Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de enero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de Orden de V. E. de 4 de noviembre de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen de certificación fitosanitaria oficial para la exportación de vegetales y productos vegetales, y se modifica el Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, por el que se adoptan medidas de protección contra la introducción y difusión en el territorio nacional y de la Comunidad Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, así como para la exportación y tránsito hacia países terceros.
ANTECEDENTES
De antecedentes resulta:
Primero. Proyecto
Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen de certificación fitosanitaria oficial para la exportación de vegetales y productos vegetales, y se modifica el Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, por el que se adoptan medidas de protección contra la introducción y difusión en el territorio nacional y de la Comunidad Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, así como para la exportación y tránsito hacia países terceros (en adelante, el Proyecto).
El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, cuarenta artículos, organizados en diez capítulos, una disposición adicional, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y cuatro anexos.
El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a concretar el régimen jurídico aplicable a la certificación fitosanitaria oficial para la exportación de vegetales y productos vegetales a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, conforme a lo establecido en las Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias adoptadas por la Comisión rectora de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativo a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales, y el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios.
El preámbulo afirma, además, que la propuesta se ajusta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; da cuenta de los principales hitos de su procedimiento de elaboración; e identifica su base normativa, que entronca con las competencias que los artículos 149.1.10.ª y 149.1.16.ª de la Constitución reservan al Estado en materia de comercio exterior y de sanidad exterior y con la facultad de desarrollo reglamentario que la disposición final segunda de la Ley de sanidad vegetal confiere al Gobierno.
El capítulo I, que lleva por título "Disposiciones Generales", está integrado por cuatro preceptos:
- El artículo 1 delimita el objeto y la finalidad del Proyecto.
- El artículo 2 especifica su ámbito de aplicación.
- El artículo 3 recoge una serie de definiciones a los efectos de la norma proyectada.
- Y el artículo 4 enuncia las competencias que en este ámbito ostentan la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria y los Servicios de Sanidad Vegetal de las Comunidades Autónomas (SSVCA), cuya "coordinación" se articulará a través del grupo de trabajo de comercio exterior del Comité Fitosanitario Nacional.
El capítulo II, dedicado a los "exportadores y titulares de parcelas e instalaciones", está formado por un solo precepto, el artículo 5, que enumera las obligaciones de los exportadores, los titulares de las parcelas de cultivo y los titulares de las instalaciones, que son los "espacio[s] físico[s] en [los] que se pueden realizar actuaciones de inspección y control fitosanitario de la exportación".
El capítulo III, referido a las "entidades auditoras", está integrado por tres preceptos:
- El artículo 6 enuncia sus obligaciones.
- El artículo 7 diseña el procedimiento a través del que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria podrá autorizar a las entidades auditoras a apoyar a la autoridad administrativa competente en el marco de una campaña específica de exportación, y, posteriormente, registrarlas en la aplicación informática CEXVEG.
- Y el artículo 8 las sujeta al plan de auditoría que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria apruebe para comprobar que estas entidades cumplen las obligaciones contempladas en el artículo 6, y al plan de supervisión que la comunidad autónoma correspondiente establezca para controlar la aplicación del programa para la verificación del cumplimiento de los requisitos fitosanitarios exigidos por la campaña específica de exportación que estas entidades tienen que poner en marcha.
El capítulo IV, dedicado a los "agentes de control", está formado por tres preceptos:
- El artículo 9 enumera sus obligaciones.
- El artículo 10 regula el procedimiento a través del que los SSVCA podrán autorizar a los agentes de control a emitir atestaciones que acrediten el cumplimiento de determinados requisitos fitosanitarios exigidos para la exportación.
- Y el artículo 11 las sujeta a los planes de auditoría y supervisión que aprueben las comunidades autónomas.
El capítulo V, referido a los "laboratorios", está integrado por tres preceptos:
- El artículo 12 dispone que la designación de los laboratorios será llevada a cabo por las comunidades autónomas donde estos radiquen, "según lo establecido en el procedimiento general para la designación de laboratorios en los ámbitos de control del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, disponible en la página web de dicho Ministerio, sin perjuicio del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017, de 15 de marzo de 2017 relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios".
- El artículo 13 enuncia las obligaciones de los laboratorios designados.
- Y el artículo 14 los somete a las actividades de auditoría que organicen las comunidades autónomas.
El capítulo VI, titulado "Procedimiento para expedir los certificados fitosanitarios de exportación. Tipos de declaraciones adicionales", está formado por ocho preceptos:
- El artículo 15 advierte que los vegetales, productos vegetales y otros objetos que vayan a ser exportados a un tercer país que así lo requiera, deberán ir acompañados de un certificado fitosanitario de exportación, emitido por el Servicio de Inspección de Sanidad Vegetal en Frontera (SISVF), que avale que "cumplen los requisitos fitosanitarios de los países importadores y están conformes con la declaración de certificación".
- El artículo 16 regula la forma de presentación y el contenido de las solicitudes del certificado fitosanitario de exportación, así como la documentación justificativa que deberá aportar el interesado junto con las mismas.
- El artículo 17 concreta la forma en la que el SISVF o los SSVCA, según los casos, acreditarán "el cumplimiento de los requisitos fitosanitarios exigidos por el país de destino".
- El artículo 18 se ocupa de las declaraciones adicionales o suplementarias, que "[p]roporcionan información fitosanitaria adicional relativa a los organismos nocivos reglamentados, en función de los requisitos fitosanitarios específicos requeridos por el país de destino" y se integran en el certificado fitosanitario de exportación.
- El artículo 19 faculta al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para regular el procedimiento a través del que el SISVF realizará las inspecciones físicas y de identidad de los vegetales, productos vegetales u otros objetos que vayan a ser exportados y para determinar su frecuencia, con los límites en él señalados.
- El artículo 20 especifica la forma y los plazos en los que el SISVF expedirá el certificado fitosanitario de exportación o denegará la solicitud del exportador y apunta que cualquier modificación exigida por el país de destino precisará la anulación del certificado emitido y su reemplazo o sustitución por otro nuevo.
- El artículo 21 disciplina los certificados previos a la exportación, que son los "documento[s] oficial[es] que acompaña[n] a un envío de mercancía con destino a otro Estado miembro de la Unión Europea, para que sus autoridades competentes puedan expedir la correspondiente certificación fitosanitaria de exportación con destino a un tercer país". Su expedición compete a los SSVCA y ha de ajustarse al modelo diseñado en la parte C del anexo VIII del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016.
- El artículo 22, en fin, define quiénes pueden ser inspectores del SISVF, las facultades que podrán ejercer en este ámbito y la calificación jurídica que tendrán los documentos que emitan en el ejercicio de sus funciones.
El capítulo VII, dedicado a las "campañas específicas de exportación" y al "sistema auditado de control para exportar a terceros países", está integrado por tres preceptos:
- El artículo 23 delimita los supuestos en los que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria podrá programar y gestionar campañas específicas de exportación, elaborando un manual de pautas generales en el que se detallarán los requisitos que las parcelas e instalaciones tendrán que cumplir para poder participar en ellas.
- El artículo 24 sujeta las parcelas e instalaciones autorizadas a participar en campañas específicas de exportación a los controles que establezcan las comunidades autónomas donde aquellas radiquen, las cuales podrán actuar con medios propios o a través de entidades auditoras, y concreta las consecuencias jurídicas de una auditoría desfavorable.
- El artículo 25, por último, indica que las entidades auditoras "serán las responsables de auditar y verificar que las parcelas de cultivo y las instalaciones interesadas en exportar disponen de un sistema de autocontrol que les permita garantizar el cumplimiento de los requisitos fitosanitarios exigidos por cada país importador para determinados vegetales y productos vegetales", de acuerdo con las directrices que, en su caso, acuerde la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria.
El capítulo VIII, referido a la "autorización de instalaciones para la realización en las mismas de inspección de exportación", está formado por siete preceptos:
- El artículo 26 enumera los tipos de instalaciones que podrán ser autorizadas para que las actuaciones de control fitosanitario que hayan de llevarse a cabo con arreglo a lo establecido en la propuesta, sean realizadas en su seno, como excepción a la regla general a tenor de la cual tales actuaciones se han de efectuar en el punto de control de frontera donde esté localizado el SISVF.
- El artículo 27 enuncia los requisitos que estas instalaciones han de cumplir para poder ser autorizadas.
- El artículo 28 regula el procedimiento a través del que se tramitará dicha autorización.
- El artículo 29 concreta el contenido mínimo que aquella deberá poseer.
