DOUE-Z-2024-70063
Europeo
Unión Europea
Otros
20241021
6816/2024

Recomendación del Consejo de 21 de octubre de 2024 relativa a las políticas económicas, presupuestarias, de empleo y estructurales de España.
Diario Oficial de la Unión Europea
20241129
6816
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/doue/2024/6816/Z00001-00008.pdf
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https://data.europa.eu/eli/C/2024/6816/spa
Aprovechamiento de aguas
Consejo Europeo
España
Fondo CE
Organización de la Administración del Estado
Política económica
Sequías
Unión Europea
CITA
Reglamento 2023/435, de 27 de febrero
CITA
Reglamento 2021/241, de 12 de febrero
Medio ambiente
Organización de la Administración
Sistema financiero
Unión Europea
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
Visto el Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2024, relativo a la coordinación eficaz de las políticas económicas y a la supervisión presupuestaria multilateral y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1466/97 del Consejo (1), y en particular su artículo 3, apartado 3,
Visto el Reglamento (UE) n.o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (2), y en particular su artículo 6, apartado 1,
Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el dictamen del Comité de Empleo,
Visto el dictamen del Comité Económico y Financiero,
Visto el dictamen del Comité de Protección Social,
Visto el dictamen del Comité de Política Económica,
Considerando lo siguiente:
(1) | El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo (3) por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en lo sucesivo, «Mecanismo»), entró en vigor el 19 de febrero de 2021. El Mecanismo proporciona ayuda financiera a los Estados miembros para la realización de reformas e inversiones, lo que supone un estímulo fiscal financiado por la Unión. En consonancia con las prioridades del Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas, el Mecanismo contribuye a la recuperación económica y social y a la realización de reformas e inversiones sostenibles, en particular dirigidas a promover las transiciones ecológica y digital y aumentar la resiliencia de las economías de los Estados miembros. Asimismo, ayuda a fortalecer las finanzas públicas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo, a mejorar la cohesión territorial dentro de la Unión y a que prosiga la ejecución del pilar europeo de derechos sociales.
(2) | El Reglamento (UE) 2023/435 del Parlamento Europeo y del Consejo (4) (en lo sucesivo, «Reglamento REPowerEU»), adoptado el 27 de febrero de 2023, tiene por objeto eliminar la dependencia de la Unión de las importaciones de combustibles fósiles de Rusia. Esto ayudaría a alcanzar la seguridad energética y a diversificar el suministro energético de la Unión, aumentando al mismo tiempo la implantación de las energías renovables, la capacidad de almacenamiento de energía y la eficiencia energética. España incluyó un nuevo capítulo de REPowerEU en su plan nacional de recuperación y resiliencia con el fin de financiar reformas e inversiones clave que contribuyan a alcanzar los objetivos de REPowerEU.
(3) | El 16 de marzo de 2023, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Competitividad a largo plazo de la UE: más allá de 2030» con el fin de fundamentar las decisiones políticas y crear las condiciones marco necesarias para impulsar el crecimiento. La Comunicación define la competitividad en términos de nueve factores que se refuerzan mutuamente. Entre estos factores, el acceso al capital privado, la investigación y la innovación, la educación y las capacidades y un mercado único que funcione destacan como prioridades de actuación fundamentales en lo que respecta a las reformas y a la inversión con el fin de abordar los retos actuales en materia de productividad y reforzar la competitividad a largo plazo de la Unión y sus Estados miembros. El 14 de febrero de 2024, la Comisión emitió una Comunicación titulada «Informe anual de 2024 sobre el mercado único y la competitividad». En dicha Comunicación se detallan las fortalezas y los retos en materia de competencia del mercado único europeo, haciendo el seguimiento del progreso anual con respecto a los nueve factores de competitividad identificados.
(4) | El 21 de noviembre de 2023, la Comisión adoptó el Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento sostenible para 2024, lo que marcó el inicio del Semestre Europeo de 2024 para la coordinación de las políticas económicas. El 22 de marzo de 2024, el Consejo Europeo refrendó las prioridades del Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento sostenible para 2024, que se centran en torno a las cuatro dimensiones de la sostenibilidad competitiva. El 21 de noviembre de 2023, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo (5), adoptó asimismo el Informe sobre el mecanismo de alerta de 2024, en el que señalaba a España como uno de los Estados miembros que pueden presentar desequilibrios o pueden estar expuestos al riesgo de padecerlos, y para los que sería necesario un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario de España para 2024. La Comisión adoptó asimismo una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro y una propuesta de Informe conjunto sobre el empleo de 2024, en el que se analiza la ejecución de las orientaciones para las políticas de empleo y los principios del pilar europeo de derechos sociales. El 12 de abril de 2024, el Consejo adoptó la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro (6) (en lo sucesivo, «Recomendación sobre la zona del euro de 2024») y el 11 de marzo de 2024 el Informe conjunto sobre el empleo.
