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Documento BOE-T-2003-21537

Pleno. Sentencia 197/2003, de 30 de octubre de 2003. Cuestión de inconstitucionalidad 1836/97. Promovida por el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona respecto al art. 143.2 de la Ley general de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Supuesta vulneración del derecho a la igualdad (edad): imposibilidad de declarar en situación de gran invalidez a personas mayores de sesenta y cinco años.

  • Publicado en:

    «BOE» núm. 283, de 26 de noviembre de 2003, páginas 71 a 78 (8 págs.)

  • Sección:

    T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional

  • Departamento:

    Tribunal Constitucional

  • Referencia:

    BOE-T-2003-21537

TEXTO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1836/97, promovida por el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona, por supuesta inconstitucionalidad del art. 143.2 de la Ley general de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Han comparecido el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 6 de mayo de 1997 se registra en el Tribunal escrito del Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona al que se adjunta testimonio de las actuaciones núm.

999/96 y Auto de 21 de abril de 1997, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 143.2 de la Ley general de Seguridad Social (LGSS), en cuanto impide declarar gran inválido a quien, encontrándose en la situación descrita en el art. 137.6 LGSS y habiendo sido declarado anteriormente en otro grado de invalidez, hubiera cumplido sesenta y cinco años de edad. Para el órgano judicial el art. 143.2 LGSS infringe lo dispuesto en el art. 14 CE.

2. Del conjunto de las actuaciones remitidas por el órgano judicial proponente resulta que los hechos que dan lugar al planteamiento de la cuestión son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) A consecuencia de enfermedad común, don Cristóbal López López fue declarado en situación de invalidez permanente absoluta para toda profesión u oficio, mediante Resolución del INSS de 13 de diciembre de 1982. Contaba entonces con 54 años de edad. En fecha de 4 de enero de 1996 sufrió un accidente por caída.

A consecuencia del mismo sufrió nuevas lesiones.

b) El día 17 de septiembre de 1996 presentó demanda solicitando que se le reconociera en situación de gran invalidez. Previamente el INSS, mediante Resoluciones de 30 de abril de 1996 y 19 de julio de 1996, había denegado su petición, dado que en el momento de solicitar la revisión de su grado de invalidez el Sr.

López López tenía ya cumplida la edad de sesenta y cinco años y, por cuanto, de conformidad con el art. 143.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de

junio, que aprueba el texto refundido de la Ley general de Seguridad Social, las declaraciones de invalidez permanente relativas a los distintos grados de incapacidad son revisables en todo tiempo siempre que el beneficiario no haya cumplido la edad mínima establecida para acceder al derecho a la pensión de jubilación (sesenta y cinco años, ex art. 161 LGSS).

c) Tras celebrarse el acto del juicio oral y a la vista de que el demandante aducía contradicción entre el art. 143.2 LGSS y el art. 14 CE, el Juzgado de lo Social acordó, por providencia de 25 de febrero de 1997 y de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 LOTC, oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que estimaran conveniente en relación con la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del indicado precepto.

d) El demandante en el proceso a quo presentó escrito de alegaciones subrayando que ya en la demanda y en el acto del juicio se había sostenido la contradicción existente entre el art. 143.2 LGSS y el art. 14 CE, pues si bien es cierto que, en el momento de solicitar la revisión, el actor tenía cumplidos sesenta y cinco años, no lo es menos que se daban los requisitos para acceder a la situación de gran invalidez, sin que éstos concurrieran como consecuencia de la agravación natural producida por la edad, sino con motivo de un accidente fortuito desvinculado de ella. En consecuencia, el hecho de que un inválido absoluto no pueda acceder a la situación de gran invalidez una vez cumplidos los sesenta y cinco años es discriminatorio por razón de edad en supuestos como el de autos, al no existir razón alguna que justifique lo anterior.

Interesa, por esas razones, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

e) El INSS, parte demandada en el proceso judicial, señala en su escrito de alegaciones que la cuestión de si una vez cumplidos los sesenta y cinco años un inválido puede solicitar el reconocimiento de la situación de gran invalidez ha sido resuelta en sentido negativo por la jurisprudencia dictada en casación para la unificación de doctrina por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo.

El escrito cita, en este sentido, las Sentencias de 15 de diciembre de 1993 (rollo núm. 997/93), 15 de abril de 1994 (rollo núm. 1255/93), 18 de julio de 1994 (rollo núm. 226/94), 21 de julio de 1994 (rollo núm.

219/94) y 9 de mayo de 1995 (rollo núm. 898/93).

