Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de mayo de 1998, emitió el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 21 de marzo de 1998, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la consulta sobre tres cuestiones referidas a la aplicación de la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Consulta planteada.

La disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, regula el derecho a un cómputo especial de servicios para aquellos funcionarios civiles y militares que, habiendo ingresado al servicio del Estado con anterioridad a 1 de enero de 1985, acrediten determinados requisitos.

En concreto, dicha disposición transitoria primera establece, en la redacción dada por la Ley 42/1994, que:

"1. En los términos que se determine reglamentariamente, el personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior, tendrá derecho a que se le computen, a los efectos del artículo 31 de este texto, hasta un máximo de diez años, de los que efectivamente haya servido en el Cuerpo, Escala, plaza o empleo del menor de los índices de proporcionalidad, como si hubieran sido prestados en el mayor.

2. El cómputo de servicios regulados en el número anterior será de aplicación a las pensiones del Régimen de Clases Pasivas que se causen por jubilación o retiro forzoso o por incapacidad permanente o inutilidad y por fallecimiento".

A la hora de apreciar la concurrencia de tales requisitos, han surgido divergencias entre la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda y la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, que se concretan en las tres siguientes cuestiones:

"Primero: Si la aplicación de la Disposición Transitoria Primera exige o no que se haya pasado a prestar servicios de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo a otro distinto del anterior que tenga atribuido un índice de proporcionalidad superior.

Segundo: Si dicho cambio tiene que haberse producido necesariamente antes de 1 de enero de 1985, salvo en los supuestos de ascensos en el curso natural de la carrera de los funcionarios ingresados con anterioridad a dicha fecha.

Tercero: Si la "reclasificación administrativa" del Cuerpo, Escala, plaza o empleo en que estuviera encuadrado el funcionario es o no requisito suficiente para que se aplique la repetida norma transitoria en el cálculo de su pensión".

En este marco se solicita el dictamen del Consejo de Estado "sobre si es ajustado a Derecho el criterio de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas o si, por el contrario, lo es el que mantiene la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa en relación con los puntos anteriormente señalados".

SEGUNDO. Informe de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda.

A) Entiende la mencionada Dirección que la regla general es que "para el cálculo de la pensión de retiro o de jubilación, la DT1 únicamente es aplicable cuando el cambio de Cuerpo, Escala, plaza o empleo se hubiera producido antes de 1 de enero de 1985", siguiéndose este criterio "respecto de todos los Cuerpos, Escalas, plazas, empleos o categorías en que se encuadran los funcionarios públicos".

Para llegar a dicha conclusión, se tiene en cuenta la redacción original de la disposición controvertida, la cual establecía que:

"En los términos que se determine reglamentariamente, el personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado que se jubile o retire por el cumplimiento de la edad máxima fijada en cada caso antes del 1 de enero de 1995, y que haya pasado de Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tenga asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en Cuerpo, Escala, plaza o empleo de índice de proporcionalidad superior, tendrá derecho a que se le computen, a los efectos del artículo 31 de este texto, hasta un máximo de diez años, de los que efectivamente haya servido en Cuerpos, Escalas, plazas o empleos del menor de los índices de proporcionalidad como si hubieran sido prestados en el mayor".

A juicio de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (en adelante, DGCP), tal disposición reconocía el derecho a los beneficios en ella contemplados "siempre que el funcionario pasara de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado un nivel de proporcionalidad a otro de nivel de proporcionalidad superior". Y ello a los solos efectos del cálculo de la pensión previsto en el artículo 31 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado.

Por ello, resulta preciso tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 30 de dicho Texto Refundido, el cual -al establecer los haberes reguladores- contempla diferentes previsiones en atención a la circunstancia de que el funcionario haya ingresado en un Cuerpo, Escala, plaza o empleo antes o después del 1 de enero de 1985. Efectivamente, según establecen los números 2 (primer párrafo) y 3 de dicho precepto:

"2. En el caso del personal ingresado con posterioridad a 1 de enero de 1985, en algún Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría administrativa, sea proveniente o no de algún otro Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, los haberes reguladores correspondientes a los servicios prestados después de dicha fecha se asignarán en función del grupo de clasificación en que se encuadren los Cuerpos, Escalas, plazas, empleos o categorías en que prestara servicios, de acuerdo con la titulación académica exigida para el acceso a los mismos y conforme las reglas del artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. En el caso del personal proveniente de algún Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría administrativa, los haberes reguladores correspondientes se tendrán en cuenta, sin efectos retroactivos, exclusivamente para el cálculo de la parte de pensión correspondiente a los años de servicio prestados con posterioridad al 1 de enero de 1985.

(...)

