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I. Introducción
En los últimos años, la protección de las personas con discapacidad se ha visto impulsada por el Derecho Internacional y tiene como eje central el contenido de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, ratificada por España el 3 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 3 de mayo de 2008. Son muchas las medidas de protección desplegadas bajo el paraguas del artículo 49 de nuestra Constitución[1] y su desarrollo[2]. Entre ellas se encuentra la reserva de plazas en el empleo público.
En ese contexto aparece el problema ahora abordado. Al hilo del procedimiento de estabilización (Ley 20/2021; RDL 5/2023) se aprobó el RD 1227/2023, por el que se aprueba la oferta de empleo público correspondiente a la tasa adicional de estabilización en la Administración General del Estado. Esa norma aparece cuestionada por un colectivo de empleados públicos temporales de largo recorrido y que suscitan tres cuestiones:
Dado el enfoque de la RJL, aquí interesa centrar la atención en el tercero de los temas, precisamente el único aspecto del recurso aceptado por la Sala Tercera, aunque sea imprescindible alguna referencia a otras cuestiones relacionadas. Su sentencia declara la nulidad parcial del Real Decreto impugnado por omisión, al no prever el cupo de reserva para personas con discapacidad en las plazas ofertadas.
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: Sentencia.
Órgano judicial: Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo (Siete integrantes).
Número de resolución judicial y fecha: Sentencia núm. 1817/2025, de 10 de diciembre.
Tipo y número recurso o procedimiento: Recurso contencioso-administrativo núm. 132/2024.
ECLI:ES:TS:2025:5804.
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Narváez Rodríguez.
Votos Particulares: carece.
Ministerio Fiscal: no interviene.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes.
Nuestro ordenamiento ha venido albergando diversos procesos de estabilización de personal temporal en el ámbito del empleo público, procurando garantizar el principio de igualdad en el acceso a la fijeza[3]. Los problemas ahora suscitados se refieren al puesto en marcha por la Ley 20/2021.
1. La Ley 20/2021 de 28 diciembre
La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público diseñó un importante proceso de estabilización del empleo temporal en las Administraciones Públicas, con el objetivo de que las plazas vacantes de naturaleza estructural que fueran ocupadas de forma temporal pasaran a ser servidas por personal de carrera, hasta alcanzar una tasa máxima de temporalidad del 8 por ciento en el conjunto de las administraciones públicas españolas. Recordemos alguno de sus preceptos:
A) Artículo 2.1: Estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.
B) Disposición Adicional Sexta: Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del EBEP, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.
Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma.
C) Disposición Adicional Octava: Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.
2. El RDL 5/2023 de 28 junio
El artículo 217 del Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio, autorizó el establecimiento de una tasa adicional a las Administraciones Públicas para que convocaran procesos selectivos, conforme a lo previsto en la Disposición Adicional 8.ª de la Ley 20/2021, de tal manera que el número de las plazas de la tasa adicional estaría conformado por la relación de plazas vacantes de naturaleza estructural, ocupadas de forma temporal a 30 de diciembre de 2021, servidas, en lo que ahora es de interés, por personal interino en fecha anterior al 1 de enero de 2016, y no hubieran podido superar los procesos de estabilización anteriormente convocados.
3. Real Decreto 1227/2023
El Real Decreto 1227/2023, desarrolla, precisamente, el mandato del RDL 5/2023. En su artículo 1 dispone la aprobación de «la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal que se recoge en los anexos de este real decreto». De este modo, las plazas vacantes a convocar debían ser las que cumplieran cuatro requisitos: (i) Que se tratara de plazas de naturaleza estructural; (ii) Que estuvieran ocupadas de forma temporal a fecha 31 de diciembre de 2021; (iii) Que se tratara de empleados temporales que vinieran prestando servicio para la Administración en fecha anterior al 1 de enero de 2016; y (iv) que estos empleados no hubieran superado anteriores procesos de estabilización, distintos del previsto en esta Disposición Adicional 8.ª.