- El artículo 30 permite que se abra un "periodo de subsanación" en los supuestos en los que se constate el incumplimiento de cualquiera de los requisitos exigidos para que una instalación pueda ser autorizada, transcurrido el cual, "si no se corrigiesen los incumplimientos se pasaría a una situación de suspensión temporal o definitiva".
- El artículo 31 describe la forma en la que se realizarán las inspecciones en las instalaciones autorizadas a estos efectos.
- Y el artículo 32 se refiere a la posibilidad de autorizar instalaciones situadas en el recinto aduanero o asociadas al mismo, distintas de las enumeradas en el artículo 26.
El capítulo IX, titulado "Programas de control y registros", está integrado por dos preceptos:
- El artículo 33 ordena a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria diseñar y ejecutar un programa anual de control destinado a comprobar la correcta aplicación del Proyecto y, en especial, el cumplimiento de los requisitos fitosanitarios exigidos en los países de destino por las partidas exportadas.
- Y el artículo 34 concreta los registros de usuarios que dicho centro directivo deberá crear y gestionar a través de la aplicación informática CEXVEG con el objeto de facilitar la aplicación de la norma proyectada.
El capítulo X, dedicado a los "incumplimientos, medidas cautelares, extinción de autorizaciones y régimen sancionador", está formado por seis preceptos:
- El artículo 35 advierte que las "incidencia[s] fitosanitaria[s] o incumplimiento[s] de los requisitos establecidos" podrán dar lugar a la suspensión o a la cancelación de la inscripción de los "exportadores, otros operadores y las parcelas e instalaciones autorizados" en el registro correspondiente.
- El artículo 36 declara que el incumplimiento de los requisitos y de las obligaciones a las que se refiere la propuesta y la concurrencia de causas fitosanitarias justificadas podrán dar lugar a la suspensión de los efectos o a la extinción de la autorización de las "instalaciones" y a la subsiguiente baja, temporal o definitiva, de las mismas en el registro correspondiente.
- El artículo 37 enumera los supuestos en los que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria podrá "limitar o impedir total o parcialmente la expedición de certificados fitosanitarios de exportación".
- El artículo 38 delimita los supuestos en los que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria podrá "suspender temporalmente los efectos de la inclusión" de las entidades auditoras, los agentes de control o los laboratorios designados en el registro correspondiente.
- El artículo 39 especifica los supuestos en los que se podrá declarar la extinción de la autorización de las entidades auditoras, los agentes de control o los laboratorios designados y la cancelación de su inscripción en el registro correspondiente.
- El artículo 40, en fin, indica que el incumplimiento de lo dispuesto en el Proyecto será sancionado con arreglo a lo previsto en la Ley de sanidad vegetal, en la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando y en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.
La disposición adicional única aclara que la puesta en marcha y ulterior funcionamiento de las aplicaciones informáticas y de los registros a los que alude la norma proyectada, no supondrán incremento alguno del gasto público.
La disposición transitoria primera señala que los datos relacionados con el ámbito de aplicación de la propuesta que figuren en las aplicaciones informáticas y en los registros del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el momento de su entrada en vigor, se incluirán de oficio en CEXVEG.
La disposición transitoria segunda apunta que las entidades auditoras que se encuentren autorizadas a la fecha de entrada en vigor del Proyecto, "pasarán a estar autorizadas con carácter nacional por un periodo transitorio de seis meses" durante el cual deberán presentar una solicitud de autorización ajustada a lo dispuesto en el real decreto proyectado.
La disposición derogatoria única declara derogados los artículos 1.3 y 9.4, los anexos VI.d) y VI.f) y las menciones a la exportación, el certificado fitosanitario de exportación y el certificado fitosanitario de reexportación del Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, así como la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de febrero de 1997, por la que se regula la autorización y el desarrollo de las inspecciones fitosanitarias a efectuar en los almacenes de envasado para la exportación y reexportación a países terceros de vegetales y productos vegetales.
La disposición final primera da nueva redacción al artículo 18.3.l) del Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, con el objeto de atribuir al Comité Fitosanitario Nacional la función de estudio y coordinación entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas en materia de comercio exterior.
La disposición final segunda identifica los títulos competenciales que habilitan al Gobierno para aprobar el Proyecto, a saber, los consagrados en el artículo 149.1, ordinales 10.ª (comercio exterior) y 16.ª (sanidad exterior) de la Constitución.
La disposición final tercera habilita al titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la propuesta, desarrollar y completar los datos de los anexos, modificar los modelos incluidos en su seno y dictar criterios interpretativos que faciliten la aplicación de la norma.
La disposición final cuarta señala que la misma entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
El anexo I especifica los requisitos que deberán cumplir las entidades auditoras y los agentes de control y los modelos a los que deberán ajustarse sus solicitudes de autorización.
El anexo II diseña los modelos a los que deberán acomodarse las solicitudes de autorización de los almacenes de confección de frutas y hortalizas, los viveros, las plantas deshidratadoras de forraje, los aserraderos o almacenes de acopio de madera y las instalaciones situadas bajo control aduanero, en recinto aduanero o asociadas al mismo, que pretendan llevar a cabo actuaciones de inspección exterior, las solicitudes de autorización de las instalaciones frigoríficas que vayan a realizar tratamientos de frío en origen, las listas de comprobación de los requisitos que deberán reunir todas ellas y el informe para la autorización de la instalación que vaya a efectuar actuaciones de inspección fitosanitaria.
El anexo III recoge el modelo del certificado previo de exportación.
El anexo IV, por último, contiene el modelo de la declaración del exportador.
Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo
El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en siete apartados y un anexo, precedidos de un resumen ejecutivo:
(i) En el apartado primero, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los empleados en su preámbulo; se razona que no caben alternativas regulatorias al ser necesario el desarrollo reglamentario del artículo 12 de la Ley de sanidad vegetal; y se justifica la adecuación de la disposición proyectada a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como su no inclusión en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2020.
(ii) En el apartado segundo, se describe el contenido del Proyecto, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen.
(iii) En el apartado tercero, titulado "análisis jurídico", se advierte que su rango normativo es el adecuado, en la medida en que desarrolla las previsiones sobre exportación de vegetales, productos vegetales y otros objetos contenidas en la Ley de sanidad vegetal, al amparo de la habilitación normativa que su disposición final segunda confiere al Gobierno a estos efectos; se explica que la propuesta entronca con el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y que durante su procedimiento de elaboración se ha tomado en consideración lo establecido en otras normas nacionales con incidencia en el sector; se señala que es preciso apartarse del sistema de vacatio legis diseñado con carácter general en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 2 de noviembre, del Gobierno, desde el momento en que los operadores necesitan un periodo de tiempo de seis meses para prepararse para poder asumir los cambios normativos introducidos por el real decreto proyectado; y se enumeran las disposiciones reglamentarias que quedarán derogadas como consecuencia de su entrada en vigor.
(iv) En el apartado cuarto, se afirma que el Proyecto se acomoda al régimen constitucional de distribución de competencias, destacando que no existen antecedentes de conflictividad en esta materia.
(v) En el apartado quinto, se detalla su tramitación, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen.
(vi) En el apartado sexto, se estudia su impacto en diferentes campos:
- En el ámbito económico, la propuesta no tendrá "efectos (...) relevantes", ya que "su aplicación se verá limitada a sectores muy concretos y específicos (los exportadores [de vegetales, productos vegetales y otros objetos])", los cuales realizaron en el año 2018 operaciones por valor de 19.925,43 millones de euros, generando un saldo positivo (exportaciones-importaciones) de 7.668,08 millones de euros. Se advierte, además, que, durante su procedimiento de elaboración, se han tenido en cuenta los principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
- En el ámbito presupuestario, su incidencia será nula, puesto que las funciones de control reguladas en la disposición proyectada serán ejercidas con los medios personales y materiales existentes en cada Administración.
- En materia de cargas administrativas, el Proyecto no tendrá repercusión alguna, apuntándose que, durante su procedimiento de elaboración, se han tomado en consideración los intereses de las pequeñas y medianas empresas.
- Por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal y sobre el medio ambiente, la propuesta carecerá de impactos.
(vii) En el apartado séptimo, se declara que la "la norma no se encuentra entre las susceptibles de evaluación [ex post] al no darse ninguno de los supuestos legalmente previstos para hacer obligatoria esa evaluación".
(viii) Y el anexo recoge un cuadro con las observaciones efectuadas durante la tramitación del expediente y con las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.