(5) | El 30 de abril de 2024 entró en vigor el nuevo marco de gobernanza económica de la Unión. Dicho marco comprende el nuevo Reglamento (UE) 2024/1263 relativo a la coordinación eficaz de las políticas económicas y a la supervisión presupuestaria multilateral, el Reglamento (CE) n.o 1467/97 del Consejo (7) relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, modificado, y la Directiva 2011/85/UE del Consejo (8) sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, modificada. Los objetivos del nuevo marco de gobernanza económica son promover unas finanzas públicas saneadas y sostenibles, un crecimiento sostenible e integrador y la resiliencia a través de reformas e inversiones, y evitar déficits públicos excesivos. El nuevo marco de gobernanza económica promueve asimismo la apropiación nacional y tiene una mayor orientación a medio plazo, junto con una aplicación más sólida y coherente. Cada Estado miembro tiene que presentar al Consejo y a la Comisión un plan fiscal-estructural nacional a medio plazo. El plan fiscal-estructural nacional a medio plazo contiene los compromisos fiscales, de reformas y de inversiones de un Estado miembro y abarca un período de planificación de cuatro o cinco años, en función de la duración habitual de la legislatura a nivel nacional. La senda de gasto neto (9) de los planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo tiene que cumplir los requisitos del Reglamento (UE) 2024/1263, incluidos los requisitos de situar o mantener la deuda de las administraciones públicas en una senda descendente verosímil a más tardar al final del período de ajuste, o de mantenerla en niveles prudentes por debajo del 60 % del producto interior bruto (PIB), y de situar o mantener a medio plazo el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. Si un Estado miembro se compromete a llevar a cabo un conjunto pertinente de reformas e inversiones de conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento (UE) 2024/1263, el período de ajuste puede ampliarse hasta tres años. Con el fin de apoyar la preparación de dichos planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo, el 21 de junio de 2024 la Comisión publicó orientaciones sobre la información que los Estados miembros deben facilitar en sus planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo y en sus informes anuales de situación. De conformidad con los artículos 5 y 36 del Reglamento (UE) 2024/1263, la Comisión transmitió a los Estados miembros trayectorias de referencia e información técnica, en su caso. Los Estados miembros tienen que presentar sus planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo a más tardar el 20 de septiembre de 2024, a menos que el Estado miembro y la Comisión convengan la ampliación del plazo por un período razonable. De conformidad con su marco jurídico nacional, cada Estado miembro podrá debatir su proyecto de plan a medio plazo en su Parlamento nacional, solicitar a la institución fiscal independiente que emita un dictamen y llevar a cabo una consulta con los interlocutores sociales y otras partes interesadas nacionales.
(6) | En 2024, el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas sigue evolucionando en consonancia con la aplicación del Mecanismo. La ejecución plena de los planes de recuperación y resiliencia sigue siendo esencial para cumplir las prioridades de actuación en el marco del Semestre Europeo, ya que dichos planes ayudan a abordar de forma efectiva la totalidad o una parte significativa de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes formuladas en los últimos años. Las recomendaciones específicas por país de 2019, 2020, 2022 y 2023 siguen siendo pertinentes para los planes de recuperación y resiliencia que fueron revisados, actualizados o modificados de conformidad con los artículos 14, 18 y 21 del Reglamento (UE) 2021/241.
(7) | El 30 de abril de 2021, España presentó su plan nacional de recuperación y resiliencia a la Comisión, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento (UE) 2021/241, la Comisión evaluó la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la coherencia del plan de recuperación y resiliencia, con arreglo a las directrices de evaluación establecidas en el anexo V de dicho Reglamento. El 13 de julio de 2021, el Consejo adoptó su Decisión de Ejecución relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España (10), que se modificó el 10 de octubre de 2023 con arreglo al artículo 18, apartado 2, del Reglamento (UE) 2021/241 para actualizar la contribución financiera máxima en concepto de ayuda financiera no reembolsable, así como para incluir el capítulo de REPowerEU (11). El desembolso de tramos está supeditado a la adopción de una Decisión de la Comisión de conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento (UE) 2021/241, por la que se establezca que España ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes establecidos en la Decisión de Ejecución del Consejo. El cumplimiento satisfactorio presupone que no se ha frustrado la consecución de los hitos y objetivos anteriores.
