DOUE-Z-2020-70048
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Dictamen del Banco Central Europeo de 20 de mayo de 2020 sobre la modificación del marco prudencial de la Unión en respuesta a la pandemia de COVID-19 (CON/2020/16).
Diario Oficial de la Unión Europea
20200529
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/doue/2020/180/Z00004-00009.pdf
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Banco Central Europeo
Catástrofes
Contabilidad
Epidemias
Garantías
Mercado de Dinero
Préstamos
Riesgos
Sistema financiero
CITA
Reglamento 2019/876, de 20 de mayo
Derecho Mercantil
Sistema financiero
Unión Europea
Introducción y fundamento jurídico
El 6 y el 12 de mayo de 2020 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Consejo de la Unión Europea y del Parlamento Europeo sendas solicitudes de dictamen sobre una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican el Reglamento (UE) n.o 575/2013 y el Reglamento (UE) 2019/876 en lo relativo a los ajustes realizados en respuesta a la pandemia de COVID-19 (1) (en lo sucesivo, el «reglamento propuesto»).
La competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 127, apartado 4, y el artículo 282, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, puesto que el reglamento propuesto contiene disposiciones que afectan: 1) a la función del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) de definir y ejecutar la política monetaria, conforme al artículo 127, apartado 2, primer guion, del Tratado; 2) a las tareas encomendadas al BCE conforme al artículo 127, apartado 6, del Tratado, respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito, y 3) a la contribución del SEBC a la buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la estabilidad del sistema financiero, conforme al artículo 127, apartado 5, del Tratado. De conformidad con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.
Observaciones generales
Los efectos sin precedentes de la crisis mundial desencadenada por la pandemia del coronavirus (COVID-19) han hecho que todas las autoridades actúen rápida y decisivamente para garantizar que las entidades de crédito puedan seguir cumpliendo su función de financiar la economía real y estén en condiciones de apoyar la recuperación económica a pesar del aumento de pérdidas al que probablemente tengan que hacer frente a causa de la crisis.
El BCE ha recurrido a la flexibilidad supervisora que le ofrece el régimen jurídico en vigor para ayudar a las entidades de crédito a seguir financiando a los hogares y a los negocios y empresas viables más afectados por los actuales efectos económicos de la pandemia (2). Así, el BCE ha relajado temporalmente los requerimientos de capital y operativos (3) y ha anunciado mayor flexibilidad en el tratamiento prudencial de los préstamos respaldados por medidas de apoyo público (4). Además, ha animado a las entidades de crédito a evitar efectos procíclicos excesivos cuando apliquen la norma internacional de información financiera (NIIF) 9 (5), ha reducido temporalmente el multiplicador cualitativo de riesgo de mercado en respuesta a los niveles extraordinarios de volatilidad de los mercados (6), y ha adoptado una recomendación sobre reparto de dividendos destinada a preservar el capital del sistema bancario para mejorar su capacidad de apoyar la economía real (7). Estas medidas suponen una ayuda muy significativa para resolver la actual crisis, así como importantes sinergias entre la actuación del BCE como supervisor bancario y su actuación en materia de política monetaria como banco central.
También han actuado otras autoridades, en particular el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB) y la Autoridad Bancaria Europea (ABE), adoptando medidas prudenciales complementarias que se han beneficiado de la coordinación internacional. Asimismo, los gobiernos nacionales han puesto en marcha programas de apoyo muy importantes que incluyen avales públicos y moratorias del pago de obligaciones crediticias.
En este contexto, el BCE respalda plenamente la iniciativa de la Comisión de aumentar la capacidad de las entidades de crédito de conceder préstamos y absorber las pérdidas relacionadas con la pandemia de COVID-19, garantizando al mismo tiempo que conserven su resiliencia (8). El BCE celebra los ajustes específicos del Reglamento (UE) n.o 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (9) (RRC), que refuerzan la capacidad del sistema bancario de atenuar los efectos económicos de la pandemia y de apoyar la recuperación, manteniendo al mismo tiempo los elementos esenciales del marco prudencial. Además, algunos elementos del reglamento propuesto complementan las medidas mitigadoras de supervisión del BCE, y ciertas medidas que el CSBB ha acordado recientemente precisan modificaciones del marco jurídico de la Unión para ser operativas. Los demás ajustes del reglamento propuesto deben abstenerse de modificar en lo esencial el marco prudencial, que debe seguir respetando las normas acordadas en Basilea y evitar nuevas fragmentaciones del código común europeo.