Tercero. Contenido del expediente
Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:
A.) La documentación que acredita:
i. Que, entre el 31 de marzo y el 14 de abril de 2020, se abrió un trámite de consulta pública previa, en el que no se presentaron alegaciones. ii. Que, entre los días 6 y 27 de julio de 2020, se sustanció un trámite de información pública, en cuyo seno formularon observaciones Agrocor, S. L., el Área de Agricultura de A Coruña, la Asociación de Ingenieros Agrónomos del Estado (ANIADE), la Asociación de Cosecheros y Exportadores de Canarias (ASOCAN), la Asociación Empresarial de fruta de Cataluña (AFRUCAT), la Asociación de Viveristas de Girona, la Asociación Nacional de Obtentores Vegetales (ANOVE), COEXPHAL, el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos y varios particulares.
iii. Que el 3 de agosto de 2020, se consultó directamente a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector, presentando alegaciones Andalucía, Cantabria, Cataluña, Extremadura, Murcia y la Federación Española de Asociaciones de Productores Exportadores de Frutas y Hortalizas, Flores y Plantas Vivas (FEPEX).
B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades administrativas:
- Informe de la Inspectora General de Servicios del ministerio proponente, de 7 de julio de 2020.
- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 3 de agosto de 2020.
- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 6 de agosto de 2020.
- Informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento, de 18 de agosto de 2020.
- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 22 de septiembre de 2020.
- Informe del Gabinete de la Secretaría de Estado de Hacienda del Ministerio de Hacienda, de 29 de septiembre de 2020.
- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 24 de septiembre de 2020.
- Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 23 de octubre de 2020.
- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 3 de noviembre de 2020.
Además, el 9 de julio de 2020, se recabó el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa; y el 6 de octubre de 2020, el informe de la Agencia Española de Protección de Datos. Ninguno de ellos figura en el expediente.
C.) El certificado que constata que, el 10 de junio de 2020, la propuesta fue sometida al Comité Fitosanitario Nacional.
Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.
CONSIDERACIONES
I. OBJETO
Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen de certificación fitosanitaria oficial para la exportación de vegetales y productos vegetales, y se modifica el Real Decreto 58/2005, de 21 de enero, por el que se adoptan medidas de protección contra la introducción y difusión en el territorio nacional y de la Comunidad Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, así como para la exportación y tránsito hacia países terceros, al amparo de la habilitación normativa recogida en la disposición final segunda de la Ley de sanidad vegetal, y conforme a lo establecido en las Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias adoptadas por la Comisión rectora de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.
El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho internacional y de la Unión Europea y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.
II. PROCEDIMIENTO
El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.
Durante su tramitación:
- se ha abierto un trámite de consulta pública previa; - se ha sometido la propuesta al Comité Nacional Fitosanitario; - se han recabado informes preceptivos y facultativos; - se ha sustanciado el trámite de participación pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias.
No obstante, dado que la disposición final segunda de la norma proyectada invoca como títulos competenciales los consagrados en el artículo 149.1, ordinales 10.ª (comercio exterior) y 16.ª (sanidad exterior), de la Constitución, hubiera sido deseable que se hubiera recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, junto con los informes facultativos de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Industria, Comercio y Turismo y de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
En cualquier caso, la no emisión en plazo de los informes solicitados a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa -que, a tenor del artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, ha de pronunciarse en el plazo de quince días- y a la Agencia Española de Protección de Datos -que, con arreglo al artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, ha de pronunciarse en el plazo de un mes- no obstan a la continuación de la tramitación del expediente.
III. MARCO NORMATIVO
El artículo I de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), hecha en Roma el 6 de diciembre de 1951, y revisada por la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO) en noviembre de 1997 -este nuevo texto revisado fue ratificado por el Reino de España mediante instrumento de aceptación, de 26 de abril del año 2000, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 22 de agosto de 2006, y por la entonces Comunidad Europea mediante Decisión del Consejo, de 19 de julio de 2004, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 14 de agosto siguiente-, declara que "[c]on el propósito de actuar eficaz y conjuntamente para prevenir la diseminación e introducción de plagas de plantas y productos vegetales y de promover medidas apropiadas para combatirlas, las partes contratantes se comprometen a adoptar las medidas legislativas técnicas y administrativas que se especifican en esta Convención y en otros acuerdos suplementarios".
Entre ellas, la emisión de certificados fitosanitarios para la exportación o reexportación de plantas y productos vegetales, de conformidad con lo previsto en el artículo V de la Convención y en las Normas Internacionales para Medidas Fitosanitarias (NIMF) aprobadas por la Comisión rectora de la Convención para regular el sistema de certificación fitosanitaria (NIMF 7) y los certificados fitosanitarios (NIMF 12).
Por su parte, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea aclara que el mercado interior abarcará la agricultura, la pesca y el comercio de los productos agrícolas en su artículo 38.1, al tiempo que ordena al Parlamento Europeo y al Consejo establecer la organización común de los mercados agrícolas y las demás disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la política común de agricultura y pesca en su artículo 43.2.
Al amparo de estas previsiones normativas, teniendo en cuenta que la Unión Europea y todos sus Estados miembros son partes contratantes del CIPF, y que la globalización de los intercambios comerciales y el cambio climático han incrementado el riesgo de introducción de especies nocivas para los vegetales y productos vegetales (plagas) en el territorio de la Unión, la sección 4 del capítulo VI del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, condiciona la exportación y reexportación de vegetales, productos vegetales y otros objetos a la expedición de un certificado fitosanitario que acredite que la mercancía que va a salir del territorio de la Unión cumple los requisitos fitosanitarios de importación establecidos en el país de destino, siempre que dicho país exija su emisión.
En concreto, el artículo 100 del citado Reglamento se refiere al certificado fitosanitario para la exportación a partir de la Unión, que será expedido por la autoridad competente, a petición del operador profesional que esté inscrito en el registro correspondiente y tenga bajo su control el vegetal, producto vegetal u otro objeto que pretenda exportar, cuando de la información disponible -procedente de las inspecciones, muestreos y análisis efectuados, de la información oficial sobre el estatus de la plaga en la zona o país de origen existente, del pasaporte fitosanitario que acompañe a la mercancía, de la marca del material de embalaje de madera, del certificado previo a la exportación o del certificado fitosanitario emitido por un país tercero- se desprenda que dicho vegetal, producto vegetal u otro objeto cumple los requisitos fitosanitarios de importación del país de destino. El certificado se ajustará a la descripción y al formato de modelo contemplado en la parte A del anexo VIII del Reglamento, y se intercambiará electrónicamente a través del Sistema Informatizado de Gestión de la Información para Controles Oficiales a escala de la Unión (SGICO).
El artículo 101 del Reglamento disciplina el certificado fitosanitario para la reexportación de vegetales, productos vegetales u otros objetos que sean originarios de un tercer país y hayan sido introducidos en el territorio de la Unión a partir de ese o de otro país extranjero, en términos similares a los empleados en el artículo 100, exigiendo que el mismo se acomode a la descripción y al formato de modelo recogido en la parte B del anexo VIII y que se intercambie electrónicamente a través del SGICO.
Por último, el artículo 102 del Reglamento se refiere a los certificados previos a la exportación, mediante los que las autoridades competentes del Estado miembro en el que los vegetales, productos vegetales u otros objetos hayan sido cultivados, producidos, almacenados o procesados acreditan, a petición del operador profesional, que estos cumplen ciertos requisitos fitosanitarios relativos a la ausencia de plagas particulares o su presencia por debajo de un umbral determinado, el origen de la mercancía en un campo, sitio o lugar de producción o zona concreta, el estatus de la plaga en dicho campo, sitio o lugar de producción o zona determinada, los resultados de las inspecciones, muestreos y análisis oficiales realizados y/o los procedimientos fitosanitarios aplicados a su producción o procesamiento. El certificado contendrá los elementos y tendrá el formato indicados en la parte C del anexo VIII y servirá al Estado desde el que la mercancía vaya a exportarse como base para la expedición del certificado fitosanitario para la exportación.
Todas estas actividades tienen la consideración de "otras actividades oficiales" a efectos de lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, de acuerdo con lo señalado en sus artículos 1.2.g) y 2.2, desde el momento en que estas actividades tienen por objeto prevenir o contener la propagación de plagas vegetales mediante la expedición de certificados o atestaciones oficiales. Las autoridades competentes designadas por los Estados miembros, los organismos en quienes estas deleguen el ejercicio de alguna de sus funciones y los operadores que pretendan exportar vegetales, productos vegetales u otros objetos a un país que requiera para ello que la mercancía vaya acompañada de un certificado fitosanitario, deberán cumplir, por ende, las previsiones de este Reglamento.
A nivel nacional, el artículo 12 de la Ley de sanidad vegetal dispone que las inspecciones o controles fitosanitarios de vegetales, productos vegetales y otros objetos en régimen de exportación se llevarán a cabo, a petición del interesado, en los puntos de inspección fronterizos o en los centros de inspección habilitados a tal objeto por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, documentándose su resultado en el correspondiente certificado fitosanitario cuando proceda (apartado 1); que la práctica de otras pruebas o controles fitosanitarios exigidos reglamentariamente o por el país importador podrá ser realizada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, bien directamente, bien a través de entidades públicas o privadas a tal fin acreditadas (apartado 2); y que la exportación sin la previa obtención del certificado fitosanitario requerido por el país de destino será responsabilidad del exportador (apartado 3).
A tenor de la disposición final primera de la ley, este precepto se ha dictado al amparo de la competencia que los artículos 149.1.10.ª y 149.1.16.ª de la Constitución reservan al Estado en materia de comercio exterior y de sanidad exterior, puesto que es jurisprudencia constitucional plenamente consolidada que la sanidad exterior "tiene por objetivo la vigilancia, prevención y eliminación de riesgos para la salud con ocasión del tráfico internacional de personas, mercancías, animales y especies vegetales a través de determinados lugares del territorio nacional, como es el caso de los puertos, aeropuertos y puestos fronterizos autorizados" (por todas, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 329/1994, de 15 de diciembre, FJ 2) y que el comercio exterior comprende "la actividad pública que regula de modo directo el régimen de intercambio de los productos", mas no "la actividad destinada a determinar y controlar las características y calidad de los productos con destino a su comercialización (...) [que será] encuadrable en los títulos sectoriales específicos relativos a los productos comercializados de que se trate" (por todas, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 74/2014, 8 de mayo, FJ 5).
En este contexto normativo, al amparo de la facultad de desarrollo reglamentario que la disposición final segunda de la Ley de sanidad vegetal confiere al Gobierno, el real decreto proyectado diseña el régimen jurídico aplicable a la certificación fitosanitaria oficial para la exportación de vegetales y productos vegetales, teniendo en cuenta las previsiones de las NIMF 7 y 12, del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.
Cuenta, en suma, con una habilitación normativa suficiente, posee un rango normativo adecuado y se ajusta al régimen de distribución de competencias constitucionalmente consagrado.
IV. OBSERVACIONES GENERALES
En líneas generales, el texto remitido a este Consejo merece una valoración global positiva desde el momento en que establece un régimen jurídico unitario para todas las exportaciones de vegetales, productos vegetales y otros objetos, reforzando la seguridad jurídica en este ámbito y contribuyendo, con ello, a que el comercio exterior de este tipo de mercancías pueda seguir creciendo.
No obstante, en ocasiones su técnica normativa resulta deficiente y dificulta innecesariamente la comprensibilidad de la propuesta, ya sea porque se ocupa de cuestiones cuya natural posición sistemática sería otra, porque utiliza títulos identificativos que no reflejan fielmente el contenido de los preceptos y de los capítulos que enmarcan, porque incurre en contradicciones internas que deberían ser aclaradas o porque olvida tratar algunas cuestiones de singular relevancia para el adecuado funcionamiento de la certificación fitosanitaria para la exportación. Cuestiones todas ellas que serán ampliamente tratadas en las consideraciones V, y a efectos de sugerir mejoras a considerar en la redacción, en el apartado VI del presente dictamen.
Especial relevancia posee, no obstante, la cuestión relativa al ámbito de aplicación del Proyecto sometido a consulta. De la NIMF 5, el artículo 100 y el apartado 1.k) de la parte A del anexo VIII del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y del artículo 15 de la disposición proyectada, parece desprenderse que el certificado fitosanitario de exportación acreditará el cumplimiento de las condiciones de importación cuando el país de destino así lo requiera. Sucede, no obstante, que los artículos 12.1 y 67.1 de la Ley de sanidad vegetal parecen admitir la práctica de inspecciones y controles fitosanitarios en frontera en otros supuestos a petición de cualquier interesado, por otros motivos comerciales (por ejemplo, garantía de calidad), y, por ello, la autoridad consultante podría valorar la oportunidad de prever la posibilidad de que el certificado fitosanitario de exportación sea expedido a petición del interesado, previo pago de la correspondiente tasa fitosanitaria. Este extremo debería tener reflejo en la Memoria y, en su caso, en la norma propuesta.
V. OBSERVACIONES PARTICULARES
V.1.) LAS DEFINICIONES FORMULADAS EN EL ARTÍCULO 3
El artículo 3 tiene que ser objeto de una revisión en profundidad tendente a garantizar la coherencia conceptual de la propuesta.
(a.) En primer lugar deben delimitarse con rigor las definiciones de certificación fitosanitaria para la exportación (letra a), certificado fitosanitario de exportación (letra b) y certificado fitosanitario de reexportación (letra d).
Del derecho internacional y de la Unión Europea parece desprenderse que estos certificados únicamente tendrán que ser emitidos cuando el país de destino así lo requiera y que, por lo tanto, la invocación que las letras a), b) y d) del artículo 3.2 hacen a la normativa nacional y comunitaria europea -invocación que, por el contrario, no aparece recogida en el artículo 15 de la norma, que es el precepto que concreta el régimen jurídico aplicable al certificado fitosanitario de exportación-, alude a la necesidad de que tal expedición se ajuste a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, y el Proyecto sometido a consulta. Por lo tanto, su cita, si fuese mantenida, tendría que ir precedida de una conjunción cumulativa -nunca disyuntiva- en la medida en que las mercancías deberán reunir las condiciones de exportación en su caso fijadas por la normativa aprobada por la Unión Europea y el Reino de España, así como las condiciones de importación contempladas en la legislación del país de destino.
(b.) En segundo lugar, como ya se destacó en el dictamen del expediente número 414/2019, de 14 de noviembre, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan los productos zoosanitarios de reactivos de diagnóstico de uso veterinario, sistemas de control de parámetros fisiológicos en animales y de higiene, cuidado y manejo de animales, se han de eliminar de este precepto las previsiones regulatorias que van más allá de la mera definición de los conceptos empleados por la norma proyectada y que, por este motivo, tendrían que ser trasladadas a otros artículos de la misma. Así sucede con la segunda frase de las letras d), k) y l) y con las letras e) y p).
(c.) En tercer lugar, se tienen que revisar las definiciones recogidas en las letras c) y f) a la luz de lo establecido en el capítulo VI.
La letra f) define la atestación fitosanitaria como el "documento emitido por el Servicio de Sanidad Vegetal de la Comunidad Autónoma o por un agente de control autorizado, que acredita el cumplimiento de determinados requisitos exigidos para la exportación", aclarando que "[e]ste documento está destinado al Servicio de Inspección de Sanidad Vegetal en Frontera para que, con base en ella -debería decir él- y junto con la actuación correspondiente, permita realizar la declaración adicional o suplementaria como parte de la expedición del certificado fitosanitario de exportación". El artículo 17.1.b) señala que los requisitos que han de quedar reflejados en la atestación son los "exigidos por el país de destino". El artículo 18.2 añade en sus letras c) y d) que tales requisitos son los referidos al "origen y producción del vegetal o producto vegetal, a su acondicionamiento o procesado (en su caso)" y a "la ausencia de organismos nocivos en el área, zona, lugar o sitio de producción". Y el artículo 18.2.c) permite que las atestaciones relativas al "origen y producción del vegetal o producto vegetal, a su acondicionamiento o procesado (en su caso)" sean practicadas por las "entidades auditoras en caso de campañas específicas de exportación, si así lo establece la comunidad autónoma".
La letra c), por su parte, define la declaración adicional o suplementaria como "las declaraciones (...) [incluidas en el] certificado fitosanitario (...) [que] proporcionan información fitosanitaria adicional relativa a los organismos nocivos reglamentados, en función de los requisitos fitosanitarios específicos requeridos por el país de destino". Al tiempo que el artículo 18.2 advierte que las declaraciones adicionales -ya no se emplea el calificativo suplementarias, que resulta extraño a la normativa internacional y comunitaria sobre la materia y debería, por ello, ser eliminado- pueden hacer referencia a las "condiciones fitosanitarias del envío (...) [a las] pruebas analíticas (...) [realizadas por] un laboratorio designado (...) [a las] condiciones fitosanitarias relativas al origen y producción del vegetal o producto vegetal, a su acondicionamiento o procesado (en su caso) (....) [o a las] condiciones fitosanitarias relativas a la ausencia de organismos nocivos en territorio español (...) [o] en el área, zona, lugar o sitio de producción...".
