State Agency Official State Gazette
Content not available in English
I. Introducción
La STS-CONT comentada examina una cuestión muy concreta y prototípica del Derecho Colectivo en el empleo público: determinar si la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente en litigios derivados de las elecciones al Consejo de la Policía-Mossos d’ Esquadra o, por el contrario, corresponde su conocimiento al orden jurisdiccional social por tratarse de un proceso electoral sindical de funcionarios (Mossos d'Esquadra).
Además de despejar ese interrogante (en sentido favorable al orden contencioso) resulta muy relevante el modo en que aborda la cuestión: no otro que la reproducción y asunción de los argumentos (y solución) que, unos meses antes, acogió la Sala Cuarta del propio Tribunal Supremo.
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: sentencia.
Órgano judicial: Sala Cuarta del Tribunal Supremo (Sección Cuarta; siete integrantes).
Número de resolución judicial y fecha: sentencia núm. 579/2025, de 19 de mayo.
Tipo y número recurso o procedimiento: Recurso de casación núm. 9085/2022.
ECLI:ES:TS:2025:2307.
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.
Votos Particulares: carece.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes.
En el ámbito de un procedimiento electoral para el órgano representativo de quienes integran el cuerpo policial de Mossos d’Esquadra (Generalitat de Cataluña) se discute sobre determinados acuerdos adoptados por la Mesa Electoral en materia de voto por correo. El conflicto, pues, se refiere al procedimiento electoral del año 2020, en concreto respecto de los requisitos del voto por correo
Diversos sindicatos implantados en el referido ámbito funcionarial presentaron demanda frente al Acuerdo adoptado por la Mesa Electoral respecto del voto por correo para las elecciones a miembros del Consell. En concreto, el acto recurrido es el acta de la mesa electoral coordinadora de 30 de enero de 2019, que resuelve declarar válidas las 996 solicitudes de votos por correo impugnadas (y anteriores a la constitución de la propia Mesa Electoral Coordinadora).
1. Juzgado de lo Contencioso
Mediante su Auto 177/2021 de 26 de abril el Juzgado Contencioso Administrativo nº 14 de Barcelona declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por falta de jurisdicción. Contra esa resolución varios sindicatos interpusieron recurso de apelación.
A la vista de lo previsto en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) el Auto considera que la competencia sobre la materia corresponde al orden social (en concreto, al Juzgado de lo Social).
2. Sentencia de apelación
Mediante su sentencia 2393/2022, de 17 de junio, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña[1], estimó el recurso de apelación interpuesto por varios Sindicatos[2] y acordó la nulidad del Auto dictado por el Juzgado así como la retroacción de las actuaciones al momento anterior al dictado del mismo, debiendo de continuar el procedimiento conforme a Derecho.
Se basa en el tenor de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y en que el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) incluye a los cuerpos y fuerzas de seguridad, entre las que se encuentran los Mossos d'Esquadra, como personal con legislación específica. Asimismo, la Ley 10/194 de 10 de julio, de la Policía de la Generalidad-"Mossos d'Esquadra", no regula los derechos sindicales, sino que se remite a otra legislación.
La sentencia examina las diferencias entre el Consell de Policia-Mossos d'Esquadra con los comités de empresa, son evidentes . El primero tiene un ámbito de carácter público evidente y su funcionamiento afecta a la ciudadanía en general. A ello hay que añadir que su composición también es distinta ya que en los Consejos de Policía figuran autoridades públicas que deben velar por los intereses de dicha índole, circunstancia que no se da en la composición los comités de empresa.
Por tanto, no cabe subsumir el supuesto en la apertura competencial del artículo 2.i) LRJS sobre “procesos sobre materia electoral, incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas”. Además, litigios iguales han sido resueltos por la propia Sala de lo Contencioso en ocasiones anteriores.
3. Auto de Admisión
Mediante su Auto de 26 de octubre de 2023 la Sección competente del Tribunal Supremo acordó admitir el recurso[3] y establecer como cuestión de interés casacional objetivo[4] la de determinar si la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente en estos supuestos referidos al Consejo de la Policía-Mossos dEsquadra o, por el contrario, corresponde su conocimiento al orden jurisdiccional social por tratarse de un proceso electoral sindical de funcionarios.