Como segunda observación general, relativa a la disposición para conceder crédito a la economía, el BCE señala que, si la ratio de capital de nivel 1 ordinario (CET1) de las entidades de crédito cae por debajo del nivel de los requisitos combinados de colchón, estas solo pueden distribuir recursos con sujeción al importe máximo distribuible (10). En caso de beneficios negativos, se cancelan las distribuciones sea cual sea la magnitud de la brecha. Puede que no interese a las entidades de crédito utilizar sus colchones para conceder más crédito por temor a verse obligadas a cancelar los cupones de los instrumentos de capital de nivel 1 adicional y arrostrar las posibles reacciones negativas de los participantes en el mercado. Esta conducta socavaría el efecto beneficioso que los colchones pretenden surtir.
Observaciones particulares
1. Disposiciones transitorias para mitigar el impacto de las disposiciones de la NIIF 9 en el capital reglamentario
| 1.1. | El artículo 473 bis del RRC contiene disposiciones transitorias que permiten a las entidades volver a añadir a su CET1 una parte de todo incremento de provisiones debido a la introducción de la contabilización de las pérdidas crediticias esperadas conforme a la NIIF 9. Las disposiciones transitorias constan de dos componentes: uno estático y otro dinámico. El componente estático permite a las entidades de crédito neutralizar parcialmente el «impacto del primer día» en el CET1 del incremento de las provisiones contables debido a la introducción de la NIIF 9; el dinámico les permite neutralizar parcialmente el impacto del incremento adicional (es decir, posterior al primer día), de las provisiones para las exposiciones sin deterioro crediticio. Las disposiciones transitorias vigentes abarcan el período 2018-2022 (11).
| 1.2. | El 3 de abril de 2020, a raíz de la crisis de la COVID-19, el CSBB acordó modificar (12) las disposiciones transitorias vigentes sobre el tratamiento reglamentario de las pérdidas crediticias esperadas. Además, aclaró que los países que ya habían aplicado las disposiciones transitorias (incluida la Unión Europea) podían optar en particular por volver a añadir menos del 100 % durante 2020 y 2021, o por tomar otras medidas que impidieran añadir los importes de las pérdidas crediticias esperadas determinados antes del brote de la COVID-19 (13). De acuerdo con estas consideraciones, el reglamento propuesto prevé reiniciar el período transitorio de cinco años comenzado en 2018 para el componente dinámico únicamente.
| 1.3. | El BCE apoya la modificación del artículo 473 bis del RRC para que las entidades de crédito puedan volver a añadir a su CET1 un importe limitado al incremento atribuible al componente dinámico de las disposiciones sobre pérdidas crediticias esperadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2019. En primer lugar, esta solución permitiría ajustar el alcance de las medidas adicionales a los efectos de la COVID-19, distinguiéndolas del impacto del primer día del incremento de las provisiones en el CET1 a consecuencia de la introducción de la NIIF 9. En segundo lugar, esta solución sería plenamente conforme con la decisión del CSBB de 3 de abril de 2020.