De la lectura sistemática de estos preceptos y de su puesta en relación con la NIMF 5 y con el artículo 71.2 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, parece desprenderse que, en aquellos supuestos en los que el país de destino exija que el certificado fitosanitario de exportación se pronuncie sobre determinados requisitos específicos relacionados con los organismos nocivos reglamentados o con los vegetales, productos vegetales u otros objetos que vayan a ser exportados, el cumplimiento de estos requisitos específicos quedará acreditado en una atestación fitosanitaria del SSVCA correspondiente o de un agente de control autorizado o en los resultados de las pruebas analíticas realizadas por un laboratorio designado, a partir de los cuales el SISVF emitirá una declaración adicional que formará parte del certificado fitosanitario de exportación. Si ello es así, se ha de revisar el tenor literal de los preceptos anteriormente citados y, simultáneamente, perfilar la definición de agente de control ofrecida en la letra h) del artículo 3.2.
(d.) En cuarto lugar, se debe evitar el uso del mismo sustantivo, instalaciones, para nombrar dos realidades jurídicas distintas: los espacios en los que, previa autorización administrativa, se podrán llevar a cabo actuaciones de inspección y control fitosanitario de exportación -que es el sentido en el que la letra q) del artículo 3.2 y el capítulo VIII (artículos 26 a 32) utilizan el término instalación- y los espacios en los que los vegetales, productos vegetales y otros objetos serán sometidos a cualquier tipo de tratamiento o acondicionamiento -que es el significado que los artículos 5, 22, 23, 24, 25, 34.1.b), 35, 36 y 37, entre otros, dan al concepto de instalación-. En el primer caso se podría hablar de instalaciones para la realización de inspecciones, y en el segundo, de instalaciones sin mayor calificativo.
(e.) En quinto y último lugar, sería aconsejable que las definiciones del apartado 2 se ordenasen siguiendo algún criterio lógico, como puede ser el alfabético, el cronológico o el material, para facilitar la comprensión de la norma.
V.2.) LAS AUTORIDADES COMPETENTES EN MATERIA DE CERTIFICACIÓN FITOSANITARIA PARA LA EXPORTACIÓN (ARTÍCULO 4)
El apartado 1 del artículo 4 afirma categóricamente que la "Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria (...) es la autoridad competente de la certificación fitosanitaria para la exportación y la ejercerá -expresión incorrecta, puesto que lo que se ejerce es la competencia, y no la certificación- (...) con la colaboración de los Servicios Oficiales de sanidad vegetal de las comunidades autónomas (SSVCA), por sí misma y a través del Servicio de Inspección de Sanidad Vegetal en Frontera (SISVF)".
De los apartados 2 y 3 de este precepto y de los demás artículos de la disposición proyectada se deduce, no obstante, que no hay una única autoridad competente en este ámbito, sino que la Administración General del Estado -a través de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria y del Servicio de Inspección de Sanidad Vegetal en Frontera- y las comunidades autónomas -a través de sus servicios oficiales de sanidad vegetal- participan en el sistema de certificación fitosanitaria para la exportación y son, por ende, autoridades competentes en los términos del artículo 4.
Otra cosa es que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria sea la "única autoridad responsable de la coordinación y de los contactos que deban establecerse con los restantes Estados miembros y con la Comisión Europea", de acuerdo con lo indicado en el artículo 4.2.b) del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, y en el artículo 1.5 del Real Decreto 58/2005, de 21 de enero.
Por ello, el apartado 1 del artículo 4 ha de ser reformulado, teniendo en cuenta, además, que son los inspectores del SISVG -y no los funcionarios de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria- las autoridades competentes para dictar la resolución de expedición o de denegación de la expedición del certificado solicitado por el exportador ex artículo 20.2.
V.3.) EL PROCEDIMIENTO GENERAL PARA LA DESIGNACIÓN DE LOS LABORATORIOS EN LOS ÁMBITOS DE CONTROL DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN (CAPÍTULO V)
Los artículos 12 (apartados 1 y 2), 13 (apartado 1) y 14 se refieren al "procedimiento general para la designación de laboratorios en los ámbitos de control del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación"; procedimiento que, según el Proyecto, está disponible en la página web del departamento proponente. Sin embargo, al introducir esta fórmula en el buscador de la página web del ministerio, aparecen múltiples resultados, ninguno de los cuales tiene el título apuntado.
Por razones de seguridad jurídica, y dado que el artículo 37 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, impone ciertas limitaciones a la discrecionalidad de las autoridades competentes de los Estados miembros para designar laboratorios oficiales que realicen los análisis, ensayos y diagnósticos de las muestras tomadas durante otras actividades oficiales, es preciso que la propuesta concrete, de forma detallada, dónde está regulado dicho procedimiento de designación o que, en su caso, incorpore el documento que lo disciplina como anexo de la norma, con el fin de permitir que cualquier interesado pueda conocer su contenido y de facilitar la labor fiscalizadora de los juzgados y tribunales del orden contencioso- administrativo.
V.4.) LA ACREDITACIÓN DE LOS LABORATORIOS DESIGNADOS (ARTÍCULO 12)
El apartado 2 del artículo 12 debería incluir una mención expresa a la obligación de los laboratorios designados de "funcionar de acuerdo con la norma EN ISO/IEC 17025 y estar acreditados de acuerdo con dicha norma por la Entidad Nacional de Acreditación", ya que, si bien es cierto que el artículo 37.4 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, tiene eficacia directa y resulta inmediatamente aplicable, no lo es menos que el artículo 13.2 de la disposición proyectada reproduce las demás obligaciones que dicho acto legislativo impone a los laboratorios designados y que, por consiguiente, la falta de mención a aquella obligación podría ser interpretada en el sentido de que la misma no resulta exigible en el Reino de España.
No obstante lo anterior, se podría excepcionar la obligación de los laboratorios designados de estar acreditados por la ENAC -no así la de cumplir la norma EN ISO/IEC 17025-, siempre que, con arreglo a lo señalado en el artículo 40.1.b) del Reglamento, el artículo 13.2 del Proyecto sancionase la obligación de los laboratorios de participar regularmente, y con resultados satisfactorios, en los ensayos interlaboratorios comparados o los ensayos de aptitud organizados por los laboratorios nacionales de referencia respecto a los métodos utilizados. Lo que no cabe aceptar, sin más, es la tesis del órgano instructor -expuesta en el anexo de la Memoria- de que no cabe exigir la acreditación de los laboratorios que vayan a ser designados "pues ello supone un gasto adicional innecesario, y no es exigible de acuerdo con el Reglamento (UE) 2017/625"; ciertamente puede llegar a no ser exigible, pero para ello es preciso que concurran todos los presupuestos del artículo 40.
V.5.) LA DECLARACIÓN RESPONSABLE DEL EXPORTADOR (ARTÍCULO 16)
La letra b) del apartado 2 del artículo 16 advierte que el exportador tendrá que presentar, junto con su solicitud de certificado fitosanitario de exportación, "[u]na declaración responsable (...) en la que manifieste conocer y cumplir los requisitos fitosanitarios en el país de destino y garantizar la trazabilidad de la partida, e indicar que, de acuerdo con la información en su poder, la partida cumple todos los requisitos exigidos, así como el conocimiento de los mismos...".
Este documento no es una declaración responsable en el sentido técnico que el artículo 69.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, atribuye a este término; es decir, una declaración en la que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
En puridad, es una mera solicitud que da lugar a la tramitación del procedimiento de expedición del certificado fitosanitario de exportación, sin otorgar a su titular derecho alguno a enviar las mercancías que pretenda exportar al país de destino. Por este motivo, para evitar eventuales equívocos, sería aconsejable que se sustituye la expresión "declaración responsable" por otra más acorde a la naturaleza jurídica del documento que el exportador tiene que acompañar a su solicitud.
En cualquier caso, el aserto de la letra a) del artículo 16.2 que afirma que "[l]os requisitos fitosanitarios podrán ser reflejados en la declaración responsable o aportar la documentación que los justifique" carece de sentido, puesto que la declaración debe ser presentada por el exportador en todos los casos e ir acompañada de los documentos que acrediten su exactitud; en ella, el operador manifestará que la mercancía que va a ser exportada cumple los requisitos fitosanitarios exigidos por el país de destino, ajustándose al modelo recogido en el anexo IV.
