DOUE-L-2023-81489
Europeo
Unión Europea
Recomendación
20231020
2407/2023

Recomendación (UE) 2023/2407 de la Comisión, de 20 de octubre de 2023, sobre la pobreza energética.
Diario Oficial de la Unión Europea
20231023
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/doue/2023/2407/L00001-00011.pdf
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https://data.europa.eu/eli/reco/2023/2407/spa
Consumidores y usuarios
Consumo de energía
Estadística
Pobreza
Política energética
Suministro de energía
CITA
Recomendación 2020/1563, de 14 de octubre
Consumidores y usuarios
Energía
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 292,
Considerando lo siguiente:
(1) | Las últimas cifras muestran que aproximadamente 40 millones de europeos de todos los Estados miembros, que representan el 9,3 % de la población de la Unión, no pudieron calentar adecuadamente su hogar en 2022. Esto representa un fuerte aumento desde 2021, cuando el 6,9 % de la población se encontraba en la misma situación (1). La proporción se ha duplicado con creces en el caso de las personas de las categorías de renta más baja. Estas cifras demuestran la gravedad de la situación, la cual requiere que los responsables políticos adopten medidas y aborden las causas profundas subyacentes de la pobreza energética en el marco de una transición justa y equitativa, que garantice que nadie se quede atrás.
(2) | La pobreza energética es un fenómeno multidimensional. En muchos casos, esta situación se debe principalmente a tres causas profundas subyacentes, relacionadas con el elevado gasto energético en proporción al presupuesto de los hogares, los bajos niveles de ingresos y el bajo rendimiento energético de los edificios y los aparatos. La situación de un hogar puede verse influida por factores geográficos y climáticos, así como por las características del hogar, el género, la salud y las necesidades específicas de energía y transporte del hogar. Por lo tanto, los hogares con mayores necesidades energéticas, especialmente las familias con niños, las personas con discapacidad y las personas mayores, también son más vulnerables a la pobreza energética y a sus efectos. Las mujeres, y en particular las que forman familias monoparentales y las mujeres de edad avanzada, también se ven especialmente afectadas por la pobreza energética debido a las desigualdades estructurales en la distribución de la renta, la situación socioeconómica y la brecha de género en materia de cuidados.
(3) | Los elevados precios de la energía han influido en los mercados energéticos de la Unión desde mediados de 2021. Un número cada vez mayor de personas ha tenido dificultades para pagar sus facturas de energía. Esto no se ha limitado a los ciudadanos de renta baja y vulnerables, que gastaron una proporción mucho mayor de sus ingresos en energía, sino que también ha afectado a muchos ciudadanos de renta media. La Unión actuó unida en el marco europeo pertinente y en los compromisos internacionales para aliviar la situación de los ciudadanos europeos. No obstante, persiste la necesidad de nuevas acciones bien orientadas a nivel nacional.
(4) | El pilar europeo de derechos sociales, proclamado conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017 (2), y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (3) adoptados en 2015 incluyen la energía entre los servicios esenciales a los que toda persona tiene derecho a acceder. Debe prestarse a las personas necesitadas apoyo para el acceso a estos servicios. El pilar también hace referencia al derecho a una ayuda y protección adecuadas contra los desalojos forzosos de la vivienda (4).
(5) | El Pacto Verde Europeo (5) hace hincapié en que la transición debe ser justa e inclusiva, dar prioridad a la dimensión humana y prestar especial atención a apoyar a las regiones, los sectores, los trabajadores, los hogares y los consumidores expuestos a los mayores desafíos en esa transición. Por otra parte, la Comunicación de la Comisión titulada «Una Europa social fuerte para unas transiciones justas» (6) subraya que la ejecución del Pacto Verde Europeo dotará a la Unión de instrumentos para redoblar los esfuerzos por lograr una convergencia al alza, la equidad social y la prosperidad compartida.
(6) | La Recomendación (UE) 2020/1563 (7) y el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que la acompaña (8) ofrecen orientaciones sobre la pobreza energética, así como sobre la definición de lo que constituye un número significativo de hogares afectados por la pobreza energética. La Recomendación estableció un conjunto de trece indicadores de pobreza energética a partir de los cuales los Estados miembros pueden elegir los disponibles y pertinentes para su contexto con el fin de detectar la pobreza energética en su territorio, reflejando las diferentes facetas de la pobreza energética, y utilizar conjuntos de datos alternativos para reflejar las realidades locales, como el recalentamiento en verano, el género y el origen étnico, y los datos de referencia cruzada sobre la renta y el consumo de energía conjuntamente para comprender los retos de asequibilidad de los hogares en situación de pobreza energética.
(7) | La Recomendación del Consejo para garantizar una transición justa hacia la neutralidad climática (9) recuerda que la equidad y la solidaridad definen los principios de las políticas de la Unión hacia la transición ecológica y son una condición previa para su apoyo público amplio y sostenido.
(8) | Los objetivos establecidos en el pilar europeo de derechos sociales, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el Pacto Verde Europeo, la Recomendación del Consejo sobre una transición justa y las Recomendaciones de la Comisión sobre la pobreza energética proporcionan un marco para detectar la pobreza energética en los Estados miembros haciendo hincapié en los principios de acceso a la energía, inclusividad, equidad y no dejar a nadie atrás. Todos estos principios se aplican a los hogares afectados por la pobreza energética. La energía tiene las lagunas de acceso más elevadas de la UE (10) para cualquier servicio esencial.