2. Tratamiento de los préstamos garantizados por el sector público con arreglo al mecanismo de protección prudencial de las exposiciones dudosas
| 2.1. | Según el artículo 47 quater, apartado 4, del RRC, las exposiciones dudosas garantizadas por organismos oficiales de crédito a la exportación reciben un trato preferente en cuanto a los requisitos de deducción del artículo 47 quater, apartado 3, del RRC (el denominado mecanismo de protección prudencial de las exposiciones dudosas). En el caso de las exposiciones dudosas garantizadas por organismos oficiales de crédito a la exportación, la parte de la exposición cubierta por la garantía solo debe deducirse íntegramente transcurridos siete años en situación de exposición dudosa, y no se requiere deducción antes de transcurrido ese tiempo. En el caso de las demás exposiciones dudosas garantizadas en todo o en parte por activos cualificados, los requisitos de deducción mínimos se incrementan gradualmente con el tiempo hasta la plena cobertura de las exposiciones dudosas pertinentes.
| 2.2. | El reglamento propuesto prevé extender temporalmente el tratamiento específico de las exposiciones dudosas garantizadas por organismos oficiales de crédito a la exportación a las exposiciones dudosas garantizadas por los gobiernos nacionales u otras entidades públicas admisibles como proveedores de cobertura del riesgo de crédito con arreglo a las normas de reducción del riesgo de crédito (14), siempre que la garantía o contragarantía se preste en el contexto de las medidas de apoyo a los prestatarios durante la pandemia de COVID-19 (15).
| 2.3. | El BCE celebra la propuesta de extender temporalmente el tratamiento más favorable del artículo 47 quater, apartado 4, del RCC, a las exposiciones dudosas garantizadas por gobiernos nacionales u otras entidades públicas, que es además coherente con su propia propuesta (16). La propuesta suprime la distinción arbitraria entre garantías proporcionadas por diversas entidades públicas con parecida solvencia.
3. Fecha de aplicación del colchón de ratio de apalancamiento
| 3.1. | El Grupo de Gobernadores de Bancos Centrales y Jefes de Supervisión (Grupo) que fiscaliza al CSBB aprobó el 27 de marzo de 2020 que se pospusiera un año el calendario de aplicación de los aspectos finales de la reforma de Basilea III, incluido el colchón de ratio de apalancamiento para los bancos de importancia sistémica mundial, que entrará en vigor en la Unión el 1 de enero de 2022. El reglamento propuesto prevé adaptar el calendario aplicable del RRC al nuevo calendario aprobado por el Grupo, es decir, 1 de enero de 2023 en lugar de 1 de enero de 2022 (17).
| 3.2. | El BCE apoya la decisión de utilizar el calendario ampliado, acordado internacionalmente para finalizar la reforma de Basilea III, para incorporar esta al derecho de la Unión. Retrasar la aplicación del colchón de ratio de apalancamiento para los bancos de importancia sistémica mundial facilitará la adaptación a las entidades de crédito, al tiempo que se mantiene plenamente la conformidad con el fondo y con el calendario acordados internacionalmente. Así, las entidades de crédito podrán centrar su capacidad operativa en las medidas necesarias para hacer frente a la actual crisis y promover la recuperación económica.
4. Compensación del impacto de la exclusión de determinadas exposiciones del cálculo de la ratio de apalancamiento
| 4.1. | Según la norma final sobre la ratio de apalancamiento que el CSBB publicó en diciembre de 2017 (18), a fin de facilitar la aplicación de las políticas monetarias, un país puede optar por excluir temporalmente las reservas de bancos centrales de la medida de la exposición de la ratio de apalancamiento en circunstancias macroeconómicas excepcionales. Si se ejercita esta opción, las normas de Basilea requieren una recalibración (es decir, un incremento) del requisito de ratio de apalancamiento que compense la exclusión de las reservas de bancos centrales. Esta opción, incorporada al derecho de la Unión (19), entrará en vigor el 28 de junio de 2021.
| 4.2. | El BCE observa que la experiencia de la crisis financiera mundial puso claramente de manifiesto la necesidad de establecer un requisito de ratio de apalancamiento en el Pilar 1. Se reconoce comúnmente que la acumulación de un apalancamiento excesivo en el sistema bancario fue una de las razones subyacentes de dicha crisis. Por consiguiente, el BCE considera que es importante mantener íntegramente la función de la ratio de apalancamiento como mecanismo de protección no basado en el riesgo y evitar la exclusión de sus principales componentes.