Según esa jurisprudencia continúa vigente el apartado d) del núm. 1 del art. 135 LGSS, inalterado no obstante las reformas introducidas por la Ley 26/1985, de 31 de julio, y por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, comprendiendo como grado diferenciado de los demás la gran invalidez ; el art. 145.1, al establecer la posibilidad de la revisión de las incapacidades, excluye expresamente que pueda tener lugar después de haber llegado a la edad mínima fijada para la pensión de jubilación. No contradice lo anterior, añade, que el incremento del 50 por 100 por gran invalidez, dado su carácter asistencial, no se compute a los efectos del tope de pensiones. Para el INSS, así, el límite de edad para solicitar la revisión por agravación no supone discriminación, pues la edad opera en materia de Seguridad Social como un factor de diferenciación, citando ejemplos de ello (carencia para la invalidez ; extinción de la pensión de orfandad; coeficientes reductores en la pensión de jubilación, entre otros). El sistema de Seguridad Social es limitado, como ha dicho el propio Tribunal Constitucional, y decide cuáles son las situaciones de necesidad a proteger, estableciéndose diferencias entre distintos regímenes.

El escrito suplica que el Juzgado de lo Social proceda conforme a lo solicitado en las alegaciones presentadas.

f) El Ministerio Fiscal manifestó su no oposición al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

g) Evacuadas las alegaciones de las partes y del Ministerio Fiscal, el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona, por Auto de 21 de abril de 1997, acuerda el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

3. El órgano proponente describe, en primer lugar, las lesiones padecidas por don Cristóbal López López como consecuencia del accidente sufrido en enero de 1996, lesiones que configuran una situación material de gran invalidez, tal como la define el art. 137.6 LGSS, entendiendo que si ésta implica una disminución o anulación de la capacidad laboral, para el órgano judicial no es ilógico que se condicione la petición de revisión del estado invalidante a que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida para acceder al derecho a la jubilación pensionada (sesenta y cinco años). La disminución o anulación de la capacidad laboral resultaría carente de significación a esa edad, por cuanto una vez cumplida puede terminarse o, al menos, presumirse como terminada, la vida laboral o profesional.

Y finalizada ésta, la capacidad laboral constituiría una circunstancia o condición superflua. La invalidez, construida sobre dicha condición, resultaría simplemente un concepto inaplicable.

En consecuencia, no se parte, dice el órgano judicial, de que la imposición de un límite de edad para pedir la revisión de la invalidez vulnere el art. 14 CE. Al contrario, la edad aparecería en este caso como un criterio razonable y objetivo de diferenciación de los grupos a los que la norma se refiere. Ahora bien, la vulneración del art. 14 CE podría resultar de la aplicación del límite de edad a uno de los supuestos regidos por la norma, por impedir, en concreto y por este solo motivo, la declaración de gran invalidez de quien, cumplidos los sesenta y cinco años, se encuentra en la situación material antes descrita.

El órgano judicial proponente afirma que la definición legal de la gran invalidez no se efectúa desde la limitación de la capacidad laboral del afectado, sino desde la necesidad de "la asistencia de otra persona para los actos más esenciales de la vida" (art. 137.6 LGSS). En la misma lógica, el incremento de la cuantía de la prestación de gran invalidez en un 50 por 100 tiene como finalidad que el inválido "pueda remunerar a la persona que le atienda" (art. 139.4 LGSS). La diferencia entre un inválido absoluto y un gran inválido radica, entonces, en que este último necesita de la ayuda de una tercera persona. Esta es la verdadera circunstancia configuradora de la gran invalidez, independiente y ajena, por tanto, de la capacidad laboral del trabajador. De ahí que el Tribunal Supremo haya señalado que el incremento de la pensión "constituye, en realidad, ... una prestación de carácter asistencial", naturaleza que ya se ponía de relieve en el 136.4 LGSS de 1974, permitiendo la sustitución del incremento por el "alojamiento y cuidado [del gran inválido], a cargo de la Seguridad Social, y en régimen de internado, en una institución asistencial adecuada", o en el hecho de que el incremento de la prestación no quede afectado por los topes dispuestos para las pensiones públicas en las sucesivas leyes de presupuestos. Así, concluye, la gran invalidez responde en poco o nada a las características de la contingencia de invalidez en que se encuadra.

El Magistrado-Juez del Juzgado de lo Social núm.

3 de Barcelona, con cita de nuestras Sentencias 65/1987, 184/1993, y 231/1993, señala que las situaciones de necesidad a proteger por el sistema público de Seguridad Social han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales, de forma que no puede excluirse que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento. Sin embargo -prosigue- el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que "esta doctrina no puede aplicarse de manera automática", y ello por cuanto una absoluta autonomía normativa en la definición de las situaciones de necesidad y en la regulación de las prestaciones "equivaldría a dejar al arbitrio del legislador o del Gobierno la eficacia del principio de igualdad en la Ley" (cita las SSTC 39/1992 y 184/1993). El Tribunal Constitucional, de ese modo, puede proceder a una intervención correctora, aunque sea excepcionalmente, trascendiendo el mero aspecto formal de la diversidad de ordenamientos si la misma notoriamente carece de razones objetivas que funden la distinción.