(9) | El concepto de pobreza energética se introdujo en 2009 mediante la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (11) y desde entonces se ha ampliado en la narrativa de una transición energética justa y equitativa. Los últimos avances jurídicos introducidos a través del paquete de medidas «Objetivo 55» (12) presentan un enfoque global para abordar las causas profundas de la pobreza energética. El paquete introdujo una primera definición a escala de la Unión de la pobreza energética en la Directiva (UE) 2023/1791 del Parlamento Europeo y del Consejo (13), junto con disposiciones para la priorización de las medidas de eficiencia energética y renovación de edificios entre los grupos en situación de pobreza energética y otros grupos vulnerables.
(10) | La pobreza energética afecta a todos los Estados miembros. Por consiguiente, el artículo 3, apartado 3, letra d), del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (14) exige a los Estados miembros que evalúen el número de ciudadanos en situación de pobreza energética, establezcan el objetivo de reducir dicho número si es importante y describan las políticas y medidas adoptadas que abordan la pobreza energética en sus planes nacionales definitivos de energía y clima. Los Estados miembros tuvieron que presentar dicha información por primera vez en 2019.
(11) | Consagrar una definición de pobreza energética en la legislación nacional es un primer paso para reconocer y detectar un problema y su contexto más amplio. Ayudará a todos los agentes pertinentes a diseñar las respuestas adecuadas para hacer frente a la pobreza energética a escala local, regional, nacional y de la Unión, teniendo en cuenta la combinación de sus tres causas principales, a saber, la baja renta, el aumento de las facturas de energía y la baja eficiencia energética.
(12) | El concepto de pobreza energética está vinculado con el concepto de clientes vulnerables, pero son distintos. El artículo 28 de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo (15) y el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (16), exigen a los Estados miembros que definan el concepto de «clientes vulnerables», que puede referirse a la pobreza energética, así como otros criterios, como la dependencia crítica de equipamientos eléctricos por motivos de salud y edad.
(13) | Dieciocho Estados miembros han incluido la pobreza energética como un fenómeno separado en sus planes nacionales de energía y clima; sin embargo, tan solo la mitad aproximadamente de los Estados miembros (17) incluyen detalles sobre las definiciones, la medición clara y las políticas directas para hacer frente a la pobreza energética.
(14) | Los Estados miembros deben actualizar los planes nacionales de energía y clima a más tardar en junio de 2024. Deben recibir apoyo en ese ejercicio y en la lucha contra la pobreza energética a escala nacional a través de paquetes de políticas eficaces y orientaciones adicionales que complementen la Recomendación (UE) 2020/1563 de la Comisión.
(15) | El Reglamento (UE) 2023/955 del Parlamento Europeo y del Consejo (18) estableció el Fondo Social para el Clima con el fin de abordar y prevenir los posibles efectos distributivos negativos derivados de la ampliación de la cobertura de los edificios y el transporte por carretera por un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión de la UE para estos dos sectores y sus pequeñas industrias (RCDE2) de conformidad con la Directiva 2003/87/CE (19). El Fondo Social para el Clima tiene por objeto proporcionar financiación a los Estados miembros para apoyar a los hogares vulnerables, incluidos los hogares afectados por la pobreza energética, las microempresas vulnerables y los usuarios del transporte vulnerables que se ven especialmente afectados por la pobreza energética y de transporte, apoyando las inversiones para aumentar la eficiencia energética y el acceso a la movilidad y el transporte de emisión cero y de baja emisión. Para desbloquear la financiación, los Estados miembros deben presentar sus planes sociales para el clima a más tardar en junio de 2025, basándose en las actualizaciones de 2024 de sus planes nacionales de energía y clima.
(16) | La actualización de los planes nacionales de energía y clima y el establecimiento de los planes sociales para el clima de conformidad con el Reglamento (UE) 2023/955 del Parlamento Europeo y del Consejo brinda a los Estados miembros la oportunidad de reflejar no solo la mayor ambición del marco jurídico de la Unión en términos de objetivos energéticos y climáticos, sino también de fomentar la equidad y proporcionar un marco estable para reducir la pobreza energética.
(17) | La recopilación de datos de indicadores adecuados es fundamental para determinar el número de personas en situación de pobreza energética. Módulos ad hoc opcionales de las estadísticas europeas sobre la renta, la inclusión social y las condiciones de vida, como el relativo a la incapacidad de mantener las viviendas cómodamente refrigeradas durante el verano y la capacidad del hogar para permitirse un nivel suficiente de consumo de energía en casa, realizado en 2023, o el relativo a la eficiencia energética realizado en 2024, pueden proporcionar datos útiles adicionales pertinentes para determinar el número de hogares afectados por la pobreza energética en contextos nacionales o regionales. Dada la creciente probabilidad de que se produzcan olas de calor como consecuencia del cambio climático, la información relacionada con la capacidad de los hogares para satisfacer todas sus necesidades energéticas permitiría una adopción mejor y más específica de políticas y opciones para luchar contra el calor y otros peligros climáticos, así como contra los efectos de la pobreza energética.
(18) | En algunos Estados miembros, la pobreza energética se aborda principalmente desde el punto de vista de la asequibilidad a través de sistemas de apoyo a los hogares vulnerables, abordando la inasequibilidad de la vivienda y la energía, y se proporciona, por ejemplo, en forma de reducciones fiscales, tarifas sociales, vales de energía o subsidios para calefacción. Todas las medidas relativas a los precios modifican el coste marginal del consumo de energía. Estos sistemas son importantes en tiempos de crisis y necesarios en ausencia de actualizaciones de la estructura, pero no proporcionan la base para mejoras estructurales que beneficien a los hogares vulnerables. Pueden reducir los incentivos para reducir el consumo de energía e invertir en medidas de eficiencia energética. Las medidas relativas a la renta también proporcionan un alivio inmediato, sin modificar directamente el coste marginal del consumo de energía, pero no tienen un efecto a largo plazo en la demanda de energía. Por consiguiente, debe darse prioridad a las medidas que capaciten a los hogares afectados por la pobreza energética y a los hogares vulnerables, y que les permitan adoptar sus propias medidas para mejorar su estilo de vida en términos de eficiencia energética y consumo de energías renovables.