| 4.3. | El reglamento propuesto prevé modificar el actual mecanismo de recalibración del RRC. Concretamente, las entidades de crédito deberán calcular la ratio de apalancamiento ajustada una sola vez, en función del valor de sus reservas de bancos centrales admisibles y de la medida de la exposición total en el día en que la autoridad competente declare que concurren las circunstancias excepcionales que justifican el ejercicio de la facultad discrecional. La ratio de apalancamiento ajustada se aplicará durante todo el período en que se haga uso de la facultad discrecional, y no cambiará, a diferencia del actual mecanismo de recalibración.
| 4.4. | El BCE celebra que el reglamento propuesto establezca una exclusión específica del incremento de las reservas de bancos centrales, que puede facilitar la aplicación y transmisión de las medidas de política monetaria. Observa además que el incremento de la liquidez de los bancos centrales provocado por la ejecución de la política monetaria incrementará las reservas mantenidas por el sistema bancario, como sucede con las medidas de política monetaria recientemente anunciadas con relación a la crisis de la COVID-19. Aunque cada entidad de crédito pueda mover estas reservas, el sistema bancario no podrá evitar mantener estas reservas adicionales y el consiguiente incremento de la medida de la exposición total correspondiente a la ratio de apalancamiento. Para que la exclusión sea plenamente eficaz, el BCE propone las modificaciones que se indican a continuación.
| 4.5. | La modificación del mecanismo de recalibración se aplica desde el 28 de junio de 2021. Sin embargo, para cuando la autoridad competente haga uso de su facultad discrecional, lo que podría suceder el 28 de junio de 2021 o después de esta fecha, el importe de las reservas de bancos centrales mantenidas por una entidad de crédito podría haber aumentado ya significativamente como consecuencia de las medidas de política monetaria. Una recalibración basada en las reservas de bancos centrales mantenidas por una entidad de crédito en la fecha en que la autoridad competente hace uso de su facultad discrecional podría no facilitar plenamente la aplicación y transmisión eficaz de las medidas de política monetaria. El motivo es que se espera que el incremento de las reservas de bancos centrales que estas medidas suponen se haya producido principalmente antes de esa fecha. Por lo tanto, la exclusión de las reservas de bancos centrales calculada en esa fecha creará menos capacidad para que los bancos puedan incrementar el crédito a la economía real. Además, si hubiera que renovar la exclusión al final del período durante el que se hace uso de la facultad discrecional (inicialmente un período máximo de un año), la recalibración se basaría en el importe de las reservas mantenidas en la fecha de la renovación, que puede haber aumentado en el ínterin. Dada la incertidumbre en cuanto a la duración de las circunstancias excepcionales, el mecanismo de recalibración puede obstaculizar sustancialmente la eficacia de la medida para facilitar la adecuada aplicación y transmisión de la política monetaria.
| 4.6. | Por consiguiente, debe facultarse a las autoridades competentes para fijar la fecha de referencia de la recalibración de modo que la recalibración se mantenga estable mientras duren las circunstancias excepcionales. Esto permitiría a las autoridades competentes, en consulta con los bancos centrales, escoger una fecha que marque el inicio de dichas circunstancias, según ponen de manifiesto las decisiones de política monetaria más importantes (20). Así se ofrecería certeza y claridad a los participantes en los mercados y se apoyaría la adecuada ejecución y transmisión de la política monetaria.
| 4.7. | Además, las autoridades competentes deben poder recalibrar sobre la base de un período y no de una fecha de referencia. Sería el importe medio de las reservas de bancos centrales admisibles durante el período de referencia lo que se tendría en cuenta para la recalibración. Así, las autoridades competentes podrían ignorar toda variación diaria de las reservas de bancos centrales al fijar el nuevo requisito mínimo de cada entidad.
