.

Atendiendo al hecho de que la mayoría del personal indígena o nativo al servicio de la Administración española en Guinea Ecuatorial tuvo encomendada la realización de trabajos predominantemente subalternos y auxiliares, de carácter civil y militar, se puede considerar que, en su mayor parte, no tuvo la condición de funcionario sino que se trató de personal en régimen laboral. En todo caso, y pese a las dificultades para clasificar -en atención a la discutible calificación de los servicios prestados en las distintas dependencias o ramas de la Administración española en Guinea- al personal indígena como funcionarios o trabajadores, lo relevante a efectos de sus derechos pasivos es que por una vía u otra se hallaron cubiertos en su práctica generalidad por mecanismos de previsión social instaurados por la entonces metrópoli y en los que su participación fue obligatoria.

El destino de los referidos Organismos de previsión social tras la independencia estuvo marcado por las siguientes normas y actuaciones:

-Respecto de la SESOGUI, en julio de 1968 (meses antes de la independencia) se acordó su integración en el Instituto Nacional de Previsión (INP), después Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). Según la Subdirección de Personal del MAP "la integración de la Caja en el INP respondió, sin duda, al propósito del Gobierno español de garantizar a los españoles asegurados sus derechos adquiridos o en curso de adquisición; del examen de las disposiciones aplicables en esta materia no ha podido inferirse que tal propósito se hiciera extensivo a los trabajadores nativos asegurados en la Caja".

En 1970 la Caja SESOGUI fue catalogada como "organismo comprendido en el Acta de traspaso de los Organismos de la Administración española en Guinea al Gobierno de la República de Guinea Ecuatorial".

La última referencia normativa a dicha Caja se contiene en el Decreto 2397/1976, de 1 de octubre, en cuyo título se confiesa expresamente que se dicta para "garantía de derechos de españoles". En su artículo 1º se decía que "hasta tanto se formalice, de conformidad con lo previsto en la Orden de la Presidencia del Gobierno de 27 de enero de 1970, el traspaso de la Caja de Seguros Sociales de Guinea al Gobierno de este país, el Instituto Nacional de Previsión asumirá, provisionalmente, los derechos y obligaciones de la citada Caja, a los solos efectos de garantizar a los españoles que estuvieran asegurados en alguno de los regímenes administrados por la expresada Caja, sus derechos adquiridos o en curso de adquisición...". Por su lado, el artículo 3º preveía que "los períodos cotizados por españoles en la Caja de Seguros Sociales de Guinea se computarán en el Régimen General de la Seguridad Social, y en aquellos Regímenes Especiales que tengan establecido con éste el cómputo recíproco de cotizaciones, a efectos de cubrir los períodos previos de cotización exigidos para el derecho a las prestaciones. No podrán computarse como períodos cotizados aquellos que aun habiendo sido efectivamente cotizados hayan sido tenidos en cuenta para el otorgamiento de las prestaciones de subsidio de defunción o premio de jubilación administrados por la Caja de Seguros Sociales de Guinea".

-Por el Decreto-ley 7/1969, de 6 de marzo, se disolvió el Montepío de Funcionarios de Guinea Ecuatorial. Su artículo 2º dispuso que la liquidación del Montepío se llevaría a efecto conforme a las siguientes normas:

a) Los asociados al Montepío que no se hubieren jubilado o retirado antes de la publicación del Decreto de 3 de marzo de 1966 y que, por tanto, no hubieren causado pensión del Montepío antes de la citada fecha, o sus derechohabientes si aquellos hubieren fallecido, recibirán la devolución de las cuotas que aportaron al mismo, capitalizadas al 31 de diciembre de 1968, y además una prima del 50 por 100 de la expresadas capitalizaciones hasta el año 1966, inclusive.

b) Las cuotas aportadas al Montepío por los asociados que hubiesen fallecido o se hubieran jubilado o retirado antes de la fecha de publicación del Decreto de 3 de marzo de 1966, capitalizadas al 31 de diciembre de 1968, se devolverán a éstos o a sus derechohabientes que disfruten pensión del Montepío en tal concepto, si así lo desean, o pasarán al Ministerio de Hacienda, el cual asumirá, en este caso, el pago de las pensiones que venía abonando".

Seguidamente, el artículo 3º preveía que "por el Ministerio de Hacienda se adoptarán las disposiciones oportunas y se habilitarán los recursos necesarios para el cumplimiento del presente Decreto-ley".