En concreto, en materia de Seguridad Social, la STC 184/1993 ha señalado que "puede la edad suponer un criterio de distinción que responda a razones objetivas y razonables", pero "debe esclarecerse si este requisito de edad mínima se opone al principio de igualdad". En ese sentido, teniendo en cuenta que la circunstancia configuradora de la gran invalidez en nada atiende a las condiciones de capacidad laboral o de capacidad para generar ingresos, debe plantearse, en el entender del órgano judicial, si la edad como criterio de distinción entre inválidos, a la hora de pedir la gran invalidez, puede vulnerar el art. 14 CE. Constituyendo la peculiaridad de los grandes inválidos el hecho de que necesitan de la asistencia de una tercera persona para realizar los actos más esenciales de la vida, habría motivos para pensar que el art. 43.2 LGSS vulnera el art. 14 CE, por negar a los mayores de sesenta y cinco años una cobertura a la que sí pueden acceder los menores de esa edad.

No puede presumirse que la persona afectada tenga asegurada la cooperación gratuita de un tercero, circunstancia que se une a que la prestación de gran invalidez sirve para satisfacer las necesidades ligadas a la más estricta supervivencia, de manera que no sólo la igualdad, sino también la dignidad o incluso el derecho a la vida pueden encontrarse afectados por la exclusión de la prestación controvertida.

A la vista de cuanto antecede, el órgano judicial plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 143.2 LGSS, por depender la decisión judicial con carácter exclusivo de la aplicación de aquel precepto, habida cuenta que el actor cumple todos y cada uno de los requisitos marcados por la Ley para la revisión del grado de invalidez, excepto el de la edad.

4. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia de 5 de febrero de 1998, acordó admitir a trámite la cuestión promovida por el referido Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona, por supuesta inconstitucionalidad del art. 143.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley general de Seguridad Social (LGSS), en cuanto impide declarar gran inválido a quien, encontrándose en la situación descrita en el art. 137.6 de la misma Ley y habiendo sido declarado anteriormente en otro grado de invalidez, hubiera cumplido sesenta y cinco años de edad, por poder infringir el art. 14 de la Constitución, así como dar traslado de las actuaciones que se habían recibido promoviendo la cuestión, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Finalmente, resolvió publicar la incoación de la presente cuestión de inconstitucionalidad en el "Boletín Oficial del Estado".

5. El Presidente del Senado, a través de escrito fechado el 17 de febrero de 1998, registrado en este Tribunal el día 20 de febrero siguiente, solicitó se tuviera por personada a dicha Cámara, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

6. Mediante escrito fechado el 17 de febrero de 1998, que tuvo entrada en este Tribunal el 23 de febrero siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados puso en conocimiento de este Tribunal que la Mesa de la Cámara había acordado no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.

7. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el 24 de febrero de 1998, en el que expuso la argumentación que a continuación se resume, solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada:

Comienza poniendo de manifiesto que la edad como uno de los criterios que delimitan el ámbito de la cobertura del sistema de Seguridad Social no es un tema nuevo en la jurisprudencia constitucional (cita las SSTC 134/1987, 137/1987, 361/1993 y 184/1993). De todas ellas se desprende que, "en materia de Seguridad Social, puede la edad suponer un criterio de distinción que responda a razones objetivas y razonables".

En relación con lo cuestionado, sostiene que la prohibición establecida en el art. 143.2 LGSS no puede calificarse de arbitraria o no razonable. Admitir la tesis del Auto de planteamiento llevaría a ampliar el reconocimiento de la situación de gran invalidez a todas aquellas personas en las que concurrieran sus requisitos, lo cual, sin límite alguno por razón de edad, supondría prácticamente la universalización de la prestación. Frente a ello, aduce, no puede soslayarse que existe una evidente pérdida de facultades en las personas conforme avanza su edad. Ni tampoco que, aunque lo ideal sería que el sistema atendiera todas las situaciones de necesidad, esto afectaría a su equilibrio financiero si se canaliza por medio de prestaciones económicas de la Seguridad Social, sin perjuicio de las ayudas que correspondan en materia de asistencia social.

Con reproducción parcial de la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1993, el Abogado del Estado trata de ofrecer las claves en las que sustentar la razonabilidad de la norma cuestionada. En primer lugar, el límite para el reconocimiento del grado de gran invalidez y, más ampliamente, de todos los grados de invalidez permanente, se fija en la edad de jubilación porque ésta supone, como regla general, la finalización de la vida laboral activa. Hasta entonces, las prestaciones por invalidez permanente atendían a la mayor o menor incidencia en la capacidad laboral del beneficiario del hecho causante de la incapacidad, pero, a partir de esa edad de jubilación, ya no se puede hablar por definición de una incidencia en esta capacidad laboral, puesto que la vida laboral activa del trabajador ya ha terminado.

