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Documento BOE-T-1987-18634

Pleno. Cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas números 494, 545, 561, 570, 807 y 808/85. Sentencia número 134/1987, de 21 de julio.

TEXTO

PREAMBULO:

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente y doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado,

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 494, 561 y 570/1985, planteadas por el Tribunal Central de Trabajo, respecto al art. 51 de la Ley de Presupuestos del Estado de 28 de diciembre de 1983 en cuanto fija el límite de 187.950 pesetas para las pensiones concurrentes; 545/1985, planteada por la Magistratura de Trabajo núm. 18 de Madrid, respecto la Disposición adicional quinta, núms. 2 y 3, de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre de Presupuestos del Estado, y 807 y 808/1985, planteadas por la Magistratura de Trabajo de Segovia, respecto de los arts. 12.1, 51 y Disposición adicional quinta, párrafo 4, de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre. Han sido partes el Fiscal General del Estado y el Letrado del Estado, éste en representación del Gobierno, y Ponente el Magistrado don Angel Latorre Segura, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. La Magistratura de Trabajo núm. 18 de Madrid, por Auto de 13 de junio de 1985, planteó cuestión de inconstitucionalidad, registrada en este Tribunal con el número 545/1985, sobre la Disposición adicional quinta, núms. 2 y 3, de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, por entender que tales preceptos podían infringir lo dispuesto en los arts. 9.3, 33.3 y 106.2 de la Constitución.

Funda su criterio en que la privación real y efectiva de derechos, causada por la norma impugnada, supone que se está en presencia de una disposición que afecta con carácter retroactivo y de modo restrictivo a derechos individuales. Consecuentemente, y al ser los derechos afectados derechos va ingresados en el patrimonio de los mutualistas. su privación, sin sujetarse a los requisitos establecidos en el art. 33.3 de la Constitución comporta una infracción de este precepto y, en su caso, del contenido del art. 106.

La circunstancia de que se garanticen las mismas prestaciones a quienes han realizado cotizaciones superiores que a quienes las han efectuado inferiores supone una infracción del principio de igualdad que implica tratar de modo igual lo que es desigual.

El Tribunal Constitucional, por providencia de 26 de junio de 1985, admitió a trámite la cuestión y dio traslado de la misma a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, al Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado, a fin de que formularan alegaciones.

El Fiscal General del Estado formuló alegaciones por escrito de 19 de junio de 1985 y sostuvo que las normas cuestionadas incidían retroactivamente en derechos individuales. vulnerando la seguridad jurídica, por lo que se debería decretar su inconstitucionalidad.

El Letrado del Estado solicitó la acumulación de la cuestión al recurso de inconstitucionalidad 222/1984, pidiendo que se suspendiese el plazo de alegaciones.

Idéntica petición de acumulación dedujo el Ministerio Fiscal por escrito de 19 de agosto de 1985.

El Tribunal Constitucional por Auto de 3 de octubre de 1985 denegó las acumulaciones solicitadas y dio nuevo plazo para que formulase alegaciones al Letrado del Estado, quien mediante escrito de 28 de octubre de 1985 solicitó la acumulación de esta cuestión a las que se estaban tramitando con los núms. 494/1985, 561/1985. 570/1985, 807/1985 y 808/1985.

2. El Tribunal Central de Trabajo, Sección Cuarta, por medio de Auto de 9 de mayo de 1985, planteó cuestión de inconstitucionalidad, registrada con el número 494/1985, respecto al art. 51 de la Ley de Presupuestos del Estado de 28 de diciembre de 1983, en cuanto fija el límite de 187.950 pesetas para las pensiones concurrentes por estimar que es contraria a los preceptos contenidos en los arts. 41 y 50 de la Constitución, entre otros.

La tesis central del Auto que plantea la cuestión de inconstitucionalidad es la de que los arts. 41 y 50 configuran un sistema de protección y seguridad social adecuado y suficiente, uno de cuyos limites, en virtud de normas de Derecho de Gentes, es la irregresividad de las pensiones, concepto que opera como límite a la potestad del legislador a efectos de fijar la «adecuación» y «suficiencia» del sistema de protección. Además, como cada pensionista es privado de un derecho, privación que por la vía que se ha hecho valer sólo puede prosperar si tiene éxito la cuestión de inconstitucionalidad, procede considerar, también, vulnerado el derecho que a la tutela judicial efectiva proclama el art. 24.1 de la Constitución.

Se hace notar que la discriminación económica de que el grupo social de personas pertenecientes a la tercera edad es objeto constituye una infracción del principio de igualdad que se consagra en los arts. 1.1, 9.2 y 14.

Además, la regresividad de las pensiones que las normas impugnadas establecen vulnera el art. 9.3 de la Constitución, garantizador de la seguridad jurídica, en cuanto supone una quiebra evidente de la confianza en el legislador.

El derecho al disfrute de pensiones de jubilación se configura, en la actualidad, como una nueva forma de derecho de propiedad, razón por la que su privación, sin sujetarse al procedimiento previsto en el art. 33.3 de la C.E., supone una infracción de este precepto. Desde otra perspectiva, la inclusión de normas como la cuestionada en la Ley de Presupuestos, modificando así su tramitación y proceso de elaboración ordinario, constituye una vulneración de lo dispuesto sobre el principio de legalidad en los artículos 9.3, 149.1.7 y 66.2.

El Tribunal Constitucional, por providencia de 10 de julio de 1985, admitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad propuesta por contradicción con los arts. 41 y 50 de la Constitución, y acordó que se diera traslado de las actuaciones a los Presidentes del Congreso, Senado, al Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado.

El Fiscal General del Estado evacuó traslado por escrito de 30 de julio de 1985 en el que, tras exponer los antecedentes de la cuestión, manifiesta que los aspectos básicos del Auto que plantea la cuestión de inconstitucionalidad son:

A) Los preceptos constitucionales que fundamentalmente se estiman infringidos por la resolución judicial son los arts. 41 y 50. Se mantiene que el principio de irregresividad de las pensiones está ligado a los valores superiores del ordenamiento jurídico.

B) También se entiende infringido por la resolución judicial el art. 24 de la Constitución.

Hechas estas consideraciones el Fiscal General estima que el problema básico debatido es la discrepancia entre el demandante y la Tesorería de la Seguridad Social e INSALUD sobre la forma de fijación de las bases y módulos de las pensiones durante 1984, lo que, en realidad, es ajeno a la prohibición de incremento para las pensiones que, solas o en concurrencia con otras, superen las 187.950 pesetas que establece la Disposición cuestionada. Ello supone que el modo de plantear la cuestión de inconstitucionalidad no tiene mucho que ver con el proceso laboral que hay que resolver. De ello deduce que la cuestión está mal planteada.

En cuanto a lo que constituye la temática de fondo, y tras analizar el precepto impugnado, sostiene que mediante él no se impide que las pensiones superen las 187.950 pesetas, sino que la obtención de este límite impide que entren en juego los mecanismos de revalorización generalmente previstos cuando el pago debe efectuarse por la Seguridad Social.

Ciñendo los aspectos presuntamente inconstitucionales de la disposición impugnada a los arts. 41 y 50 de la Constitución manifiesta que el límite que la norma cuestionada establece no se puede considerar como una vulneración del principio de «suficiencia» de las pensiones que el art. 41 proclama.

Por su parte, la exigencia de adecuación de las pensiones que el art. 50 garantiza no se ve menoscabada por congelar la cantidad percibida en el momento de entrada en vigor de la norma cuestionada, que es lo que sucede. De otro lado, «la actualización periódica» de las pensiones, que también se garantiza, no ha de ser necesariamente anual siendo éste, el de la «actualización periódica», un concepto que el legislador ha de definir y precisar en cada momento histórico en virtud de las diversas circunstancias que en él concurran. En este sentido la norma impugnada no hace más que fijar unos limites cuantitativos para quienes se encuentran en determinadas circunstancias y que no pueden estimarse en contradicción con la «actualización periódica» que garantiza el art. 50.

Esta interpretación permite, además, sostener que no existe infracción del art. 9.3 en su vertiente de garantía de la seguridad jurídica, pues los límites que se establecen no cuestionan el derecho de actualización y revaloración de las pensiones, que se mantiene.

Por todo ello se termina suplicando que se inadmita la cuestión, o, en su caso, se desestime.

3. El Letrado del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito de 26 de febrero de 1987 en el que, como se refería a las cuestiones 494, 561, 570, 545, 807, 808 y 545/1985, comenzaba haciendo una defensa de la constitucionalidad de la Disposición adicional quinta de la Ley de 28 de diciembre de 1983, aspecto que no es objeto de esta cuestión, para, en segundo término, defender la constitucionalidad del art. 51 de la Ley de 28 de diciembre de 1985.

A tal fin comienza afirmando que la problemática planteada es la misma que en las cuestiones 722, 723 y 766/1985. Afirma que en el precepto impugnado no se infringe el principio de igualdad y que las modificaciones que con el se introducen tienden a terminar con situaciones privilegiadas. No hay que olvidar que en el fondo del problema late la distribución de unos fondos limitados, deficitarios y sujetos al principio de legalidad presupuestaria. Además, la determinación de la cuantía de las pensiones es un acto discrecional del legislador, que ha de adoptarse en función de criterios diversos, aunque con él límite de no vulnerar derechos adquiridos, ni incurrir en arbitrariedad.

Si a esto se añade que no existen, propiamente, derechos subjetivos a las prestaciones controvertidas y que toda la materia se encuentra sometida a un «régimen legal», necesariamente debe concluirse que no existe la inconstitucionalidad preconizada. Cita en apoyo de su tesis, fundamentalmente, la STC 86/1985 y termina pidiendo que se dicte Sentencia por la que se declare que los preceptos cuestionados no son contrarios a la Constitución.

4. El Tribunal Central de Trabajo, por Auto de 28 de mayo de 1985, que tiene análogo contenido al que dio lugar a la cuestión de inconstitucionalidad 494/1985, planteó una cuestión de inconstitucionalidad que fue admitida con el núm. 561/1985 por este Tribunal en virtud de providencia de 10 de julio, dándose idéntica tramitación que a la 494/1985.

El Fiscal General del Estado evacuó alegaciones por escrito de 2 de agosto de 1985 en el que tras hacer una exposición de los antecedentes del pleito señala cuáles son para la resolución judicial los preceptos constitucionales infringidos por las normas cuestionadas. Concretamente el art. 1.1, 7, 28.1, 9.2 y 3, 10.1, 14. 17.1, 20.3, 24, 31.1, 33.2 y 3, 35.1, 39.1, 40.1, 41, 50, 53.1 y 3, 66.2, 87.1, 131, 134 y 149.1.17. A pesar de esta relación su estudio se constriñe a la constitucionalidad de los preceptos cuestionados respecto de los arts. 41, 50 y 134 de la Constitución, por estimar que las restantes violaciones de preceptos constitucionales que se denuncian no lo son en realidad sino un mero medio de apoyar y afirmar las citadas.

A tal efecto, la aplicación del último párrafo del art. 51 de la Ley 44/1983, de 20 de diciembre, determina que la pensión que recibe el demandante sea de 187.950 pesetas cuando debería ser superior.

Pone de relieve el Fiscal General que el precepto cuestionado ha prohibido la revalorización de las pensiones superiores a 187.950 pesetas y causadas con anterioridad a la entrada en vigor de la norma. Respecto a las que se causen con posterioridad, impide que se puedan reconocer en cuantía superior.

Argumenta el Fiscal General que el principio básico de que parte el Auto sobre la «irregresividad» de las pensiones es difícilmente aplicable a las pensiones nacidas después de la entrada en vigor de la Ley, que son las que ésta regula, porque lo que nace no puede ser regresivo respecto de sí mismo.

Continúa argumentando que la suficiencia de las pensiones que el art. 41 garantiza han de conectarse con el contexto social general. El derecho a prestación está conectado con las cotizaciones efectuadas, pero ésta correlación no es matemática, puesto que la relación jurídica que se establece no es dual, sino, al menos, triple.

Por su parte la adecuación y suficiencia de las pensiones que reconoce el art. 50 junto con su periódica actualización supone que la adecuación ha de fijarse en función de coordenadas diversas. y que la actualización periódica no puede entenderse como incremento anual.

Abunda, ulteriormente, en que la cotización a la Seguridad Social determina en alguna medida la prestación ulterior, pero no de un modo matemático ni sinalagmático, porque en primer término, no es una relación dual sino triple; en segundo lugar, porque las aportaciones individuales no tienen el destino especifico de la prestación ulterior sino en la medida en que las posibilidades presupuestarias lo permitan, y, en fin, porque la prestación que se recibe de la Seguridad Social no es única sino múltiple.

No ofrece dudas, por último, que la fijación de la cuantía de las pensiones es materia propia de la Ley de Presupuestos, razón por la que no se puede aceptar que se haya producido infracción del art. 134 de la Constitución.

Por todo ello termina suplicando que se dicte Sentencia que declare que el precepto cuestionado no es inconstitucional.

El Letrado del Estado formuló alegaciones en la cuestión 494/1985, pidiendo que se tuvieran por reproducidas para este recurso.

5. Por Auto de 27 de mayo de 1985 la Sección Cuarta del Tribunal Central de Trabajo planteó cuestión de inconstitucionalidad (núm. 570/1985), cuestionando la norma del art. 51 de la Ley 44/1983. de 28 de diciembre, en cuanto a la limitación de 187.950 pesetas respecto a la cuantía de las pensiones de jubilación. El Auto era sustancialmente análogo al formulado planteando las cuestiones de inconstitucionalidad 494 y 561/1985, cuestionándose en él el art. 51 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, por estimar que contraria los arts. 1.1, 7, 28.1, 9.2 y 3, 10. 1, 14, 17.1, 20.3. 24, 31.1, 33.2 y 3, 35.1, 39.1, 40.1, 41, 50, 53.1 y 3, 66.2, 87.1, 131, 134 y 149.1.17.

El Tribunal Constitucional, por providencia de 17 de julio, admitió a trámite la cuestión propuesta y dio traslado de ella para que formularan alegaciones al Presidente del Congreso, al del Senado, al Fiscal General y al Ministro de Justicia. El Fiscal General, por escrito de 19 de agosto de 1985, y a la vista de la analogía de la cuestión de inconstitucionalidad que se examina con otras que se encontraban en trámite, solicito que se acordara la suspensión de su tramitación hasta que recayera Sentencia en alguna de las que tenían el mismo objeto. El Letrado del Estado, por escrito de 4 de septiembre de 1985, pidió que se efectuara la acumulación de las cuestiones que penden sobre lo mismo.

El Tribunal Constitucional, por Auto de 3 de octubre de 1985, acordó la acumulación de las cuestiones 561 y 570/1985 a la 494/1985, dando nuevo plazo al Fiscal General y al Letrado del Estado para que formularan alegaciones.

El Fiscal General, por escrito de 21 de octubre de 1985, interesó que se dieran por reproducidas las alegaciones efectuadas en las cuestiones de inconstitucionalidad números 494 y 561/1985 y que se dictara Sentencia declarando que el art. 51 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, no era contrario a la Constitución.

El Letrado del Estado no formuló nuevas alegaciones.

6. Por Auto de 29 de julio de 1985 la Magistratura de Trabajo de Segovia planteó cuestión de inconstitucionalidad núm. 807/85, por estimar que los arts. 12.1, 51 y Disposición adicional quinta, párrafo 4, de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, podían ser contrarios a los preceptos contenidos en los arts. 9.3, 14, 17.1, 31. 1, 33.3, 39.1, 40, 41, 50, 66.2 y 106.2 de la Constitución Española.

Considera el órgano jurisdiccional que la limitación que los preceptos cuestionados establecen respecto a la cuantía de las pensiones, las cuales no podrán exceder de 187.950 pesetas, es una limitación que es contraria a la garantía de asistencia y de adecuación de pensiones que establecen los arts. 41 y 50 de la Constitución. Además, la eventual y posible actualización a la baja de las pensiones infrigiría la seguridad jurídica que el art. 9.3 y 17.1 consagran.

Desde otra perspectiva, las limitaciones presupuestarias que las normas impugnadas suponen constituyen claras infracciones del principio de igualdad que proclaman los artículos 1.1 y 14 de la Constitución al hacer recaer sobre un grupo social y no sobre todos las restricciones económicas que en un determinado momento se hace preciso adoptar. Además, la quiebra de la relación cotización prestación, que las normas impugnadas suponen, constituye una infracción de los principios tributarios que el art. 31.1 de la Constitución garantiza y que son aplicables a las cotizaciones a la Seguridad Social. Abundando en esta idea se considera que la cotización ha creado derechos para el mutualista, por lo que, en principio, la restricción establecida es una confiscación vedada por el art. 33.3, lo que además supone infracción del art. 39.1 porque la familia resulta desprotegida a consecuencia de todas estas medidas.

Se infringe también el art. 66.2 de la Constitución al establecer las limitaciones cuestionadas en la Ley de Presupuestos y no en una Ley ordinaria, como sería lo procedente, pues la naturaleza de las normas impugnadas rebasa el propio de las Leyes de Presupuestos.

Por último, y como hay que admitir que los mutualistas tienen derecho a pensión, la acción legislativa reductora de la misma ha producido lesión en sus derechos lo que constituye infracción del art. 106.2 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional, por providencia de 18 de septiembre, admitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y acordó dar traslado a los Presidentes del Congreso y Senado, Fiscal General del Estado y Ministerio de Justicia a fin de que realizaran las alegaciones que tuvieran por conveniente.

El Fiscal General formuló alegaciones por escrito de 14 de octubre de 1985 en el que pide se acumule esta cuestión a la 545/1985, que se tengan por reiterados los argumentos allí expuestos y que se declare la inconstitucionalidad de la Disposición adicional quinta de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre.

El Letrado del Estado formuló alegaciones solicitando la acumulación de todas las cuestiones que tenían el mismo objeto 545, 561, 570 y 494/1985 y, además, las 807 y 808/1985.

Por providencia de 30 de octubre de 1985 el Tribunal acordó oír al Fiscal sobre la procedencia de la acumulación solicitada por el Abogado del Estado.

Por escrito de 18 de noviembre el Fiscal General reiteró la procedencia de acumular la 545 y 807 y 808/1985, pero se opuso a la acumulación a la 545, 561, 570 y 494/1985.

El Tribunal Constitucional por Auto de 12 de diciembre de 1985 acordó la acumulación de las cuestiones 494, 545, 561, 570, 807 y 808/1985.

7. Por Auto de 29 de julio de 1985 la Magistratura de Trabajo de Segovia acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad núm. 808/1985, sobre los mismos preceptos y con idénticos razonamientos que los que dieron lugar a la cuestión de inconstitucionalidad 807/1985.

El Tribunal Constitucional, por providencia de 18 de septiembre de 1985, acordó su admisión a trámite y dar traslado al Presidente del Congreso y Senado, Fiscal General del Estado y Ministerio de Justicia a fin de que formularan las alegaciones que tuvieran por conveniente.

El Fiscal General, por escrito de 14 de octubre de 1985, solicitó que se acumularan las cuestiones 545, 807 y 808/1985, que se dieran por reproducidas las alegaciones efectuadas en la cuestión 545/1985 y que se dicte Sentencia declarando inconstitucionales los preceptos de la Ley 44/1983 que conducen a una reducción de las pensiones percibidas con anterioridad a su entrada en vigor y superiores a 187.950 pesetas.

Por Auto de 12 de diciembre de 1985 el Tribunal Constitucional acordó la acumulación de las cuestiones 545, 494, 561, 570, 807 y 808/1985.

8. Por providencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 1987 se señaló el día 21 del mismo mes y año para deliberación y fallo.

II. Fundamentos jurídicos

1. Las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas en el presente proceso pueden ordenarse, para facilitar su examen, de la siguiente manera, teniendo en cuenta los diversos preceptos de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, que se refieren. Un primer grupo lo forman las cuestiones 494, 561 y 570 de 1985, planteadas por el Tribunal Central de Trabajo (TCT), en las cuales se suscita la posible inconstitucionalidad del art. 51 de la citada Ley en cuanto al límite de 187.950 pesetas que establece para las pensiones únicas o concurrentes de la Seguridad Social. El segundo grupo lo integran las cuestiones 807 y 808 de 1985, planteadas por la Magistratura de Trabajo de Segovia, que se refieren a la posible inconstitucionalidad de los arts. 12.1, 51 y Disposición adicional quinta, número 4, de la misma Ley. Por último, se examinará la cuestión 545/1985, promovida por la Magistratura núm. 18 de Madrid, que se refiere a los núms. 2 y 3 de la misma Disposición adicional quinta.

2. El primer grupo, formado por las cuestiones 494, 561 y 570, planteadas todas ellas prácticamente en los mismos términos por el TCT, se refiere, como se ha dicho, a la posible inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley 44/1983. El Fiscal ha objetado a la primera de ellas que está mal planteada porque en el Auto en que se promueve la cuestión se argumenta sobre la alegada inconstitucionalidad tanto de las normas que fijan el tope de 187.950 pesetas para las pensiones que se causen después de la entrada en vigor de la Ley como de las que prohíben la actualización de las causadas antes y superen esa cantidad. Dado que el proceso en que se suscita la cuestión versa sólo sobre el último de los supuestos citados, los razonamientos sobre el tope inicial serían irrelevantes para la decisión que tiene que adoptar el Tribunal respecto al objeto del proceso. Lo mismo cabría decir en relación con la cuestión núm. 570. Sin embargo, y aun siendo justa esta objeción, al haber sido acumuladas las tres cuestiones y recayendo, en cambio, la núm. 561 sobre reclamación de fijación inicial de pensión pueden examinarse conjuntamente, prescindiendo de esa diferencia, dado que, como se ha dicho, el contenido de los Autos en que se promueven es casi el mismo.

3. El TCT considera infringido por el art. 51 de la Ley 44/1983 un gran número de preceptos constitucionales y, en particular, los arts. 1, 9.1, 2 y 3, 10.1, 14, 15, 17.1, 20.3, 24, 28.1, 31.1, 33.1, 2 y 3, 35.1, 39.1, 40.1, 41, 50, 53.1, 66.2, 87.1, 131, 134, 139 y 149.1.7. así como el art. 38 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia, el art. 12.1 de la Carta Social Europea y el art. 65.10 del Convenio núm. 102 de la OIT. Esta pluralidad, un tanto heterogénea, de preceptos supuestamente vulnerados aconseja ordenarlos para su examen sistemático en los siguientes grupos:

A) Preceptos que garantizan la situación jurídica de los titulares de derechos subjetivos. En opinión del TCT la Disposición cuestionada ha vulnerado esos preceptos en cuanto lesiona derechos subjetivos de los interesados a sus pensiones.

B) Preceptos que garantizan ciertas prestaciones a determinados grupos sociales y, en concreto, a los pensionistas. Esos preceptos habrían sido violados, en cuanto el artículo 51 de la Ley 44/1983 no respeta tales garantías.

C) Preceptos que imponen determinados límites al contenido de las leyes de presupuestos y que habrían resultado quebrantados al incluir en una Ley de ese carácter, cual es la Ley 44/1983, unas normas que rebasan el ámbito de las leyes presupuestarias.

4. El primer grupo de supuestos motivos de inconstitucionalidad se basa fundamentalmente en que el art. 51 cuestionado, al imponer un límite a las pensiones iniciales de jubilación de la Seguridad Social, vulnera derechos subjetivos de los pensionistas. Esos derechos, en efecto, se habrían adquirido en virtud de las cotizaciones pagadas en su momento. A partir de esta premisa entiende el TCT que el art. 51 viola, en ese punto, aquellos derechos, es discriminatoria, retroactiva, vulnera la seguridad jurídica y el principio de igualdad, lesiona el derecho de propiedad, supone una expropiación sin indemnización y daña a los particulares en sus derechos y sus bienes. Por ello resultarían vulnerados, entre otros, los arts. 9.3, 14 y 33 de la Constitución. No es necesario, sin embargo, examinar con detalle esa larga serie de alegadas inconstitucionalidades porque el supuesto en que se basan, que es, como se ha dicho, la existencia de un derecho subjetivo a una pensión de cuantía determinada nacido del hecho de haber cotizado no puede ser aceptada. No parece necesario recordar una vez más lo que este Tribunal ha dicho reiteradas veces, a parte de su STC 27/1981, de 20 de julio, respecto al tratamiento constitucional de los derechos adquiridos. Basta referirse a lo que también ha declarado este Tribunal (SSTC 103/1983, de 23 de noviembre, y 121/1983, de 15 de diciembre) sobre la relación entre cotización y pensión en la Seguridad Social. El Tribunal Constitucional ha señalado en esas Sentencias que existe, sin duda, una cierta correspondencia entre cotización y prestación, pero que no es de índole estrictamente matemática ni puede equipararse con la que deriva de una relación contractual, como ocurre en el seguro privado. El régimen de prestaciones de la Seguridad Social no es, en efecto, un régimen contractual, del que lo diferencian radicalmente las notas de universalidad, obligatoriedad y uniformidad. Se trata de un régimen legal que tiene como limites, entre otros, el respeto al principio de igualdad, la prohibición de la arbitrariedad y el derecho a la asistencia y a prestaciones sociales suficientes para situaciones de necesidad que la Constitución garantiza en su art. 41, situaciones éstas, que aquí no podrían alegarse, dada la cuantía de las pensiones afectadas. Por ello, y sin negar que, como ya se dijo en la citada STC 121/1983, el régimen de la Seguridad Social se asienta en alguna medida en el principio contributivo, conviene tener en cuenta que la relación entre cotización y prestación que se da en una relación contractual no puede trasladarse en forma automática al régimen legal de la Seguridad Social. De un lado, porque la conexión inmediata y directa entre la cotización y la pensión propia del régimen contractual no existe en el régimen general de la Seguridad Social, en que las prestaciones a que el asegurado tiene derecho son diversas (por ejemplo, asistencia sanitaria, jubilación, viudedad), sin que de la limitación o reducción de una de ellas pueda concluirse que se haya producido una privación de derechos si el bloque de derechos y prestaciones del asegurado se mantiene en su conjunto. Por otra parte, la relación dual entre el asegurado y la Empresa aseguradora propia del régimen contractual desaparece en el régimen legal de la Seguridad Social, donde las Empresas o Entidades para las que se trabaja y el mismo Estado participan junto a los contratantes con aportaciones que resultan determinantes de la cuantía de la pensión. De todo ello resulta que los afiliados a la Seguridad Social no ostentan un derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, es decir, de las pensiones respecto a las cuales no se ha producido el hecho que las causa. Por tanto, la norma cuestionada, en cuanto limita el importe de las pensiones causadas durante el año 1984 a un máximo determinado, no invade derechos subjetivos de los interesados, por lo que no incurre en los motivos de inconstitucionalidad alegados en este aspecto por el TCT.

5. El segundo grupo de preceptos constitucionales que se dicen vulnerados son los que se refieren al deber de los Poderes Públicos de promover las condiciones favorables para el progreso social (art. 40.1) y, sobre todo, los arts. 41 y 50, de los que en seguida se hablará. El TCT cuestiona desde este punto de vista, tanto el tope inicial de las pensiones como la no actualización de las superiores a ese tope ya causadas. Según el TCT, el art. 51 de la Ley 44/1983 seria contrario al principio de «irregresividad» de la Seguridad Social que, en su opinión, consagra nuestra Norma suprema e incluso Convenios internacionales como la Carta Social Europea. Para resolver los casos planteados no es necesario entrar a discutir en un plano abstracto y general el significado de ese principio ni en qué medida podría considerarse incorporado a nuestra Constitución. Si se prescinde de formulaciones genéricas, lo que resulta del Texto constitucional es fundamentalmente lo que recogen sus arts. 41 y 50 antes citados. El primero de esos preceptos garantiza, en lo que aquí interesa, el mantenimiento por los Poderes Públicos de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones suficientes para situaciones de necesidad. El segundo establece que los Poderes Públicos garantizarán mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas la suficiencia económica a los ciudadanos de la tercera edad. De ninguno de estos preceptos puede deducirse, como parece hacer el TCT, que la Constitución obligue a que se mantengan todas y cada una de las pensiones iniciales en su cuantía prevista ni que todas y cada una de las ya causadas experimenten un incremento anual. El art. 41, aparte de garantizar un régimen de Seguridad Social pública, asegura la cobertura suficiente para situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. Y ya se ha dicho que no puede afirmarse que pensiones iguales o superiores a 187.950 pesetas mensuales no cubran las situaciones de necesidad.. Respecto al art. 50, el concepto de «pensión adecuada» no puede considerarse aisladamente, atendiendo a cada pensión singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales. Lo mismo cabe decir de la garantía de actualización periódica, que no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones. Al fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o al negar la actualización durante un tiempo de las que superan ese límite el legislador no rebasa el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones. Esa valoración, con independencia de que se estime más o menos acertada en cada caso, no puede prescindir del deber de solidaridad entre todos los ciudadanos y, en el supuesto que nos ocupa, debe recordarse una vez más que las pensiones limitadas se encuentran entre las más altas de las que reconoce nuestro sistema de Seguridad Social. Ni cabe aducir, que, dado que esas pensiones proporcionalmente altas son pocas, su limitación tiene poca influencia en las finanzas públicas y en poco o nada beneficia a los pensionistas más modestos. Tal razonamiento supone, con su simple enunciado, la negación misma del principio de solidaridad, una de cuyas exigencias esenciales es, precisamente, el sacrificio de los intereses de los más favorecidos frente a los más desamparados con independencia, incluso, de las consecuencias puramente económicas de esos sacrificios. Así, ciertas declaraciones constitucionales, como el de ser España un Estado social y democrático de Derecho que propugna entre otros valores superiores de su ordenamiento la justicia (art. 1.1) o el deber de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa (art. 40.1), lejos de apoyar las tesis sustentadas por el TCT pueden ser invocados precisamente en su contra cuando se mantienen y actualizan las pensiones más bajas y se limitan las más altas en atención, como se ha dicho, a los recursos limitados que a todos ellos pueden dedicarse. En consecuencia, los motivos ahora examinados no justifican la inconstitucionalidad de la norma cuestionada.

6. El tercer grupo de preceptos constitucionales que se dicen infringidos son los que se refieren al procedimiento de producción de la norma que, según el TCT, no podría figurar en una Ley de Presupuestos dada su naturaleza. Desde este punto de vista, se alega la violación de los arts. 62.2, 131, 134 y 149.1.17 de la Constitución. Sobre la mayoría de las cuestiones planteadas en este aspecto se ha pronunciado ya este Tribunal en sus SSTC 63/1986 y 65/1987. Con arreglo a la doctrina allí establecida, una Ley de Presupuestos no tiene sólo por objeto la aprobación de la previsión de ingresos y de las autorizaciones de gastos del Estado, sino que también puede incluirse regulaciones directamente relacionadas con aquella previsión y autorizaciones o con los criterios de política económica que en ellos se sustentan. De acuerdo con esta doctrina, es evidente que el límite temporal que para la percepción de las pensiones impone el precepto legal cuestionado supone una reducción directa de los gastos presupuestarios, por lo que no puede considerarse improcedente su inclusión en una Ley de Presupuestos. Tampoco puede entenderse que el art. 51 de la Ley 44/1983 vulnere la prohibición de crear tributos que establece el art. 134.7 de la Constitución. El TCT alega en este sentido que «la reducción de las pensiones a la tasa fijada produce los efectos de un tributo informal que se financia reduciendo las cargas públicas a expensas de la diferencia entre la cifra natural de aquellas -resultante del cálculo aritmético que de la naturaleza contributiva del sistema de la Seguridad Social se sigue- y el límite fijado»; pero, aparte de la dificultad de definir jurídicamente lo que significa un tributo «informal», no es cierto ni que exista una relación aritmética entre cotización y pensión por las razones ya expuestas ni que exista una total desconexión entre una y otra. La cotización no es, en nuestro sistema de Seguridad Social, ni una aportación que asegure automáticamente una pensión determinada ni una contribución a un sistema ajeno a la determinación de cada pensión. Se trata, como ya se ha señalado, de un sistema mixto, en que la cotización es uno de los elementos, pero no es el único que determina la pensión. En realidad, la ley de presupuestos suscita otro problema, que no promueve el órgano judicial que plantea las cuestiones. Y es en qué medida una previsión temporal como es la contenida en el art. 51 de la Ley de Presupuestos para 1984 puede convertirse de hecho en permanente por su reiteración en leyes de presupuestos sucesivos. Como ya advirtió la STC 65/1987, ya citada, esta reiteración sistemática de una disposición temporal podría suponer, a la larga, una forma de sustraer al debate parlamentario ordinario una norma, e incluyéndola sistemáticamente en el procedimiento de elaboración más restringido de una Ley de Presupuestos. Pero este problema no se ha planteado en estos términos en las cuestiones aquí examinadas y no es necesario por tanto proceder a su estudio.

7. Como ya se ha dicho, los Autos en que el TCT propone las cuestiones de inconstitucionalidad que ahora se examinan invocan otros numerosos preceptos constitucionales que considera infringidos por el art. 51 de la Ley 44/1983. Entre ellos hay algunos manifiestamente impertinentes como el 17.1, que no se refiere a la seguridad jurídica en general, sino a la seguridad personal y a la garantía contra las detenciones arbitrarias, como en reiteradas ocasiones ha declarado ya este Tribunal. Otros, sólo tienen, en el mejor de los casos, una relación indirecta con los temas planteados o expresan opiniones, muy respetables sin duda, pero que no pueden servir de criterio para un enjuiciamiento constitucional del texto legislativo. Así ocurre con la supuesta infracción del art. 131 por estimar que la eventual limitación de las pensiones sólo debía tener lugar en el marco de una planificación general, o del 24.1 por entender que la ley en que se establece esa limitación debió prever una garantía jurisdiccional ad hoc para asegurar el interés de cada pensionista. En la misma línea argumental hay que situar los preceptos constitucionales que se citan relativos a la necesaria protección y atención a la tercera edad como grupo social significativo e integrado en la organización familiar (art. 50, ya examinado, y 9.2, 10.1, 15, 20.3 y 39) o cuando se afirma la deseable pacificación entre las percepciones de los trabajadores en activo y de los jubilados (art. 35.1 y 14). Se trata de objetivos de la acción legislativa, en que no se puede olvidar que las medidas económicas que en cada momento existen para alcanzarlos son limitadas y que corresponde al legislador determinar su aplicación sin que pueda este Tribunal Constitucional censurar la acción legislativa salvo que traspase los límites que a esa acción establece la Norma suprema. En este caso no se prueba que ello haya ocurrido, con independencia, claro está, del juicio de oportunidad que esa acción merezca en cada momento, juicio que, como es notorio, cae fuera de la jurisdicción de este Tribunal.