En su Anexo I, dedicado al «Personal Funcionario» se incluye, dentro del «Subgrupo A2» de los Cuerpos de la Administración del Estado, el epígrafe 1122, referido al Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado, en el que se recoge una cifra de 220 plazas. Asimismo, en el «Subgrupo C2», epígrafe 1146, dedicado al Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado, figura una cifra de 488 plazas.
IV. Posición de los intervinientes
1. Demandantes
El recurso de casación aparece formulado por sendos grupos de funcionarios interinos adscritos a los Cuerpos de Gestión y General Auxiliar de la Administración General del Estado. Su contenido puede resumirse así:
Disconformidad con el número de plazas ofertadas para ambos Cuerpos, pues, a su entender, debieran haber sido incluidas bastantes más. Argumenta respecto de la oferta de plazas del Cuerpo de Gestión; respecto del Cuerpo Auxiliar sostiene que debe ser un número superior de plazas vacantes al de las 488 ofertadas, toda vez que en el inmediato anterior proceso de estabilización alcanzó la de 1012 plazas.
Denuncia la falta de motivación sobre el número de plazas ofertadas, que no se deduce ni del expediente administrativo, ni tampoco del preámbulo del Real Decreto impugnado.
Censura que, en la relación de plazas ofertadas, no se haya incluido el porcentaje de las que corresponden al turno de discapacidad, de conformidad con lo que dispone el artículo 59.1 del EBEP.
2. Abogacía del Estado
El Abogado del Estado, representando a la Administración General del Estado ha respondido a las alegaciones del recurso del siguiente modo:
En el expediente obran todas las certificaciones emitidas por los Ministerios y organismos referentes a las plazas que cumplían los requisitos para ser incluidos en el proceso de estabilización.
En las certificaciones aportadas al expediente por los distintos Ministerios y organismos, se han incluido todas las que cumplían los requisitos de la Ley 20/2021 y del Real Decreto-Ley 5/2023, después de haber realizado un análisis y valoración de cada una de ellas.
V. Normativa aplicable al caso
El artículo 9,3 de la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos
El artículo 59 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) prescribe que en las ofertas de empleo público se reservará un cupo no inferior al siete por ciento de las vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad «siempre que superen los procesos selectivos y acrediten su discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de las tareas, de modo que progresivamente se alcance el dos por ciento de los efectivos totales en cada Administración Pública»[4].
El artículo 70 EBEP regula la Oferta de Empleo Público y dispone que Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. Su número 3 añade que podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos.
VI. Doctrina básica
A fin de resolver los tres motivos de casación formalizados, la sentencia desarrolla varios núcleos argumentales. Son los siguientes.
1. La Oferta Pública de empleo (OPE)
Con arreglo a consolidada jurisprudencia, la OPE aprobada en aplicación de la estabilización de empleo temporal posee naturaleza de acto administrativo de carácter general. La OEP no establece unas bases generales para todas las convocatorias, sino pautas y criterios para las convocatorias que con carácter excepcional y único deben ser publicadas en su desarrollo (EBEP y Ley 20/2021). Debe descartarse que pueda ser considerada disposición general, pues no reúne los tres requisitos que deben concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto, y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico. Por el contrario, Se trata de un instrumento de vigencia definida que no tiene ni puede tener vocación de permanencia porque los procesos selectivos excepcionales deben convocarse y resolverse antes de fecha concreta y determinada. Tampoco cumple la finalidad de innovar el ordenamiento jurídico en tanto se limita a aplicar y desarrollar las previsiones contenidas en la Ley 20/2021[5].
Tiene un ámbito limitado a la planificación de recursos humanos y a la determinación de plazas vacantes, sin establecer condiciones de ingreso. Constituye un estadio previo al posterior sistema específico de provisión de plazas vacantes por personal de nuevo ingreso, a través de las concretas convocatorias selectivas que hayan de establecer las diferentes Administraciones Públicas.
Una OPE consiste tan sólo en determinar las plazas vacantes que podrán ser objeto de cobertura en el ejercicio anual a que está referida; (b) no conlleva ni produce la iniciación del correspondiente proceso administrativo destinado a seleccionar y nombrar las concretas personas que habrán de ocupar dichas plazas, pues esto corresponde a la ulterior convocatoria que ha de realizarse con esta finalidad[6].