(8) | El 19 de junio de 2024, la Comisión publicó el informe específico de 2024 sobre España. En él se evalúan los avances realizados por España para poner en práctica las recomendaciones específicas por país pertinentes adoptadas por el Consejo entre 2019 y 2023 y se hace balance de la ejecución del plan de recuperación y resiliencia de España. Sobre la base de dicho análisis, en el informe específico se señalan las deficiencias con respecto a los retos que no se abordan, o solo se abordan parcialmente, en el plan de recuperación y resiliencia, así como los retos nuevos y emergentes. Asimismo, se evalúan los avances de España en la ejecución del pilar europeo de derechos sociales y en la consecución de los objetivos principales de la Unión en materia de empleo, capacidades y reducción de la pobreza, así como en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
(9) | La Comisión llevó a cabo un examen exhaustivo sobre España con arreglo al artículo 5 del Reglamento (UE) n.o 1176/2011. En marzo de 2024 se publicaron las principales conclusiones de la evaluación que los servicios de la Comisión han llevado a cabo de las vulnerabilidades macroeconómicas de España a efectos de dicho Reglamento. El 19 de junio de 2024, la Comisión llegó a la conclusión de que España ya no está experimentando desequilibrios macroeconómicos. Se han realizado avances significativos en la reducción de vulnerabilidades con relevancia transfronteriza relacionadas con la elevada deuda privada y externa, y ha habido reducciones de la deuda pública. Tras una interrupción provocada por la crisis de la COVID-19, la ratio de deuda del sector privado y la ratio negativa de posición de inversión internacional neta (PIIN) reanudaron su descenso en 2021 gracias al fuerte crecimiento del PIB nominal y, en el caso de la PIIN, a los superávits continuados de la balanza por cuenta corriente. Se espera que ambas sigan mejorando en los próximos años, aunque de forma más gradual que recientemente, ya que se espera que el crecimiento del PIB nominal sea menos favorable. La balanza por cuenta corriente ha registrado superávits durante una década y aumentó aún más en 2023, como consecuencia del rápido crecimiento de las exportaciones y de la reducción de los precios de la energía. La elevada ratio de deuda pública con respecto al PIB ha ido disminuyendo, impulsada por el fuerte crecimiento del PIB nominal, pero se esperan mejoras más moderadas este año y el próximo año, que reflejarían unos déficits públicos todavía relativamente altos pero en disminución y un crecimiento del PIB nominal menos favorable. La tasa de desempleo ha seguido una tendencia a la baja durante una década y se prevé que siga disminuyendo. El sector bancario ha seguido siendo resiliente en un contexto de endurecimiento de las condiciones de financiación para los prestatarios. Se han logrado avances significativos para abordar las vulnerabilidades detectadas, incluso en los últimos años gracias a la aplicación del plan de recuperación y resiliencia, pero es necesario redoblar los esfuerzos, especialmente para reducir la elevada deuda pública.
(10) | Según los datos validados por Eurostat, el déficit de las administraciones públicas de España disminuyó del 4,7 % del PIB en 2022 al 3,6 % en 2023, mientras que la deuda de las administraciones públicas se redujo del 111,6 % del PIB a finales de 2022 al 107,7 % a finales de 2023. Según lo anunciado en la Comunicación de la Comisión de 8 de marzo de 2023 titulada «Orientaciones de la política presupuestaria para 2024», la Comisión está dando el primer paso para la apertura de procedimientos de déficit excesivo basados en el déficit sobre la base de los datos de ejecución presupuestaria de 2023, con arreglo a las disposiciones legales vigentes. El 19 de junio de 2024, la Comisión emitió un informe con arreglo al artículo 126, apartado 3, del Tratado. En dicho informe se evalúa la situación presupuestaria de España, dado que su déficit de las administraciones públicas en 2023 sobrepasó el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. El informe concluyó que, a la luz de dicha evaluación, y tras examinar el dictamen emitido por el Comité Económico y Financiero en virtud del artículo 126, apartado 4, del Tratado, la Comisión no propondrá en julio de 2024 la apertura de un procedimiento de déficit excesivo para España.
(11) | El 12 de julio de 2022, el Consejo recomendó (12) a España que en 2023 garantizara una política fiscal prudente, en particular limitando el incremento del gasto corriente primario financiado a nivel nacional por debajo del crecimiento de la producción potencial a medio plazo (13), teniendo en cuenta el mantenimiento de la ayuda temporal y específica en favor de los hogares y las empresas más vulnerables a las subidas de los precios de la energía y de las personas que huyen de Ucrania. Al mismo tiempo, se recomendó a España que estuviera preparada para ajustar el gasto corriente en función de la evolución de la situación. También se recomendó a España que aumentara la inversión pública en los ámbitos de las transiciones ecológica y digital y de la seguridad energética teniendo en cuenta la iniciativa REPowerEU, utilizando entre otros el Mecanismo y otros fondos de la Unión. Según las estimaciones de la Comisión, en 2023 la orientación fiscal (14) fue globalmente neutra (-0,2 % del PIB). En 2023, el crecimiento del gasto corriente primario financiado a nivel nacional (excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos) tuvo un efecto contractivo en la orientación fiscal del 0,3 % del PIB y se ajustó a la Recomendación del Consejo de 12 de julio de 2022. El efecto contractivo del gasto corriente primario financiado a nivel nacional se debió a la reducción en 0,6 puntos porcentuales del PIB del coste de las medidas de urgencia (específicas y no específicas) destinadas a los hogares y las empresas en respuesta a las subidas de los precios de la energía. Los principales motores del crecimiento del gasto corriente primario financiado a nivel nacional (excluidas las medidas en materia de ingresos) fueron las prestaciones sociales distintas de las prestaciones en especie, impulsadas por la revaluación de las pensiones, y el consumo intermedio, impulsado, a su vez, por el gasto en defensa. Los gastos financiados con subvenciones procedentes del Mecanismo y de otros fondos de la Unión ascendieron al 1,3 % del PIB en 2023. Las inversiones financiadas a nivel nacional ascendieron al 2,3 % del PIB en 2023, con un aumento anual de 0,1 puntos porcentuales. España financió inversiones adicionales mediante el Mecanismo y otros fondos de la Unión. Asimismo, financió inversiones públicas para las transiciones ecológica y digital y para la seguridad energética, como el programa Kit Digital, los PERTE (15) para vehículos eléctricos y conectados, nuevas plazas de educación y formación profesionales e inversiones en el ámbito del hidrógeno verde. Dichas inversiones públicas se financian con el Mecanismo y otros fondos de la Unión.