IV. Posición de las partes y Auto de Admisión
1. Sindicato recurrente
Disconforme con la solución alcanzada en el segundo grado jurisdiccional, el Sindicato Autónomo de Policía (SAP) es quien ha formalizado recurso de casación, invocando las normas que considera aplicables y el criterio acogido por la Sala de lo Social del TSJ de Cataluña[5]. Estando ante un proceso electoral sindical de funcionarios (Mossos d'Esquadra), para la Sala Social la competencia es de la jurisdicción social, especialmente por no existir ninguna norma concreta que declare competente a la jurisdicción contenciosa
El recurrente considera aplicable la LRJS y subraya que estando ante normas procesales, la costumbre no es fuente de Derecho. Además, la inexistencia de normas que expresamente atribuyan la competencia al orden contencioso (como ocurre en el caso del Consejo de la Policía en el ámbito de CNP), determina necesariamente que la jurisdicción competente sea la Social, sin que sean conformes a derecho las consideraciones que efectúa la Sala Contenciosa para declararse competente.
2. Otros sindicatos
Las representaciones procesales de Sindicat de Policies de Catalunya; Colectiu Autènom de Treballadors-Mossos d’ Esquadra; y Sindicat de Mossos de d'Esquadra han interesado la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas.
Destacan que el Consell de la Policía-Mossos d’ Esquadra es un órgano conjunto y paritario, con una composición y unas finalidades muy distintas de las propias de los órganos de representación de los funcionarios, integrados exclusivamente por estos. El citado órgano tiene una representación paritaria de la Generalidad y de los miembros del cuerpo policial, careciendo de competencia y legitimación activa para actuar en defensa de los derechos de los funcionarios en el orden social. Por eso no le resulta aplicable lo dispuesto en el EBEP. Invoca asimismo la doctrina de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo.
3. Administración empleadora
La representación de la Generalidad de Cataluña también se opone al recurso de casación por entender que el litigio corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Subraya el carácter singular y paritario del Consell: no es un órgano de representación unitario de los funcionarios que integran el cuerpo policial. Invoca también la doctrina de la STS-SOC 24/2023 de 21 de marzo.
V. Normativa aplicable al caso
1. Ley de la Policía de la Generalitat de Cataluña
La necesaria identificación del objeto material sobre el que se litiga requiere una primera toma en consideración de la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad-«Mossos d'Esquadra»:
A) Su art. 17 aclara la condición funcionarial de sus miembros: "Los miembros del Cuerpo de Mossos d'Esquadra son funcionarios de carrera de la Generalidad y se rigen por lo que establecen el Estatuto de autonomía, la Ley de creación de la Policía Autonómica, la presente Ley y las normas que la desarrollan y, con carácter supletorio, la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en aquello que no sea de aplicación directa, y la normativa en materia de función pública de la Generalidad"[6].
B) La sección segunda del Título III ("Derechos sindicales y Consejo de la Policia Mossos"), en sus artículo 49 a 60, comienza disponiendo que "Los derechos sindicales del cuerpo de mozos de escuadra están regulados por la presente Ley y demás legislación vigente".
C) El artículo 50 especifica que "Los miembros del cuerpo de mozos de escuadra, para la defensa de sus intereses, tienen derecho a afiliarse libremente a las organizaciones sindicales, a separarse de las mismas y a constituir otras organizaciones, siempre que cumplan los requisitos establecidos por el art. 4 de la Ley orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical ".
D) El art. 52 dispone que "El Consejo de la Policía- Mossos d'Esquadra, bajo la presidencia de la persona titular del Departamento de Gobernación o de aquella otra en quien ésta delegue, es el órgano de representación paritaria de la Generalidad y de los miembros del Cuerpo". Los siguientes preceptos determinan sus funciones[7] y composición[8].
E) Por lo que respecta a las “elecciones sindicales que deben celebrarse a tal efecto" (art. 55), la Ley solo aclara que “se realizarán por escalas, mediante sufragio personal, directo y secreto entre los miembros del Cuerpo" (art. 56), remitiendo la regulación detallada al reglamento[9].
2. Reglamento sobre las elecciones sindicales
Mediante Decret 135/2003, de 10 de junio, la Generalitat vibo a "establecer la normativa aplicable a la elección de los miembros del cuerpo de mozos de escuadra en el Consejo de la Policía -Mozos de Escuadra y determinar la condición de las organizaciones sindicales representativas".
Bajo el título "Impugnaciones en materia electoral", el art. 40 dispone Los actos de la mesa electoral coordinadora, salvo lo establecido en el art. 28.2, agotan la vía administrativa y contra ellos se pueden interponer los recursos que legalmente procedan (número 2). Además, “La mesa electoral coordinadora puede solicitar a la Dirección General de Seguridad Ciudadana la asistencia técnico-jurídica que sea necesaria para la resolución de las reclamaciones y recursos que se le presenten" (art. 40.3).
3. Estatuto Básico del empleado Público
Los arts. 39 y ss. del EBEP desarrollan el régimen legal de los Delegados de Personal y las Juntas de Personal como órganos de representación unitaria de los funcionarios públicos, así como el proceso electoral para su designación.
El art. 44 EBEP, bajo el título "Procedimiento electoral" establece que el procedimiento electoral se determinará reglamentariamente teniendo en cuenta criterios generales como los siguientes: 1) Serán electores y elegibles los funcionarios que se encuentren en la situación de servicio activo. 2) Los órganos electorales serán las Mesas Electorales que se constituyan para la dirección y desarrollo del procedimiento electoral y las oficinas públicas permanentes para el cómputo y certificación de resultados reguladas en la normativa laboral. 3) Las impugnaciones se tramitarán conforme a un procedimiento arbitral, excepto las reclamaciones contra las denegaciones de inscripción de actas electorales que podrán plantearse directamente ante la jurisdicción social.
Pero su artículo 4º excluye de su aplicación a varios colectivos de empleados públicos entre los que incluye en su letra e) al personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
4. Ley Reguladora de la Jurisdicción Social
El art. 2.i) LRJS establece que los órganos jurisdicciones del orden social conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan "En procesos sobre materia electoral, incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas".
El art. 3.c) LRJS dispone que "No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social De la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativa a los funcionarios públicos, personal estatutario de los servicios de salud y al personal a que se refiere la letra a) del apartado 3 del art. 1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores”.
Asimismo, el artículo 3.e) dispone que tampoco conocerán De los pactos o acuerdos concertados por las Administraciones públicas con arreglo a lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que sean de aplicación al personal funcionario o estatutario de los servicios de salud, ya sea de manera exclusiva o conjunta con el personal laboral; y sobre la composición de las Mesas de negociación sobre las condiciones de trabajo comunes al personal de relación administrativa y laboral.
5. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa.
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) dispone que ese orden jurisdiccional conoce de las cuestiones que se susciten en relación con los cinco tipos de litigio que enumera acto seguido y las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley (apartado f).
VI. Doctrina básica
Son varios los núcleos principales a cuyo alrededor se construye la sentencia, que viene a replicar los argumentos de la STS-SOC 204/2023 de 21 marzo.
1. Materia electoral del orden social
La conjunta integración de las previsiones de la LRJS muestra que el legislador ha querido atribuir al orden social de la jurisdicción la competencia para conocer de los procesos sobre material electoral cuando se trata de las elecciones a órganos de representación unitaria del personal al servicio de las Administraciones públicas, incluidos entre ellos los funcionarios.
El propio artículo 2 letra i) LRJS se refiere con carácter general a todo el personal al servicio de las Administraciones públicas, sin contemplar ninguna excepción o matización que pudiere dar a entender que excluye de esta competencia a los funcionarios. Cuando el legislador desea apartar del orden social los litigios que puedan afectar al personal funcionario en materias pertenecientes al ámbito del Derecho laboral propias de ese orden jurisdiccional, lo hace constar de manera expresa. Cuando la LRJS ha querido diferenciar en materia de competencia jurisdiccional entre el personal laboral y funcionario de las Administraciones públicas, lo hace de manera explícita e indubitada. Ninguna previsión en tal sentido contiene el artículo 2 letra i) LRJS , que se refiere con carácter general a todo el personal al servicio de las Administraciones públicas.
Por tanto: los procesos electorales del funcionariado deben desembocar en el orden social, pero siempre que concurran dos circunstancias: 1º) Estemos ante procedimientos para elegir órganos de representación de ese colectivo. 2º) Se trate de personas afectadas por el régimen del EBEP. En el presente caso fallan ambas.
2. La elecciones para el Consell son especiales
Los preceptos de la Ley autonómica 10/1994 no han establecido mecanismos de representación unitaria asimilables a los comités de empresas (ET) o Juntas de Personal (EBEP) pues el Consell es un organismo mixto conformado conjuntamente por representantes de los funcionarios y de la empleadora.
El Reglamento sobre el régimen jurídico de convocatoria y desarrollo del proceso electoral, claro está, no ha determinado el orden jurisdiccional competente para conocer de la impugnación de los actos de las mesas electorales, sino que se limita únicamente a indicar que contra ellos se puede recurrir ante la mesa coordinadora e interponer posteriormente los recursos que legalmente procedan contra la decisión de esta última.
Conforme al artículo 149.1.6ª CE la legislación procesal es competencia exclusiva del Estado. Además, el Decreto en cuestión tampoco podría modificar lo previsto en la propia Ley 10/1994.
