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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de septiembre de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 28 de julio de 1998 (registro de entrada del día 4 de agosto), ha examinado el expediente relativo a la adecuación al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Canarias, de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias.

Resulta de antecedentes.

Primero.- En el Boletín Oficial de Canarias de 14 de mayo de 1999, fue publicada la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias. Consta de una Exposición de Motivos, 235 artículos, ocho disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y un anexo.

La Exposición de Motivos indica que el título competencial legitimador de la Ley se encuentra en el artículo 30 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en sus apartados 15 y 16 (en concordancia con lo dispuesto en el artículo 148.1.3ª de la Constitución Española), que previene la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en todo su ámbito en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, así como espacios naturales protegidos. De forma adicional, el artículo 32, apartado 12, del Estatuto de Autonomía reconoce a favor de la Comunidad Autónoma competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de protección del medio ambiente, incluidos los vertidos.

"A la Comunidad Autónoma -dice la Exposición de Motivos -le corresponde la ordenación del régimen urbanístico y de ordenación del territorio y los recursos naturales en el marco del régimen básico establecido por el Estado, y ello con la premura consecuente del vacío que presenta el actual marco normativo".

La Ley se estructura en los siguientes Títulos: Título Preliminar, Disposiciones Generales (artículos 1 a 8) ...-.Título I, Gobierno del territorio (artículos 9 a 48).

...-.Título II, Clasificación y régimen del suelo (artículos 49 a ).

...-.Título III, Ejecución del planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanístico (artículos 88 a 158). ...-.Título IV, La expropiación forzosa (artículos 159 a 163).

Título V, Intervención administrativa en la edificación y usos del suelo (artículos 164 a 186).

- Título VI, Infracciones y sanciones (artículos 187 a 224).

- Título VII, Disposiciones organizativas y de régimen jurídico (artículos 225 a 235). Segundo.- El Consejo de Ministros, el 23 de julio de 1999, aprobó un acuerdo por el que se solicita del Presidente del Gobierno la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 217; 220, apartado 2, salvo el inciso relativo a los vertidos al mar; 224, apartado 1, letra a), y 228, apartado 3, letra a), de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de dicha Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, a fin de que se produzca la suspensión de los preceptos de la Ley objeto del recurso. El Presidente del Gobierno dispuso la interposición del recurso de inconstitucionalidad y el Gobierno acordó, por último, que por el Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro de la Presidencia se dé traslado de lo acordado al Director del Servicio Jurídico del Estado para que, por dicho Servicio ante el Tribunal Constitucional, se interponga la correspondiente demanda. Tercero.- Figuran en el expediente los siguientes informes: a) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de julio de 1999. Considera que las sanciones previstas en los artículos 217, 220.2 y 224.1 a) y b) de la Ley 9/1999, al fijar multas inferiores a 10.000.000 de pesetas para las infracciones calificadas por la Ley estatal como muy graves infringen lo establecido con carácter básico en los artículos 38 y 39 de la Ley 4/1989. b) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 1 de julio de 1999. Indica que el artículo 228.3.a) de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, al atribuir la presidencia de la Comisión de Valoraciones de Canarias a un "Magistrado de las Salas o Juzgados de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, elegido por dicho Tribunal", vulnera la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.5ª de la Constitución. Esta tesis ha sido defendida por el Estado en dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dos Leyes autonómicas: la Ley de Montes Vecinales en Mano Común de Galicia de 1989 y la Ley de Concentración Parcelaria de Castilla y León de 1990. La primera de ellas atribuía a un Magistrado la Vicepresidencia del Jurado Provincial de Clasificación de Montes Vecinales; en cuanto a la segunda, atribuía a un Juez la Presidencia de las Comisiones Locales de Concentración Parcelaria. El legislador canario carece de competencia para atribuir a un Magistrado la presidencia de la Comisión de Valoraciones prevista en el artículo 228 de la Ley 9/1999. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de julio de 1998, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de Concentración Parcelaria de Castilla y León, ha dado la razón al recurrente, pues es al Estado al que corresponde regular el estatuto orgánico de los jueces y magistrados en aplicación del artículo 149.1.5ª de la Constitución. Por otra parte, el Consejo General del Poder Judicial desaconseja la participación de Jueces y Magistrados en funciones no jurisdiccionales. El 19 de junio de 1998 dicho órgano acordó trasladar al Gobierno de la Nación, al Congreso y al Senado la conveniencia de que se modifique la Ley de Expropiación Forzosa en el sentido de suprimir la participación de los Magistrados en los Jurados Provinciales de Expropiación. La Comunidad Autónoma de Canarias carece de competencia para atribuir a un Magistrado la presidencia de la Comisión de Valoraciones prevista en el artículo 228 de la Ley 9/1999. c) Informe de la Dirección General de Cooperación Autonómica de 28 de julio de 1999. Señala que la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 22 de julio de 1999, propuso la impugnación ante el Tribunal Constitucional de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de la Canarias. Los motivos que justifican dicha propuesta son los siguientes: - Los artículos 217, 220, apartado 2, salvo el inciso relativo a los vertidos al mar, y 224, apartado 1, letra a), de la Ley 9/1999 reducen la cuantía mínima de las multas previstas en la Ley 4/1989 para las correspondientes infracciones administrativas muy graves por lo que inciden en una materia de carácter básico y reservada al Estado por el artículo 149.1.23 de la Constitución. Cita las Sentencias del Tribunal Constitucional 102/1995, 156/1995, 196/1996 y 16/1997.