Luego la Orden de 14 de abril de 1970 desarrolló la norma anterior, organizando el traspaso de los valores existentes en el disuelto Montepío a la Dirección General del Tesoro y Presupuestos, determinando su venta en la Bolsa de Madrid, y estableciendo que los asociados al Montepío, o sus derechohabientes, "deberán solicitar la percepción de cuotas" a que hacía referencia la norma desarrollada, de modo que "la Dirección General de Promoción de Sahara acordará el derecho a la devolución de las cuotas... y dará orden de pago, intervenida de conformidad, para que el Tesoro abone el importe correspondiente al titular del derecho".

B) Además de la diferenciación expresa en las normas citadas -al menos como categorías conceptualmente distintas aunque en ciertos casos se les aplicara igual régimen- entre personal nativo o indígena y español, en un sentido técnico-jurídico estricto, los nativos guineanos no ostentaron, por el mero hecho de serlo, la nacionalidad española de una forma automática, por lo que no procede -ni siquiera en la época anterior a la independencia- su asimilación automática a la condición de funcionarios españoles.

Ciertamente no faltaron declaraciones programáticas que atribuyeran a los nacionales naturales de Fernando Poo y Río Muni "los mismos derechos y deberes reconocidos a los demás españoles" (artículo 2 de la Ley articulada sobre Régimen Autónomo de la Guinea Ecuatorial, aprobada por el Decreto 1885/1964, de 3 de julio). Sin embargo, ello no permite afirmar que se les reconociera jurídicamente la nacionalidad española. Así lo interpretó el dictamen 36.017 de este Consejo (antes citado) al decir que los naturales de dichos territorios gozaron "en materia de derechos civiles y políticos de una posición semejante aunque no idéntica, como lo demuestra, v. gr. la exención del servicio militar obligatorio (art. 3 de la Ley articulada de Régimen Autónomo), a la de los demás súbditos españoles". Tal tesis ha sido sostenida por la Dirección General de los Registros y del Notariado en diversas Resoluciones (de 11 de febrero o de 30 de marzo de 1991), según las cuales "los naturales de Guinea Ecuatorial nunca fueron, por ese solo concepto, nacionales, sino solamente súbditos de España que se beneficiaban de la nacionalidad española, por más que de ciertas disposiciones anteriores a la independencia pudiera deducirse otra cosa".

También se desprende la misma conclusión a contrario sensu del hecho de que posteriormente se arbitraran procedimientos ad hoc para posibilitar el acceso a la nacionalidad española por parte de los nativos ecuatoguineanos mediante un derecho de opción, en concreto por el Decreto 2987/1977, de 28 de octubre, sobre concesión de la nacionalidad española a determinados guineanos (residentes en España al tiempo de publicarse la disposición y siempre que les haya sido de aplicación, con anterioridad al 12 de octubre de 1968, lo dispuesto en el párrafo 1º del artículo 2º del texto legal aprobado por el Decreto número 1885/1964, de 3 de julio).

En cuanto a la integración de funcionarios, que prestaron servicios a la Administración española en Guinea, en la Administración General del Estado (ya fuera en los Cuerpos Generales, en Cuerpos Especiales o en plazas no escalafonadas), comenzó a habilitarse tal posibilidad ya antes de la independencia y continuó también con posterioridad, especialmente referida entonces a plazas no escalafonadas y a extinguir de la Administración del Estado (Decreto 70/1971, de 14-01; Decreto 434/1971, de 04-03; Orden de 30-04-1971; Decreto 3762/1972, de 23-12; Real Decreto 2928/1979, de 07-12). Requisito común en todos los casos para proceder a la integración era la posesión de la nacionalidad española, aparte del nombramiento oficial o pertenencia al escalafón así como la posesión de determinados títulos.

Incluso, recientemente, la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social previó en su artículo 123 que, "en consideración a las especiales circunstancias en que se desarrolló el proceso de integración en la Administración Civil del Estado Español de funcionarios que estuvieron prestando servicios en la Administración Civil de la Comisaría General o en la Administración Autónoma de Guinea Ecuatorial, quienes a la entrada en vigor de esta Ley se consideren con derecho a la integración por reunir las condiciones establecidas en la Ley 57/1967, de 22 de julio, sobre Ordenamiento de Funcionarios Públicos de Guinea Ecuatorial y no hubieren solicitado la integración, dispondrán de un último plazo, hasta el 30 de junio de 1997, para solicitar la regularización de las situaciones aún pendientes".