Desde la jubilación cesa, además, la obligación de contribuir a la Seguridad Social y el trabajador se constituye en beneficiario del sistema en cuyo sostenimiento ha participado durante su vida activa. Es cierto que cuando se tiene reconocida la situación de invalidez en alguno de sus grados, la prestación no se suprime al alcanzar aquella edad, percibiéndose una cantidad mayor que la que correspondería estrictamente por la pensión de jubilación, pero esa proyección a la vida pasiva del derecho que fue reconocido anteriormente revela, únicamente, un esfuerzo del sistema por no perjudicar una situación de necesidad previa que produjo una disminución de la capacidad laboral. En segundo lugar, es cierto que la gran invalidez tiene un matiz asistencial en cierto modo desvinculado de la capacidad laboral, mas ese factor no define ni determina el grado de invalidez ni la prestación, que, como en los demás supuestos de incapacidad permanente, atiende fundamentalmente a la alteración continuada de la salud que imposibilita o limita a quien la padece para la realización de una actividad profesional. De ahí que la LGSS también considere la gran invalidez como uno de los grados de incapacidad permanente, parte de un mismo concepto al que ha de aplicarse un régimen jurídico uniforme.

Existe, por ello, una motivación razonable y objetivamente suficiente para dispensar un trato distinto a las personas que han alcanzado la edad de jubilación respecto de quienes no lo han hecho, a los efectos del reconocimiento de alguno de los grados de invalidez permanente, y, en concreto, del grado de gran invalidez.

Por lo demás, concluye, las modificaciones normativas producidas con posterioridad refuerzan las conclusiones alcanzadas en torno a la vinculación entre grado de gran invalidez y vida laboral, lo mismo que sancionan que el límite de la edad de jubilación marca el momento a partir del cual la cobertura de las situaciones de necesidad se produce a través del sistema de pensiones de jubilación, al margen por tanto de la dinámica de reconocimiento y revisión de las incapacidades (cita la Ley 24/1997, de 15 de julio, concretamente su art. 8, y la nueva redacción que de él deriva para los arts. 137.2, 138.1 y 143.4 LGSS).

8. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 27 de febrero de 1998 el Fiscal General del Estado se personó en las actuaciones y, tras recapitular los hechos y circunscribir la duda de constitucionalidad suscitada, formuló las siguientes alegaciones:

El sistema de prestaciones sociales cubierto por la Seguridad Social no representa más que el desarrollo legislativo del mandato del art. 41 CE. Ahora bien, cómo haya de articularse el sistema de detección de las necesidades y el establecimiento de las medidas que tiendan a su satisfacción son cuestiones que competen exclusivamente al legislador, correspondiendo al mismo su previsión teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales, según ha establecido el Tribunal Constitucional, entre otras, en las Sentencias 184/1993, 359/1993, 38/1995 y 77/1995.

La edad como requisito determinante del reconocimiento de una determinada prestación asistencial ha sido uno de los factores delimitadores más importantes de los que ha hecho uso el legislador para establecer la regulación del acceso al disfrute de las prestaciones de Seguridad Social, habiendo señalado el Tribunal Constitucional que la exigencia de una determinada edad para disfrutar las prestaciones económicas de incapacidad permanente no genera sin más una discriminación constitucionalmente prohibida.

La jurisprudencia ha establecido reiteradamente que la gran invalidez representa el último grado de la incapacidad permanente, exigiendo ésta en general -y, por tanto, también aquélla en particular- que los afectados por la situación invalidante sean personas que tuvieran legalmente capacidad productiva, es decir, que no hubieran sido jubiladas por edad o conforme a otros criterios legalmente fijados. Aquellas personas que hayan superado la edad de jubilación no pueden aparecer incluidas en el concepto de "trabajador" al que se refiere el art. 134.1 LGSS, luego, en consecuencia, el art. 143.2 de esa Ley no puede admitir la posibilidad de que aquella persona que haya superado la edad de jubilación y ya no ostente la condición de trabajador pueda obtener o bien la calificación ex novo de la situación de invalidez permanente en cualquiera de sus grados, o bien la revisión de la anteriormente reconocida. De todo lo cual se deriva que la edad de jubilación a la que se remite el art. 143.2 LGSS para establecer los límites de la posibilidad de revisión tiene un fundamento lógico y racional, en ningún caso arbitrario, por cuanto el legislador ordena dos situaciones diferentes, cuales son, de una parte, los trabajadores en situación de activo y, de otra, los que han alcanzado la jubilación. Sólo para los primeros, para el supuesto contingente de sufrir alguna incidencia durante su vida laboral activa, ha previsto una serie de prestaciones por invalidez, mientras que para los que ya estuvieren jubilados, por cualquiera de las causas normativamente establecidas, entre ellas la de la edad recogida en el art. 161 LGSS, contempla otro tipo de prestaciones que responden a supuestos de hecho diferentes.