3.En el caso del personal ingresado al servicio de la Administración Civil o Militar del Estado, de la de Justicia o de las Cortes Generales con anterioridad a 1 de enero de 1985, sin perjuicio de lo dicho en el número anterior que pueda serle de aplicación, los haberes reguladores se asignarán:

a) Respecto de los servicios prestados a la Administración Civil o Militar del Estado o a la de Justicia, de acuerdo con el índice de proporcionalidad y grado de carrera administrativa, o con el índice multiplicador legalmente atribuido en 31 de diciembre de 1984 a los distintos Cuerpos, Escalas, plazas, empleos o categorías en que haya prestado servicios a lo largo de su vida administrativa.

(...)".

En atención a lo anterior, la DGCP venía denegando la aplicación de la mencionada disposición transitoria primera "respecto de los cambios de Cuerpo operados en la carrera del funcionario con posterioridad a 1 de enero de 1985 porque en tales casos dicho cambio no implicaba pasar a prestar servicios en otro que tuviera asignado un índice de proporcionalidad superior sino un grupo de clasificación distinto".

Se concluye señalando que la nueva redacción del apartado 1 de la disposición transitoria primera zanja la cuestión, al exigir que se hubiera "ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha [el funcionario] hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior"; evitándose así interpretaciones a tenor de las cuales "hubiera podido entenderse que los beneficios contenidos en esa norma también eran aplicables a quienes hubieran ingresado en un Cuerpo, procedente de otro distinto, después de 1 de enero de 1985".

B) El criterio general de aplicación de la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado encuentra una única excepción -siempre para el personal que haya ingresado al servicio del Estado con anterioridad a 1 de enero de 1985- en el párrafo segundo del artículo 30.2 del mencionado Texto Refundido.

El párrafo segundo del artículo 30.2 se refiere a los "ascensos" en el curso natural de la carrera; y establece lo siguiente:

"Lo dispuesto en el apartado anterior no se aplicará si el cambio de clasificación administrativa se produce en el curso natural de la carrera profesional del personal correspondiente por ascenso en la misma".

En tales casos, la DGCP considera acreditado el cumplimiento del requisito establecido en la mencionada disposición transitoria primera (que se hubiera "ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha [el funcionario] hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior"); y ello porque "en los supuestos de "ascensos" que implican un cambio de clasificación administrativa el haber regulador que corresponde al Cuerpo al que se asciende -aunque dicho ascenso sea posterior a 1 de enero de 1985- también se asigna en función del índice de proporcionalidad y grado de carrera administrativa que legalmente tuviera atribuido en 31 de diciembre de 1984 dicho Cuerpo".

Se concluye afirmando que dicha interpretación ha sido contemplada de forma expresa en el Real Decreto 2/1995, de 13 de enero, sobre Revalorización y complementos de pensiones para 1995. En concreto, su artículo 11 regula el cómputo especial de servicios previsto en la citada disposición transitoria; y, tras reproducir el contenido de dicha disposición, señala en el segundo párrafo de su apartado 1 lo siguiente:

"El referido cómputo de acuerdo con la citada disposición sólo podrá llevarse a cabo respecto de los servicios prestados en los Cuerpos, Escalas, plazas o empleos en los que el ingreso se haya producido con anterioridad a 1 de enero de 1985, con la excepción de lo establecido en el segundo párrafo del punto 2 del artículo 30 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado".

C) La última cuestión que se examina es la relativa a las reclasificaciones, a las que se refiere el párrafo tercero del mencionado artículo 30.2.

Dicho precepto establece lo siguiente:

"Asimismo, en el supuesto de que, con posterioridad a 1 de enero de 1985, hubieran variado con carácter general las condiciones de titulación exigidas para el ingreso en un determinado Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, y se hubiera producido un cambio en el encuadramiento de dicho Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, en los grupos de clasificación por titulación del artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, el haber regulador aplicable a los servicios prestados por el funcionario en el Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría después del cambio de titulación, será el correspondiente al nuevo grupo de clasificación, sin que, en ningún caso, tenga aquél efecto retroactivo".

A la vista de dicho precepto, entiende la DGCP que no procede aplicar la tantas veces mencionada disposición transitoria primera a los supuestos de reclasificaciones administrativas.

Son varias las razones tenidas en cuenta por la DGCP. En primer lugar, las reclasificaciones no deben considerarse aisladamente, sino en relación con la norma en virtud de la cual se opera la correspondiente reclasificación (que, en todo caso, será posterior al 1 de enero de 1985). En segundo lugar, no se cumple uno de los requisitos que exige la aplicación de la referida disposición (cambio de Cuerpo, Escala, plaza o empleo), pues los funcionarios afectados por la reclasificación continuarán prestando servicios en el mismo Cuerpo al que pertenecían. Finalmente, "la aplicación de la DT1 a todas las "reclasificaciones" sería contraria a la propia finalidad de esta norma que, evidentemente, no es la de reconocer el mencionado cómputo especial de servicios a todos aquellos funcionarios que en su carrera administrativa hayan experimentado un incremento de los índices de proporcionalidad en que se encuadran, con independencia del momento en que dicho incremento se hubiera producido y de si el mismo hubiera supuesto, o no, pasar de un Cuerpo a otro".