IV. Esbozadas en términos generales las coordenadas normativas en que se sitúa el tema, procede a continuación extraer a partir de ellas las conclusiones oportunas para corresponder a las diversas consultas formuladas.

En primer lugar, la cuestión del reconocimiento de servicios prestados a la Administración española en Guinea antes de la descolonización se localiza en el contexto de la sucesión de Estados en materia de archivos. Se trata, en definitiva, de certificar unos hechos -la realización de funciones o trabajos para la Administración colonial o autónoma española en Guinea- que debieron tener una constancia en registros oficiales, por lo que puede realizar su reconocimiento quien haya resultado depositario de los correspondientes archivos relativos a personal.

Ha de observarse que el plano en que se sitúa tal reconocimiento es distinto -por versar sobre "hechos"- que el del reconocimiento de "derechos" pasivos, aunque la finalidad última para la que se solicite lo primero pueda ser eventualmente la de obtener una pensión de jubilación o de viudedad (pero será cuestión de fondo determinar si éstas, en su caso, son a cargo del Estado español o del guineano). Por tanto, el reconocimiento de servicios prestados no sería en esta dimensión más que un acto de conocimiento de unos hechos correspondientes a cierto período histórico, que no lleva aparejada necesariamente, sin embargo, manifestación volitiva alguna en cuanto a reconocimiento de derechos.

Así, la posibilidad del reconocimiento de dichos servicios por el Estado español únicamente se vería impedida por el traspaso (sin reproducción de documentos) que se pudiera haber hecho al Estado sucesor de los archivos (o alguna parte de ellos) en materia de personal. Por consiguiente, en tanto que hayan sido conservados por España, ésta deberá facilitar certificación de tal circunstancia a los ciudadanos ecuatoguineanos que prestaran servicios a la Administración española en su día (o a sus derechohabientes), tanto por estimarse que concurre en ellos un interés legítimo (la Ley 30/1992 no reduce el concepto de interesado a los nacionales españoles) como por dar cumplimiento al principio de cooperación que debe presidir las relaciones entre el Estado predecesor y el sucesor (máxime cuando, como en este caso, derivan de un proceso de descolonización en el que el comprensible desnivel de medios entre las Administraciones de ambos no debe colocar al nuevo Estado o a sus ciudadanos ante situaciones de difícil o imposible prueba).

En todo caso, la falta de posesión de la nacionalidad española por parte de los ciudadanos ecuatoguineanos solicitantes (ya fueran los que prestaron servicios o sus derechohabientes) no debe ser óbice para que se les reconozcan, como mera cuestión de hecho, los servicios prestados a la Administración autónoma de Guinea Ecuatorial. Tampoco se precisa, para tal reconocimiento, que los interesados hayan instado su integración en la Administración General del Estado. Ambas circunstancias (nacionalidad e integración) son cuestiones jurídicas relevantes, en su caso, para el reconocimiento de derechos pero no deben constituir obstáculos para que el Estado español certifique, siempre que posea constancia documental al respecto, los servicios prestados por naturales de Guinea ya que ni la falta de nacionalidad española ni la de integración en los Cuerpos de la Administración General del Estado fueron impedimentos para que efectivamente se prestaran tales servicios.

Naturalmente, el reconocimiento de los servicios prestados a que se ha aludido es sobre la base de los datos que obren en los archivos de personal conservados por España. Las peticiones que pudieran realizarse en función de documentos en poder de los interesados, en cuanto estarán ligadas presumiblemente a pretensiones de fondo frente a la Administración española, deben sustanciarse, en su caso, junto a tales pretensiones.

V. Pasando a la cuestión de fondo del reconocimiento de derechos pasivos a favor de los ciudadanos ecuatoguineanos que prestaron servicios a la Administración de España en Guinea, es preciso aplicar la legislación procedente, interpretada con criterios de equidad, para solventar los distintos casos que se plantean.