La segunda de las cuestiones que entiende concernidas radicaría en el surgimiento ex novo de un motivo de gran invalidez, no derivado de un proceso de empeoramiento de la anterior situación invalidante. Tampoco en ello observa contradicciones entre el art. 143.2 LGSS y el art. 14 CE. Lo que pretende el órgano judicial proponente, sostiene, es que el Tribunal Constitucional realice una reinterpretación del precepto legal excluyendo de su ámbito de aplicación supuestos de hecho concretos, como el debatido, lo que es ajeno a su competencia. Por lo demás, aun aceptando como hipótesis esa intervención, la lógica del Auto de planteamiento llevaría a introducir un nuevo factor discriminatorio, no ya el de la edad sino el del suceso que hubiere determinado el presupuesto generador de la situación de invalidez permanente. Según esto, la persona mayor de sesenta y cinco años que, como en el caso de autos, hubiera sufrido un conjunto de lesiones susceptibles de ser calificadas como gran invalidez, tendría derecho al reconocimiento de una prestación social de las contenidas en el art. 139 LGSS pero sólo si el hecho causante de la anomalía hubiese sido diferente del derivado de un proceso natural degenerativo de anteriores padecimientos. Propósito que no puede aceptarse, pues a su través se modificarían los requisitos legales para el reconocimiento de determinadas prestaciones a cargo de la Seguridad Social, asumiendo el Tribunal Constitucional prerrogativas de política legislativa que no le competen.

En definitiva, si la edad, en sí misma considerada, no constituye factor discriminatorio, tampoco la aplicación del precepto que en ella se apoya, en cualquiera de sus supuestos de hecho, puede generar una situación contraria al art. 14 CE.

Por todo lo expuesto, el Fiscal interesa de este Tribunal que dicte Sentencia acordando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad sometida a enjuiciamiento.

9. Por providencia de 28 de octubre de 2003 se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 30 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La norma cuya constitucionalidad se cuestiona es la contenida en el párrafo primero del art. 143.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), en la redacción derivada de lo dispuesto por el art. 34.2 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. Su tenor literal es el siguiente: "Toda resolución, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de invalidez permanente, en cualquiera de sus grados, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima

establecida en el artículo 161 de esta Ley, para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión". Por su parte, el art. 161.1 a) LGSS establece que "tendrán derecho a la pensión de jubilación, en su modalidad contributiva, las personas incluidas en este Régimen General que... reúnan las siguientes condiciones:... haber cumplido sesenta y cinco años de edad".

Ese límite de edad, en el entender del órgano proponente, el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona, infringe el art. 14 CE en cuanto, concretamente, impide declarar gran inválido a quien, encontrándose en la situación descrita en el art. 137.6 LGSS y habiendo sido declarado anteriormente en otro grado de invalidez, hubiera cumplido sesenta y cinco años de edad:

caracterizada la gran invalidez por la necesidad de la asistencia de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o análogos, habría motivos para pensar que el art. 143.2 LGSS vulnera el art. 14 CE por negar a los inválidos mayores de sesenta y cinco años la prestación de gran invalidez, a la que sí pueden acceder los incapacitados menores de esa edad.

A la vista de cuanto antecede, se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 143.2 LGSS, por depender la decisión judicial en el proceso

a quo con carácter exclusivo de la aplicación de aquel precepto, dado que el actor cumple todos y cada uno de los requisitos materiales marcados por la Ley para la revisión del grado de invalidez, excepto el de la edad.

El Abogado del Estado interesa la desestimación de la cuestión por entender que, pudiendo ser la edad un criterio de distinción objetivo y razonable en materia de Seguridad Social, su aplicación en este caso resulta justificada, pues el tratamiento que diferencia a quienes por edad tienen aptitud laboral y a quienes están jubilados resulta razonable. Y en la misma línea discurren las alegaciones del Fiscal General del Estado, que señala que son situaciones diferentes la del trabajador en situación de activo y la del que ha alcanzado la jubilación, subrayando que la gran invalidez, en cuanto modalidad de la invalidez permanente, sólo puede ser reconocida a las personas que tengan legalmente capacidad productiva, es decir, que no hayan sido jubilados.

2. Ya más concretamente, es de advertir que el Auto de planteamiento de la cuestión no pone en duda la constitucionalidad del art. 143.2 LGSS en términos absolutos: puesto que la invalidez es una disminución o anulación de la capacidad laboral, resulta carente de significación a partir de los sesenta y cinco años por cuanto una vez cumplida esa edad "puede terminarse o, al menos, presumirse como terminada la vida laboral o profesional. Terminada ésta, la capacidad laboral constituiría una circunstancia o condición superflua".

Partiendo de la base de que la gran invalidez no se conecta con la capacidad laboral sino con la necesidad de la asistencia de otra persona -el incremento de la pensión está destinado a remunerar a ésta-, la cuestión se plantea únicamente respecto de "una de las aplicaciones del precepto", concretamente "por la aplicación del límite de edad a uno de los supuestos que plantea la norma: por impedir, en concreto y por este solo motivo, la declaración de gran invalidez de quien cumplidos los sesenta y cinco años, se encuentre en la situación material antes descrita".

Por todo ello, concluye el órgano jurisdiccional que suscita la cuestión que la edad señalada como límite para acceder a la declaración de gran invalidez podría vulnerar el art. 14 CE.