En suma: la legislación específica propia que regula el régimen jurídico de los Mossos d’Esquadra no contiene una previsión singular que permita atribuir a uno u otro orden jurisdiccional la competencia para conocer de los procesos judiciales que pudieren suscitarse en el desarrollo de las elecciones para la designación de los representantes de en el Consejo de la Policía-Mossos d'Esquadra.
3. Las reglas del EBEP sobre elecciones son inaplicables
El artículo 4º EBEP sustrae a los funcionarios integrados en Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado de su aplicación, lo que obliga a estar a la singular regulación que la normativa especial pueda disponer para cada uno de estos cuerpos de las fuerzas de seguridad.
Consecuencia de ello es que la legislación específica del régimen jurídico de los Mossos d’ Esquadra a la que se refiere el art. 4.e) EBEP no contiene una previsión singular que permita atribuir a uno u otro orden jurisdiccional la competencia para conocer de los procesos judiciales que pudieren suscitarse en el desarrollo de las elecciones para la designación de los representantes de los trabajadores en el Consejo de la Policía- Mossos d' Esquadra.
4. Alcance del artículo 2.i) de la LRJS.
Puesto que no hay atribución competencial específica para el tipo de elecciones al Consell, el Tribunal Supremo se ha centrado en la interpretación del artículo 2.i) LRJS, concluyendo que resulta únicamente aplicable en las elecciones sindicales para la conformación de los órganos de representación unitaria de los trabajadores - comités de empresa y juntas y delegados de personal-, sin abarcar la designación de tales representantes en un órgano mixto, conjunto y paritario como es el Consejo de Policía.
La fórmula legal es válida para los procesos en elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas, lo que debe entenderse referido a los de representación legal unitaria, constituidos por los comités de empresa y delegados de personal en el ET, o las juntas y delegados de personal en el EBEP. No abarca por lo tanto las elecciones para la configuración de un órgano paritario tan singular como es el Consejo de Policía de los Mossos d’ Esquadra, cuya naturaleza jurídica no se corresponde con los de representación unitaria laboral o funcionarial.
5. Indivisibilidad del problema
La propia naturaleza del Conselll conlleva que sus decisiones hayan de impugnarse ante el orden contencioso administrativo de la jurisdicción. Porque corresponden sin duda al orden contencioso administrativo los litigios que pudieren suscitarse en lo relativo a su composición por la designación de los representantes de la Administración.
Lo que impide considerar que pueda dividirse la continencia de la causa para atribuir al orden social de la jurisdicción la competencia para conocer de esa misma clase de litigios cuando afecten a la designación de los representantes de los trabajadores en ese mismo organismo, generando de esta forma una anómala dualidad competencial que lleve a conocer de esta materia a dos órdenes jurisdiccionales diferentes.
6. Supletoriedad del régimen de la Policía Nacional
La expuesta supletoriedad de la regulación aplicable al personal de la Policía Nacional abunda en esta conclusión porque esas normas albergan una expresa remisión al orden contencioso administrativo para conocer conflictos como el presente.
VII. Parte dispositiva
La fijación de doctrina concordante con la acogida por la Sala de lo Contencioso del TSJ de Cataluña ha llevado a que la parte dispositiva posea escaso interés, puesto que se limita a:
VIII. Pasajes decisivos
En el Fundamento de Derecho Quinto aparece la conclusión a que accede la sentencia, tras exponer los argumentos de su predecesora de orden social:
Esta Sala comparte estos razonamientos de la Sala de lo Social, en los que además se da contestación a todos los argumentos planteados por la parte actora, y los hace suyos, declarando en consonancia con ello como doctrina de interés casacional la siguiente: «corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer los litigios que se sustancien en procesos electorales para la elección de los representantes de los miembros del Cuerpo de Mossos dŽEsquadra que se integren en el Consell de la Policía-Mossos dEsquadra» .
IX. Comentario
Como uno mas de los muchos reconocimientos que está recibiendo el Profesor Alfredo Montoya Melgar, recientemente fallecido, seguidamente vamos a reproducir el comentario que (años atrás, en 2012) realizaba al art. 2.i) LRJS.
Esta competencia -procesos sobre materia electoral- se reconoce a la jurisdicción social a partir de la LPL-1990. La LPL-1995 añadió a la escueta redacción de 1990 un inciso que, ampliando la competencia, decía: «incluida la denegación de registro de actas electorales, también cuando se refieran a elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas».
La LRJS ha simplificado y al tiempo ha dado incluso mayor amplitud a esta última redacción, de modo que la inclusión en los procesos electorales va referida ahora, no al concreto asunto de la denegación del registro de actas electorales, sino a cualesquiera motivos de impugnación de las elecciones, motivos que pueden plantearse no sólo respecto del personal laboral de los empresarios privados sino respecto del personal de las Administraciones públicas. El hecho de que la ley no califique la naturaleza de este personal, a diferencia de lo que hace otras veces [así, supra, apartados f) y h)] lleva a pensar que se está refiriendo tanto al personal laboral como al funcionarial y estatutario.
Encomendada, tras la reforma del ET por la Ley 11/1994, la solución de los conflictos en materia de elecciones a representantes del personal a un procedimiento arbitral, la modalidad procesal electoral, contemplada en el art. 76 ET y desarrollada en los arts. 127 y ss. de esta LRJS, se refiere básicamente a la impugnación de los correspondientes laudos arbitrales, pero también a la impugnación de las resoluciones administrativas que denieguen el registro de actas de elecciones o que se refieran a la expedición de certificaciones de la capacidad representativa de los sindicatos o de los resultados electorales [en este sentido, art. 10. g) de esta LRJS].
La referencia final del apartado a las «elecciones a órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas» debe entenderse hecha, como ya hemos indicado, tanto a los órganos representativos del personal laboral, regulados en el ET (comités de empresa y delegados de personal) -materia cuya laboralidad sustantiva y procesal no se cuestiona- como a los del personal funcionario y estatutario (juntas de personal y delegados de personal, regulados por la Ley 9/1987, reglamentada por RD 1846/1994, de 9 de septiembre). De este modo quedan integrados también dentro del ámbito jurisdiccional social los litigios suscitados en materia de elecciones a órganos representativos del personal de régimen administrativo; inclusión que, desde el punto de vista de la técnica jurídica, merecería un juicio desfavorable porque hace tabla rasa de la rigurosa distinción (incluso constitucional: arts. 35.2 y 103.3 CE, anunciando respectivamente la regulación del «estatuto de los trabajadores» y del «estatuto de los funcionarios públicos») entre trabajadores y funcionarios. En buena técnica jurídica, difícilmente cabría incluir en la «rama social del Derecho» conflictos de los que son parte funcionarios u otro personal con estatuto administrativo, cuyos litigios competen naturalmente al orden contencioso-administrativo; sin embargo, no es ésta la única ocasión en la que la LRJS extiende su aplicación a estos empleados públicos; lo mismo ocurre en la regulación del párrafo e) de este art. 2; en otros casos, sin embargo, la LRJS, mostrando un criterio dispar, sólo se aplica a conflictos que afectan al personal laboral, y no a los funcionarios y personal estatutario, de las Administraciones públicas [párrafos f) y h) de este mismo art. 2].
Por otra parte, mientras que es técnicamente adecuado atribuir al orden social de la jurisdicción el conocimiento de los procesos electorales laborales, tan íntimamente conectados a la materia sindical-colectiva, podría cuestionarse que también lo sea la atribución del conocimiento de la impugnación de las resoluciones administrativas que denieguen el registro de actas. En efecto, podría parecer más congruente atribuir tal competencia al orden contencioso-administrativo, al amparo del art. 9.4 de la LOPJ; sin embargo, la LRJS ha apostado claramente a favor de la unificación en el orden social de todas (o casi todas) las cuestiones litigiosas calificables en sentido amplio como «sociales», entendiéndolas incluidas en la rama social del derecho, con independencia del origen y naturaleza administrativos de las resoluciones impugnadas.
Sobre si los actos de preaviso electoral constituyen o no «materia electoral» a los efectos de inclusión en la modalidad procesal regulada en los arts. 127 y ss. LRJS (y antes, en los preceptos homólogos de la LPL-1995), el TS ha venido manifestando, con base en una interpretación estricta del art. 76 ET, que dicho preaviso no es materia electoral incluible en dicho proceso especial sino que las impugnaciones de tales preavisos han de discurrir por la vía del proceso laboral ordinario o, en su caso, por la del proceso de tutela de derechos fundamentales (SSTS de 4 mayo 2006 [RJ 2006, 3108] y 10 noviembre 2009 [RJ 2010, 246]). Sin embargo, la redacción del nuevo art. 127.2 LRJS abre el ámbito de los laudos arbitrales en materia electoral (y por tanto, el correspondiente ámbito jurisdiccional social) a todas las impugnaciones «desde la promoción de las elecciones, incluida la validez de la comunicación a la oficina pública del propósito de celebrar las misma».
X. Apunte final
La sentencia glosada es un excelente ejemplo de jurisprudencia atenta a los criterios sentados por otros órdenes de la jurisdicción que hayan podido conocer de la misma materia. La concordancia de las doctrinas resulta reconfortante, peor incluso si no fuera así es preferible la divergencia de criterios explicada a la meramente establecida.
State Agency Official State Gazette
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
