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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de diciembre de 1996, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 31 de octubre de 1996, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica parte de los Anexos del Real Decreto 1488/1994, de 1 de julio, por el que se establecen medidas mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces.

De antecedentes resulta:

I / Señala el Preámbulo del proyecto que el Real Decreto 1488/1994, de 1 de julio, por el que se establecen medidas mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces, transpuso al ordenamiento jurídico interno la Directiva 93/53/CEE del Consejo, incorporando igualmente a su Anexo la Decisión 92/532/CEE, que establece los planes de muestreo y los métodos de diagnóstico para la detección y confirmación de determinadas enfermedades de los peces.

Habida cuenta de los nuevos avances prácticos y científicos en la materia, una nueva Decisión (96/240/CE, de la Comisión, de 5 de febrero) ha venido a modificar la anterior 92/532/CEE, habiendo sido consultado para ello el Comité científico veterinario y ajustándose al dictamen del Comité veterinario permanente. Se hace preciso en consecuencia modificar el Anexo F del Real Decreto 1488/1994, de 1 de julio.

Concluye el Preámbulo señalando que el proyecto de Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el 149.1.16ª de la Constitución, referente a las bases y coordinación general de la sanidad.

El proyecto de Real Decreto consta de un artículo único, una disposición adicional, una final y un Anexo.

El único artículo señala que el Anexo F del Real Decreto 1488/1994, de 1 de julio, se sustituirá por el Anexo del presente Real Decreto.

La disposición adicional sustituye la disposición final primera del Real Decreto 1488/1994, de 1 de julio, por otra en la que se faculta al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar las normas necesarias para desarrollar lo dispuesto en el presente Real Decreto y, en particular, para efectuar las adaptaciones de los Anexos a las modificaciones que introduzca la normativa comunitaria.

La disposición final ordena la entrada en vigor de la norma al día siguiente de su publicación.

El Anexo de la disposición contiene dos partes, A y B, en las que se fotocopian los anexos de la Decisión comunitaria 96/240/CE.

II / Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Memoria justificativa y económica elaborada el 11 de octubre de 1996 en la que se detallan los motivos que recomiendan la adopción de la nueva norma, a lo que se añade la precisión de que la misma no supone alteración alguna de las previsiones presupuestarias.

B) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 17 de octubre de 1996. Tras examinar los antecedentes, competencia, estructura y contenido de la disposición proyectada, afirma que una disposición interna cuya finalidad se limita a reproducir una Decisión de la Unión Europea es rechazable, pues las Decisiones se incorporan plenamente al ordenamiento interno y derogan cualquier norma que la contradiga, encontrando el proyecto su auténtico sentido en razones de seguridad jurídica, al querer recoger en un solo texto todas las normas vigentes sobre la materia. Por otro lado se argumenta que debería desaparecer del Preámbulo la referencia a la sanidad exterior, al no parecer pertinente tal título competencial y "no resultar ... necesario para fundamentar la actuación normativa del Estado".

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V.E. la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo su entrada el 6 de noviembre de 1996.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el dictamen con carácter preceptivo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de un disposición de carácter general que conlleva la modificación de otra anterior.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ajusta a las previsiones de los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, respetados en su vigencia por la disposición derogatoria 2.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Figuran en el expediente la memoria justificativa del Real Decreto proyectado y la memoria económica (incardinada dentro del otro documento), junto al informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la cual ha observado las particularidades sobre las que luego se volverá al analizar el fondo de la cuestión examinada.

III / Respecto al fondo de la reglamentación objeto de consulta, nada tiene el Consejo de Estado que objetar a la ordenación prevista para la modificación del Real Decreto 1488/1994, de 1 de julio, por el que se establecen medidas mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces.