(12) | La actualización de las previsiones macroeconómicas y fiscales enviadas por España a la Comisión el 30 de abril de 2024 puede resumirse como sigue. Según el escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias, el PIB real crecería un 2,0 % en 2024 y un 1,9 % en 2025, mientras que el deflactor del PIB aumentaría un 3,5 % en 2024 y un 2,8 % en 2025. El déficit de las administraciones públicas disminuiría al 3,0 % del PIB en 2024 y al 2,5 % del PIB en 2025, mientras que la ratio de deuda de las administraciones públicas con respecto al PIB disminuiría al 105,5 % a finales de 2024 y al 104,1 % a finales de 2025. Las previsiones presentadas por España no incluyen previsiones presupuestarias más allá de 2025.
(13) | Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, el PIB real crecería un 2,1 % en 2024 y un 1,9 % en 2025, y la inflación medida con el índice de precios de consumo armonizado (IPCA) se situaría en el 3,1 % en 2024 y en el 2,3 % en 2025.
(14) | Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, en 2024 se registraría un déficit público del 3,0 % del PIB, mientras que la ratio de deuda de las administraciones públicas con respecto al PIB disminuiría al 105,5 % a finales de 2024. La disminución del déficit en 2024 reflejaría principalmente la eliminación gradual de las medidas para mitigar el impacto social y económico de la pasada crisis energética. Según las estimaciones de la Comisión, se prevé que la orientación fiscal sea neutra (0,0 % del PIB) en 2024.
(15) | Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, se espera que en 2024 se financien mediante ayudas no reembolsables («subvenciones») procedentes del Mecanismo gastos equivalentes al 1,3 % del PIB, mientras que en 2023 dichos gastos representaban el 0,7 % del PIB. Los gastos financiados mediante las subvenciones procedentes del Mecanismo permitirán inversiones de gran calidad y reformas que mejoren la productividad sin una repercusión directa en el saldo o la deuda de las administraciones públicas de España. Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, en 2024 estarían respaldados por préstamos del Mecanismo gastos equivalentes al 1,0 % del PIB, mientras que en 2023 dichos gastos representaban el 0,0 % del PIB.
(16) | El 14 de julio de 2023, el Consejo recomendó (16) a España que garantizara una política fiscal prudente, en particular limitando el aumento nominal del gasto primario neto financiado a nivel nacional (17) en 2024 a un máximo del 2,6 %. Se invitó a los Estados miembros a que, al ejecutar sus presupuestos de 2023 y preparar sus proyectos de planes presupuestarios para 2024, tuviesen en cuenta que la Comisión propondría al Consejo la apertura de procedimientos de déficit excesivo basados en el déficit, en función de los datos de ejecución presupuestaria de 2023. Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, el gasto primario neto financiado a nivel nacional de España aumentaría un 3,8 % en 2024 (18), cifra que sería superior a la tasa de crecimiento máxima recomendada. Este exceso por encima de la tasa de crecimiento máxima recomendada del gasto primario neto financiado a nivel nacional equivale al 0,5 % del PIB en 2024. Esto podría no ajustarse a lo recomendado por el Consejo.
(17) | Además, el Consejo recomendó que España tomara medidas con el fin de eliminar gradualmente las medidas de apoyo de emergencia en materia energética en vigor aprovechando los ahorros correspondientes para reducir el déficit público, tan pronto como fuera posible en 2023 y 2024. El Consejo recomendó además que, en caso de que fueran necesarias nuevas medidas de apoyo o el mantenimiento de las ya vigentes debido a nuevos aumentos de los precios de la energía, España garantizara que dichas medidas de apoyo se dirigieran a proteger a los hogares y las empresas vulnerables, fueran viables desde el punto de vista fiscal y siguieran incentivando el ahorro energético. Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, el coste presupuestario neto (19) de las medidas de apoyo de emergencia en materia energética se situaría en el 0,9 % del PIB en 2023, el 0,2 % del PIB en 2024 y el -0,1 % del PIB en 2025. En particular, se supone que la reducción del IVA sobre el gas, el impuesto especial sobre la electricidad, las subvenciones al transporte público y la compensación concedida a los proveedores de electricidad para cubrir los costes y evitar déficits seguirán en vigor durante una parte de 2024. Si los ahorros correspondientes se aprovecharan para reducir el déficit público, según lo recomendado por el Consejo, estas previsiones implicarían un ajuste fiscal del 0,7 % del PIB en 2024, frente a un efecto contractivo del gasto primario neto financiado a nivel nacional (20) en la orientación fiscal del 0,3 % del PIB ese mismo año. Las medidas de apoyo de emergencia en materia energética se han ido eliminando gradualmente en 2023 y 2024. Esto se ajusta a lo recomendado por el Consejo. No obstante, no se prevé que los ahorros correspondientes se aprovechen plenamente para reducir el déficit público. Esto podría no ajustarse a la recomendación del Consejo.