5. Otras posibles modificaciones de ciertos aspectos de los requisitos de riesgo de mercado
| 5.1. | Los niveles extraordinarios de volatilidad registrados en los mercados financieros desde el brote de la COVID-19 afectan de dos maneras a los requisitos de capital para el riesgo de mercado de las entidades que utilizan modelos internos de dicho riesgo: a) aumentan las cifras de valor en riesgo como consecuencia de la mayor volatilidad observada, y b) aumentan los multiplicadores cuantitativos del riesgo de mercado que reflejan el número de excesos de las pruebas retrospectivas (21). Estos cambios afectan a las ratios de CET1 de las entidades de crédito y podrían también afectar a su capacidad de proseguir su actividad de creación de mercado y proporcionar liquidez a este, perjudicando así su buen funcionamiento. Además, un incremento excesivo de los requisitos de capital para el riesgo de mercado obstaculizaría el objetivo de liberar capital para apoyar el crédito a la economía real.
| 5.2. | La norma del CSBB sobre los modelos internos de riesgo de mercado da suficiente flexibilidad a las autoridades competentes en lo que respecta al tratamiento de los excesos de las pruebas retrospectivas en circunstancias extraordinarias (22). En concreto, la norma del CSBB reconoce que incluso los modelos bien diseñados pueden no predecir una inesperada y elevada volatilidad del mercado. En estas circunstancias extraordinarias, incluso un modelo preciso puede dar lugar a muchas excepciones en relativamente poco tiempo.
| 5.3. | Aunque el RRC no hace referencia expresa a las circunstancias extraordinarias del texto del CSBB, da a la autoridad competente cierta flexibilidad al evaluar los resultados de las pruebas retrospectivas. Concretamente, según el artículo 366, apartado 4, del RRC, el supervisor puede optar por no contar los excesos derivados de pérdidas reales cuando no respondan a deficiencias del modelo, como es el caso de las condiciones extraordinarias del mercado. Sin embargo, el RRC no permite a la autoridad competente aplicar un tratamiento análogo a los excesos hipotéticos e ignorarlos a efectos del cálculo del sumando de las pruebas retrospectivas. Se espera que las perturbaciones del mercado debidas a la COVID-19 influyan de manera similar en el número de los excesos hipotéticos y en el de los reales.
| 5.4. | Por tanto, en comparación con las normas internacionales, las medidas supervisoras al alcance de las autoridades competentes limitan la consecución de su objetivo de mantener la capacidad de las entidades de crédito de ofrecer liquidez al mercado y proseguir su actividad de creación de mercado en circunstancias extraordinarias, lo que es decisivo para apoyar la economía real. Este objetivo se lograría mejor con otras medidas, como ignorar los excesos (derivados de pérdidas tanto reales como hipotéticas) en circunstancias extraordinarias. Por esto el RRC debe modificarse para velar por que, en circunstancias extraordinarias, las autoridades competentes puedan tomar medidas adecuadas conformes con la norma del CSBB. Con este fin, debe darse a las autoridades competentes una mayor flexibilidad que les permita ajustar temporalmente el número de excesos (derivados de pérdidas tanto reales como hipotéticas) o tomar otras medidas apropiadas. Puesto que las condiciones extraordinarias del mercado lo son de todo él y no de entidades concretas, sería importante además que la autoridad competente ejerciera estas facultades no individualmente sino respecto de los modelos internos de todas las entidades supervisadas. El presente dictamen se publicará en el sitio web del BCE.
Hecho en Fráncfort del Meno, el 20 de mayo de 2020.
La Presidenta del BCE
Christine LAGARDE
(1) COM(2020) 310 final.