Finalmente, se apunta que resulta posible aplicar la disposición transitoria primera respecto de aquellos funcionarios que, con posterioridad a la reclasificación de su Cuerpo de procedencia, hubieran sido ascendidos en el curso natural de su carrera administrativa, pasando a prestar servicios en otro Cuerpo, Escala, plaza o empleo, que tuviera asignado un índice de proporcionalidad superior. En estos casos, "la comparación entre los índices de proporcionalidad o grupos de clasificación habrá de referirse a la situación inmediatamente anterior al cambio de encuadramiento porque, si sólo se tiene en cuenta el grupo asignado tras la reclasificación, el ascenso no supondría pasar a prestar servicios en un Cuerpo con índice superior y, al no serles de aplicación la DT1, se estarían perjudicando los derechos de los afectados".

TERCERO. Informe de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa.

Tras reproducir en extenso el texto de las principales disposiciones a tener en cuenta, la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa (en adelante, DGP) señala que "la D.T.1 prevé un sistema especial de cómputo de los servicios prestados al Estado", el cual se utilizará siempre que el personal correspondiente acredite determinados requisitos: ser funcionario civil o militar; haber ingresado con anterioridad al 1 de enero de 1985; haber visto incrementado el índice de proporcionalidad de los servicios prestados.

"En relación con los dos primeros requisitos -sigue diciendo la DGP- no se suscitan dificultades; sin embargo, el problema fundamental se genera con la aplicación de la D.T.1 cuando las modificaciones en los índices de proporcionalidad se producen con posterioridad a 31 de diciembre de 1984 como consecuencia de reclasificaciones efectuadas por disposición legal, es decir, sin que exista un cambio de Cuerpo, Escala, plaza o empleo".

A) A este respecto, considera la DGP que para que se verifique la aplicación de la disposición transitoria primera no resulta necesario que se haya producido un cambio de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo, a otro distinto; sino que bastaría con se haya incrementado el índice de proporcionalidad correspondiente a los servicios prestados (cualquiera que sea la causa de dicho incremento).

Para llegar a tal conclusión, se toman como punto de partida los diversos preceptos que, con anterioridad a la actual redacción de la disposición transitoria primera, han venido regulando la materia.

En este sentido, se invoca la disposición transitoria segunda de la Ley 50/1984, en la que se señalaba que el cómputo especial de servicios se efectuaría siempre que el funcionario "haya pasado de Cuerpo, Escala, plaza o empleo de determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en Cuerpo, Escala, plaza o empleo de índice de proporcionalidad superior". Y en esta misma línea también se tienen en cuenta el Real Decreto 306/1985, de 20 de febrero (que desarrollaba la aplicación de este cómputo especial de servicios y cuyo artículo 1.1 indicaba que dicho régimen se aplicará a aquellas pensiones "causadas por funcionarios de la Administración civil y militar del Estado que hayan prestado servicios en Cuerpos, Escalas, plazas o empleos que tengan fijados índices de proporcionalidad de diferentes niveles") y la anterior redacción de la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas (antes transcrita).

A la vista de los anteriores preceptos, considera la DGP que el tenor literal de la redacción vigente de la disposición transitoria primera ("(...) a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior") no implica que -para aplicar el cómputo especial de servicios previsto en dicha disposición- sea necesario pasar de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo, a otro.

Son varias las razones sobre las que la DGP fundamenta la anterior conclusión. En primer lugar, los antecedentes legislativos de la repetida disposición transitoria primera no exigían que se pasara a prestar servicios en otro Cuerpo, Escala, plaza o empleo. En segundo lugar, "la finalidad de dicha norma es establecer un beneficio especial en el cómputo de años para aquellos funcionarios que en su carrera administrativa han visto incrementados los índices de proporcionalidad en que se encuadraban". Finalmente, razones de equidad llevan a considerar que tal beneficio "no puede restringirse a aquellos funcionarios que han cambiado de Cuerpo, Escala, plaza o empleo, excluyendo las modificaciones de índice producidas por imperativo legal (...)".

En definitiva, la DGP considera que "la aplicación del cómputo especial de servicios regulado en la D.T.1 se debe extender a todos los funcionarios que han visto modificados sus índices de proporcionalidad, sea como consecuencia de prestar servicios en otro Cuerpo, Escala, plaza o empleo o que por cualquier otra causa, se produzca una reclasificación en el índice atribuido al Cuerpo, Escala, plaza o empleo en que se encuentre encuadrado".