(19) | A la hora de abordar los hogares en situación de pobreza energética, los Estados miembros utilizan una combinación de enfoques y acciones que varían en cuanto al impacto en los consumidores finales: las medidas de apoyo a los precios se dirigen directamente al precio final pagado por la energía; los sistemas de apoyo a la renta mantienen la señal de los precios del mercado y, por lo tanto, siguen ofreciendo incentivos para reducir el consumo de energía, aumentando al mismo tiempo la asequibilidad del consumo de energía, y medidas más estructurales que abordan la asequibilidad a largo plazo de los regímenes energéticos. Las medidas estructurales son aquellas que abordan la pobreza energética en sus causas profundas mediante inversiones en eficiencia energética o en fuentes de energía renovables. Tienen repercusiones duraderas y respaldan el objetivo de la Unión de lograr una transición energética justa. Por lo tanto, deben priorizarse junto con las medidas sociales complementarias pertinentes. Las medidas adoptadas por los Estados miembros también deben tener por objeto diversificar las opciones energéticas para los clientes, evitando al mismo tiempo que los clientes vulnerables tengan que seguir utilizando combustibles fósiles, en particular gas fósil, carbón y petróleo, y que corran el riesgo de tener que hacer frente al aumento de los costes administrativos y de red durante la transición. Por lo tanto, abordar la pobreza energética y garantizar una transición justa depende fundamentalmente de la combinación de políticas elegida.
(20) | Durante la crisis energética, la necesidad de proteger a los consumidores frente a unos precios elevados y volátiles de la energía aumentó el uso de instrumentos de renta y precios en toda la Unión. Sin embargo, la mayoría de las medidas no eran suficientemente específicas. Las medidas de apoyo a la renta proporcionan valiosas redes de seguridad social, pueden desplegarse rápidamente y, cuando son específicas, pueden proporcionar un alivio inmediato a los hogares afectados, pero, no obstante, es probable que no tengan un impacto estructural más allá del período de desembolso o aplicación y pueden crear una dependencia de los combustibles fósiles y las subvenciones. También plantean el riesgo de reducir la financiación pública de medidas más estructurales que requieren un uso intensivo de capital, como las renovaciones de edificios.
(21) | El acceso a la energía en la Unión está protegido por el marco jurídico de la UE y los consumidores disfrutan de un servicio universal, en particular en cuanto a la electricidad. Además del apoyo a la asequibilidad para las personas necesitadas, la mayoría de los Estados miembros han establecido un régimen de proveedor de último recurso para proteger a los consumidores en caso de fallo del proveedor. Para seguir protegiendo a los consumidores y garantizar la continuidad del suministro, se anima a los Estados miembros a garantizar un proveedor de último recurso.
(22) | De conformidad con el artículo 10, apartado 11, de la Directiva (UE) 2019/944, los suministradores proporcionarán a los clientes domésticos información adecuada sobre las medidas alternativas a la desconexión con suficiente antelación antes de la desconexión prevista. Se debe proteger adecuadamente a los clientes vulnerables frente a los cortes de electricidad y no deberían verse en una situación que los obligue a desconectarse. A fin de salvaguardar el acceso de los más vulnerables a la energía, debe alentarse a los Estados miembros a que actúen sobre la base de las buenas prácticas en este ámbito en toda la Unión.
(23) | Debido a su naturaleza compleja, la pobreza energética debe abordarse como una cuestión multidisciplinar, que requiere un enfoque multisectorial que abarque sobre todo, pero no solo, los sectores de la energía y la política social, teniendo en cuenta al mismo tiempo las obligaciones jurídicas concretas de la legislación en materia de energía y clima. Así pues, el sistema de gobernanza para la pobreza energética debe permitir la colaboración interdepartamental y vertical entre las estructuras gubernamentales nacionales, regionales y locales, así como una consulta más amplia de las partes interesadas pertinentes y los interlocutores sociales de diferentes sectores para contribuir a la toma de decisiones con conocimiento de causa. También podría considerarse a tal fin el diálogo multinivel sobre clima y energía establecido de conformidad con el artículo 11 del Reglamento (UE) 2018/1999.
(24) | La fortaleza de los observatorios de la pobreza energética radica en que reúnen a todos los agentes clave implicados para desarrollar un entendimiento intersectorial de la situación de la pobreza energética a todos los niveles. Como tal, se trata de una herramienta de gobernanza multidisciplinar que puede servir de proyecto faro para otros ámbitos políticos. Estos observatorios también pueden proporcionar una plataforma para que las partes interesadas participen en el debate nacional y local proporcionando información clave sobre el problema de la pobreza energética y proponiendo iniciativas políticas.
(25) | La práctica ha demostrado que la confianza es uno de los elementos clave para implicar con éxito a los hogares afectados por la pobreza energética, tanto en la detección como en el contacto con los beneficiarios de los sistemas de apoyo.