8. Procede examinar ahora las cuestiones 707 y 708 de 1985 planteada.s por la Magistratura de Trabajo de Segovia. Se plantean en ambas, en forma prácticamente igual, la duda sobre la constitucionalidad de los arts. 12.1, 51 y Disposición adicional quinta, 4, de la Ley 44/1983, por supuesta vulneración de los arts. 9.3, 14, 17.1, 31.1 y 3, 39.1. 40, 41, 50, 66.2 y 106.2 de la Norma suprema. Sin embargo, y antes de entrar en el análisis de esas alegadas vulneraciones de preceptos constitucionales, debe considerarse si la Magistratura proponente ha especificado y justificado en qué medida la decisión de los procesos a ella sometidos depende de la validez de las normas legales cuestionadas, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.2 de la LOTC. El art. 12.1 de la Ley 44/1983 regula la cuantía de las pensiones de clases pasivas, únicas o concurrentes, estableciendo el tantas veces citado límite de 187.950 pesetas mensuales, regla que se completa en los restantes núms. 2, 3 y 4 del artículo. Ahora bien, resulta evidente que ninguna de las pensiones debatidas en los procesos correspondientes son de clases pasivas. Así lo afirman de manera expresa y rotunda los mismos demandantes en sus escritos de alegaciones ante la Magistratura de Trabajo en el trámite de audiencia de las partes previo planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad, Los Autos en que esas cuestiones se promueven se limitan a decir que no se suscita la cuestión sobre los núms. 2 y 3 de la Disposición adicional quinta por las razones que allí se exponen y sí sobre el núm. 4 en relación con los arts. 12.1 y 51 de la Ley 44/1983, y que el alcance del fallo de la Sentencia del juzgador depende de la constitucionalidad de aquellos artículos. Parece que la Magistratura parte de una interpretación de las disposiciones cuestionadas que no se expresa cual es ni resulta claramente de la lectura de esas disposiciones, ni se deduce de las resoluciones recurridas en las que se fijaron las pensiones, ni las alegan los interesados, e incluso los mismos recurrentes sostienen que no les son aplicables. En esas circunstancias ha de llegarse a la conclusión de que las cuestiones están mal planteadas, y así debe declararse, sin perjuicio de que la misma Magistratura pueda volver a proponerlas si lo considera procedente, aclarando aquellos extremos, o de que pueda ser propuesta en sucesivas instancias, según prevé el citado artículo 35.2 de la LOTC.

9. Por último y por lo que se refiere a la Disposición adicional quinta, párrafos 2 y 3 de la Ley 44/1983, cuya constitucionalidad cuestiona la Magistratura de Trabajo número 18 de Madrid, por entender que pudiera vulnerar los arts. 9, 3, 33.3 y 106 de la Constitución, basta remitirse a lo dicho en la Sentencia de este Tribunal Constitucional de fecha 16 de julio de 1987 dictada en las cuestiones de inconstitucionalidad número 995/1985 y acumuladas que, reiterando doctrina ya establecida en la citada STC núm. 65/1987, declara que la Disposición adicional quinta de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, no vulnera el art. 9.3 de la Constitución, precepto que invocan todas las cuestiones que se deciden, porque, respecto a las prestaciones causadas o por causar correspondientes al Régimen General de la Seguridad Social, dicha Disposición no supone privación o disminución de derecho alguno, sino, por el contrario, una medida de garantía, al integrar directamente en el sistema de la Seguridad Social a los interesados. Por su parte, las prestaciones de previsión voluntaria se mantienen y su reconocimiento y cálculo se efectuará de acuerdo con su normativa específica, sin que la exclusión de la financiación de fondos públicos de este grupo de prestaciones voluntarias prive a los mutualistas de sus derechos frente a las mutualidades. Declara asimismo la citada Sentencia que tampoco vulnera esa Disposición la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 de la Constitución Española, si se tiene en cuenta que los compromisos asumidos por el Estado con anterioridad a la norma, y más concretamente por el sistema de Seguridad Social, versaban sobre las prestaciones correspondientes al Régimen General de la Seguridad Social, y esos compromisos se mantienen. La exclusión de la financiación pública de las prestaciones complementarias es una consecuencia del régimen de la Mutualidad, pues las aportaciones públicas para las prestaciones de tipo voluntario se configuraban, de acuerdo con la normativa vigente, como discrecionales por parte de los Poderes Públicos, y, en este sentido, modificables o suprimibles de acuerdo con la política de ordenación de la Seguridad Social y su déficit. Por último, se afirma en la misma Sentencia que ninguna tacha de arbitrariedad puede validamente predicarse de la Disposición cuestionada, ya que la crisis económica y la situación financiera de las entidades afectadas requería alguna medida de reordenación de la cobertura de sus prestaciones. Las diversas formas de integración tienen su fundamento en las peculiaridades de cada una de las Mutualidades afectadas. Y, en fin, la mayor aportación de los mutualistas a la mutualidad que la de los cotizantes al Régimen General de la Seguridad Social tiene por fundamento una decisión propia de la Mutualidad y la constitución de reservas afectadas a la satisfacción de prestaciones suplementarias, a cuya satisfacción, en lo posible, siguen afectas. También la presunta infracción del párrafo 2.° del art. 106 es inexistente, ya que la actividad legislativa queda fuera de las previsiones del citado artículo constitucional referentes al funcionamiento de los servicios públicos, concepto éste en que no cabe comprender la función del legislador. Por otra parte, ha de rechazarse la invocada infracción del art. 33.3 de la Constitución, pues estas disposiciones no eliminan ni alteran los derechos que los beneficiarios tienen frente a la Mutualidad.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.° Desestimar las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 494/1985, 561/1985 y 570/1985 planteadas por el Tribunal Central de Trabajo, y la núm. 545/1985 planteada por la Magistratura de Trabajo núm. 18 de las de Madrid.

2.° Declarar que no procede pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 807/1985 y 808/1985 de la Magistratura de Trabajo de Segovia.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiuno de julio de mil novecientos ochenta y siete.

Análisis

  • Rango: Sentencia
  • Fecha de disposición: 21/07/1987
  • Fecha de publicación: 11/08/1987
Referencias anteriores
Materias
  • Incompatibilidades
  • Jubilación
  • Pensiones
  • Presupuestos Generales del Estado
  • Retribuciones
  • Seguridad Social
  • Tribunal Constitucional

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