En virtud del Convenio de 12 de octubre de 1968, por el que se reguló el régimen transitorio de cooperación entre España y Guinea tras la independencia, el Gobierno español hizo entrega al guineano de todos los Servicios de Gobierno y Administración que hasta entonces habían funcionado bajo su dirección. Puede entenderse que el traspaso de medios personales y materiales de tales servicios se verificó con asunción de las correlativas responsabilidad y obligaciones respecto de ellos por el Gobierno de Guinea Ecuatorial, ya que ninguna salvedad o condición se estableció al respecto, aunque tampoco hubo previsión específica en cuanto al tratamiento de los derechos pasivos en curso de adquisición por el personal transferido. La liquidación de los mecanismos de previsión social de la época española (Montepío de Funcionarios y Caja SESOGUI) se instrumentaría después a través de actuaciones unilaterales de España. Finalmente, el Tratado entre el Reino de España y la República de Guinea Ecuatorial celebrado el 23 de octubre de 1980 expresó la voluntad de las Partes de considerar derogados, a partir de su aplicación provisional, la totalidad de los Tratados bilaterales en materia de cooperación suscritos desde el momento de la independencia de Guinea Ecuatorial hasta el 30 de octubre de 1979, teniendo en consecuencia por caducadas las obligaciones derivadas para cualquiera de ellas de los Convenios suscritos con anterioridad al 30 de octubre de 1979 (con las excepciones señaladas en las Cartas anejas al nuevo Convenio).

A tenor de dicho último Tratado se decide hacer tabula rasa respecto de las relaciones anteriores a él (coincidiendo con los cambios políticos acontecidos en Guinea Ecuatorial) y reguladas por los Acuerdos de cooperación precedentes, considerando las Partes caducadas las obligaciones derivadas para cualquiera de ellas de los Convenios suscritos con anterioridad al 30 de octubre de 1979. Así pues, las relaciones convencionales entre los Estados habrían entrado a partir de entonces en una nueva fase sin asuntos pendientes procedentes de la inmediatamente anterior. Pero, si cabe afirmar tal conclusión de modo general, no puede extralimitarse ni expandir su alcance respecto de todas las obligaciones previas ya que la derogación no fue -en tanto que referida a "las obligaciones derivadas ... de los Convenios suscritos" previamente entre las Partes- tan absoluta como para cancelar aspectos que nunca fueron abordados por los Tratados bilaterales.

Incluso, más allá de cuestiones dogmáticas o interpretativas, es preciso ponderar los hechos acaecidos para decantar la posición que debe adoptar el Estado español de modo consecuente, aunque sea bastantes años después, en este asunto. En tal sentido, por ejemplo, el traspaso del patrimonio de la Caja SESOGUI que correspondiera (por las cotizaciones de los trabajadores ecuatoguineanos) al Gobierno de Guinea, decidido por Orden de la Presidencia del Gobierno de 27 de enero de 1970 y que -como reconoció el Decreto 2397/1976 para la garantía de derechos de los españoles- no llegó a formalizarse, es una realidad que no se puede obviar de plano y que demanda ser considerada en trance de zanjar las secuelas de épocas pretéritas.

Razones de arrastre histórico imponen dar una solución responsable a las situaciones creadas en los procesos de colonización y descolonización protagonizados por España, y aconsejan proceder, ante la ausencia de normas directamente aplicables a algunos casos, con arreglo a principios y criterios de razonabilidad comprensivos de las peculiaridades específicas de las situaciones de referencia (cuyo número es, además, actualmente limitado). No se trataría tanto de proceder a un reconocimiento automático - o a una denegación en bloque- de unos derechos (que en su época estaban en curso de adquisición) a los servidores ecuatoguineanos nativos en la Administración española en la colonia sino de procurar, del modo más equitativo en cada situación, una tutela y satisfacción proporcionadas a las legítimas expectativas generadas en aquel personal.

De esta forma, no puede omitirse una elemental observancia de principios informadores del Derecho de la Seguridad Social, presididos por el más general del favor laboris, entre los que se cuentan: la inalienabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de los derechos pasivos; la totalización de períodos y el cómputo recíproco de cotizaciones; el prorrateo de pensiones y la prohibición de la acumulación de pensiones.

Desde luego también es un principio esencial en la normativa de referencia el de legalidad, que veda establecer, salvo que se haga por ley, derechos pasivos fuera de los supuestos regulados por las normas legales. En todo caso, ha de rechazarse una visión reduccionista fruto de una interpretación restrictiva de conceptos y categorías que aparecen en dicha normativa sectorial por importación de los perfiles mucho más delimitados -y a efectos diferentes- procedentes de otras ramas del ordenamiento jurídico (lo que ocurriría, por ejemplo, de llevar hasta sus últimos extremos el concepto técnico-jurídico de nacionalidad para negar la condición de funcionarios españoles a los antiguos súbditos ecuatoguineanos con un rigor que no fue óbice para que en su día pudieran trabajar al servicio la Administración española y se les obligara, por ello, a realizar cotizaciones sociales). También habrá de tenerse en cuenta, cuando proceda, la sucesión de leyes para quienes puedan beneficiarse de la desaparición de requisitos restrictivos (por ejemplo, el de la nacionalidad, en los términos en que aparece tratado por el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril -TRLCPE-, artículo 24). Y, en último término, como se apuntará para algún caso, el justo tratamiento de las situaciones de referencia podría requerir la adopción de normas que les prestaran cobertura.