(26) | Una comunicación y un intercambio de información eficaces y fáciles de utilizar desempeñan un papel crucial en la lucha contra la pobreza energética. Los hogares afectados por la pobreza energética tienen diferentes necesidades y capacidades para participar, y posiblemente tienen un acceso limitado a la información pertinente. Las redes de asesoramiento energético o las ventanillas únicas, tal como se establece en la Directiva (UE) 2023/1791, junto con las propuestas relativas a la eficiencia energética de los edificios, pueden ser herramientas eficaces. Estas herramientas deben ser fácilmente accesibles y adaptadas a las necesidades de los hogares con bajos ingresos, vulnerables o afectados por la pobreza energética, y también podrían proporcionarse a través de trabajadores sanitarios y de asistencia social u otros trabajadores de primera línea que estén en contacto directo y regular con dichos grupos de población.
(27) | Con el paquete de medidas «Objetivo 55» y la Comunicación «REPowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible» (20), la Comisión declaró claramente que las medidas de eficiencia energética, también en el sector de los edificios, son acciones eficaces para capacitar y proteger a los hogares en situación de pobreza energética y vulnerables. La mejora de la eficiencia energética de los edificios puede mitigar los posibles efectos sociales negativos y maximizar los beneficios sociales, especialmente en lo que respecta a la mejora de las condiciones de vida en los edificios con el peor rendimiento energético y a la mitigación o incluso prevención de la pobreza energética.
(28) | Dar prioridad a la eficiencia energética es un principio clave consagrado en el Derecho de la Unión. El artículo 3 de la Directiva (UE) 2023/1791 constituye una base jurídica para su aplicación. Mejorar la eficiencia energética es crucial para luchar contra la pobreza energética y mejorar el bienestar de las personas y los residentes.
(29) | Dar prioridad a la renovación de los edificios que tengan el peor rendimiento energético permite abordar directamente la pobreza energética, ya que las personas afectadas por la pobreza energética y las personas vulnerables tienden a vivir en dichos edificios. Mediante la renovación energética, las necesidades energéticas de calefacción y refrigeración de los hogares pueden reducirse sustancialmente y, en consecuencia, los habitantes pueden permitirse un clima interior adecuado con facturas energéticas más bajas, contribuyendo así a sacar a los hogares de la pobreza energética. Además, ampliar la renovación energética de los edificios puede generar y preservar puestos de trabajo que contribuyan indirectamente al bienestar de la población. La Nueva Bauhaus Europea (21) es una iniciativa de la Unión cuyo objetivo es ayudar a cumplir el Pacto Verde Europeo dando prioridad a la eficiencia energética, la asequibilidad y la inclusividad.
(30) | Los efectos positivos de las renovaciones de edificios, en particular en las condiciones de vida, pueden maximizarse mediante enfoques integrados, participativos y relacionados con los distritos, cuando la renovación energética en distritos en situación de pobreza energética se integra en programas más amplios de inclusión social y regeneración urbana. Los incentivos divididos puede ser un obstáculo para la renovación de edificios, también porque los inquilinos no tienen las mismas posibilidades que los propietarios de viviendas en lo que respecta a la toma de decisiones sobre la mejora de las viviendas. Se producen cuando los beneficios de una transacción o inversión no benefician directamente al agente que soporta los costes de la transacción o inversión.
(31) | Los hogares vulnerables deben estar protegidos de los costes de vivienda más elevados que pueden derivarse de las renovaciones y dar lugar a desahucios, desplazamientos y gentrificación. Por lo tanto, es fundamental que los Estados miembros vigilen cuidadosamente su combinación global de políticas en relación con los efectos negativos directos o indirectos en los hogares vulnerables. Las medidas para proteger a los inquilinos de los efectos negativos y no deseados pueden incluir una ayuda financiera condicional a las obras de renovación que impidan el desahucio de los inquilinos, incentivos fiscales para los propietarios, ayuda financiera para liquidar o reprogramar los atrasos en el alquiler para los hogares más pobres, un límite para el aumento del alquiler si el propietario recibe ayuda financiera pública, o medidas legislativas que garanticen un equilibrio entre el aumento del alquiler y el ahorro de energía logrado mediante la renovación. También son medidas esenciales la garantía de cumplimiento del marco regulador que protege a los inquilinos y concierne a los propietarios, así como el acceso a la información sobre el derecho a la vivienda y los derechos de los inquilinos frente a los desahucios.
(32) | Los principios de eficiencia energética se aplican también a los electrodomésticos eficientes desde el punto de vista energético, que pueden contribuir a un ahorro energético considerable. Las normas de eficiencia energética, aplicadas a través de las normas de diseño ecológico y el etiquetado energético, pueden generar grandes ahorros de energía para los hogares de la Unión.
(33) | Los sistemas de medición inteligentes, que permiten lecturas precisas y casi en tiempo real, hacen que los consumidores puedan supervisar su uso real de la energía a lo largo de todo el día y pueden ayudar a detectar a las personas en situación de pobreza energética. Como consecuencia de ello, ayudan a los consumidores a controlar su comportamiento energético y a ajustar su consumo para mantener sus costes bajo control, al tiempo que ponen fin a las facturas estimadas y a las reclamaciones retroactivas de facturas. Esto es de suma importancia para los hogares afectados por la pobreza energética, que a menudo se enfrentan a restricciones financieras más estrictas y se ven afectados de manera desproporcionada por las fluctuaciones de los precios de la energía. Los hogares en situación de pobreza energética no deben quedar excluidos del acceso a tecnologías inteligentes que les ayuden a reducir o gestionar mejor su consumo de energía, así como a desbloquear oportunidades para beneficiarse de los avances actuales en materia de tecnología energética y digitalización.