V.6.) EL PLAZO PARA LA NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO AL EXPORTADOR Y LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 20)
La regla para el inicio del cómputo del plazo máximo para resolver y notificar la resolución al interesado contemplada en el apartado 3 del artículo 20 -con carácter general, y sin perjuicio de su eventual ampliación, el día hábil siguiente a la presentación de la mercancía para su control en las instalaciones del puesto de control en frontera, dos días hábiles si la inspección se va a realizar en instalaciones autorizadas- no parece coherente con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 16 -que aclara que, a efectos del cómputo de los plazos del artículo 20, no se considerará completada la solicitud (cuestión que dicho precepto no toma en consideración en momento alguno) hasta que se haya aportado toda la información y documentación necesarias para expedir el certificado fitosanitario de exportación-, ni con lo previsto en el apartado 3 del artículo 19 -que apunta que el SISVF realizará los controles físicos y de identidad de las mercancías con la frecuencia que se fije en atención al riesgo fitosanitario, y que no podrá ser inferior al 1 %, por lo que parece que no todas las mercancías que vayan a ser exportadas estarán sujetas a estos controles-.
Estos tres preceptos tienen que ser revisados para asegurar la coherencia interna de la norma. Así, si el apartado 3 del artículo 20 aludiese el plazo en el que los inspectores del SISVF deberán llevar a cabo los controles de los vegetales, productos vegetales u otros objetos, cuando ello resulte exigible, su contenido debería trasladarse al artículo 19. En su lugar, este apartado tendría que concretar el plazo máximo para resolver y notificar la resolución sobre la expedición del certificado fitosanitario de exportación al interesado; plazo que parece más lógico que se computase desde la fecha en la que el operador presente su solicitud, dando inicio al procedimiento.
Por otra parte, el artículo 20 no determina los efectos de la falta de notificación en plazo de la resolución del procedimiento al exportador, o, lo que es lo mismo, si este puede acudir a la vía gubernativa o contencioso-administrativa en los supuestos de inactividad de la Administración. Convendría, pues, aclarar que los efectos del silencio administrativo serán negativos.
V.7.) LAS OBLIGACIONES DE LAS AUTORIDADES COMPETENTES Y DE LOS ORGANISMOS DELEGADOS AL REALIZAR OTRAS ACTIVIDADES OFICIALES (ARTÍCULO 22)
El artículo 22 no exige -y sería necesario que lo hiciese- que los inspectores y coordinadores del SISVF -que son inspectores oficiales de sanidad vegetal, a efectos de lo dispuesto en el artículo 3.33 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017- reciban regularmente la formación adicional necesaria para estar al día en el ámbito de su competencia, ni los somete a planes de auditoría cuyos resultados sean objeto de un examen independiente, a resultas del cual se puedan adoptar las medidas oportunas.
Estos dos deberes están contemplados en los artículos 5 y 6 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, que es un acto legislativo que no tiene que ser incorporado al ordenamiento jurídico interno para producir efectos jurídicos. Sin embargo, dado que el artículo 22 del Proyecto reproduce estos preceptos en su práctica totalidad, la falta de mención a las obligaciones de recibir una formación continuada y de someterse a auditoría podría ser interpretada en el sentido de que las mismas no resultan exigibles en el Reino de España. Máxime cuando su efectiva observancia depende, en último término, de que las autoridades competentes del Estado miembro adopten las prescripciones organizativas precisas para garantizar su cumplimiento; en especial, de que se regule cómo va a llevarse a cabo la formación continuada.
Por este motivo, es preciso que el Proyecto consagre expresamente la obligación de los inspectores y coordinadores del SISVF de recibir regularmente la formación adicional necesaria -en los términos establecidos en el apartado 4.b) del artículo 5 del Reglamento- y que regule la forma en la que se va a dar efectivo cumplimiento a esta obligación, En todo caso, se ha de tener teniendo en cuenta que el deber de formación continuada resulta predicable, además, de los agentes de control, el personal técnico de las entidades auditoras y el personal técnico de los laboratorios designados.
Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
VI. OBSERVACIONES FORMALES A LA REDACCIÓN DEL TEXTO
Finalmente, cabe efectuar una serie de observaciones formales cuya única finalidad es tratar de contribuir a mejorar la redacción del texto remitido a este Consejo a efectos de que si el Departamento proponente lo estimara oportuno, revisara la redacción final en un intento adicional de facilitar la comprensión de una materia que, por su carácter eminentemente técnico, puede resultar excesivamente compleja si no es tratada con especial celo jurídico.
VI.1.) PREÁMBULO
El preámbulo ganaría en claridad expositiva si se reordenase y completase su contenido, delimitando la función que están llamados a desempeñar todos los agentes que, de un modo u otro, intervienen en el sistema de certificación fitosanitaria para la exportación.
La parte expositiva de la norma se refiere, en concreto, de un modo un tanto desordenado, al SISVF (segundo párrafo de la página 4) y a los agentes de control (tercer párrafo de la página 3), menciona tangencialmente a los SSVCA (segundo párrafo de la página 4), a las entidades auditoras (segundo y cuarto párrafo de la página 3) y a los laboratorios designados (primer párrafo de la página 4) y guarda silencio sobre las instalaciones en las que se podrán llevar a cabo los controles fitosanitarios.
El preámbulo tampoco alude al certificado fitosanitario de reexportación ni al certificado previo a la exportación, que, junto con el certificado fitosanitario de exportación, forman parte del sistema de certificación fitosanitaria para la exportación.
En todo caso, sería recomendable que en el penúltimo párrafo de la página 3, se citasen los preceptos del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, que se ocupan de esta materia (artículos 100 a 102), dada su eficacia directa y aplicabilidad inmediata, y que se aclarase que las actividades de control enmarcadas en el sistema de certificación fitosanitaria para la exportación tienen la consideración de "otras actividades oficiales" a efectos de lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.
Finalmente, se debería revisar la parte expositiva de la propuesta para tratar sistemáticamente su objeto, finalidad y contenido y para corregir sus imprecisiones -así, por ejemplo, el tercer párrafo de la página 1 habla de "norma internacional" de medidas fitosanitarias (en singular) relativa a los certificados fitosanitarios y a los sistemas de certificación cuando estas normas son dos (las NIMF 7 y 12); el cuarto párrafo de la página 1 habla de países "en" destino, cuando debería de decir países de destino; el penúltimo párrafo de la página 2 afirma que el sistema de certificación se orienta "para" satisfacer las exigencias de los terceros países cuando debería declarar que se orienta a satisfacer tales exigencias; y el penúltimo párrafo de la página 5 señala que ha emitido informe la Agencia Española de Protección de Datos cuando de la documentación que obra en el expediente parece desprenderse que tal informe se ha recabado, pero no ha llegado a ser evacuado-. VI.2.) CAPÍTULO I (ARTÍCULOS 1 A 4)
VI.2.A.) ARTÍCULO 1
El artículo 1.b) identifica como parte del objeto del Proyecto la regulación de "los requisitos específicos que deberán cumplir las parcelas de producción y las instalaciones que son origen de la exportación de los productos sujetos a certificación fitosanitaria y el sistema auditado de autocontroles al que deben someter su sistema de producción y manejo, sus instalaciones, procesos y productos destinados a la exportación, para obtener los certificados fitosanitarios de exportación".
Sin embargo, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 5.2, y dejando a un lado la necesidad de que se utilicen denominaciones diferentes para aludir a los dos tipos de instalaciones a los que la propuesta se refiere (en los términos que quedarán apuntados con posterioridad), esta letra debería hacer referencia a "las parcelas de cultivo de las que son originarias las mercancías sujetas a certificación fitosanitaria y las instalaciones en las que se realice cualquier tratamiento o acondicionamiento del vegetal, producto vegetal u otro objeto que vaya a ser exportado". Además, el futuro "deberán" tendría que ser sustituido por el presente "deben", que es el tiempo verbal que este precepto emplea con carácter general.
VI.2.B.) ARTÍCULO 2
El artículo 2.1 señala que la disposición proyectada se aplica a "la certificación fitosanitaria para la exportación de vegetales, productos vegetales y otros objetos, así como cualquier otro producto sujeto a ella, por exigencias del país importador". Dado que el artículo 1.1 ha optado por precisar el objeto del Proyecto de forma detallada, distinguiendo el régimen jurídico y procedimiento de la certificación fitosanitaria para la exportación (letra a) de otras cuestiones (letras b a d), sería conveniente que el artículo 2.1 simplemente aludiese a "la exportación de vegetales, productos vegetales y otros objetos y de cualesquiera otros productos que, por exigencias del país importador, estén sujetos a certificación fitosanitaria". Complementariamente, sería recomendable que se armonizase el lenguaje empleado en la propuesta, y que todos los preceptos se refiriesen, ora a los vegetales, productos vegetales y otros objetos, que son los conceptos utilizados por la Ley de sanidad vegetal y por el Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, ora a las mercancías, que es el concepto del que parte el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.