(2) Véase el hilo del blog de Andrea Enria, presidente del Consejo de Supervisión del BCE, de 27 de marzo de 2020, titulado «Flexibility in supervision: how ECB Banking Supervision is contributing to fighting the economic fallout from the coronavirus», disponible en la dirección de supervisión bancaria del BCE en internet, www.bankingsupervision.europa.eu
Véase también el documento «FAQs on ECB supervisory measures in reaction to the coronavirus», disponible en la dirección de supervisión bancaria del BCE en internet, www.bankingsupervision.europa.eu
(3) Véase la nota de prensa del BCE de 12 de marzo de 2020, «La supervisión bancaria del BCE relaja temporalmente los requerimientos de capital y operativos en respuesta al coronavirus», disponible en la dirección del Banco de España en internet, www.bde.es
(4) Véase la nota de prensa del BCE de 20 de marzo de 2020, «La Supervisión Bancaria del BCE proporciona más flexibilidad a las entidades de crédito en respuesta al coronavirus», disponible en la dirección del Banco de España en internet, www.bde.es
(5) Véase la nota de prensa del BCE de 20 de marzo de 2020, «La Supervisión Bancaria del BCE proporciona más flexibilidad a las entidades de crédito en respuesta al coronavirus», disponible en la dirección del Banco de España en internet, www.bde.es
(6) Véase la nota de prensa del BCE de 16 de abril de 2020, «La Supervisión Bancaria del BCE relaja temporalmente los requerimientos de capital por riesgo de mercado», disponible en la dirección del Banco de España en internet, www.bde.es
(7) Recomendación del Banco Central Europeo, de 27 de marzo de 2020, sobre el reparto de dividendos durante la pandemia del COVID-19 y por la que se deroga la Recomendación BCE/2020/1 (BCE/2020/19) (DO C 102 I de 30.3.2020, p. 1).
(8) Véase la sección 1 de la exposición de motivos del reglamento propuesto.
(9) Reglamento (UE) n.o 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 648/2012 (DO L 176 de 27.6.2013, p. 1).
(10) Véase el artículo 141 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO L 176 de 27.6.2013, p. 338).
(11) Véase la sección 5 de la exposición de motivos del reglamento propuesto.
(12) Véase la nota de prensa del BPI de 3 de abril de 2020 titulada «Basel Committee sets out additional measures to alleviate the impact of Covid-19», disponible en https://www.bis.org/press/p200403.htm
(13) CSBB, «Measures to reflect the impact of Covid-19», disponible en https://www.bis.org/bcbs/publ/d498.pdf
(14) Las letras a) a e) del apartado 1 del artículo 201 del RRC se refieren: a) a administraciones centrales y bancos centrales; b) a administraciones regionales o autoridades locales; c) a bancos multilaterales de desarrollo; d) a organizaciones internacionales, cuando las exposiciones frente a las mismas reciban una ponderación de riesgo de 0 % conforme al artículo 117, y e) a entes del sector público, cuando se aplique a los créditos frente a los mismos el tratamiento del artículo 116.
(15) Véase el artículo 500 bis propuesto para el RRC.
(16) Véase el documento «FAQs on ECB supervisory measures in reaction to the coronavirus».
(17) Véase la modificación propuesta para el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (UE) 2019/876 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.° 575/2013 en lo que se refiere a la ratio de apalancamiento, la ratio de financiación estable neta, los requisitos de fondos propios y pasivos admisibles, el riesgo de crédito de contraparte, el riesgo de mercado, las exposiciones a entidades de contrapartida central, las exposiciones a organismos de inversión colectiva, las grandes exposiciones y los requisitos de presentación y divulgación de información, y el Reglamento (UE) n.° 648/2012 (DO L 150 de 7.6.2019, p. 1).
(18) CSBB, Basilea III: Finalización de las reformas poscrisis, p. 156, disponible en: https://www.bis.org/bcbs/publ/d424_es.pdf
(19) Véanse el apartado 1, letra n), y el apartado 7, del artículo 429 bis del RRC, modificados por el Reglamento (UE) 2019/876.
(20) Véase la nota de prensa del BCE de 12 de marzo de 2020, «Decisiones de política monetaria», disponible en la dirección del BCE en internet, www.ecb.europa.eu
(21) Véase también el documento de la ABE titulado «Statement on the application of the prudential framework on targeted aspects in the area of market risk in the COVID-19 outbreak», de 22 de abril de 2020, disponible en la dirección de la ABE en internet, www.eba.europa.eu
(22) Véase el documento del CSBB titulado «MAR Calculation of RWA for market risk», apartados 99.65 a 99.69, disponible en https://www.bis.org/basel_framework/standard/MAR.htm