(34) | La descarbonización del sistema energético mediante la eliminación progresiva de los combustibles fósiles y su sustitución por energías renovables es fundamental en la lucha de la Unión contra el cambio climático. La invasión rusa de Ucrania y el aumento de los precios de la energía muestran la urgencia de abandonar más rápidamente el gas natural para calefacción de los hogares y, en este sentido, los hogares afectados por la pobreza energética requerirán especial atención y apoyo. El Pacto Verde Europeo establece el principio de que nadie se quede atrás, lo que reviste suma importancia en este contexto. Apoyar a los hogares afectados por la pobreza energética en su transición de los combustibles fósiles a las energías renovables más baratas para su suministro energético es un elemento central en la lucha contra la pobreza energética. Esto también se refleja en el artículo 23, apartado 4, de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo (22), que exige a los Estados miembros que garanticen la accesibilidad a la energía renovable para todos los consumidores, en particular para aquellos hogares de renta baja o vulnerables que, de otro modo, no poseerían suficiente capital inicial para beneficiarse.
(35) | Las energías renovables son más asequibles para los consumidores si pueden tener acceso directo a ellas. Los sistemas de autoconsumo colectivo pueden superar la limitada capacidad de los hogares afectados por la pobreza energética para acceder a las energías renovables y convertirse en agentes activos, como consumidores que a la vez producen electricidad (los denominados «prosumidores»). Ser prosumidores y participar en sistemas colectivos de autoconsumo aporta beneficios no financieros más amplios tanto para las personas, como la capacitación, la adquisición de nuevas competencias y la inclusión social, como para la comunidad, como la confianza y las interconexiones.
(36) | Los sistemas colectivos de autoconsumo incluyen las comunidades de energía y los sistemas de uso compartido de energía. La Comisión apoya la aplicación efectiva en curso de la legislación de la Unión sobre las comunidades de energía en los Estados miembros y propone (23) disposiciones específicas sobre el uso compartido de energía. Los municipios tienen un papel importante que desempeñar a la hora de hacer que los sistemas de autoconsumo colectivo sean abiertos y accesibles a los hogares afectados por la pobreza energética, especialmente en los casos en que, de no hacerlo, la entrada implicaría requisitos financieros, así como procedimientos administrativos complejos y costes.
(37) | Para diagnosticar, diseñar, establecer y aplicar medidas para luchar contra la pobreza energética, los responsables políticos a todos los niveles deben estar informados y comprender las causas subyacentes de la pobreza energética de su circunscripción. El Año Europeo de las Competencias 2023 (24) y el Pacto por las Capacidades, como parte de la Agenda de Capacidades Europea (25), ofrecen a los miembros del pacto la oportunidad de recibir orientaciones adecuadas para el desarrollo de capacidades. La Plataforma de Asesoramiento sobre la Pobreza Energética (26), financiada por la Unión, ofrece formación y apoyo en línea y específicos a las partes interesadas, incluidos los gobiernos locales, sobre la pobreza energética. Su trabajo en materia de indicadores también es útil para que los Estados miembros elijan y articulen indicadores a nivel nacional y local (27).
(38) | Además, los trabajadores en contacto directo y regular con personas en riesgo de pobreza energética, como los que trabajan en la asistencia sanitaria, la educación o los trabajadores sociales, así como los asesores energéticos, deben tener las capacidades necesarias para detectar la pobreza energética y proporcionar asesoramiento e información a los hogares en situación de pobreza energética. Dicha información podrá incluir asesoramiento sobre medidas básicas de reducción del consumo de energía, explicaciones de las facturas energéticas, asesoramiento sobre los derechos en materia de vivienda y de los inquilinos contra los desahucios, o dónde recibir asesoramiento o apoyo adicionales.
(39) | La cuestión de las capacidades también afecta a los consumidores como tales. Para poder beneficiarse de la transición energética ecológica, los consumidores necesitan incentivos y capacidades para interactuar con la energía de manera más activa a través de una mayor alfabetización energética y digital, en consonancia con sus necesidades energéticas y sus objetivos de reducción de la energía. Esto requiere capacidades como el uso de contadores inteligentes y aprovechar la flexibilidad de la demanda y las energías renovables. En este contexto, debe prestarse especial atención a los hogares vulnerables y a los hogares afectados por la pobreza energética para ayudarles a aumentar su alfabetización energética, financiera y digital y a superar su posición inicial más difícil, también en el contexto de la adopción de tecnologías innovadoras. Algunos grupos pueden tener opciones limitadas para adoptar medidas adecuadas, incluidos los que se encuentran en viviendas alquiladas, viviendas sociales u otro tipo de viviendas que no son de su propiedad.
(40) | Hay financiación disponible para hacer frente a la pobreza energética. Al menos el 30 % del importe total del presupuesto de la Unión en el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (28) y del importe total del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (29), y al menos el 37 % del importe total del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (30) deben destinarse a la integración de los objetivos climáticos. En este contexto, existe un amplio margen para financiar medidas estructurales destinadas a hacer frente a la pobreza energética. En particular, de conformidad con el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Estados miembros han asignado una parte significativa de los recursos a medidas de eficiencia energética, incluida la renovación de edificios. En la revisión de los planes y la inclusión de capítulos de REPowerEU, la pobreza energética desempeña un papel importante como uno de los seis objetivos a los que deben contribuir las reformas e inversiones. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión (31) también aportan importantes inversiones para la aplicación de medidas de eficiencia energética, en particular para luchar específicamente contra la pobreza energética.
(41) | El Fondo de Transición Justa (32), como parte del Mecanismo para una Transición Justa, contribuye a financiar medidas de eficiencia energética en territorios que se enfrentan a graves retos socioeconómicos derivados del proceso de transición hacia los objetivos energéticos y climáticos de la Unión para 2030. Muchos de estos territorios agrupan zonas importantes de pobreza energética. Además, la pobreza energética también puede optar a financiación con cargo a los ingresos nacionales en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión establecido por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (33), y las asignaciones en el marco del Fondo de Modernización (34) y a través del próximo Fondo Social para el Clima.
(42) | La Comisión gestiona proyectos que abordan la pobreza energética en el marco de Horizonte Europa y del Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE) (35). Además, a través de la Plataforma de Asesoramiento sobre la Pobreza Energética, financiada por la Unión, presta asistencia técnica a los municipios para el diagnóstico de la pobreza energética, la planificación y la ejecución de acciones locales específicas. En el marco del Instrumento de Apoyo Técnico (36), la Comisión apoya a los Estados miembros, a petición de estos, en sus esfuerzos por diseñar y aplicar reformas, en particular en el ámbito de la pobreza energética, la renovación de edificios y la elaboración de los planes sociales para el clima.
(43) | Las medidas estructurales, especialmente las relativas al acceso a la eficiencia energética, la renovación de edificios o las energías renovables, requieren una financiación inicial y continua significativa, de conformidad con el artículo 28 de la Directiva (UE) 2023/1791. Es importante que el gasto público y los sistemas de financiación se adapten adecuadamente para apoyar a los hogares vulnerables en situación de pobreza energética, movilizar más inversiones privadas, promover productos crediticios para la eficiencia energética y proporcionar garantías públicas. Los Estados miembros también deben adaptar sus planes y programas financiados con cargo a los fondos de la Unión para centrarse en los hogares vulnerables en situación de pobreza energética, creando al mismo tiempo sinergias en toda la Unión y entre los planes y programas nacionales, regionales y locales.
(44) | Teniendo en cuenta que los hogares afectados por la pobreza energética carecen de recursos propios y tienen un acceso limitado a préstamos comerciales, se enfrentan a obstáculos para acceder a financiación para las inversiones. Por lo tanto, estos hogares necesitan ayuda financiera pública que puede adoptar la forma de una subvención inicial directa, un pago directo para obras de eficiencia energética o renovación, un préstamo público que permita a los hogares devolver la inversión pública a medida que se produce el ahorro en su factura energética, préstamos a tipo de interés cero a bajo o cualquier otra forma innovadora de financiación para ayudarles a financiar las obras de renovación energética.
RECOMIENDA A LOS ESTADOS MIEMBROS:
Sección I: aplicación del marco jurídico
| 1. | Adoptar medidas rápidas para transponer y aplicar la definición de pobreza energética de conformidad con el artículo 2, punto 52, de la Directiva (UE) 2023/1791 al Derecho nacional. La definición nacional debe distinguir el concepto de «pobreza energética» del concepto de clientes vulnerables, sobre la base del artículo 3 de la Directiva 2009/73/CE, el artículo 28 de la Directiva (UE) 2019/944 y el artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva (UE) 2023/1791.
| 2. | Garantizar que las diferencias entre los conceptos de clientes vulnerables y pobreza energética, así como sus complementariedades, se reflejen debidamente en las políticas y medidas a nivel nacional para ayudar a los Estados miembros a preparar los paquetes de medidas pertinentes para abordar la pobreza energética y las medidas de capacitación.
| 3. | Aprovechar el marco holístico establecido por los planes nacionales de energía y clima para analizar y actualizar la cuestión de la pobreza energética en su territorio y reflexionar sobre la manera de abordarla. Al hacerlo, los Estados miembros deben dar los primeros pasos en la preparación de sus planes sociales para el clima.
| 4. | Considerar los indicadores facilitados a escala nacional y de la UE para determinar el número de hogares afectados por la pobreza energética y participar en las encuestas como parte de los módulos pertinentes de las estadísticas europeas sobre la renta y las condiciones de vida. Los Estados miembros deben prestar especial atención a la calidad de los datos y a la comparabilidad de las fuentes de datos alternativas y ser transparentes sobre qué indicadores utilizan para detectar y combatir la pobreza energética (incluida la información sobre los deciles de renta).
Sección II: medidas estructurales, asequibilidad y acceso a la energía
| 5. | Distinguir claramente entre medidas estructurales para hacer frente a la pobreza energética y medidas para mejorar la asequibilidad de la energía.
| 6. | Dar prioridad a medidas estructurales eficaces y bien orientadas para abordar las causas profundas de la pobreza energética, en lo que respecta a la eficiencia energética, la renovación de edificios, la adaptación térmica (respetando al mismo tiempo el carácter de los edificios), el acceso a aparatos eficientes desde el punto de vista energético y a las energías renovables. Los Estados miembros podrán acompañar las medidas estructurales con medidas específicas para mejorar la asequibilidad de la energía, como ayudas específicas a la renta y tarifas sociales, o para apoyar temporalmente a los hogares afectados por la pobreza energética.
| 7. | Poner en marcha medidas para evitar las desconexiones de consumidores afectados por la pobreza energética y consumidores vulnerables, a través de sistemas de ayuda financiera específicos y acciones, tanto a corto como a largo plazo, que incluyan, entre otras, planes de pago y asesoramiento en materia de eficiencia energética, contratos de suministro alternativos o asistencia de los servicios sociales y las organizaciones de la sociedad civil. Para seguir protegiendo a los consumidores y garantizar la continuidad del suministro, los Estados miembros deben garantizar un proveedor de último recurso.
| 8. | Garantizar la coherencia entre las políticas, en particular entre las políticas energéticas y sociales, y evitar medidas contradictorias. Los Estados miembros deben incluir la pobreza energética en políticas sociales más amplias e integradas y en enfoques de justicia social y aplicar políticas inclusivas y de capacitación, en particular para los hogares afectados por la pobreza energética, los inquilinos, las personas que viven en viviendas sociales y las que ocupan edificios con el peor rendimiento energético.