VI.2.C.) ARTÍCULO 4
El artículo 4, que delimita quiénes son las autoridades competentes en materia de certificación fitosanitaria y cuál es su órgano de coordinación, debería ser modificado del siguiente modo:
- En el apartado 2 de este precepto, la letra a) debería aludir a "los acuerdos y protocolos fitosanitarios con terceros países", en concordancia con lo previsto en el capítulo VII, que está dedicado a las campañas específicas de exportación.
Las letras c) e i) atribuyen a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria las funciones de "[e]stablecer los sistemas y procedimientos para la correcta aplicación de este real decreto..." y de "[e]stablecer el régimen de los certificados previos a la exportación, así como los procedimientos a seguir y los modelos a emplear". Teniendo en cuenta que, a tenor del artículo 97 de la Constitución, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno -del que el citado centro directivo no es miembro- y que la coordinación de las autoridades competentes en materia de certificación fitosanitaria para la exportación se articula jurídicamente a través del grupo de trabajo de comercio exterior del Comité Fitosanitario Nacional -de suerte que es en esta sede donde se podrán elaborar protocolos, instrucciones y recomendaciones tendentes a garantizar la correcta aplicación de la norma proyectada-, el Consejo de Estado considera que las fórmulas empleadas por las letras c) e i) del artículo 4.2 son excesivamente genéricas y podrían dar lugar a confusión en el operador jurídico.
Máxime cuando el artículo 4.3.e) declara que los servicios oficiales de sanidad vegetal de las comunidades autónomas emitirán el certificado previo de exportación "conforme a las instrucciones, protocolos o pautas de desarrollo que se hayan establecido en el grupo de trabajo de comercio exterior", y cuando el propio anexo III diseña el modelo al que deberá ajustarse este certificado.
En la letra h), en fin, se debería alterar el orden de las frases unidas por la conjunción "y", por cuanto la autorización de las entidades auditoras precede cronológicamente a la aplicación del plan de auditoría correspondiente.
- En el apartado 3 del artículo 4 -y, por conexión, en la letra g) del artículo 3.2 y en el resto de la disposición normativa sometida a consulta-, sería deseable que la expresión "Servicios de Sanidad Vegetal de las Comunidades Autónomas" se pusiera en minúsculas para evitar que pudiera ser interpretada como referida a un servicio autonómico específico, cuando lo cierto es que el Proyecto se muestra sumamente respetuoso con la autonomía organizativa de las comunidades autónomas -que serán las que tendrán que crear la infraestructura precisa para ejercer las competencias que, en este ámbito, les correspondan- y cuando parece evidente que el uso de esta expresión tiene por única finalidad simplificar el texto de la propuesta, empleando un acrónimo (SSVCA) para aludir a las autoridades autonómicas competentes en materia de sanidad vegetal.
Asimismo, sería recomendable que el último inciso de la letra c) se trasladase al artículo 8, que es el precepto que regula la supervisión de las entidades auditoras autorizadas para intervenir en campañas específicas de exportación. Y que el verbo "registrar" se suprimiese de la letra d), ya que el artículo 34.1.f) dispone que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria creará y mantendrá en el CEXVEG el registro de agentes de control autorizados para realizar atestaciones fitosanitarias.
VI.3.) CAPÍTULO II (ARTÍCULO 5)
El artículo 5 detalla las obligaciones y responsabilidades de los exportadores, los titulares de las parcelas de cultivo de las que son originarios los vegetales, productos vegetales u otros objetos que van a ser exportados y los titulares de las instalaciones en las que tales mercancías son objeto de tratamiento o acondicionamiento. Dejando a un lado la conveniencia de emplear denominaciones diferentes para aludir a los dos tipos de instalaciones a los que la propuesta se refiere, su texto sugiere dos observaciones:
- En la letra d) del apartado 1, hay que sustituir la conjunción "ni" que precede a la frase "del ejercicio por el propio exportador de las acciones..." por la conjunción "y".
- La letra a) del apartado 2 debería especificar los supuestos en los que los titulares de las parcelas y de las instalaciones tienen que estar registrados en la aplicación informática CEXVEG, desde el momento en que este es el único precepto que se refiere a ellos. En este sentido, de los artículos 23 y 34.1.b) parece desprenderse que solamente tendrán que registrarse los titulares de las parcelas e instalaciones que vayan a participar en campañas específicas de exportación, lo que, en caso de ser así, debería aclararse expresamente en la letra a) del artículo 5.2.
Además, si las obligaciones sancionadas en este precepto únicamente resultan predicables de los titulares de las parcelas e instalaciones que vayan a participar en campañas específicas de exportación, como parece deducirse del capítulo VII, es necesario que así se haga constar en el título del artículo 5 y en la fórmula de inicio de su apartado 2.
VI.4.) CAPÍTULO III (ARTÍCULOS 6 A 8) Y PARTE A DEL ANEXO I
VI.4.A.) ARTÍCULO 6
El artículo 6, que delimita las obligaciones y responsabilidades de las entidades auditoras, debería ser modificado del siguiente modo:
- Se ha de eliminar el apartado 1, ya que no hay apartado 2.
- En la letra a), se debe incorporar una referencia expresa a la obligación de estar "autorizadas y registradas de acuerdo con lo establecido en el artículo 7".
- En la letra c), en concordancia con lo señalado en el capítulo VII, se debería sustituir la expresión "operadores" por la fórmula "titulares de las parcelas de cultivo y de las instalaciones", así como la expresión "con los que contraten" por otra que exprese más fielmente la relación que une a la entidad auditora con tales titulares.
- En la letra d), se debería incluir una mención expresa a las "instalaciones y su registro".
- Y en la letra h), se debería sustituir la expresión "productor o propietario de la instalación" por la fórmula "titulares de las parcelas de cultivo y de las instalaciones".
VI.4.B.) ARTÍCULO 7 Y PARTE A DEL ANEXO I
El artículo 7 sugiere las siguientes observaciones:
- Su título debería incorporar una referencia expresa a la "autorización y registro".
- El apartado 1 ha de ser reformulado en la medida en que reitera, de forma innecesaria, que la autorización será expedida por la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria.
Para facilitar su comprensión, sería recomendable, además, que el anexo I se dividiese en dos anexos distintos: el anexo I, relativo a las entidades auditoras, y el anexo II, referido a los agentes de control; y que dentro de los nuevos anexo I y II, se diferenciase una parte A, relativa a los requisitos de las entidades auditoras/agentes de control, y una parte B, referida al modelo de solicitud que estas han de presentar. Si se aceptase esta observación, habría que revisar las citas al anexo I que este apartado 1 recoge.
- Por último, se tiene que revisar el tenor literal del apartado 3, que declara, de forma imprecisa, que el expediente será resuelto por el "Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación", para después concretar que la resolución será dictada por la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria.
VI.4.C.) ARTÍCULO 8
Los apartados 1 y 2 del artículo 8 deberían ser refundidos en un único apartado que, además, incluyese el contenido del último inciso de la letra c) del artículo 4.3, de modo que quedase claro que las entidades auditoras autorizadas están sujetas al plan de auditoría que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria establezca para comprobar el cumplimiento de las obligaciones enunciadas en el artículo 6 y al plan de supervisión que el SSVCA establezca para comprobar la correcta aplicación de su plan de verificación del cumplimiento de los requisitos fitosanitarios exigibles en las campañas específicas de exportación en las que participen.
VI.5.) CAPÍTULO IV (ARTÍCULOS 9 A 11) Y PARTE B DEL ANEXO I
VI.5.A.) ARTÍCULO 9
El artículo 9, que delimita las obligaciones y responsabilidades de los agentes de control, debería ser modificado del siguiente modo:
- Debería añadirse una nueva letra a) que aludiese a la obligación de estar "autorizados y registrados de acuerdo con lo establecido en el artículo 10".
- Habría que revisar el tenor literal de las letras c) y f) para asegurar su plena coherencia con las definiciones de atestación oficial y de declaración adicional sancionadas en el artículo 3 y con la disciplina recogida en el capítulo VI.