El artículo 228 de la Ley 9/1999, apartado 3, que atribuye la condición de Presidente de la Comisión de Valoraciones de Canarias a un Magistrado de las Salas o Juzgados de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, elegido por dicho Tribunal, resulta contrario a lo dispuesto por los artículos 117.4 y 149.1.5ª de la Constitución. En este sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/1998, de 2 de julio, de conformidad con la cual es al Estado, como titular exclusivo de la competencia sobre la "Administración de Justicia", a quien corresponde "la regulación de las funciones que hayan de desempeñar los Jueces y Magistrados, titulares del Poder Judicial", careciendo la Comunidad Autónoma de competencia alguna al respecto (Fundamento Jurídico 2). En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

Se efectúa la consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica de 22 de abril de 1980, del Consejo de Estado. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 217, 220.2, salvo el inciso relativo a los vertidos al mar, 224.1. a) y 228.3.a) de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias. La Comunidad Autónoma de Canarias, como señala la Exposición de Motivos de la Ley objeto del recurso, invoca el artículo 30.15 y 16 de su Estatuto de Autonomía, que atribuye a dicha Comunidad la competencia en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, así como espacios naturales protegidos, y el artículo 32.12, que se refiere a las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de "protección del medio ambiente, incluidos los vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma".

La propuesta elaborada por la Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas del Ministerio de Administraciones Públicas fundamenta la impugnación de los artículos 217, 220.2, salvo el referido inciso, y 224.1.a) en la vulneración de la competencia estatal acerca de la "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección". La impugnación del artículo 228.3.a) se funda en la competencia estatal sobre la Administración de Justicia, como se verá más adelante. Los primeros preceptos citados de la Ley de Canarias objeto de impugnación se refieren a determinadas infracciones y sanciones en materia de medio ambiente y contradicen lo establecido en los artículos 38 y 39 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales, de la Flora y Fauna Silvestres, modificada por la Ley 41/1997, cuyos preceptos, como declara su artículo 1, tienen el carácter de legislación básica.

El artículo 217 de la Ley 9/1999 sanciona con multas de 100.000 a 100.000.000 de pesetas "la destrucción o alteración de las especies de la flora y fauna naturales o de sus hábitats, que estuvieran protegidos por la normativa vigente". El artículo 220.2 sanciona con multa de 1.000.000 a 50.000.000 de pesetas el vertido que "alterase las condiciones naturales de un Espacio Natural Protegido o de su zona periférica de protección o le ocasionase daños". El artículo 224.1 a) sanciona con multas de 1.000.001 a 100.000.000 de pesetas "la utilización de productos químicos y sustancias biológicas que alteren las condiciones naturales o produzcan daños a los valores objeto de protección". Tales multas en su cuantía mínima son inferiores a las previstas en la Ley 4/1989. Así, el artículo 39 de dicha Ley califica como muy graves, sancionables con multa desde 10.000.001 pesetas, las infracciones siguientes previstas en el artículo 38:

- "La utilización de productos químicos, sustancias biológicas, la realización de vertidos o el derrame de residuos que alteren las condiciones de habitabilidad de los espacios naturales protegidos con daño para los valores en ellos contenidos" (apartado 1). -

- - "La destrucción, muerte, deterioro, recolección, comercio, captura y exposición para el comercio o naturalización no autorizadas de especies de animales o plantas catalogadas en peligro de extinción o sensibles a la alteración de su hábitat, así como la de sus propágulos o restos" (apartado 6, en la redacción dada por la Ley 41/1997). -

- - "La destrucción del hábitat de especies en peligro de extinción o vulnerables a la alteración de su hábitat, en particular del lugar de reproducción, invernada, reposo, campo o alimentación" (apartado 7). -

- Como recuerda la Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, el Estado establece unos mínimos comunes que no excluyen ni impiden que las Comunidades Autónomas amplíen o mejoren la protección concedida por la Ley estatal. Como dicen las Sentencias 156/1995, de 26 de octubre, y 16/1997, de 30 de enero, "si el legislador autonómico hubiera suprimido las infracciones muy graves o hubiera rebajado sensiblemente la cuantía de la sanción correspondiente, se habría dejado sin efecto la norma estatal". Según la Sentencia 196/1996, de 28 de noviembre, es constitucionalmente improcedente que la protección concedida por la Ley estatal resulte restringida o disminuida por la Ley autonómica. -

- A la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional, puede afirmarse, con la Sentencia 16/1997, que la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Canarias (al igual que lo hacía el artículo 46.2 de la Ley del Principado de Asturias 2/1989, de 6 de junio, de Caza, objeto de dicha Sentencia) "reduce notoriamente la cuantía (mínima) de las multas previstas en la legislación básica del Estado para similares conductas tipificadas como infracción administrativa, quebrando la unidad del régimen sancionador mínimo y común en materia de medio ambiente", por lo que contradice y no respeta la competencia del Estado sobre el medio ambiente a que se refiere el artículo 149.1.23ª de la Constitución. Existen, pues, fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad frente a este primer grupo de preceptos.

El último artículo objeto de impugnación es el 228.3.a) de la Ley 9/1999, según el cual será Presidente de la Comisión de Valoraciones de Canarias "un Magistrado de las Salas o Juzgados de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, elegido por dicho Tribunal".

Cabe recordar la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 127/1999, de 1 de julio (BOE del día 30), que, ante un caso similar -la atribución de la Vicepresidencia de los Jurados Provinciales de Clasificación de Montes Vecinales de Galicia a un Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente-, señala que la cuestión ha sido ya resuelta por la Sentencia 150/1998 que indicaba, respecto de otro caso también similar, que bastaba con recordar que el artículo 149.1.5ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva respecto de la "Administración de Justicia". En esa materia "ha de ser incardinada la regulación de las funciones que hayan de desempeñar los Jueces y Magistrados, titulares del Poder Judicial, que afecta al Estatuto Jurídico de los Jueces y Magistrados (art. 122.1 C.E.)". Advierte el citado Tribunal que una ley de una Comunidad Autónoma que pudiera atribuir a los Magistrados funciones distintas de la jurisdiccional podría afectar a esa función jurisdiccional. Por ello, debe ser "el Estado, titular exclusivo de la competencia, quien pondere qué funciones gubernativas pueden realizar aquéllos sin que por tal motivo la exclusividad y la independencia de la función jurisdiccional queden menoscabadas". Añade que el vicio de incompetencia consistente en incluir en una Ley autonómica una previsión similar no queda subsanado por la circunstancia de que una norma estatal contenga un mandato idéntico.

No cabe olvidar, por otra parte, lo dispuesto por el artículo 117.4 de la Constitución, según el cual, "los Juzgados y Tribunales no ejercerán mas funciones que las señaladas en el apartado anterior (jurisdiccionales) y las que expresamente les sean atribuidas por la ley en garantía de cualquier derecho".

También cabe apreciar, pues, fundamentos jurídicos suficientes para impugnar el artículo 228.3.a) de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Canarias.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 217, 220.2, salvo el inciso relativo a los vertidos al mar, 224.1.a) y 228.3.a) de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias." V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de septiembre de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.