3. El examen de la constitucionalidad del art. 143.2 LGSS desde el punto de vista del art. 14 CE, hace necesario recordar la doctrina que este Tribunal ha establecido muy reiteradamente respecto del principio de igualdad, por un lado, y de la caracterización del sistema de la Seguridad Social, en el terreno que ahora importa, por otro:

a) Como tiene declarado este Tribunal desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derecho Humanos en relación con el art. 14 CE, "el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3 ; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 2/1983, de 24 de enero, FJ 4 ; 23/1984, de 20 de febrero, FJ 6 ; 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3; 209/1988, de 10 de noviembre, FJ 6 ; 20/1991, de 31 de enero, FJ 2 ; 110/1993, de 25 de marzo, FJ 6; 176/1993, de 27 de mayo, FJ 2 ; 340/1993, de 16 de noviembre, FJ 4 ; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8, por todas)" [STC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 a)].

b) También es doctrina reiterada que "el art. 41 CE convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (STC 65/1987). Los arts. 41 y 50 CE no constriñen al establecimiento de un único sistema prestacional fundado en principios idénticos, ni a la regulación de unos mismos requisitos o la previsión de iguales circunstancias determinantes del nacimiento del derecho (STC 114/1987). La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico (SSTC 103/1984 y 27/1988), ni vulnera el principio de igualdad." (STC 77/1995, de 20 de mayo, FJ 4).

4. Lo que se cuestiona concretamente en este proceso constitucional es que, de conformidad con el art. 143.2 LGSS, los beneficiarios de las prestaciones de incapacidad permanente que pueden solicitar la revisión del grado de la invalidez que tuvieran reconocido sólo serán aquéllos que en el momento del hecho causante acrediten, entre otros requisitos, no haber cumplido la edad de jubilación establecida en el art. 161.1 a) LGSS, limitación que según el órgano judicial proponente lesiona el art. 14 CE, por cuanto, según considera, la definición legal de la gran invalidez no se efectúa desde la limitación de la capacidad laboral del afectado, sino desde la necesidad de "la asistencia de otra persona para los actos más esenciales de la vida" (art. 137.6 LGSS), y de ahí el incremento de la cuantía de la prestación de gran invalidez en un 50 por 100, con la finalidad de que el inválido "pueda remunerar a la persona que le atienda" (art. 139.4 LGSS).

Conviene advertir que este tipo de planteamientos normativos en los que la edad juega un papel determinante no son extraños a nuestro sistema de Seguridad Social. Así, una lógica similar a la del precepto cuestionado, con independencia ahora de su vocación singular, se advierte en modificaciones normativas posteriores al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad. Así, el actual art. 143.4 LGSS, introducido por la Ley 24/1997, de 15 de julio, que establece que las pensiones de incapacidad permanente, cuando sus beneficiarios cumplan la edad de 65 años, pasarán a denominarse pensiones de jubilación, sin que ello implique modificación alguna respecto de las condiciones de la prestación que se viniese percibiendo, y, asimismo, el párrafo segundo del apartado primero del art. 138 LGSS, en la redacción resultante del art. 8 de la Ley 35/2002, de 12 de julio, a cuyo tenor no se reconocerá el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente derivada de contingencias comunes cuando el beneficiario, en la fecha del hecho causante, tenga la edad prevista en el apartado 1 a) del art. 161 LGSS y reúna los requisitos para acceder a la pensión de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. También la normativa comunitaria viene admitiendo la legitimidad de los criterios de edad para la regulación de la protección en materia de Seguridad Social. En este sentido es de citar el art. 7 de la Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre, del Consejo, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, según el cual "los Estados miembros podrán disponer que no constituirán discriminación por motivos de edad la determinación, para los regímenes profesionales de seguridad social, de edades para poder beneficiarse de prestaciones de jubilación o invalidez u optar a las mismas, incluidos el establecimiento para dichos regímenes de distintas edades para trabajadores, y la utilización, en el marco de dichos regímenes, de criterios de edad en los cálculos actuariales, siempre que ello no suponga discriminaciones por razón de sexo".

Por otro lado, es de recordar que la extensión específica de la "Seguridad Social" no es deducible por sí solo del tenor del art. 41 CE. Como en relación con otras tantas instituciones ya se ha dicho, conviene recordar aquí que no es posible partir de la previsión constitucional de un único modelo de Seguridad Social. La Constitución consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia, pero no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar. En suma, la Constitución consagra "la garantía institucional del sistema de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen recognoscible en el estado actual de la conciencia social, lleva aparejado el carácter público del mencionado sistema" y sólo impide que "se pongan en cuestión los rasgos estructurales de la institución Seguridad Social" (STC 37/1994, de 10 de febrero, FJ 4).

Dentro de tales límites son constitucionalmente admisibles distintos modelos y distintos planteamientos de la cobertura reconocida, sin que, en particular y en todo caso, la identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos constituya un imperativo jurídico (SSTC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 2, y 77/1995, de 20 de mayo, FJ 4).