La responsabilidad del Estado español podrá ser primaria o última, según los casos, siempre basada en el hecho cierto de la efectiva cotización de los interesados a las instituciones de previsión social establecidas por la Administración española en Guinea y, en todo caso, con respeto del principio de no duplicidad de cobertura por ambos Estados respecto de iguales períodos, de modo que no podrán ser hechos valer bajo ningún concepto ante los dos Estados los mismos servicios prestados.

Por último, dentro de estas consideraciones generales, debe recordarse la exigencia -cuando proceda el reconocimiento por España de derechos pasivos a los ciudadanos ecuatoguineanos que sirvieron a la Administración española en Guinea- de los requisitos establecidos para causar derecho a pensión (así, por ejemplo, el relativo a períodos de carencia) por la legislación aplicable, bajo la idea de asimilación a los españoles, también en la vertiente de cargas o condiciones necesarias para el reconocimiento de situaciones jurídicas favorables.

Sobre las bases anteriores, podrían sistematizarse -sin pretensión de exhaustividad- diversos tipos de casos:

1) Personal nativo ecuatoguineano no nacionalizado español y que tras la independencia siguió prestando servicios a la Administración guineana.

Si se trata de personal funcionario (aunque sea éste un supuesto discutible en cuanto a su misma calificación) se considera que no tiene derecho a percibir pensiones del Estado español si hizo uso de la previsión del Decreto-ley 7/1969, de 6 de marzo, sobre disolución del Montepío de Funcionarios, conforme a la cual se procedería a la devolución a los asociados (o a sus derechohabientes) de las cuotas aportadas incrementadas en una prima del 50%, si bien en el caso de los jubilados, fallecidos o retirados antes del Decreto de 3 de marzo de 1966, los beneficiarios podían optar por no percibir dichas cantidades y continuar percibiendo las pensiones del Ministerio de Hacienda. Por tanto, los funcionarios indígenas que cotizaron al citado Montepío tuvieron reconocida una vía para ser reintegrados de las cuotas que se les detrajeron de sus sueldos, habiendo quedado de este modo saldados sus derechos pasivos expectantes frente a España con la liquidación del Montepío de Funcionarios de Guinea si hicieron uso de tal posibilidad. De no haber ocurrido así por las reconocidas anomalías y las dificultades con que se operó, quienes no vieron liquidados sus derechos en la forma prevista pudieran esgrimirlos al producirse el supuesto legal (edad, incapacidad, fallecimiento) en función de las cotizaciones satisfechas.

Por supuesto, si permanecieron sirviendo a la Administración guineana, comenzarían desde la independencia a generar frente a ella los derechos pasivos que conforme a la legislación de Guinea les correspondan.

En cuanto a los trabajadores cubiertos por la SESOGUI, hay que tener en cuenta que dicha Caja en 1970 se incluyó como "organismo comprendido en el Acta de traspaso de los Organismos de la Administración española en Guinea al Gobierno de la República de Guinea Ecuatorial", si bien en 1976 no se había formalizado efectivamente el traspaso. El Decreto 2397/1976, de 1 de octubre, se dictó en exclusiva "garantía de derechos de españoles". Dado que no existió una disolución y liquidación de relaciones semejante a la acontecida con el Montepío de Funcionarios respecto de las cotizaciones efectuadas por el personal indígena a la SESOGUI, ha de actuarse en este caso de modo consecuente con la distinta realidad. Si los ciudadanos ecuatoguineanos han seguido prestando servicios en la República de Guinea Ecuatorial, de forma que el período trabajado a partir de la independencia les hace acreedores de las prestaciones previstas en dicho país, éste debe ser responsable íntegro de la prestación, calculada sobre la totalización de períodos trabajados para ambos Estados. De no hacerse así, una eventual obligación de España requeriría -como ha observado la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda-, ante la falta de cobertura legal para otorgar pensiones de la Seguridad Social a ciudadanos no españoles ni beneficiarios de su acción en virtud de Tratado o de reciprocidad, la adopción de una norma ad hoc.

2) Personal nativo ecuatoguineano no nacionalizado español y que después de la independencia no ha seguido prestando servicios en Guinea.

Para aquéllos cuya relación con la Administración colonial o autónoma de España en Guinea pudiera calificarse de funcionarial, la solución sería idéntica a la del supuesto anterior equivalente.

Respecto del personal laboral, si no han cotizado nunca al Organismo encargado de la Seguridad Social en la República de Guinea, no es exigible que éste se haga cargo de las prestaciones de jubilación de los trabajadores indígenas por los servicios prestados a España, máxime cuando no se ha hecho el traspaso de sus cotizaciones. Salvo que esto último se acuerde en el marco de las relaciones interestatales, la efectividad de dichas cotizaciones, siempre que se cumplan los requisitos mínimos necesarios según la ley aplicable para obtener prestaciones de la Seguridad Social española, debería llevar a habilitar el modo de satisfacerles sus derechos por el Estado español.

3) Personal nativo ecuatoguineano que con posterioridad a la independencia ha adquirido la nacionalidad española y se ha integrado en la Administración española.

No cabe duda respecto de esta categoría (referida por lo demás exclusivamente a personal funcionario, ya que al laboral no se le dio posibilidad de integración), que quienes se encuadren en ella tienen derecho a causar, sin diferencia con los demás funcionarios, los derechos pasivos que correspondan.

4) Personal nativo ecuatoguineano ulteriormente nacionalizado español pero no integrado en la Administración española.

A aquellos que fueron funcionarios les es de aplicación lo dicho respecto a la liquidación del Montepío de Funcionarios de Guinea.

En cuanto al personal laboral, si han seguido trabajando en España y cotizando a la Seguridad Social, tienen derecho a la totalización de períodos y a las prestaciones que correspondan en consecuencia (Decreto 2397/1976). Si, por el contrario, no continuaron prestando servicios, la imprescriptibilidad de los derechos pasivos hace que España deba reconocérselos, siempre que cumplan los requisitos legales por referencia a aquel tiempo de prestación en la Administración colonial.

VI. En lo que hace a la cuestión formal de la determinación de los órganos competentes para el reconocimiento de los servicios prestados a la Administración española en Guinea por personal indígena y para el conocimiento de las solicitudes de declaración de jubilación y de las pretensiones de pensiones, este Consejo de Estado comparte en esencia los criterios propuestos por la Subsecretaría del Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), con las modulaciones y correcciones efectuadas por otros órganos informantes.

-Teniendo en cuenta el sentido y alcance postulado en este dictamen respecto del reconocimiento de servicios prestados (desvinculado de las pretensiones de fondo), procederá expedir las oportunas certificaciones al órgano donde consten los archivos de personal correspondientes.

En concreto, parece que las reglas generales serían:

a) Respecto de los nativos o indígenas ecuatoguineanos que adquirieran la condición de funcionarios de la Administración española:

La competencia para el reconocimiento de servicios, teniendo en cuenta -como detenidamente explica la Dirección del Servicio Jurídico del Estado en su informe- que la regulación contenida en el artículo 13.1 del TRLCPE no es aplicable, por falta de encaje en su ámbito de aplicación, a los casos de referencia, resulta razonable operar con base en los criterios generales de competencia material de los órganos de la Administración del Estado y atendiendo al lugar donde se produjo la integración de los funcionarios.

Así pues, serán competentes para el reconocimiento de los servicios prestados: 1) el Ministerio de Administraciones Públicas respecto de aquellos funcionarios civiles que se integraron en Cuerpos generales de la Administración del Estado o en plazas no escalafonadas, a extinguir, de tal Ministerio o de aquéllos a los que ha sucedido; 2) el Ministerio correspondiente en relación con aquellos que se integraron en Cuerpos especiales propios o en plazas no escalafonadas, a extinguir, de cada Departamento ministerial; 3) no habiendo problema para aplicar la regla de competencia del artículo 13.1.b) del TRLCPE, pues no distingue entre servicios prestados en servicios centrales y periféricos, el reconocimiento de los prestados a la Administración militar del Estado corresponderá a la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, aunque deberá precisarse la pertenencia a la Administración militar de los respectivos Cuerpos (si, como observa la Asesoría Jurídica General del Ministerio de Defensa, el Cuerpo de la Guardia Colonial del Golfo de Guinea, pese a tener atribuido carácter militar, no formaba parte de las Fuerzas Armadas ni se integró en ninguno de los tres Ejércitos sino que dependía exclusivamente de la Presidencia del Gobierno -Decreto de 2 de julio de 1946- el reconocimiento de servicios prestados en él correspondería en el presente al MAP).