La exigencia de que a la convocatoria para la provisión de plazas preceda la OPE, sin que ello pueda obviarse[7].
2. Insuficiencia del número de plazas convocadas
La oferta de empleo público albergada por el RD 1227/1223 se ha elaborado previa comprobación, con los distintos Departamentos ministeriales, del volumen de empleo temporal susceptible de estabilización que cumple los requisitos previstos en el artículo 217 del RDL 5/2023, de 28 de junio. En ella se cuantifica el número de plazas a convocar en función del colectivo de personal afectado.
Igualmente, la convocatoria se ha establecido previa negociación en el seno de la Comisión Técnica de Temporalidad y Empleo de la Administración General del Estado, esta oferta de empleo público cuenta con Acuerdo, de fecha 22 de diciembre, de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado e informe de la Comisión Superior de Personal de fecha 19 de diciembre de 2023.
Además, declara acreditado que la certificación emitida en fecha 21 de julio de 2025 por el Subdirector General de Planificación de Recursos Humanos y Retribuciones respalda el número de plazas convocadas[8].
Frente a ello, los cálculos de parte («sin ningún tipo de soporte probatorio») deben descartarse, dando prevalencia a lo que deriva del expediente administrativo.
3. Motivación suficiente
Lo anterior es causa para desestimar el alegato de que se desconocen las razones las razones de la Administración para fijar la cifra de plazas vacantes. El Preámbulo del RD 1227/2023 informa de que se ha comprobado con cada Ministerio el volumen de empleo temporal susceptible de estabilización. Además, en el expediente constan las certificaciones de los distintos Departamentos, lo que constituye una justificación razonable sobre el número y las plazas incluidas.
4. Reserva de empleo
La STS comentada da la razón a los recurrentes en cuanto respecta a que el RD 1227/2023 omite el cupo reservado a personas discapacitadas en la relación de plazas ofertadas para los dos Cuerpos de Funcionarios afectados[9].
En cumplimiento del mandato legal establecido por el artículo 59.1 del EBEP, en las ofertas de empleo público, incluso aunque lo sean por concurso de méritos, debe establecerse una reserva de plazas a favor de las personas con discapacidad. El cupo para personas con discapacidad de al menos el 7 % de las plazas ofertadas no puede computarse de tal manera que clases enteras de plazas —como son aquellas a cubrir mediante concurso de méritos— queden excluidas.
Calcular el cupo de discapacitados en relación con el número total de plazas contempladas en una oferta de empleo público, haciendo abstracción de cada una de las convocatorias que la ejecutan, otorgaría un injustificado margen de discrecionalidad a la Administración para escoger en qué clase de plazas y en qué ámbitos y niveles procede incluir un cupo para personas con discapacidad y en cuáles no[10].
VII. Parte dispositiva
La desembocadura de la resolución comentada es del todo coherente con la argumentación desplegada y se integra por una cadena de apartados:
1.º) Tiene por desistida y apartada del recurso a una demandante.
2.º) Estima en parte el recurso contencioso-administrativo n.º 675/2023, interpuesto contra el Real Decreto 1227/2023, de 27 de diciembre, por el que se aprueba la oferta de empleo público correspondiente a la tasa adicional de estabilización en la Administración General del Estado prevista en el artículo 217 del Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio, y se modifica el Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo.
3.º) Declara la nulidad del Real Decreto 1227/2023, de 27 de diciembre, en la medida en que, para las plazas ofertadas por el sistema de concurso para el acceso a los Cuerpos de Gestión de la Administración Civil del Estado y General Auxiliar de la Administración del Estado, no prevé la reserva legal para personas con discapacidad, así como desestimar el recurso en todo lo demás.
4.º) Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse en parte el recurso contencioso-administrativo, no procede hacer imposición de costas.