B) En segundo lugar y partiendo de la anterior afirmación (no es necesario cambiar de Cuerpo, Escala, plaza o empleo), entiende la DGP que cualquier modificación verificada en los índices de proporcionalidad con posterioridad al 1 de enero de 1985 (incluida la producida por virtud de reclasificación administrativa) debe ser tenida en cuenta a los efectos de la aplicación de la disposición transitoria primera.

Para llegar a dicha conclusión, se parte de lo dispuesto por el artículo 11 del Real Decreto 2/1995 (antes transcrito), según el cual:

"El referido cómputo de acuerdo con la citada disposición sólo podrá llevarse a cabo respecto de los servicios prestados en los Cuerpos, Escalas, plazas o empleos en los que el ingreso se haya producido con anterioridad a 1 de enero de 1985, con la excepción de lo establecido en el segundo párrafo del punto 2 del artículo 30 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado".

Por su parte, el segundo párrafo del punto 2 del artículo 30 establece lo siguiente:

"Lo dispuesto en el apartado anterior no se aplicará si el cambio de clasificación administrativa se produce en el curso natural de la carrera profesional del personal correspondiente por ascenso en la misma".

El juego de ambos preceptos determina -a juicio de la DGP- que sea computable a efectos de la aplicación de la repetida disposición transitoria cualquier modificación producida en los índices de proporcionalidad con posterioridad al 1 de enero de 1985, como consecuencia de un cambio de clasificación administrativa "que se produce en el curso natural de la carrera profesional del personal correspondiente por ascenso en la misma".

La DGP interpreta en términos amplios dichas expresiones, pues considera que, de llevarse a cabo una interpretación estricta de las mismas, la previsión contenida en el artículo 11 del Real Decreto 2/1995 podría quedar sin contenido en el ámbito militar:

- "Por "curso natural" de la carrera deben entenderse las modificaciones introducidas en la misma en su devenir histórico, tales como la modificación de Escala, la adquisición de una mayor relevancia y consiguiente mejora de su clasificación administrativa por establecerlo una disposición legal etc.".

- "Por "ascenso" en la carrera profesional ha de entenderse cualquier mejora de la categoría reconocida administrativamente con su remuneración correspondiente. En tal sentido, tan ascenso es un cambio de empleo como un cambio de grupo de clasificación".

Finalmente, se apuntan otras razones que, a juicio de la DGP, conducen a idéntica conclusión. En concreto, se afirma que llegar a una conclusión diferente implicaría una clara discriminación para los funcionarios militares frente a los funcionarios civiles. Y ello por dos razones:

- Mientras que "para los funcionarios de la Administración Civil se produjo la reorganización y reclasificación de los diferentes Cuerpos y Escalas con la aprobación de la Ley 30/84, y por tanto con anterioridad a 1 de enero de 1985, para el colectivo militar la adaptación de las estructuras de Cuerpos, Escalas y empleos no se inició hasta el año 1989, con la Ley 17/89, para las Fuerzas Armadas, y con la Ley 28/94, para la Guardia Civil".

- También "se produciría una clara discriminación en relación con otros colectivos de funcionarios civiles, a los que la transformación de los índices de proporcionalidad ocurrida con posterioridad a 1984 y por ello después de la aprobación inicial de la actual D.T.1, supuso la modificación de la nueva clasificación con carácter retroactivo (siendo por tanto innecesaria la aplicación de la D.T.1)".

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

I. La presente consulta versa sobre tres cuestiones referidas a la aplicación de la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado:

* Si la aplicación de la disposición transitoria primera exige o no que se haya pasado a prestar servicios de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo a otro distinto del anterior que tenga atribuido un índice de proporcionalidad superior.

* Si dicho cambio tiene que haberse producido necesariamente antes de 1 de enero de 1985.

* Si la "reclasificación administrativa" del Cuerpo, Escala, plaza o empleo en que estuviera encuadrado el funcionario es o no requisito suficiente para que se aplique la repetida norma transitoria en el cálculo de su pensión.

II. El Consejo de Estado informa este expediente con carácter facultativo conforme a lo dispuesto en el artículo 24.1 de su Ley Orgánica de 22 de abril de 1980.

III. La presente consulta suscita cuestiones de gran trascendencia en atención a las repercusiones económicas que se derivarán de las respuestas que se den a cada una de las preguntas formuladas.

Precisamente por ello, este Consejo no puede dejar de poner de manifiesto -como ya lo ha hecho en muchas otras ocasiones- que no pocos de los problemas suscitados en la aplicación de las previsiones del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas se evitarían si esta norma contase con un desarrollo reglamentario adecuado.

Así, en el dictamen 2698/94, elaborado en relación con determinadas disposiciones del entonces "Proyecto de Real Decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para 1995 y otras normas en materia de Clases Pasivas" (que luego sería el Real Decreto 2/1995, de 13 de enero, y entre cuyas previsiones (artículo 11) se incluía la relativa al desarrollo del sistema de cómputo previsto en la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado), se señalaba lo siguiente:

"1. El Capítulo III contiene cuatro normas de carácter reglamentario, de distinta naturaleza a las anteriores y no sometidas a la misma vigencia temporal. Su inclusión en el Proyecto se debe tan sólo a razones de economía normativa ya que pudieran haber sido objeto de un Real Decreto independiente.

Suscitan con carácter general, del mismo modo que las incluidas en otros Reales Decretos de revalorización de pensiones, el problema de su inserción en un contexto reglamentario disperso y necesitado de unificación y ordenación.

2. El Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado estableció en su disposición final primera que el Gobierno dictaría en el plazo de un año, contado a partir de la publicación de dicho Texto, un Reglamento para su aplicación en el que se integrarían las disposiciones administrativas que se hubieran dictado en desarrollo de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985 o de este mismo Texto con anterioridad a la publicación del Reglamento a que se refiere el párrafo anterior.

El anterior mandato legislativo se encuentra pendiente de cumplimiento por lo que existe una situación de dispersión normativa que, si bien está atenuada en todo aquello en que el Texto Refundido es de aplicación directa, reclama ser cumplida".

En atención a estas consideraciones, el Consejo de Estado no puede dejar de reiterar la conveniencia de que el mencionado Texto Refundido sea objeto de un desarrollo reglamentario global y no fragmentado. De esta manera se reduciría la situación de dispersión normativa existente en la materia, la cual dificulta la aplicación de unas normas jurídicas que tienen como destinatarios principales, no sólo a autoridades, sino también a otros sujetos, como son -en este caso- principalmente los funcionarios. Y, por otro lado, se regularían de forma más detallada y completa muchas de las previsiones contenidas en dicha norma, evitándose así muchos de los problemas que suscita su aplicación e interpretación.

IV. Con carácter previo al examen de fondo y a los efectos de proporcionar una mayor claridad, se transcribirán los preceptos que es preciso tener en cuenta para dilucidar la cuestión planteada.

El precepto clave no es otro que la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, en la redacción dada por la Ley 42/1994:

"1. En los términos que se determine reglamentariamente, el personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior, tendrá derecho a que se le computen, a los efectos del artículo 31 de este texto, hasta un máximo de diez años, de los que efectivamente haya servido en el Cuerpo, Escala, plaza o empleo del menor de los índices de proporcionalidad, como si hubieran sido prestados en el mayor (...)".

Asimismo, es preciso tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 30 de dicho Texto Refundido; y en particular, lo establecido en los números 2 (primer a tercer párrafo) y 3 de dicho precepto:

"2. En el caso del personal ingresado con posterioridad a 1 de enero de 1985, en algún Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría administrativa, sea proveniente o no de algún otro Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, los haberes reguladores correspondientes a los servicios prestados después de dicha fecha se asignarán en función del grupo de clasificación en que se encuadren los Cuerpos, Escalas, plazas, empleos o categorías en que prestara servicios, de acuerdo con la titulación académica exigida para el acceso a los mismos y conforme las reglas del artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. En el caso del personal proveniente de algún Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría administrativa, los haberes reguladores correspondientes se tendrán en cuenta, sin efectos retroactivos, exclusivamente para el cálculo de la parte de pensión correspondiente a los años de servicio prestados con posterioridad al 1 de enero de 1985.

Lo dispuesto en el apartado anterior no se aplicará si el cambio de clasificación administrativa se produce en el curso natural de la carrera profesional del personal correspondiente por ascenso en la misma.

Asimismo, en el supuesto de que, con posterioridad a enero de 1985, hubieran variado con carácter general las condiciones de titulación exigidas para el ingreso en un determinado Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, y se hubiera producido un cambio en el encuadramiento de dicho Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, en los grupos de clasificación por titulación del artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, el haber regulador aplicable a los servicios prestados por el funcionario en el Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría después del cambio de titulación, será el correspondiente al nuevo grupo de clasificación, sin que, en ningún caso, tenga aquél efecto retroactivo.

(...)

3.En el caso del personal ingresado al servicio de la Administración Civil o Militar del Estado, de la de Justicia o de las Cortes Generales con anterioridad a 1 de enero de 1985, sin perjuicio de lo dicho en el número anterior que pueda serle de aplicación, los haberes reguladores se asignarán:

a) Respecto de los servicios prestados a la Administración Civil o Militar del Estado o a la de Justicia, de acuerdo con el índice de proporcionalidad y grado de carrera administrativa, o con el índice multiplicador legalmente atribuido en 31 de diciembre de 1984 a los distintos Cuerpos, Escalas, plazas, empleos o categorías en que haya prestado servicios a lo largo de su vida administrativa.

(...)".