En defecto de los criterios anteriores, la competencia residual será del MAP por tratarse de reconocimiento de servicios prestados en organismos suprimidos y atendiendo a la competencia horizontal del dicho Ministerio en materias de personal de la Administración General del Estado.

b) En relación al personal ecuatoguineano laboral (o, en definitiva, no funcionario) que prestó servicios al Estado español en Guinea, al tratarse de personal de organismos suprimidos, correspondería al MAP el reconocimiento del tiempo de servicios prestados en aquella etapa.

-En cuanto a la competencia para la declaración de la situación de jubilación con base en el reconocimiento de los servicios prestados, corresponde:

a) Respecto del personal funcionario integrado en Cuerpos generales o en plazas no escalafonadas, a extinguir, del MAP, al órgano competente en materia de personal de dicho Ministerio;

b) Respecto del personal funcionario integrado en Cuerpos especiales o en plazas no escalafonadas, a extinguir, no pertenecientes al MAP, al órgano competente en materia de personal del Ministerio en que se incardinen.

c) Respecto del personal laboral, al MAP, por referirse a personal de organismos suprimidos.

-Finalmente, por lo que hace al reconocimiento de derechos pasivos y concesión de las prestaciones de Clases Pasivas del Estado al personal funcionario integrado, han de observarse las reglas establecidas en el artículo 11 del TRLCPE. Corresponde a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda el reconocimiento de derechos a funcionarios civiles, siendo la competencia de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa respecto de las prestaciones causadas por militares.

Para el personal que prestó servicios sometidos al Derecho laboral, la competencia está residenciada en el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).

VII. Sin perjuicio de las cautelas expresadas en el apartado I de estas consideraciones en cuanto al alcance de pronunciamientos previos y abstractos respecto de expedientes de revisión administrativa de oficio de resoluciones ya dictadas en la materia tratada entre 1987 y 1996 (cuyo sentido y alcance no consta en el presente expediente), fundados eventualmente en una contradicción con los criterios sustantivos o formales que se deriven del presente dictamen, cabe indicar, en una apreciación general de la cuestión, que no parece que exista fundamento suficiente para incoar al respecto procedimientos de tal naturaleza.

Junto con el carácter excepcional de la vía revisora (puesto de manifiesto en doctrina constante de este Consejo), ha de subrayarse ahora el criterio aún más restrictivo en cuanto a su procedencia introducido por el cambio del sistema de la revisión de oficio operado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La supresión de la revisión por causa de anulabilidad no debe llevar a forzar -por vía de una laxa calificación de los vicios que puedan afectar a los actos- la reserva de tal procedimiento a los actos que adolecen de nulidad absoluta, de modo que se expanda indebidamente dicha categoría.

Asimismo, el parecer general indicado se refuerza, si se considera la necesidad de cerrar con justeza responsabilidades o meras secuelas de otras situaciones y circunstancias ya históricas, con la apreciación de una eventual concurrencia de límites para la revisión previstos en el artículo 106 de la Ley 30/1992 (en particular, por el tiempo transcurrido y otras circunstancias su ejercicio podría resultar contrario a la equidad).

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º) Que procede el reconocimiento por el Estado español, en la medida en que le consten, de los servicios prestados por ciudadanos ecuatoguineanos a la Administración española en Guinea.

2º) Que procede el reconocimiento de pensiones causadas por dichos ciudadanos ecuatoguineanos en los casos y bajo las condiciones expuestos en el apartado V de las consideraciones del presente dictamen.

3º) Que compete a los órganos de la Administración española indicados en el apartado VI de las consideraciones el reconocimiento de los servicios prestados, la declaración de jubilación y el reconocimiento de prestaciones, cuando proceda, respecto de los ciudadanos ecuatoguineanos de referencia.

4º) Que, sin prejuzgar eventuales consultas concretas, no se aprecia fundamento suficiente para iniciar la revisión de oficio de las resoluciones hasta ahora dictadas en la materia.

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de mayo de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.