(18) | Además, el Consejo también recomendó a España mantener la inversión pública financiada a nivel nacional y garantizar la absorción efectiva de las subvenciones procedentes del Mecanismo y de otros fondos de la Unión, en particular para fomentar las transiciones ecológica y digital. Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, la inversión pública financiada a nivel nacional aumentaría del 2,3 % del PIB en 2023 al 2,4 % del PIB en 2024. Esto se ajusta a lo recomendado por el Consejo. A su vez, se espera que el gasto público financiado por los ingresos procedentes de los fondos de la Unión, incluidas las subvenciones procedentes del Mecanismo, aumente hasta 1,6 % del PIB en 2024 (a partir del 1,3 % del PIB en 2023).
(19) | Sobre la base de las medidas de actuación conocidas en la fecha límite de las previsiones y con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión contemplan para 2025 un déficit público del 2,8 % del PIB, con un aumento del gasto neto del 4,0 %. Se prevé que la ratio de deuda de las administraciones públicas con respecto al PIB descienda hasta situarse en el 104,8 % a finales de 2025.
(20) | En el marco de las nuevas normas de gobernanza económica de la Unión, España tendrá que desarrollar un plan fiscal-estructural a medio plazo para reducir el déficit y la deuda pública. Este plan podría combinar la adopción de medidas de ingresos y gastos con inversiones y reformas para promover un crecimiento económico más sólido y sostenible. España es un país con un alto nivel de deuda y con una estructura de gobernanza descentralizada. En su marco fiscal nacional, el Gobierno central fija objetivos para las Comunidades Autónomas en términos de saldo estructural y ratio de deuda con respecto al PIB, así como en relación con la tasa máxima de crecimiento del gasto nominal (regla de gasto). Para garantizar el cumplimiento de las nuevas normas de gobernanza económica de la Unión, es posible que sea necesario actualizar el marco fiscal nacional. Se espera que la evolución demográfica dé lugar a un aumento significativo del gasto público relacionado con la asistencia sanitaria, los cuidados de larga duración y las pensiones. En cuanto a las pensiones, las brechas de sostenibilidad fiscal a medio y largo plazo, en caso de que surjan, pueden abordarse con la aplicación de la «cláusula de cierre» introducida por la reforma de 2023. Las reformas tributarias deberán ser un elemento central de la estrategia de saneamiento fiscal. A este respecto, las reformas incluidas en el plan de recuperación y resiliencia, sobre la base de las recomendaciones de los expertos formuladas entretanto, tienen por objeto: i) hacer que el sistema tributario sea más eficaz y más moderno, y adaptarlo a las nuevas tendencias; ii) respaldar la transición ecológica, y iii) aumentar los ingresos y fomentar la equidad. Asimismo, España tendría margen para recaudar más ingresos tributarios relacionados con el medio ambiente (1,5 % del PIB en 2022 frente al 2,0 % para el total de la Unión), por ejemplo, reforzando la aplicación del principio de que quien contamina paga. Entre las medidas para cumplir los objetivos del plan de recuperación y resiliencia también podría incluirse el aumento de los impuestos sobre el consumo, al tiempo que se protege a las personas vulnerables con medidas compensatorias específicas; esto también reforzaría la capacidad de las transferencias sociales para reducir la desigualdad y la pobreza, que siguen siendo elevadas y afectan especialmente a los niños. La aplicación de las recomendaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) sigue siendo fundamental para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, que también podrían verse beneficiadas por una aplicación ambiciosa del marco de revisión del gasto. Esto es especialmente pertinente en lo relativo a la asistencia sanitaria, a fin de mejorar su relación coste/eficacia y abordar las disparidades regionales en materia de acceso y calidad, así como las importantes necesidades de inversión en atención primaria.
(21) | Por otra parte, sobre la base de las medidas del plan de recuperación y resiliencia, con esfuerzos adicionales se podría aumentar aún más la resiliencia económica y apoyar el crecimiento potencial, contribuyendo a respaldar la adopción de una senda fiscal más gradual. Esto incluye el ámbito de la carga normativa y el clima empresarial; en particular, la reforma de la regulación en función del tamaño en los ámbitos del trabajo, la auditoría y la fiscalidad, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de capital y mano de obra, apoyar la inversión y contribuir a aumentar la productividad. Abordar las deficiencias existentes en la eficiencia judicial también reduciría las distorsiones económicas. El período de tiempo necesario para resolver los asuntos civiles y mercantiles sigue siendo largo, y la prolongada demora en la renovación del Consejo General del Poder Judicial genera cuellos de botella en el nombramiento de los magistrados de alto rango. También hay margen para aumentar el apoyo a la innovación. El aumento de la inversión en I+D y el refuerzo de los vínculos con el ecosistema científico pueden impulsar la productividad de las empresas. Con un 1,4 % del PIB en 2022, la intensidad de I+D de España se ha estancado en comparación con 2021 y se mantiene muy por debajo de la media de la Unión del 2,2 %, debido principalmente a la brecha en el gasto privado (0,8 % del PIB, muy inferior a la media de la Unión del 1,5 %). A pesar de las medidas del plan revisado de recuperación y resiliencia y de los programas adoptados del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), parece justificado redoblar los esfuerzos para apoyar el gasto privado en I+D y la transferencia de conocimientos entre organismos de investigación privados y públicos. Entre las medidas específicas podrían figurar las siguientes: i) hacer que los organismos públicos de investigación se basen más en el rendimiento y aumenten su nivel de profesionalidad, y ii) mejorar la coordinación del sistema de ciencia, tecnología e innovación a la hora de planificar y ejecutar las políticas de investigación e innovación en los distintos niveles de la Administración.
(22) | De conformidad con el artículo 19, apartado 3, letra b), del Reglamento (UE) 2021/241 y el anexo V, criterio 2.2, de dicho Reglamento, el plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. Se espera que dichas reformas e inversiones ayuden a abordar de forma efectiva la totalidad o una parte significativa de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes. Dado el calendario ajustado, es esencial avanzar rápidamente en la ejecución efectiva del plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, para impulsar la competitividad a largo plazo de España mediante las transiciones ecológica y digital, garantizando al mismo tiempo la equidad social. A fin de cumplir los compromisos del plan de recuperación y resiliencia a más tardar en agosto de 2026, es esencial que España continúe aplicando las reformas y acelere las inversiones abordando los retos pertinentes, al tiempo que garantiza una sólida capacidad administrativa. El tamaño y la complejidad del plan de recuperación y resiliencia requieren acciones específicas para garantizar que las reformas y las inversiones puedan completarse plenamente a tiempo. Lo mismo ocurre con los retos relacionados con la capacidad de absorción. Las inversiones están muy concentradas hacia el final del período de ejecución del plan de recuperación y resiliencia y merecen especial atención. También hay margen para reforzar la coordinación entre los distintos niveles de la Administración, mientras que la racionalización de los procedimientos aceleraría la recepción de fondos por los beneficiarios finales. Estos elementos son especialmente pertinentes para superar los retos relacionados con la absorción del gran volumen de fondos gestionados a través de los instrumentos financieros establecidos en el plan de recuperación y resiliencia modificado. La participación sistemática de las administraciones locales y regionales, de los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes sigue siendo importante para la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia, así como de otras políticas económicas y de empleo que van más allá de lo que este abarca, a fin de garantizar un amplio sentimiento de apropiación del programa de actuación en su conjunto.
(23) | Como parte de la revisión intermedia de los programas de la política de cohesión, de conformidad con el artículo 18 del Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo (21), España debe revisar cada programa financiado por el FEDER, el Fondo Social Europeo Plus (FSE+), el Fondo de Cohesión y el Fondo de Transición Justa (FTJ) a más tardar en marzo de 2025, teniendo en cuenta, en particular, los retos señalados en las recomendaciones específicas por país de 2024, así como su plan nacional de energía y clima. Dicha revisión constituye la base para la asignación definitiva de la financiación de la Unión incluida en cada programa. España ha avanzado en la aplicación de los programas de la política de cohesión y del pilar europeo de derechos sociales, pero sigue habiendo problemas pendientes. El PIB per cápita se mantiene por debajo del 75 % de la media de la Unión en ocho Comunidades Autónomas españolas. Es fundamental acelerar la ejecución de los programas de la política de cohesión y reforzar la capacidad administrativa a todos los niveles. Las prioridades establecidas en los programas siguen siendo pertinentes. Más allá de las medidas en materia de capacidad administrativa, es particularmente importante observar la rápida ejecución de inversiones en innovación empresarial y capacidades de I+D, especialmente en los sectores señalados en las estrategias regionales de especialización inteligente. Las inversiones en la transición ecológica, en consonancia con el plan nacional de energía y clima, en particular las relacionadas con la gestión del agua, la economía circular y la adaptación al cambio climático y la mitigación del mismo, siguen siendo fundamentales, especialmente en los territorios más afectados, como Canarias y las zonas costeras del este y del sur de España. Las inversiones para aumentar el atractivo y la competitividad de las Comunidades Autónomas que se enfrentan al declive demográfico son fundamentales para la convergencia. Por otra parte, sigue siendo necesario promover la (re)integración de los desempleados de larga duración y los trabajadores de más edad en el mercado laboral, reforzar la orientación profesional, abordar la inadecuación de las capacidades y aplicar la Garantía Infantil Europea establecida por la Recomendación (UE) 2021/1004 del Consejo (22). Dichas medidas también contribuirían a apoyar la convergencia social al alza, en consonancia con la segunda fase del análisis de los servicios de la Comisión que se basa en las características del marco de convergencia social, que se puso a prueba en 2024. De conformidad con el artículo 3, apartado 3, letra b), del Reglamento (UE) 2024/1263, el Semestre Europeo incluirá la supervisión de la aplicación de las orientaciones en materia de empleo por parte de la Comisión, entre otras cosas a través de un marco para detectar los riesgos para la convergencia social. España también podría utilizar la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa, creada por el Reglamento (UE) 2024/795 del Parlamento Europeo y del Consejo (23), con el fin de apoyar la transformación industrial, en particular invirtiendo en el desarrollo y la fabricación de tecnologías estratégicas y sus respectivas cadenas de valor, especialmente en los ámbitos de la innovación de tecnología profunda, las tecnologías limpias y eficientes en el uso de los recursos, la agricultura y las biotecnologías relacionadas con la salud.