Se recogen en la nueva norma un doble orden de modificaciones: las derivadas de los nuevos avances técnicos registradas en el estricto orden de investigaciones sobre la materia objeto de consideración (sobre las que el Consejo de Estado no puede más que constatar que son una copia literal de la Decisión 96/240/CE) y, en un segundo lugar y más próximo a las cuestiones jurídicas sobre las que se emite el dictamen, la nueva redacción que se da a la disposición final del Real Decreto 1488/1994, en virtud de la cual no sólo se faculta al Ministro competente para dictar disposiciones de desarrollo del Real Decreto (lo que ya estaba en la disposición final primera del 1488/1994) sino que se le confiere la potestad de adaptar los Anexos del Real Decreto en cuestión a las modificaciones que introduzca la normativa comunitaria. Nada tiene que objetar a ello el Consejo de Estado, estimando que parece un trasunto lógico de la propia naturaleza incondicionada de las Decisiones Comunitarias (de las que procederán las modificaciones) dado el carácter obligatorio que representan en el actuar interno, el cual podrá acometerse con menores dificultades y complejidades que las propias del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general.

Por lo que se refiere a las dos observaciones formuladas por la Secretaría General Técnica del Ministerio consultante cabe analizar primero la alusiva al efecto de las Decisiones Comunitarias sobre el ordenamiento jurídico interno, lo que nos llevará a estudiar si son o no convenientes actuaciones de derogación parcial de normas anteriores, como se pretende con el proyecto.

No se trata, como se dice, de que produzcan una "derogación" de la norma que vienen a modificar (en este caso, la anterior redacción del Real Decreto 1488/1994). Para derogar hace falta utilizar la misma potestad u otra superiormente ordenada en sentido contrario al que antes se expresó. Sin embargo, pese a que el ordenamiento jurídico comunitario tiene un inequívoco carácter de supremacía sobre el ordenamiento interno, no se trata de una subordinación en el puro y riguroso sentido formal, puesto que ninguna situación de jerarquía orgánica se da en tales relaciones.

La auténtica explicación del fenómeno de la nueva ordenación comunitaria de cuestiones antes reguladas por el Derecho Interno se encuentra en el denominado "efecto desplazamiento": la norma comunitaria no deroga la norma interna, porque no tiene potestad para ello; simplemente la desplaza. Resulta así que conviven en el ordenamiento interno una norma anterior parcialmente fuera de uso (el Real Decreto 1488/1994) y una norma nueva, de directa aplicación e incondicionado contenido: la Decisión 96/240/CE. Pues bien, al constituir la primera (el Anexo F del Real Decreto) un auténtico trozo de chatarra normativa (en la medida que su contenido induce parcialmente a confusión ya que, aunque no se ha derogado, no tiene virtualidad real) lo más oportuno -cumpliendo así el llamamiento a la seguridad jurídica que recae sobre los poderes públicos nacionales desde el artículo 9.3 de la Constitución española- resulta la eliminación de tal parte de la disposición cuyo único servicio actual sería confundir a los ciudadanos que, desbordados por la abundancia de normas, se ven afectados en su seguridad jurídica si no se limpia el ordenamiento interno de aquellos productos normativos inidóneos.

Así ha sido recogido y adverado por el propio Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas quien, en el Asunto Comisión versus Italia, 15 de octubre de 1986 (168/85) destacó que "el mantenimiento sin cambios en la legislación de un Estado miembro de un texto incompatible con una disposición del Tratado, aún directamente aplicable en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, da lugar a una situación de hecho ambigua, manteniendo a los sujetos de Derecho afectados en un estado de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que tienen de acudir al Derecho Comunitario" lo que en último término constituye "una infracción de las obligaciones derivadas del Tratado". Tal situación, continúa el Tribunal, "no puede ser definitivamente eliminada más que mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que aquellas que deban ser modificadas". Tal es el caso presente.

Finalmente, en cuanto a la segunda observación de la Secretaría General Técnica referida a la conveniencia de suprimir la referencia al artículo 149.1.16ª del Preámbulo, el Consejo de Estado, aun reconociendo que tal mención no es estrictamente necesaria, porque ya figura en el Real Decreto 1488/1994, en el que se va a insertar la nueva disposición, no encuentra razones suficientes para pedir que se suprima porque viene a indicar cual es el título competencial que se está ejerciendo para llevar a cabo la modificación de que se trata.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, considerada la observación formulada, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto objeto de consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de diciembre de 1996

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN