Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
I. Introducción
El recargo de medidas de Seguridad Social regulado en el artículo 167 del RD Leg. 8/2015, de 30 de octubre, que aprobó el texto refundido de la LGGS, está abonado a la controversia doctrinal y judicial no solo en el orden social sino también en el contencioso-administrativo. La razón principal, sin duda, es su diseño (o mejor su falta de diseño) normativo. También su mal encaje sistemático como mecanismo de prevención de riesgos y prestacional. Pocas instituciones de Seguridad Social se han visto sometidas en el ámbito judicial a un análisis tan profundo y detallado de todos sus elementos configuradores y procedimentales, incluso lanzando mensajes al legislador para lograr una clarificación de esta institución, o incluso una transformación para hacer del recargo un instrumento de protección social más útil y eficaz. Pese a ello, sigue vivo, resiste como el primer día.
Rescatamos estos términos empleados que aparecían como entrada en uno de los comentarios contenidos en el número 7/2019 de esta RJL[1]. En aquel número se comentaba la STS, Sala Especial de Conflictos de Jurisdicción, núm. 1/2019, de 29 de abril, que decidía sobre la atribución de jurisdicción a la Tesorería General de la Seguridad Social para seguir conociendo de un expediente administrativo recaudatorio contra una empresa, para hacer efectivo el recargo por falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo reconocido por la Dirección Provincial del INSS, sin que fuera procedente el requerimiento de inhibición instado por el Juzgado de lo Social reclamando las cantidades objeto del procedimiento recaudatorio. Se abordaba la naturaleza del recargo de prestaciones y modo de hacer efectivo el mismo al trabajador.
Esta vez la naturaleza del recargo se involucra en un litigio sobre la fijación del quantum de la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración empleadora de un trabajador de un Ayuntamiento que falleció por una enfermedad profesional causada por la exposición al amianto. La cuestión de interés casacional quedó centrada en determinar si era o no compatible la indemnización por responsabilidad patrimonial y el recargo de prestaciones derivado de la infracción de las normas de seguridad y salud laboral, que se tradujo en su momento en la correspondiente capitalización. Esto es, si cabe descontar o no de la indemnización por responsabilidad patrimonial declarada lo ingresado por el recargo. Da respuesta a esta cuestión la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) núm. 943/2026, de 20 de julio de 2026 rec 4270/2024 que pasamos a analizar.
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: Sentencia
Órgano judicial: Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta
Número de resolución judicial y fecha: Sentencia núm. 943/2026, de 20 de julio.
Tipo y número recurso o procedimiento: Recurso de casación núm. 4270/2024.
ECLI:ES:TS:2026:3550
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.
Votos Particulares: carece.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes
1. La cuestión jurídica planteada
La cuestión central planteada en el recurso de casación consiste en determinar si una indemnización por responsabilidad patrimonial por daños causados por la falta de medidas de seguridad en el trabajo es compatible con el recargo de prestaciones impuesto al empleador, en el caso, una administración municipal.
2. Marco fáctico de la cuestión
El proceso tiene su origen en el curso de una relación laboral de un trabajador, que prestaba servicios como fontanero, para el Ayuntamiento de Zaragoza. A dicho trabajador se le reconoció una incapacidad permanente absoluta derivada de enfermedad profesional por exposición al amianto en su trabajo. Se le reconoció con pensión del 100 % de la base reguladora.
A la empleadora se le impuso un recargo por falta de medidas de seguridad en el trabajo en cuantía del 50 % de las prestaciones (art. 164 TRLGSS), lo que determinó que el Ayuntamiento tuviera que ingresar en la TGSS la suma de 264.562,43 € como capital coste de ese recargo.
El trabajador murió pocos meses después del reconocimiento de la pensión y del recargo (noviembre de 2017). Meses antes, había presentado una reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento. Sus hijos prosiguieron con dicha reclamación.
3. La reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración
a) La vía administrativa. La Resolución del Ayuntamiento de Zaragoza de 8 de noviembre de 2019 desestimó la reclamación.
b) La impugnación judicial. Los herederos pedían 350.000 euros por los daños del causante y, además, una indemnización por su propio daño moral.
- En la sentencia de instancia, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo: a) inadmitió la petición por daño moral por no haberse planteado antes en vía administrativa; b) estimó el recurso y fijó una indemnización de 286.126,20 €, al 50 % para cada hijo, más intereses, condenando a la aseguradora.
- Recurrida en apelación la sentencia de instancia, la Sala de lo Contencioso del TSJ de Aragón dictó y estimó en parte las apelaciones del Ayuntamiento y de Zurich Insurance PLC en el sentido de mantener la responsabilidad patrimonial, si bien descontó los 264.562,43 euros ingresados en la TGSS para evitar que la muerte quedara «casi doblemente indemnizada». Redujo en un 25 % la cantidad resultante por la concurrencia del tabaquismo de la víctima como concausa. Fijó finalmente la indemnización en 16.172,82 euros; y excluyó a la aseguradora de la obligación de pago por no haber sido demandada en la instancia.
- Los dos herederos formularon sendos recursos de casación. La Sección de Admisión del TS los admitió por auto de 5 de marzo de 2025[2].
IV. Posición de las partes
1. La parte recurrente: los herederos (hijos) del trabajador
Sostienen principalmente que la indemnización por responsabilidad patrimonial es compatible con el recargo de medidas. Impugnan la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del TSJ al entender que la detracción que lleva a cabo parte de una premisa errónea: los 264.562,43 euros no son una indemnización percibida por ellos, sino el capital coste del recargo del 50 % ingresado en la TGSS como consecuencia del incumplimiento preventivo del Ayuntamiento. Al morir el trabajador, sus herederos no reciben ese recargo, así que no hay duplicidad indemnizatoria ni enriquecimiento injusto. Uno de los recurrentes en casación impugnó también la reducción del 25 % por tabaquismo. Ambos pidieron que se casara la sentencia y se confirmara la de instancia: 286.126,20 €, al 50 % para cada uno, con intereses y costas.
2. Las partes recurridas
*Administración municipal empleadora.
Se opuso a los recursos. Defendía la tesis de la sentencia de apelación: lo ingresado como recargo debe descontarse de la indemnización por responsabilidad patrimonial para que no haya un doble resarcimiento del mismo daño.
*La entidad aseguradora
Se personó, pero no presentó escrito de oposición y se le tuvo por caducado ese trámite (art. 128 LJCA). Había interesado la confirmación de la sentencia recurrida.
V. Normativa aplicable al caso
- Artículo 32 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (principios de la responsabilidad patrimonial), en relación con lo dispuesto en el artículo 106.2 de la Constitución Española (derecho a ser indemnizado por las lesiones derivadas del funcionamiento de los servicios públicos).
- Artículo 164 del Real Decreto Legislativo 8/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, regulador del recargo de las prestaciones por accidente de trabajo o enfermedad profesional cuando falten medidas de seguridad.
- Artículo 27 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social que señala que es compatible con la responsabilidad administrativa, penal o civil que derive de los hechos constitutivos de la infracción.
- Artículo 42.3 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales sobre compatibilidad de las responsabilidades administrativas con las indemnizaciones por daños y con el recargo.
VI. Doctrina básica
*La indemnización reconocida en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración es plenamente compatible con el recargo de prestaciones previsto en el artículo 164 del TRLGSS por incumplimiento de las medidas de seguridad y salud en el trabajo, sin que proceda efectuar compensación o deducción alguna entre ambos conceptos, dada su diferente naturaleza y finalidad jurídica.
*En estos supuestos no concurre duplicidad indemnizatoria ni enriquecimiento injusto porque la cantidad que ingresó el Ayuntamiento empleador capitalizando el recargo, nunca pasó a integrar el patrimonio del trabajador ni fue percibida por sus sucesores, sino que quedó afectada al exclusivo cumplimiento de la finalidad legal para la que fue constituida, permaneciendo depositada en la Tesorería General de la Seguridad Social durante el tiempo necesario para atender la mejora de la prestación reconocida. Por ello, el Ayuntamiento no podía disponer posteriormente de dicha suma, ni recuperarla en caso de exceso de capitalización, ni estaba facultado para completar su importe en caso de insuficiencia, del mismo modo que tampoco procedía su entrega a los herederos del trabajador.
VII. Parte dispositiva
1. Pronunciamientos principales
Se estima el recurso de casación interpuesto por los hijos del trabajador y se casa la sentencia recurrida dictada por la Sala Contenciosa de Aragón TSJ de Aragón.
Resolviendo el debate (en apelación) se estima en parte el recurso de apelación del Ayuntamiento de Zaragoza y de Zurich Insurance PLC contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Zaragoza, que se anula, reconociendo el derecho de los recurrentes a ser indemnizados por el Ayuntamiento de Zaragoza en 214.594,65 euros, más los intereses legales, por mitad para cada uno. La aseguradora queda absuelta.
2. Pronunciamientos accesorios
No se imponen las costas de la casación ni las de la primera ni la de la segunda instancia.
VIII. Pasajes decisivos
*FDJ Segundo: «[…] de la delimitación efectuada en el auto de admisión resulta que la cuestión de interés casacional no se refiere a la compatibilidad entre la indemnización por responsabilidad patrimonial y las prestaciones ordinarias del sistema de Seguridad Social, sino, específicamente, a la compatibilidad entre aquella indemnización y el recargo de prestaciones derivado de la infracción de las normas de seguridad y salud laboral.
Planteado así el debate, la respuesta ha de construirse a partir de la naturaleza jurídica propia del recargo de prestaciones regulado en el artículo 164 del TRLGSS.
[…]
De la propia literalidad de la norma se desprende que el recargo de prestaciones posee una naturaleza singular, dotada de una evidente finalidad sancionadora. Se configura como una consecuencia jurídica derivada del incumplimiento por el empresario de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales y de protección de la seguridad y salud de los trabajadores. El incremento prestacional constituye, por un lado, una medida de carácter punitivo, en cuanto impone al empresario infractor una obligación económica directa, intransferible e inasegurable; y, por otro, una medida de tutela reforzada en favor del trabajador perjudicado, que ve incrementadas las prestaciones a las que tiene derecho como consecuencia de la conducta infractora del empleador.
Precisamente por esa específica configuración normativa, el recargo no puede operar como elemento reductor o compensatorio de la indemnización que corresponda reconocer por responsabilidad patrimonial. Tal conclusión resulta expresamente avalada por el propio apartado tercero del artículo 164 del TRLGSS, al proclamar la independencia y compatibilidad de dicha responsabilidad respecto de cualesquiera otras responsabilidades que puedan derivarse de los mismos hechos.
En consecuencia, la cuestión que aquí se plantea difiere sustancialmente de la relativa a la eventual compensación entre prestaciones ordinarias de la Seguridad Social e indemnizaciones resarcitorias, examinada en la jurisprudencia citada por las partes y recogida en el auto de admisión.
Esta interpretación ha sido sostenida de manera constante por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo desde la sentencia de 2 de octubre de 2000 (recurso n.º 2393/1999; ECLI:ES:TS:2000:6957).
[…] De cuanto antecede debe concluirse, dando respuesta a la cuestión casacional suscitada, que la indemnización reconocida en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración es plenamente compatible con el recargo de prestaciones previsto en el artículo 164 del TRLGSS por incumplimiento de las medidas de seguridad y salud en el trabajo, sin que proceda efectuar compensación o deducción alguna entre ambos conceptos, dada su diferente naturaleza y finalidad jurídica.»