(24) | Además de los retos económicos, sociales y medioambientales de los que se ocupan el plan de recuperación y resiliencia y otros fondos de la Unión, España afronta algunos retos adicionales relacionados con la significativa magnitud y el aumento de la escasez de agua y del estrés hídrico. Como se ha observado en 2023 y 2024, está aumentando la frecuencia de los períodos de sequía y las situaciones de escasez de agua en algunas Comunidades Autónomas, que ya no se limitan a los meses de verano. La anticipación y la gestión de los efectos adversos del cambio climático, tales como las inundaciones, la erosión costera y del suelo, la desertificación, las sequías, las olas de calor y los incendios forestales, siguen constituyendo un reto fundamental en España, que es uno de los Estados miembros más afectados de la Unión. Se prevé que el cambio climático aumente la frecuencia y gravedad de las sequías y las inundaciones, afectando negativamente a las personas, la biodiversidad, las finanzas públicas y la competitividad. Si bien el plan de recuperación y resiliencia modificado y otros fondos de la Unión incluyen medidas para mejorar la situación del sector del agua en España, son necesarios esfuerzos adicionales, especialmente en materia de gestión sostenible del agua. Una mayor inversión en infraestructuras ayudaría a mejorar la gestión del agua, también en el sector agrícola, que es el principal consumidor de agua, en consonancia con el plan estratégico de la política agrícola común de España. Entre las medidas que podrían ampliarse cabe citar inversiones en la recogida y el tratamiento de las aguas residuales, la reutilización del agua, la reducción de las fugas en las redes y el suministro general de agua, el aumento del uso de cultivos resistentes al cambio climático, la mejora del seguimiento y la promoción de soluciones basadas en la naturaleza, la prevención de inundaciones y la restauración de los ríos. Además, unos mecanismos para una mejor coordinación entre los distintos niveles de la Administración, también en lo que respecta a la aplicación y el cumplimiento efectivos, contribuirían a que las medidas existentes desarrollaran todo su potencial.
(25) | Habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de los Estados miembros de la zona del euro y su contribución colectiva al funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo recomendó en 2024 a los Estados miembros de la zona del euro que tomaran medidas, también a través de sus planes de recuperación y resiliencia, para aplicar la Recomendación sobre la zona del euro de 2024. En el caso de España, las recomendaciones 1, 2 y 3 contribuyen a la aplicación de las recomendaciones 1, 2 y 4 para la zona del euro establecidas en la Recomendación sobre la zona del euro de 2024.
RECOMIENDA a España que tome medidas en 2024 y 2025 con el fin de:
1. | Presentar el plan fiscal-estructural a medio plazo de manera oportuna. En consonancia con los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento reformado, limitar el incremento del gasto neto en 2025 a una tasa compatible con, entre otras cosas, situar la deuda de las administraciones públicas en una tendencia decreciente verosímil a medio plazo y con reducir el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. Garantizar la sostenibilidad fiscal, entre otras cosas revisando y simplificando el sistema tributario para impulsar el crecimiento económico y el empleo, la cohesión y la transición ecológica, y mejorando la calidad, la eficiencia y la equidad del gasto público.
2. | Reforzar la capacidad administrativa para gestionar los fondos de la Unión, acelerar las inversiones y mantener el impulso en la aplicación de las reformas. Hacer frente a los retos pertinentes, para posibilitar la ejecución continuada, rápida y efectiva del plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, asegurando la culminación de las reformas y las inversiones a más tardar en agosto de 2026. Acelerar la ejecución de los programas de la política de cohesión. En la revisión intermedia de dichos programas, seguir centrándose en las prioridades acordadas, teniendo en cuenta las oportunidades de mejora de la competitividad que ofrece la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa.
3. | Mejorar la gestión del agua para abordar mejor la adaptación a los efectos actuales y futuros del cambio climático y garantizar la resiliencia económica, social y medioambiental a largo plazo, mejorando la coordinación entre todos los niveles del Gobierno y la Administración, ampliando las soluciones existentes para la reducción del riesgo de sequía y la gestión sostenible del agua en la agricultura, la eficiencia hídrica y las inversiones en infraestructuras, y apoyando el desarrollo de soluciones basadas en la naturaleza.
Hecho en Luxemburgo, el 21 de octubre de 2024.
Por el Consejo
El Presidente
NAGY I.
(1) DO L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj.
(2) DO L 306 de 23.11.2011, p. 25, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1176/oj.
(3) Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DO L 57 de 18.2.2021, p. 17, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/241/oj).