Sección III: gobernanza
| 10. | Garantizar una gobernanza mejorada con un enfoque holístico para abordar la pobreza energética, incluida la colaboración interdepartamental y vertical entre las estructuras de gobernanza nacionales, regionales y locales, lo que implica un compromiso más estrecho con los hogares vulnerables y los interlocutores sociales y energéticos pertinentes y las partes interesadas.
| 11. | Considerar la posibilidad de designar observatorios nacionales de pobreza energética, y capacitarlos, que podrían incluir autoridades públicas, universidades, ONG, proveedores y suministradores de energía, al tiempo que se les da un mandato claro y medios para detectar, supervisar y analizar la situación de la pobreza energética a escala local, regional y nacional a fin de fundamentar la toma de decisiones.
Sección IV: confianza, participación y comunicación
| 12. | A la hora de diseñar medidas y acciones que aborden la pobreza energética, prestar especial atención a una comunicación específica y personalizada que genere confianza entre los beneficiarios de los sistemas pertinentes y evite estigmatizar a los grupos vulnerables. Los Estados miembros deben recurrir a los trabajadores cualificados de primera línea a que se refiere el punto 21 para ayudar a detectar y asesorar a los hogares en situación de pobreza energética.
| 13. | Intensificar las campañas de información sobre eficiencia energética dirigidas a los hogares afectados por la pobreza energética, a fin de garantizar que estos grupos de población reciban información y asesoramiento a medida, aprovechando al mismo tiempo todo el potencial de las redes de asesoramiento energético y las ventanillas únicas. Dichas campañas deben fomentar la adopción de medidas de eficiencia energética también en el sector del alquiler, mitigando los incentivos divididos entre propietarios e inquilinos y reduciendo la pobreza energética mediante el abaratamiento de las facturas energéticas resultante de las renovaciones.
Sección V: eficiencia energética
| 14. | Tomar medidas para acelerar la tasa de renovación de los edificios con el peor rendimiento energético, de manera que se garantice al menos el nivel de ahorro que el hogar necesita para lograr un confort térmico interior adecuado. Las medidas de apoyo a los hogares afectados por la pobreza energética deben tener en cuenta la estructura de propiedad del mercado de la vivienda y evitar la exclusión de los propietarios de viviendas afectados por la pobreza energética, por una parte, y de los inquilinos, por otra.
| 15. | Establecer salvaguardias normativas y sociales y analizar la combinación de políticas para garantizar que los costes de la vivienda derivados de las mejoras de la eficiencia energética o las renovaciones de viviendas no den lugar a un aumento excesivo de los alquileres y los costes de la vivienda, lo que podría dar lugar a problemas de inasequibilidad, desplazamiento de residentes, desahucios y gentrificación.
| 16. | Establecer sistemas que permitan el acceso de los hogares afectados por la pobreza energética a electrodomésticos eficientes desde el punto de vista energético, con el fin de reducir la factura energética tanto de los inquilinos como de los propietarios de viviendas.
| 17. | Acelerar el despliegue de sistemas de medición inteligentes que permitan a los consumidores acceder oportunamente a su consumo de electricidad y gas y permitirles gestionar su consumo de energía y aprovechar los beneficios de los avances en tecnología energética y digitalización. Estos esfuerzos deben tener en cuenta las necesidades específicas de los clientes afectados por la pobreza energética y de los clientes vulnerables y respetar las normas de protección de datos de la Unión.
Sección VI: acceso a las energías renovables
| 18. | Garantizar que los hogares afectados por la pobreza energética puedan beneficiarse de la descarbonización y de una transición socialmente justa. Todos los hogares deben tener igualdad de acceso al uso de energías renovables y tecnologías energéticas innovadoras y beneficiarse de la eliminación gradual de los combustibles fósiles en el sector de la calefacción.
| 19. | Permitir a los hogares afectados por la pobreza energética acceder a sistemas de uso compartido de la energía, entre otras cosas eliminando las barreras financieras a la entrada de dichos hogares, y fomentar la participación de los municipios en dichos sistemas.
Sección VII: capacidades
| 20. | Garantizar que los responsables políticos de todos los niveles de la administración, así como los profesionales y asesores del sector de la energía, reciban formación sobre cuestiones energéticas, en particular sobre temas relacionados con la pobreza energética, teniendo en cuenta los aspectos multidimensionales de la pobreza energética y el contexto de la transición hacia una energía limpia. Los Estados miembros deben hacer uso del apoyo técnico de la Unión disponible en este ámbito.
| 21. | Poner en marcha programas sobre la pobreza energética y las soluciones energéticas ecológicas para formar a los trabajadores de primera línea. Los trabajadores de primera línea a los que se refieren estos programas deben incluir trabajadores sanitarios y de asistencia social u otros profesionales que puedan ayudar a identificar a los hogares afectados por la pobreza energética y proporcionarles directamente asesoramiento e información sobre soluciones para reducir el consumo de energía y acceder a fuentes de energía más asequibles e innovadoras.
| 22. | Ofrecer cursos de formación específicos para los hogares en situación de pobreza energética, incluidos aquellos con escasas capacidades digitales. Estos cursos deben mejorar la sensibilización sobre la alfabetización energética y digital de los hogares afectados por la pobreza energética, permitirles controlar mejor sus facturas energéticas y participar activamente en la transición energética limpia y justa.