*FDJ Tercero […] «En efecto, tal y como ya se ha razonado al resolver la cuestión casacional, la mejora de prestaciones, atendida su propia naturaleza jurídica, no puede ser objeto de compensación o descuento respecto de la indemnización que corresponda satisfacer en concepto de responsabilidad patrimonial.
Pero, además, la solución acogida por la sentencia recurrida resulta incompatible con la propia naturaleza y régimen jurídico de dicha mejora de prestaciones e incluso con los mismos argumentos de la propia sentencia. En efecto, el ingreso efectuado por el Ayuntamiento no comportó el abono de cantidad alguna al trabajador ni a sus derechohabientes, como se afirma por el Tribunal sentenciador, sino exclusivamente el ingreso del capital coste en la Tesorería General de la Seguridad Social para hacer posible, mediante su capitalización, el pago de la mejora de la pensión previamente reconocida al causante, conforme al régimen legal aplicable.
Dicho de otro modo, la cantidad ingresada nunca pasó a integrar el patrimonio del trabajador ni fue percibida por sus sucesores, sino que quedó afectada al exclusivo cumplimiento de la finalidad legal para la que fue constituida, permaneciendo depositada en la Tesorería General de la Seguridad Social durante el tiempo necesario para atender la mejora de la prestación reconocida. Por ello, el Ayuntamiento no podía disponer posteriormente de dicha suma, ni recuperarla en caso de exceso de capitalización, ni estaba facultado para completar su importe en caso de insuficiencia, del mismo modo que tampoco procedía su entrega a los herederos del trabajador.
No puede, por ello, compartirse la afirmación contenida en la sentencia recurrida de que el fallecimiento del causante ya habría sido indemnizado mediante dicho ingreso y que el reconocimiento de la indemnización fijada en la sentencia de primera instancia determinaría una duplicidad indemnizatoria. Tal conclusión parte de una premisa errónea, pues los recurrentes nunca percibieron cantidad alguna correspondiente al ingreso efectuado por el Ayuntamiento, que no tuvo como destinatario al trabajador ni a sus causahabientes. Antes, al contrario, si se tiene en cuenta que el fallecimiento del trabajador se produjo pocos meses después del reconocimiento de la pensión y de la correspondiente mejora (en noviembre de 2017), resulta aún más evidente que el presupuesto del que parte la sentencia de apelación carece de fundamento, por lo que la conclusión alcanzada no puede ser compartida.
En consecuencia, procede estimar el recurso de casación, casar y anular la sentencia recurrida y, resolviendo el debate en los términos en que aparece planteado, reconocer el derecho de los recurrentes a percibir la indemnización fijada en la sentencia dictada por el Juzgado, con la única reducción del veinticinco por ciento apreciada por la Sala de apelación, extremo que no constituye objeto de controversia en este recurso. Dicha indemnización deberá ser satisfecha por el Ayuntamiento demandado, con absolución de la entidad aseguradora, y devengará los intereses legalmente procedentes.»
IX. Comentario
1. Delimitación del objeto de debate
El primer esfuerzo que hace la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) núm. 943/2026, de 20 de julio de 2026 rec 4270/2024 es delimitar el debate casacional. Llega a decir que incluso es «más complejo» que al que responden las sentencias de la propia Sala citada en el auto de admisión y aportadas por las partes como término de contraste. En realidad, no se discute si la indemnización por responsabilidad patrimonial es compatible con las prestaciones ordinarias de la Seguridad Social, que es el problema que trataban las sentencias de contraste. La cuestión se centra la compatibilidad de la indemnización de la responsabilidad patrimonial de la Administración con el recargo de prestaciones, que es una figura distinta.
2. La naturaleza del recargo y recepción de la doctrina de la Sala de lo Social del TS
La finalidad del recargo de prestaciones (art. 164 TRLGSS) es doble: a) Disuasoria para obtener el mayor grado de cumplimiento de las normas de prevención de riesgos laborales. b) Reparadora, porque incrementa el importe de unas prestaciones debidas en virtud de la relación trabajador-empresa cuando esta no ha dispensado las medidas de protección que el contrato de trabajo impone (art. 19 del Estatuto de los Trabajadores).
En principio, el recargo no deriva de la potestad sancionadora de la Administración, que se manifiesta en la imposición de la correspondiente multa, sino de un incumplimiento de las obligaciones que el empresario asume como consecuencia del contrato de trabajo.
Con todo, la jurisprudencial social ha venido matizando que la naturaleza del recargo afirmando que, además, de la finalidad prestacional indemnizatoria cumple también un fin sancionador. Desde la perspectiva reparadora, aumenta la cuantía de la prestación económica de la Seguridad Social. El recargo conlleva el reconocimiento de un derecho a favor del trabajador accidentado, quien percibe una prestación de la Seguridad Social con una cuantía superior a la que hubiera cobrado si no se hubiera vulnerado la deuda de seguridad del empresario [STS (Pleno) 114/2024, de 25 de enero (rcud 3521/2020)]. El recargo lo impone la Entidad gestora al empresario en beneficio del trabajador. Por el contrario, la sanción administrativa la impone la autoridad al empleador y su importe no revierte en el trabajador.
Hay también otras razones jurídico-legales que permiten distanciar el recargo de la sanción administrativa. El principio de tipicidad es consustancial a la sanción. En cambio, en el recargo prestacional ese principio no opera y basta con que se haya producido un incumplimiento empresarial en materia de obligaciones de seguridad. Por eso, como ha dicho la jurisprudencia social, no se debe confundir el incumplimiento (concepto ínsito en el art. 164 del TRLGSS) con la infracción regulada en la Ley de Infracciones del Orden Social[3]. El recargo prestacional se rige por la normativa reguladora de la prescripción de las prestaciones de Seguridad Social del artículo 53 de la LGSS. No se rige por la prescripción de las infracciones de la LISOS.
También para la Sala Contencioso-Administrativo del TS el recargo tiene una «naturaleza singular» con una clara finalidad sancionadora o punitiva: es una obligación económica directa, intransferible y que no puede asegurarse, a cargo del empresario infractor. Pero al mismo tiempo funciona como tutela reforzada del trabajador perjudicado. De ahí que concluya, con apoyo explícito en la STS 2 de octubre de 2000 (recurso n.º 2393/1999)[4] estableciendo que «precisamente por esa específica configuración normativa, el recargo no puede operar como elemento reductor o compensatorio de la indemnización que corresponda reconocer por responsabilidad patrimonial». Tal conclusión, como indica la STS analizada, «resulta expresamente avalada por el propio apartado tercero del artículo 164 del TRLGSS, al proclamar la independencia y compatibilidad de dicha responsabilidad respecto de cualesquiera otras responsabilidades que puedan derivarse de los mismos hechos». Estamos ante una compatibilidad legal expresa.
La mejora de prestaciones que deriva de la aplicación del recargo de medidas de seguridad e higiene (art. 164 TRLGSS), atendida su propia naturaleza jurídica, no puede ser objeto de compensación o descuento respecto de la indemnización que corresponda satisfacer en concepto de responsabilidad patrimonial.
3. La respuesta a las pretensiones del caso
Delimitado el objeto del debate; y clarificada la naturaleza del recargo de prestaciones, la Sala se adentra en decidir las concretas pretensiones suscitadas en el proceso. Para diseña los términos de la controversia que viene definidos por tres parámetros: 1.º) el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por el fallecimiento del causante de los recurrentes; 2.º) como consecuencia de ello, la sentencia de primera instancia había fijado la correspondiente indemnización, si bien la sentencia de apelación redujo su importe en un veinticinco por ciento, al apreciar la concurrencia causal del tabaquismo del trabajador en la producción del resultado dañoso; y 3.º) la sentencia de apelación acordó igualmente descontar de la indemnización reconocida la cantidad previamente ingresada por el Ayuntamiento en la Tesorería General de la Seguridad Social, en concepto de capital coste de la mejora de prestaciones.