VIII. Pasajes decisivos
Es al final del Fundamento Cuarto cuando se concluye lo que ha venido destacándose:
En cumplimiento del mandato legal establecido por el artículo 59.1 del EBEP, en las ofertas de empleo público, incluso aunque lo sean por concurso de méritos, debe establecerse una reserva de plazas a favor de las personas con discapacidad.
En consecuencia, por unidad de doctrina y conforme al principio de seguridad jurídica, procede estimar en este extremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto y declarar la nulidad del Real Decreto 1227/2023 por omisión, al no prever ninguna reserva para personas con discapacidad en la relación de plazas ofertadas en dicha norma para los Cuerpos de Gestión y Auxiliar de la Administración General del Estado.
IX. Comentario
1. La protección de la discapacidad
La discriminación contra cualquier persona por razón de su discapacidad[11] «constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del ser humano» conforme a la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, Nueva York 13 de diciembre de 2006. El artículo 1 de la Convención dispone lo siguiente: «las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás». Por consiguiente, la Directiva 2000/78, que carece de una definición de discapacidad, debe interpretarse en la medida de lo posible de conformidad con dicha Convención. Era ésta una precisión respecto de la delimitación conceptual que había examinado el Tribunal de Justicia en la STJUE de 11 julio 2006, Chacón Navas, C-13/05, anterior a la incorporación de la Convención al ordenamiento jurídico de la UE.
Ello supone que la enfermedad —sea curable o incurable— puede equipararse a discapacidad si acarrea limitación, siempre que, además, tal limitación sea de larga duración. En concreto, el Tribunal de la Unión señala que el concepto de discapacidad «comprende una condición causada por una enfermedad diagnosticada médicamente como curable o incurable, cuando esta enfermedad acarrea una limitación, derivada en particular de dolencias físicas, mentales o psíquicas que, al interactuar con diversas barreras, puede impedir la participación plena y efectiva de la persona de que se trate en la vida profesional en igualdad de condiciones con los demás trabajadores, y si esta limitación es de larga duración»[12].
2. Una relación conceptual compleja
A) El derogado artículo 1.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, asignaba la condición de personas con discapacidad a aquellas a quienes se les haya reconocido un grado de minusvalía igual o superior al 33 por ciento[13].
Por diversas razones, la jurisprudencia entendió que el precepto referido desplegaba plena eficacia en todo el ámbito de materias de dicha Ley; es precisamente esto lo que quiere decir la expresión 'en todo caso'. Pero no era válido para atribuir con carácter general de la condición de minusválido o discapacitado. Como se cuidaba de decir también el propio artículo 2.1. de la Ley 51/2003 en su pasaje inicial, la atribución automática de tal carácter a los perceptores de pensiones de incapacidad permanente de la Seguridad Social ha de circunscribirse 'a los efectos de esta Ley'[14].
B) La Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, modificó el precepto antes trascrito para acoger el concepto universal[15], reprodujo la asimilación de la norma de 2003, aunque como algo añadido a la definición genérica[16] y autorizó al Gobierno a elaborar un texto refundido.
C) Mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, se aprobó el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. En él pervive la definición general de la discapacidad[17], de las personas con discapacidad[18] y una importante asimilación: se considerará que presentan una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y los pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad.
D) Mediante su sentencia 994/2018 de 29 noviembre (rcud. 3382/2016 1826/2017 y 239/2018), la Sala Cuarta de Tribunal Supremo, con apoyo en abundante doctrina constitucional sobre los límites de la legislación delegada, concluyó que la norma de 2013 incurrió en ultra vires por exceso en la delegación legislativa. La equiparación de la IP a una discapacidad solo cabe a los efectos de la propia norma, poro no a «todos los efectos»[19].
3. La reforma del texto constitucional
En el BOE de 17 de febrero de 2024 aparece publicada la reforma del artículo 49 de la Constitución, de tal modo que ahora comienza disponiendo cómo las personas con discapacidad ejercen los derechos previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas. Se regulará por ley la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio. A ello se añade un segundo apartado sobre la acción de fomento[20].
4. La cuota general de reserva
La citada Ley General de 2013 se ocupa en su artículo 42 de la Cuota de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad. El número 2 realiza una remisión: en las ofertas de empleo público se reservará un cupo para ser cubierto por personas con discapacidad, en los términos establecidos en la normativa reguladora de la materia. De ese modo, es el EBEP y no la Ley de 2013 el precepto aplicable. El número 1 es muy extenso y contiene diversos mandatos:
A) Ámbito subjetivo: se aplica a las empresas públicas y privadas que empleen a un número de 50 o más trabajadores[21].
El cálculo se realizará sobre la plantilla total de la empresa correspondiente, cualquiera que sea el número de centros de trabajo de aquélla y cualquiera que sea la forma de contratación laboral que vincule a los trabajadores de la empresa. Igualmente se entenderá que estarán incluidos en dicho cómputo los trabajadores con discapacidad que se encuentren en cada momento prestando servicios en las empresas públicas o privadas, en virtud de los contratos de puesta a disposición que las mismas hayan celebrado con empresas de trabajo temporal.
B) Obligación principal: las empresas de referencia vendrán obligadas a que de entre ellos, al menos, el 2 por 100 sean trabajadores con discapacidad.
La STJUE de 30 de enero de 2020 (C-395/18), Tim[22], considera que el Derecho de la UE permite que el poder adjudicador excluya al licitador que presenta una oferta que incumple requisitos referidos a los subcontratistas, siempre que ello se haya comprobado. El respeto a la proporcionalidad exige que la exclusión no sea automática, debiendo comprobarse si el licitador podría asumir el encargo al que aspira con la exclusiva intervención de los subcontratistas que sí cumplen con los requisitos laborales.
C) Obligación alternativa negocial; de manera excepcional, las empresas públicas y privadas podrán quedar exentas de esta obligación, de forma parcial o total, bien a través de acuerdos recogidos en la negociación colectiva sectorial de ámbito estatal y, en su defecto, de ámbito inferior, a tenor de lo dispuesto en el artículo 83.2 y 3 ET.
D) Obligación alternativa unilateral: las empresas también pueden eximirse de la cuota de reserva por opción voluntaria del empresario, debidamente comunicada a la autoridad laboral.
E) Alcance de las obligaciones alternativas: tanto si se ha pactado en convenio colectivo cuanto si es opción unilateral, en ambos supuestos den aplicarse las medidas alternativas que se determinen reglamentariamente.
5. Medidas alternativas a la cuota de reserva
Mediante RD 364/2005, de 8 de abril, se regula el cumplimiento alternativo con carácter excepcional de la cuota de reserva en favor de los trabajadores con discapacidad. En esencia, su importante contenido se refiere a las siguientes materias:
A) La excepcionalidad de las medidas alternativas aparece tasada: ausencia de candidatos con el perfil adecuado para la vacante a cubrir; acreditación de causas ETOP que motiven la especial dificultad para incorporar trabajadores con discapacidad a la plantilla de la empresa.
B) Cuando concurra esa excepcionalidad, la empresa debe solicitar de los servicios públicos de empleo competentes la declaración de excepcionalidad con carácter previo a la adopción de las medidas alternativas. En ambos supuestos el plazo para resolver sobre la excepcionalidad solicitada será de dos meses, contados desde la fecha de presentación de la solicitud. Transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolución administrativa expresa, se entenderá que ésta es positiva.
C) La declaración de excepcionalidad tendrá una validez de tres años desde la resolución sobre ella. Transcurrido el plazo de validez de la declaración de excepcionalidad, las empresas deberán solicitar una nueva declaración, en el caso de persistir la obligación principal.
D) Como medidas alternativas aparecen las siguientes:
X. Apunte final
Compatibilizar la protección inclusiva a las personas con discapacidad y el acceso al empleo público respetando los principios inherentes a esa condición es el desafío que late en el problema aquí examinado. Conviene advertir que el orden social de la jurisdicción viene conociendo sobre litigios en que se impugna el tenor de la OEP respecto de consolidación de empleos temporales de tipo laboral. Recordemos algunos casos recientes:
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