Así pues, la revisión de las actuales previsiones normativas en la materia examinada, tendiendo señaladamente a la aproximación en los sistemas de determinación y cálculo de la jubilación y la incapacidad permanente, resultaría, como hipótesis, posible. Una regulación diferente en el sentido indicado o en otro que quepa imaginar con incremento de la cobertura del sistema de la Seguridad Social podría objetivamente favorecer la minoración de los efectos diferenciadores que ocasionan algunas de las normas actuales. Mas, de ser así, sería otro el modelo normativo, sin que esa posibilidad alternativa pueda condicionar ahora el enjuiciamiento que se nos solicita sobre el diferente trato dado por la previsión legislativa cuestionada desde el prisma del art. 14 CE.

5. Sobre esta base, ha de señalarse que resulta evidente que la previsión legal cuestionada introduce una diversificación, a efectos de la posibilidad de revisión de la incapacidad permanente entre todos cuantos padecen un estado invalidante, en función de la edad.

Sin embargo, representaría una interpretación extraña al sistema de la Seguridad Social en el que la norma controvertida se incardina, como se infiere de lo que señala con acierto el mismo órgano proponente, deducir que aquéllo revela una mera diferenciación jurídica de naturaleza cronológica. El art. 143.2 LGSS establece, en realidad, un diferente trato por razón de una diversa, y preexistente, posición o condición jurídica de los potenciales interesados. Así, no es la edad aislada y selectivamente considerada la que desencadena en el precepto la diferenciación entre dos grupos de personas, sino la edad en cuanto implica la línea de separación entre la situación de vida laboral activa y la de finalización de ésta.

Y se trata de situaciones distintas que obedecen a diferentes fundamentos. La jubilación, que originariamente se basaba en el declive de las facultades adecuadas para el desarrollo del trabajo, hoy se justifica también como derecho al descanso socialmente retribuido que se reconoce al trabajador como contrapartida al esfuerzo que ha desarrollado durante su vida laboral.

La invalidez, por el contrario, deriva de unas reducciones anatómicas o funcionales graves, que, pese a que la persona está en edad de actividad, disminuyen o anulan su aptitud para el trabajo.

Ello da lugar a dos sistemas diferentes regulados en los capítulos V y VII del título II de la Ley general de la Seguridad Social. La incapacidad permanente -la gran invalidez es, en la concepción legal, su último gradose caracteriza como se dijo por una disminución o anulación de la capacidad laboral, es decir, puede producirse en cualquier momento de la vida activa. Atiende a las efectivas posibilidades de rendimiento para el trabajo. Por ello su régimen jurídico, aparte otras medidas de protección (así, prestaciones de recuperación profesional o medidas de empleo selectivo), exige necesariamente la posibilidad de la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante, en tanto el afectado se halle en edad de actividad laboral. La jubilación, por el contrario, se basa en la culminación de la vida laboral, precisamente, por superación de aquella edad. En el modo ordinario de desarrollarse los acontecimientos de la vida, la invalidez se presenta como un evento que en la consideración global del mundo laboral resulta ser excepcional, en tanto que la jubilación aparece como terminación común y general de la vida laboral.

Así, pues, el ordinario declive de las facultades por razón de edad que presume el régimen de jubilación frente al patológico sobrevenido para el trabajo durante

la vida activa, independiente de la edad, define dos situaciones diversas y, consecuentemente, dos marcos distintos de protección. Lo contrario, como tantas veces se ha señalado por la doctrina y la jurisprudencia, llevaría a erigir en eje central del sistema de pensiones no a la vejez sino a la invalidez.

En efecto, el cierre de la protección propia de la incapacidad permanente conforme a una técnica de conversión a favor de la de jubilación, una vez alcanzada la edad en la que se permite adquirir la condición de pasivo, permite fijar para quien se encuentra en edad pensionable, en atención a la presunción de retirada definitiva del mundo del trabajo, mecanismos distintos de compensación de la pérdida de su capacidad de ganancia, lo que representa una opción constitucionalmente admisible para la protección de quienes han culminado su vida laboral. Como señalábamos en la STC 116/1991, de 23 de mayo, FJ 3, las situaciones de vejez y las de invalidez son distintas, "por lo que en principio pueden recibir un diverso tratamiento legal, particularmente si se tiene en cuenta el amplio margen de decisión que tiene el legislador en la configuración del sistema de Seguridad Social (SSTC 65/1987, FJ 17, 134/1987, FJ 5, y 97/1990, FJ 3)".