(4) Reglamento (UE) 2023/435 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de febrero de 2023, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/241 en lo relativo a los capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia y se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1303/2013, (UE) 2021/1060 y (UE) 2021/1755, y la Directiva 2003/87/CE (DO L 63 de 28.2.2023, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2023/435/oj).
(5) Reglamento (UE) n.o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (DO L 306 de 23.11.2011, p. 25, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1176/oj).
(6) Recomendación (UE) del Consejo de 12 de abril de 2024 sobre la política económica de la zona del euro (DO C, C/2024/2807, 23.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2807/oj).
(7) Reglamento (CE) n.o 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DO L 209 de 2.8.1997, p. 6, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/1997/1467/oj).
(8) Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros (DO L 306 de 23.11.2011, p. 41, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2011/85/oj).
(9) Gasto neto tal como se define en el artículo 2, punto 2, del Reglamento (UE) 2024/1263: por «gasto neto» se entiende el gasto público, neto de i) los gastos en concepto de intereses; ii) las medidas discrecionales relativas a los ingresos; iii) los gastos en programas de la Unión compensados íntegramente con los ingresos procedentes de los fondos de la Unión; iv) el gasto nacional en cofinanciación de programas financiados por la Unión; v) los elementos cíclicos del gasto en prestaciones de desempleo y vi) las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal.
(10) ST 10150/21 INIT; ST 10150/21 ADD 1; ST 10150/21 ADD 1 REV 1; ST 10150/21 ADD 1 REV 2.
(11) Decisión de Ejecución del Consejo, de 10 de octubre de 2023, por la que se modifica la Decisión de Ejecución de 13 de julio de 2021 relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España (ST 13695/23 INIT).
(12) Recomendación del Consejo de 12 de julio de 2022 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2022 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2022 de España (DO C 334 de 1.9.2022, p. 70).
(13) Según las previsiones de la primavera de 2024 de la Comisión, el crecimiento de la producción potencial a medio plazo de España en 2023 se estima en el 7,2 % en términos nominales, sobre la base de la tasa media de crecimiento potencial real a diez años y del deflactor del PIB de 2023.
(14) La orientación fiscal se define como una medida de la variación anual de la situación presupuestaria subyacente de las administraciones públicas. Su objetivo es evaluar el impulso económico derivado de las políticas fiscales, tanto las financiadas a nivel nacional como las financiadas por el presupuesto de la Unión. La orientación fiscal se mide como la diferencia entre: i) el crecimiento potencial a medio plazo, y ii) la variación del gasto primario, excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos (y las medidas temporales de emergencia relacionadas con la crisis de la COVID-19), e incluidos los gastos financiados mediante ayudas no reembolsables (subvenciones) procedentes del Mecanismo y otros fondos de la Unión. Un signo negativo en el indicador refleja una política fiscal expansiva, mientras que uno positivo refleja una política fiscal contractiva.
(15) Proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica.
(16) Recomendación del Consejo, de 14 de julio de 2023, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2023 de España (DO C 312 de 1.9.2023, p. 77).
(17) El gasto primario neto se define como el gasto financiado a nivel nacional, neto de: i) las medidas discrecionales relativas a los ingresos, ii) los gastos por intereses, iii) el gasto en desempleo cíclico, y iv) las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal.
(18) Esto tiene en cuenta medidas puntuales equivalentes al 0,2 % del PIB en 2024, relacionadas con resoluciones judiciales en virtud de las cuales el Gobierno debe reembolsar a los ciudadanos y a las empresas los importes pagados en exceso en concepto de impuesto sobre la renta de las personas físicas e impuesto de sociedades.
(19) Esta cifra representa el coste presupuestario anual de las medidas, incluidos los ingresos y gastos y, en su caso, excluidos los ingresos procedentes de los impuestos sobre los beneficios inesperados de los proveedores de energía.
(20) Esta contribución se mide como la variación del gasto primario de las administraciones públicas, neto de: i) los efectos presupuestarios adicionales de las medidas discrecionales relativas a los ingresos, ii) las medidas puntuales, iii) el gasto en desempleo cíclico, y iv) el gasto financiado mediante ayudas no reembolsables (subvenciones) procedentes del Mecanismo y otros fondos de la Unión, en relación con la tasa media de crecimiento potencial del PIB nominal a medio plazo (diez años), expresada en porcentaje del PIB nominal.
(21) Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (DO L 231 de 30.6.2021, p. 159, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/1060/oj).
(22) Recomendación (UE) 2021/1004 del Consejo de 14 de junio de 2021 por la que se establece una Garantía Infantil Europea (DO L 223 de 22.6.2021, p. 14, ELI: http://data.europa.eu/eli/reco/2021/1004/oj).
(23) Reglamento (UE) 2024/795 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de febrero de 2024, por el que se crea la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP) y se modifican la Directiva 2003/87/CE y los Reglamentos (UE) 2021/1058, (UE) 2021/1056, (UE) 2021/1057, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 223/2014, (UE) 2021/1060, (UE) 2021/523, (UE) 2021/695, (UE) 2021/697 y (UE) 2021/241 (DO L, 2024/795, 29.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/795/oj).