Sección VIII: financiación
| 23. | Utilizar la financiación de la Unión disponible para seguir luchando contra la pobreza energética, a través de sistemas de apoyo a la eficiencia energética, a medida y sujetos a condiciones de recursos, y sistemas que permitan a los hogares afectados por la pobreza energética acceder a sistemas colectivos de autoconsumo. Los Estados miembros deben simplificar en la medida de lo posible las condiciones para solicitar los fondos y limitar el número de obstáculos administrativos y los costes asociados a dichas solicitudes.
| 24. | Diseñar sistemas específicos de apoyo a la eficiencia energética dirigidos a los hogares afectados por la pobreza energética. Al establecer estos sistemas, los Estados miembros deben tener en cuenta que estos hogares no pueden permitirse pagar por adelantado los costes de renovación, aunque se les reembolsen posteriormente, y que no se benefician de primas y deducciones fiscales, ya que su impuesto sobre la renta es mínimo.
| 25. | Apoyar el desarrollo y la ampliación de sistemas de financiación innovadores para las energías renovables y las acciones y los sistemas de eficiencia energética destinados a los hogares en situación de pobreza energética.
Hecho en Bruselas, el 20 de octubre de 2023.
Por la Comisión
Kadri SIMSON
Miembro de la Comisión
(1) Fuente: Eurostat (ilc_mdes01)
(2) Proclamación interinstitucional sobre el pilar europeo de derechos sociales (DO C 428 de 13.12.2017, p. 10).
(3) Transformar nuestro mundo:la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (un.org), A/RES/70/1.
(4) Principios 19 «Vivienda y asistencia para las personas sin hogar» y 20 «Acceso a los servicios esenciales».
(5) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – El Pacto Verde Europeo [COM(2019) 640 final].
(6) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Una Europa social fuerte para unas transiciones justas» [COM(2020) 14 final].
(7) Recomendación (UE) 2020/1563 de la Comisión, de 14 de octubre de 2020, sobre la pobreza energética (DO L 357 de 27.10.2020, p. 35).
(8) Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Orientaciones de la UE sobre la pobreza energética [SWD(2020) 960 final].
(9) Recomendación del Consejo, de 16 de junio de 2022, para garantizar una transición justa hacia la neutralidad climática 2022/C 243/04 (DO C 243 de 27.6.2022, p. 35).
(10) SWD(2023) 213 final/2.
(11) Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (DO L 211 de 14.8.2009, p. 55).
(12) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones [COM(2021) 550 final].
(13) Directiva (UE) 2023/1791 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de septiembre de 2023 relativa a la eficiencia energética y por la que se modifica el Reglamento (UE) 2023/955 (DO L 231 de 20.9.2023, p. 1).
(14) Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 663/2009 y (CE) n.o 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE y 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Directivas 2009/119/CE y (UE) 2015/652 del Consejo, y se deroga el Reglamento (UE) n.o 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 328 de 21.12.2018, p. 1).
(15) Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE (DO L 158 de 14.6.2019, p. 125).
(16) Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (DO L 211 de 14.8.2009, p. 94).
(17) Comisión Europea, Dirección General de Energía, Bouzarovski, S., Thomson, H., Cornelis, M. et al. Towards an inclusive energy transition in the European Union: confronting energy poverty amidst a global crisis [«Hacia una transición energética inclusiva en la Unión Europea: abordar la pobreza energética durante una crisis global», documento en inglés]. Oficina de Publicaciones, 2020, https://data.europa.eu/doi/10.2833/103649.
(18) Reglamento (UE) 2023/955 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023 por el que se establece un Fondo Social para el Clima y se modifica el Reglamento (UE) 2021/1060
(19) Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275 de 25.10.2003, p. 32).
(20) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «REPowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible [COM(2022) 108 final].
(21) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Nueva Bauhaus Europea: hermosa, sostenible, juntos», [COM(2021) 573 final].
(22) Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO L 328 de 21.12.2018, p. 82).
(23) Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2019/943 y (UE) 2019/942 y las Directivas (UE) 2018/2001 y (UE) 2019/944 para mejorar la configuración del mercado de la electricidad de la Unión [COM(2023) 148 final].
(24) Decisión (UE) 2023/936 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de mayo de 2023, relativa al Año Europeo de las Competencias (DO L 125 de 11.5.2023, p. 1).
(25) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «Agenda de Capacidades Europea para la competitividad sostenible, la equidad social y la resiliencia» [COM(2020) 274 final].
(26) Plataforma de Asesoramiento sobre la Pobreza Energética (europa.eu)
(27) https://energy-poverty.ec.europa.eu/observing-energy-poverty/national-indicators_en
(28) Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (DO L 433 I de 22.12.2020, p. 11).
(29) Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO L 433 I de 22.12.2020, p. 23).
(30) Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DO L 57 de 18.2.2021, p. 17).
(31) Reglamento (UE) 2021/1058 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión (DO L 231 de 30.6.2021, p. 60).
(32) Reglamento (UE) 2021/1056 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el Fondo de Transición Justa.
(33) Directiva (UE) 2023/959 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023 que modifica la Directiva 2003/87/CE por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y la Decisión (UE) 2015/1814, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión (Texto pertinente a efectos del EEE).
(34) Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1001 de la Comisión, de 9 de julio de 2020, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al funcionamiento del Fondo de Modernización de apoyo a las inversiones dirigidas a modernizar los sistemas energéticos y mejorar la eficiencia energética en determinados Estados miembros [C(2020) 4541].
(35) Reglamento (UE) 2021/783 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, por el que se establece un Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE) y se deroga el Reglamento (UE) n.o 1293/2013 (DO L 172 de 17.5.2021, p. 53).
(36) Reglamento (UE) 2021/240 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de febrero de 2021, por el que se establece un instrumento de apoyo técnico (DO L 57 de 18.2.2021, p. 1).