Bajo esas circunstancias, el legislador parte de una previa diferenciación de contingencias protegidas y estatutos jurídicos diversos, estableciendo una regulación dispar para supuestos de hecho comprendidos en cada uno de los distintos regímenes jurídicos resultantes, que podemos considerar objetivamente justificada y que supera un juicio de proporcionalidad sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida (SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3 ; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 23/1984, de 20 de febrero, FJ 6 ; 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3 ; 209/1988, de 10 de noviembre, FJ 6; 110/1993, de 25 de marzo, FJ 4 ; 176/1993, de 27 de mayo, FJ 2 ; 340/1993, de 16 de noviembre, FJ 4; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8 ; 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 ; 119/2002, de 20 de mayo, FJ 3, por todas). Y es que resulta constatable la existencia de un patrón normativo diferenciado para activos y jubilados, que elimina toda sospecha de manipulación legislativa artificiosa o selectiva en el interior de un grupo homogéneo, porque la identidad de situaciones y de fundamentos de la cobertura no existe de partida en modo alguno. La diferente regulación que se cuestiona, en suma, no se ha articulado arbitrariamente a partir de categorías de personas o grupos de las mismas, sino en atención exclusivamente a la mencionada heterogeneidad de posiciones jurídicas, operándose en función de un elemento objetivo. Y sobre la base notoria, incluso internacionalmente reconocida, de los graves problemas que suscita el sistema de pensiones de jubilación, habida cuenta del envejecimiento de la población, ha de tenerse en cuenta, en lo que ahora importa, que nos referimos a pensiones contributivas, en cuya financiación operan con carácter básico las cuotas de las personas obligadas -art. 86.2 LGSSy que, por otra parte, cualquier incidencia en la cobertura social correspondiente debe atender a los muy diversos factores concurrentes al objeto de asegurar que las decisiones adoptadas se ajusten a las posibilidades financieras del sistema público de la Seguridad Social.

Así las cosas, subrayando que "en materia de Seguridad Social puede la edad suponer un criterio de distinción que responda a razones objetivas y razonables" (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 3) y admitiendo la viabilidad de la fijación de una concreta edad como límite para los derechos de los beneficiarios "probablemente atendiendo a condicionamientos financieros" (STC 137/1987, de 22 de julio, FJ 3), hemos de concluir que el doble y diferenciado marco legal de protección para la vejez y la invalidez obedece a criterios objetivos y razonables, según criterios de valor generalmente aceptados, sin que las consecuencias que derivan de esa diferenciación produzcan resultados desproporcionados a la vista de la finalidad perseguida.

Y es que, en definitiva, las situaciones de vejez y las de invalidez son distintas "por lo que en principio pueden recibir diverso tratamiento legal, particularmente si se tiene en cuenta el amplio margen de decisión que tiene el legislador en la configuración del sistema de la Seguridad Social (SSTC 65/1987, FJ 17, 134/1987, FJ 5, y 97/1990, FJ 3)" (STC 116/1991, de 23 de mayo, FJ 3).

6. Ciertamente, la argumentación del Auto de planteamiento de la cuestión destaca que la peculiar naturaleza de la gran invalidez -necesidad de la asistencia de una tercera persona para realizar los actos más esenciales de la vida- la aparta del régimen general de la incapacidad permanente, por lo que su reconocimiento, viable antes de los sesenta y cinco años, debería igualmente ser hacedero después de esa edad, tesis ésta que, como advierte el Abogado del Estado, daría lugar prácticamente a una universalización de la prestación, dado que la avanzada edad, en la mayoría de los casos, puede desembocar en la situación descrita.

Por ello, a lo ya expuesto, es de añadir que con carácter general hemos declarado que el remedio de las situaciones de necesidad en la Seguridad Social ha de producirse "en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales" (STC 77/1995, de 20 de mayo, FJ 4), así como que "la presencia de una misma situación de necesidad derivada de una contingencia invalidante no basta para estimar lesionado el principio de igualdad" (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 6).

Más concretamente, hemos subrayado que "en materia de Seguridad Social, puede la edad suponer un criterio de distinción que responda a razones objetivas y razonables" (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 3), admitiendo la viabilidad de la fijación de una concreta edad como límite para los derechos de los beneficiarios "posiblemente atendiendo condicionamientos financieros" (STC 137/1987, de 22 de julio, FJ 3).

Pero, llegados a este punto, hemos de subrayar que la cobertura de la necesidad derivada de una situación de gran invalidez surgida después del cumplimiento de los 65 años es un ideal claramente deseable a la luz de los principios rectores de la política social y económica que nuestra Constitución asume en sus arts. 41 y 50 y que han de informar la legislación positiva -art. 53.3 CE. Sin embargo, este "Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto del sistema, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable" (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 6), lo que no ocurre en el caso que se examina, pues, como ya hemos visto, el criterio diferenciador del art. 143.2 LGSS parte de la existencia de regímenes jurídicos distintos para los trabajadores en situación de actividad y para los que ya han alcanzado la edad de jubilación.

7. Procedente será, por consecuencia, la desestimación de la cuestión.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO 78 Miércoles 26 noviembre 2003 BOE núm. 283. Suplemento

Ha decidido

Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Social núm. 3 de Barcelona respecto del art. 143.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a treinta de octubre de dos mil tres.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S.

Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.

Análisis

  • Rango: Sentencia
  • Fecha de disposición: 30/10/2003
  • Fecha de publicación: 26/11/2003
Referencias anteriores
  • DICTADA en la CUESTIÓN 1836/1997 (Ref. BOE-A-1998-3559).
  • DECLARA la DESESTIMACIÓN en relación con el art. 143.2 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (Ref. BOE-A-1994-14960).
Materias
  • Cuestiones de inconstitucionalidad
  • Invalidez
  • Seguridad Social

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