Una vez resuelta la cuestión de interés casacional en el sentido de que, dada su singular naturaleza, no procede descontar o compensar el recargo de prestaciones respecto de la indemnización por responsabilidad patrimonial la Sala casacional desgrana las razones por las que no existe duplicidad indemnizatoria en el caso: «el ingreso efectuado por el Ayuntamiento no comportó el abono de cantidad alguna al trabajador ni a sus derechohabientes, como se afirma por el Tribunal sentenciador, sino exclusivamente el ingreso del capital coste en la Tesorería General de la Seguridad Social para hacer posible, mediante su capitalización, el pago de la mejora de la pensión previamente reconocida al causante, conforme al régimen legal aplicable.» Finalmente, rebaja sensiblemente la indemnización en un veinticinco por ciento apreciada por la Sala de apelación, por el tabaquismo del trabajador y exonera a la entidad aseguradora, por razones procesales.
X. Apunte final
Tres breves consideraciones para cerrar el comentario.
*La primera, apegada a la doctrina del caso. La Sala de lo Contencioso- Administrativo establece una doctrina clara y unitaria sobre la compatibilidad de la indemnización por responsabilidad patrimonial y el recargo de prestaciones. Clara porque reafirma que el recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad no es una indemnización, sino un plus sancionador que el empresario infractor no puede asegurar ni compensar. Por eso no se descuenta de la indemnización por responsabilidad patrimonial que la Administración empleadora deba pagar por el mismo hecho. Unitaria, al alinearse la jurisprudencia de la Sala Cuarta. Evita un tratamiento diferente entre Administraciones empleadoras y al empresario del sector privado.
*La segunda tiene que ver con un replanteamiento de lege ferenda. No obstante, lo expuesto, el tratamiento del recargo y su incidencia en el sistema de reparación del daño, es insatisfactorio. ¿Cuándo podrá ser integrado este mecanismo, de manera sistemática, dentro del conjunto de la responsabilidad civil derivada de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales? Y ¿para cuándo su aseguramiento? A pesar de que artículo 164.2 TRLGSS/2015 dispone taxativamente que la responsabilidad del pago del recargo «recaerá directamente sobre el empresario infractor y no podrá ser objeto de seguro alguno, siendo nulo de pleno derecho cualquier pacto o contrato que se realice para cubrirla, compensarla o transmitirla», lo que se reproduce en el artículo 83.1 del Reglamento General de Cotización y Liquidación –RD 2064/1995, de 22/diciembre– el recargo debería ser asegurable en nuestro propio país; en beneficio de todos trabajadores, empresarios e incluso aseguradoras nacionales[5]. Recordemos que el artículo 15.5 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales dispone: «Podrán concertar operaciones de seguro que tengan como fin garantizar como ámbito de cobertura la previsión de riesgos derivados del trabajo, la empresa respecto de sus trabajadores […]».
*Un tercer y último apunte, más específico. La fijación de la naturaleza sancionadora o indemnizatoria del recargo entra en juego también cuando se trata de decidir si los expedientes administrativos de recargo prestacional iniciados de oficio que superan el plazo máximo tienen como consecuencia la denegación por silencio administrativo o la caducidad del expediente. La razón de despejar esa naturaleza es relevante porque si concebimos el recargo como un procedimiento de reconocimiento de derechos [art. 25.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas] el efecto sería el de denegación por silencio que permitiría acudir a los tribunales para solicitar el reconocimiento de su derecho al recargo; sin embargo, si se entiende que se han ejercitado potestades administrativas sancionadoras o de intervención que puedan producir efectos desfavorables [art. 25.b) de la citada Ley], estaríamos ante un supuesto de caducidad del expediente.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