Finalmente, hay que tener en cuenta lo establecido en el segundo párrafo del artículo 11 del Real Decreto 2/1995, de 13 de enero, sobre Revalorización y complementos de pensiones para 1995, relativo precisamente al cómputo especial de servicios previsto en la disposición transitoria anteriormente transcrita:

"El referido cómputo de acuerdo con la citada disposición sólo podrá llevarse a cabo respecto de los servicios prestados en los Cuerpos, Escalas, plazas o empleos en los que el ingreso se haya producido con anterioridad a 1 de enero de 1985, con la excepción de lo establecido en el segundo párrafo del punto 2 del artículo 30 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado".

V. La primera cuestión planteada consiste en determinar si la aplicación de la mencionada disposición transitoria primera exige o no que se haya pasado a prestar servicios de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo a otro distinto del anterior que tenga atribuido un índice de proporcionalidad superior.

Según establece el propio tener literal de dicha disposición, debe tratarse de "personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior".

Tal y como se ha recogido en antecedentes, la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa considera que del tenor literal del precepto transcrito no se deduce que -para aplicar el cómputo especial de servicios previsto en dicha disposición- sea necesario pasar de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo, a otro; sino que bastaría con se haya incrementado el índice de proporcionalidad correspondiente a los servicios prestados (cualquiera que sea la causa de dicho incremento).

Para justificar esa afirmación se apuntaban diversas razones, tales como los antecedentes legislativos, la finalidad de la propia disposición transitoria, o la existencia de razones de equidad.

Sin embargo, a juicio de este Consejo, ninguno de los argumentos traídos a colación por la DGP es suficiente para llegar a esta conclusión.

A) En primer lugar y por lo que se refiere a la invocación de los antecedentes legislativos de la mencionada disposición transitoria primera, la propia evolución seguida en la materia pone de manifiesto cómo el legislador ha ido acotando y perfilando el ámbito de aplicación de dicha disposición: primero, no se establecía con claridad si era necesario pasar de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo a otro; después, se precisó dicha circunstancia.

Así lo demuestra el tenor literal de las sucesivas disposiciones que a continuación se transcriben:

"El personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado (...) y que haya pasado de Cuerpo, Escala, plaza o empleo de determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en Cuerpo, Escala, plaza o empleo de índice de proporcionalidad superior, tendrá derecho (...)" (disposición transitoria segunda de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985).

"En los términos que se determine reglamentariamente, el personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado (...) y que haya pasado de Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tenga asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en Cuerpo, Escala, plaza o empleo de índice de proporcionalidad superior, tendrá derecho (...)" (disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, en su redacción inicial).

"1. En los términos que se determine reglamentariamente, el personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior, tendrá derecho a que se le computen, a los efectos del artículo 31 de este texto, hasta un máximo de diez años, de los que efectivamente haya servido en el Cuerpo, Escala, plaza o empleo del menor de los índices de proporcionalidad, como si hubieran sido prestados en el mayor" (disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, en la redacción dada por la Ley 42/1994).

B) En segundo lugar y respecto a la finalidad perseguida con la disposición transitoria primera, no parece que ésta sea establecer un beneficio especial en el cómputo de años para todos aquellos funcionarios que en su carrera administrativa han visto incrementados los índices de proporcionalidad en que se encuadraban.

A juicio de este Consejo, la finalidad de la repetida disposición no es generalizar un determinado beneficio en el cómputo de los años de servicio, sino que dicha disposición responde, más bien, a las exigencias de justicia derivadas de la situación de cambio creada por la nueva regulación que, en materia de Clases Pasivas, introdujo la Ley 50/1984; y a la necesidad de articular algún mecanismo que suavizase el rigor de las sustanciales modificaciones introducidas en el régimen de los derechos pasivos de los funcionarios.

C) Finalmente se afirma que existen razones de equidad a causa de las cuales no procede excluir de la aplicación de la mencionada disposición los supuestos de cambio de Cuerpo, Escala, plaza o empleo, por virtud de imperativo legal.

Para llegar a esta conclusión, la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa señala que el régimen legal aplicable a los funcionarios militares no es idéntico al de los funcionarios civiles, porque en este último caso existen mayores ventajas (la reorganización se produjo antes del 1 de enero de 1985 y, en determinados supuestos, la nueva clasificación se llevó a cabo con carácter retroactivo).

Sin embargo, del hecho de que existan diferencias entre los regímenes jurídicos de ambos colectivos de funcionarios no se deriva necesariamente la conclusión de que tales diferencias supongan una conculcación del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución. Y es que se trata de una opción del legislador, que, de no considerarse lícita desde el punto de vista constitucional, podría haberse atacado por los medios que a tal efecto establece el ordenamiento jurídico; sin que -en ningún caso- esta supuesta conculcación del principio de igualdad permita a la Administración realizar una aplicación de la norma legal que resulte contraria al propio tenor y espíritu de la disposición.

En consecuencia, no es correcto aplicar la disposición transitoria primera prescindiendo de su sentido y finalidad, con el solo objeto de paliar una situación supuestamente injusta, cuyo origen se encuentra en las propias Leyes que regulan el régimen funcionarial, y teniendo en cuenta circunstancias no previstas en dicha disposición o dispensando sin base alguna de los requisitos en ella establecidos.

Y es que, conforme a la reiterada doctrina constitucional en esta materia, la igualdad ante la Ley, en el plano de su aplicación, obliga a que ésta sea aplicada de modo igual a todos aquéllos que se encuentran en la misma situación, sin que pueda establecerse diferencia alguna en razón de las personas o de circunstancias que no sean precisamente las presentes en la norma (entre otras, sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de diciembre de 1992).

A la vista de todo lo dicho anteriormente no cabe sino concluir que -para aplicar el cómputo especial de servicios previsto en dicha disposición- resulta necesario pasar de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo, a otro que tenga un índice de proporcionalidad superior.

VI. La segunda cuestión planteada consiste en determinar si el cambio a otro Cuerpo, Escala, plaza o empleo tiene que haberse producido necesariamente antes del 1 de enero de 1985.

Según establece el propio tenor literal de dicha disposición, debe tratarse de "personal funcionario, civil y militar, de la Administración del Estado ingresado con anterioridad a 1 de enero de 1985, y que antes de dicha fecha hubiera pasado de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo que tuviera asignado determinado índice de proporcionalidad, a prestar servicios en otro de índice de proporcionalidad superior".

El Consejo de Estado considera que de los términos literales de la mencionada disposición resulta con claridad que el cambio de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo a otro debe producirse -como regla general- antes del 1 de enero de 1985.

Ahora bien, esta regla general admite una excepción. Según establece el artículo 30.2, segundo párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, "lo dispuesto en el apartado anterior no se aplicará si el cambio de clasificación administrativa se produce en el curso natural de la carrera profesional del personal correspondiente por ascenso en la misma".

La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas -y también la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, aunque de forma más amplia, como luego se verá- vinieron interpretando este precepto en el sentido de que no existía obstáculo para aplicar la mencionada disposición transitoria primera a los supuestos de ascenso en el curso natural de la carrera profesional.

En esta misma línea, el artículo 11 del Real Decreto 2/1995, de 13 de enero, sobre Revalorización y complementos de pensiones para 1995 (relativo precisamente al cómputo especial de servicios previsto en la disposición transitoria anteriormente transcrita) reitera el contenido de dicha disposición y, a continuación, señala que:

"El referido cómputo de acuerdo con la citada disposición sólo podrá llevarse a cabo respecto de los servicios prestados en los Cuerpos, Escalas, plazas o empleos en los que el ingreso se haya producido con anterioridad a 1 de enero de 1985, con la excepción de lo establecido en el segundo párrafo del punto 2 del artículo 30 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado".

Por tanto, de lo dicho anteriormente se deduce que - en la aplicación de la repetida disposición transitoria a los supuestos de ascenso en el curso natural de la carrera profesional- se continúa exigiendo la concurrencia de dos de los requisitos establecidos en la mencionada disposición transitoria: ingreso en la función pública con anterioridad al 1 de enero de 1985; y paso a un nuevo Cuerpo, Escala, plaza o empleo, con un índice de proporcionalidad superior. Pero ya no se requiere que el cambio se haya producido con anterioridad al 1 de enero de 1985.

Debe notarse, sin embargo, que -de acuerdo con el tenor literal del mencionado artículo 11- el requisito que parece exceptuarse es el relativo al ingreso en la función pública con anterioridad al 1 de enero de 1985; ahora bien, esta interpretación -que conduciría a aplicar el cómputo previsto en la mencionada disposición transitoria primera a funcionarios que han ingresado con posterioridad a dicha fecha- no tiene cabida desde la perspectiva de la finalidad perseguida con la disposición transitoria primera, que no es otra -como ya se ha dicho- que la de dar respuesta a la situación de cambio creada por la nueva regulación que, en materia de Clases Pasivas, introdujo la Ley 50/1984; y a la necesidad de articular algún mecanismo que suavizase el rigor de las sustanciales modificaciones introducidas en el régimen de los derechos pasivos de los funcionarios.

Por tanto, en el supuesto del párrafo segundo del artículo 30.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, únicamente debe entenderse exceptuado el requisito relativo a la fecha en que se produjo el cambio de Cuerpo, Escala, plaza o empleo (que, en consecuencia, podrá producirse con posterioridad al 1 de enero de 1985).

VII. La tercera cuestión planteada -y que, en gran parte, depende de las dos anteriores- radica en determinar si la "reclasificación administrativa" del Cuerpo, Escala, plaza o empleo en que estuviera encuadrado el funcionario es o no requisito suficiente para que se aplique la repetida norma transitoria en el cálculo de su pensión.

La Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa considera que el sistema de cómputo previsto en la mencionada disposición transitoria primera es aplicable a los supuestos de reclasificación legal del Cuerpo, Escala, plaza o empleo en que estuviera encuadrado el funcionario. Para alcanzar dicha conclusión, la mencionada Dirección General parte de dos premisas que este Consejo no comparte.

A) En primer lugar, la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa entiende que no se requiere -a efectos de aplicar el cómputo especial de servicios previsto en la disposición transitoria primera- pasar de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo, a otro.

Sin embargo, el Consejo de Estado considera -como ya se ha señalado anteriormente- que el cambio a un nuevo Cuerpo, Escala, plaza o empleo es un requisito exigido con claridad por la disposición transitoria primera; y que, sin embargo, este requisito no concurre en los supuestos de reclasificación legal previstos en el párrafo tercero del artículo 30.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, pues en tales casos se produce "un cambio en el encuadramiento de dicho Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría, en los grupos de clasificación por titulación del artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto"; pero no se produce un cambio de Cuerpo, Escala, plaza o empleo.

B) En segundo lugar, entiende la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa que -si se interpreta en los términos más amplios posibles- la excepción que el artículo 11 del Real Decreto 2/1995 establece en relación con el párrafo segundo del artículo 30.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas permite aplicar el sistema de cómputo previsto en la disposición transitoria primera no sólo a los supuestos del ascenso previsto en el mencionado artículo 30.2 y producidos con posterioridad al 1 de enero de 1985, sino también a los supuestos de cambio de clasificación por imperativo legal (también producidos con posterioridad a dicha fecha).

Tampoco en este punto el Consejo de Estado comparte el parecer de la mencionada Dirección General, pues una interpretación que alcanzase ese resultado (cualquier modificación verificada en los índices de proporcionalidad con posterioridad al 1 de enero de 1985 sería tenida en cuenta a los efectos de la aplicación de la disposición transitoria primera) debería tener un apoyo más explícito en la Ley, por cuanto llevaría a generalizar a múltiples supuestos la aplicación del sistema de cómputo previsto en la reiteradamente mencionada disposición transitoria primera.

A juicio de este Consejo deben tenerse en cuenta las siguientes precisiones. Por un lado, se trata de un sistema de cómputo de los años de servicio a efectos del cálculo del haber regulador, que constituye un beneficio para los funcionarios a los que afecta y que supone una mayor carga económica sobre el erario público. En consecuencia, si el legislador hubiera pretendido alcanzar ese resultado, tal posibilidad debiera haber sido objeto de una mayor concreción normativa.

Por otro lado, planteada la cuestión en términos de interpretación, tampoco se llega a la solución propuesta por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa. A este respecto no debe olvidarse que el párrafo tercero del artículo 30.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado establece que "el haber regulador aplicable a los servicios prestados por el funcionario en el Cuerpo, Escala, plaza, empleo o categoría después del cambio de titulación, será el correspondiente al nuevo grupo de clasificación, sin que, en ningún caso, tenga aquél efecto retroactivo"; lo que parece excluir que, en los supuestos de reclasificación legal, se puedan dar unos efectos como los que se derivarían de la aplicación de la referida disposición transitoria a tales supuestos.

Finalmente, es preciso traer nuevamente a colación el sentido de la regulación introducida en su momento por la Ley 50/1984 (y prolongada en el tiempo hasta la actual redacción de la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado), que no era otro que el de dar respuesta a la situación de cambio creada por la nueva regulación introducida por esa misma Ley en materia de Clases Pasivas, y a la necesidad de introducir algún mecanismo que suavizase el rigor de las sustanciales modificaciones verificadas en el régimen de los derechos pasivos de los funcionarios.

En consecuencia, no parece acorde con el espíritu que informa la mencionada disposición transitoria que se proceda a generalizar la aplicación del sistema de cómputo en ella establecido a todos los supuestos de reclasificación administrativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º) Que la aplicación de la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado exige que se haya pasado a prestar servicios de un Cuerpo, Escala, plaza o empleo a otro distinto del anterior que tenga atribuido un índice de proporcionalidad superior.

2º) Que dicho cambio tiene que haberse producido necesariamente antes del 1 de enero de 1985, salvo en los supuestos de ascensos en el curso natural de la carrera de los funcionarios ingresados con anterioridad a dicha fecha.

3º) Que la "reclasificación administrativa" del Cuerpo, Escala, plaza o empleo en que estuviera encuadrado el funcionario no es requisito suficiente para que se aplique la repetida norma transitoria en el cálculo de su pensión."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de mayo de 1998

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE SEGUNDO DEL GOBIERNO Y

MINISTRO DE ECONOMÍA Y HACIENDA.