- Se debería refundir el contenido de las letras e) y h) en tanto que la obligación de "archivar copias electrónicas de todas las atestaciones expedidas y, en su caso, de las que sirvieron de base para expedirlas, conservándolas como mínimo durante tres años" implica el cumplimento de la obligación de "disponer de información relativa a las atestaciones emitidas en el año precedente (...) durante un periodo no inferior a tres años".
- Sería aconsejable, por último, incluir una nueva letra que consagrase la obligación de los agentes de control de colaborar en las actuaciones de supervisión o auditoría a las que deban someterse ex artículo 11.
VI.5.B.) ARTÍCULO 10 Y PARTE B DEL ANEXO I
El artículo 10 sugiere las siguientes observaciones:
- El apartado 1 debería ser simplificado y refundido con el apartado 2 de una forma similar a la que sigue: "Los agentes de control serán autorizados por los SSVCA cuando cumplan, al menos, los requisitos del anexo I parte B, y solo podrán actuar en la comunidad autónoma correspondiente.
El expediente de autorización se iniciará siempre a petición de la persona interesada con la presentación de una solicitud que refleje el contenido mínimo contemplado en el anexo I parte B y se tramitará y resolverá de acuerdo con lo previsto en la normativa autonómica".
Si se aceptase la observación efectuada anteriormente acerca de la conveniencia de desglosar el anexo I en dos anexos distintos, el anexo I, relativo a las entidades auditoras, y el anexo II, referido a los agentes de control, habría que revisar las remisiones que este precepto hace a dicho anexo.
- Por otra parte, debe incorporarse un nuevo apartado al artículo 10 que especifique la forma en la que los agentes de control serán registrados en la aplicación CEXVEG y, correlativamente, incluir en el título de este precepto una referencia expresa a la "autorización y registro". En este sentido, de los artículos 34.1.f) y 39.4 parece deducirse que los SSVCA han de comunicar a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria las autorizaciones que concedan y que declaren extinguidas para que este centro directivo gestione las altas y bajas correspondientes en el registro de agentes de control. Si ello es así, se ha de especificar en el artículo 10, y se ha de revisar el tenor literal del artículo 34.1.f) para, o bien eliminar toda referencia al modo en que se cursan las altas y las bajas -que ya estaría regulado en otro precepto-, o bien expresar fielmente la forma en la que este procedimiento se articula jurídicamente - asegurando la coherencia interna de la norma-.
VI.6.) CAPÍTULO V (ARTÍCULOS 12 A 14)
Los artículos 12 y 13 deberían intercambiar su posición dentro de la disposición proyectada para seguir la sistemática empleada en los capítulos III y IV, que primero se ocupan de las obligaciones y responsabilidades de las entidades, y después aluden a la manera en la que estas serán autorizadas -o, en el caso de los laboratorios, designadas-.
VI.6.A.) ARTÍCULO 12
El artículo 12 debería ser modificado como sigue:
- Su título tendría que incorporar una referencia expresa a la "designación y registro".
- Para evitar reiteraciones innecesarias, y mejorar la comprensibilidad de la norma, sería recomendable que se refundiesen los apartados 1 y 2 de un modo similar al que sigue: "Los laboratorios serán designados por la autoridad competente de la comunidad autónoma donde radiquen -si esta autoridad es el SSVCA, así se debería hacer constar- de acuerdo con el procedimiento (...) y con lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017".
- El apartado 3 debería concretar el órgano del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación competente para gestionar el registro de laboratorios designados que ha de formar parte de la aplicación informática CEXVEG; a tenor del artículo 34.1.h), este órgano es la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria.
VI.6.B.) ARTÍCULO 13
El artículo 13 sugiere las siguientes observaciones:
- No se entiende bien el apartado 1, que debería ser reformulado, puesto que las obligaciones enumeradas en los apartados siguientes también están asociadas a (o son consecuencia de) la designación como laboratorios oficiales.
- Tampoco se entiende bien el apartado 5 -a cuyo tenor "[l]a preparación de la muestra se realizará según lo establecido en el procedimiento definido por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (...) sin perjuicio del Reglamento (UE) 2017/615 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017"- en la medida en que la preparación de la muestra debe ajustarse a la metodología indicada en el apartado 3 de este precepto, que es la fijada en el artículo 34 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017. Ha de ser, por ello, eliminado o revisado.
VI.7.) CAPÍTULO VI (ARTÍCULOS 15 A 22) Y ANEXOS III Y IV
El capítulo VI lleva por título "Procedimiento para expedir los certificados fitosanitarios de exportación. Tipos de declaraciones adicionales". Lo que no refleja fielmente su contenido, ya que el artículo 22 regula el certificado previo a la exportación, y aúna materias que, aunque íntimamente relacionadas, quizás deberían ser tratadas de manera separada. Por este motivo, la autoridad consultante debería valorar la oportunidad de, o bien convertir el capítulo VI en tres capítulos distintos dedicados a los certificados fitosanitarios de exportación, las declaraciones adicionales y los certificados previos a la exportación, o bien organizar los artículos 15 a 22 en tres secciones referidas a las materias antes aludidas y modificar el título del capítulo VI, que es la opción que a priori parece preferible.
Complementariamente, la autoridad consultante debería incorporar al Proyecto, bien como un nuevo capítulo, bien como una sección concreta del capítulo VI, en función de cual haya sido la opción sistemática escogida, algún precepto que concretase el régimen jurídico aplicable al certificado fitosanitario de reexportación. Y tendría que trasladar el contenido del artículo 3.2.e) al capítulo que se ocupe del certificado fitosanitario de exportación.
VI.7.A.) ARTÍCULO 15
El tenor literal del artículo 15 tendría que ser simplificado y revisado para evitar reiteraciones innecesarias y eventuales contradicciones, y asegurar que su contenido se acomoda a las definiciones recogidas en el artículo 3 del Proyecto, la NIMF 5 y el artículo 100 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, en los términos que han quedado expuestos en la consideración IV del presente dictamen.
El apartado 1 del artículo 15 advierte, en concreto, que el certificado fitosanitario de exportación "acompañará al correspondiente envío de mercancía en el momento de la llegada al país de destino". Mientras que el apartado 6 del artículo 20 dispone que los certificados expedidos "acompañarán al envío en la entrada de la mercancía en el país de destino o se seguirán las disposiciones al respecto del país de destino en el caso de certificados en formato electrónico".
Ello hace necesario revisar el tenor literal de estos preceptos, teniendo en cuenta que el apartado 5 del artículo 100 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, señala que los certificados se facilitarán o intercambiarán electrónicamente a través del SGICO (el Sistema de Gestión de la Información sobre los Controles Oficiales) y que, por consiguiente, con independencia de su eventual expedición en papel (si el país de destino lo exigiera), es necesario que el certificado fitosanitario de exportación conste en formato electrónico en la aplicación CEXVEG y que se asegure la conectividad de esta aplicación informática al SGICO.
El apartado 3 del artículo 15, por su parte, aclara que "con carácter general los requisitos fitosanitarios se referirán a la buena condición fitosanitaria del envío y a la ausencia de plagas cuarentenarias para el país de destino" y "[p]or defecto, (...) a la ausencia de plagas cuarentenarias en el envío en cuestión, así como que el envío se ajusta a las disposiciones fitosanitarias vigentes en el país importador, incluidas las relativas a plagas no cuarentenarias reglamentadas". Lo que no se entiende bien, ya que, por definición, como indica el artículo 15.2 y se desprende de la NIMF 5 y del artículo 100 del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, el certificado fitosanitario de exportación constata que la mercancía enviada cumple los requisitos establecidos en la legislación fitosanitaria del país de destino, ya se refieran estos requisitos a la ausencia de plagas o a cualquier otra circunstancia.
El último inciso de este apartado 3, relativo a la posibilidad de incorporar declaraciones adicionales en el certificado fitosanitario de exportación, también tiene que ser revisado para que quede perfectamente claro en qué supuestos debe incorporarse una declaración adicional del SISVF al certificado fitosanitario de exportación y cuál debe ser su contenido.
VI.7.B.) ARTÍCULO 16
El artículo 16, que regula la iniciación del procedimiento para la expedición del certificado fitosanitario de exportación, debería ser modificado como sigue:
- La cita del PCF recogida en el apartado 1 tiene que ser completa -punto de control fronterizo- por ser la primera del texto normativo.
- La cita del artículo 34.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, contenida en el apartado 3 resulta incorrecta y ha de ser eliminada.
- Los apartados 4 y 6 deberían quedar refundidos en un solo apartado 4 que, en primer término, aludiese a la posibilidad de que el SISVF confiera al interesado un plazo máximo de diez días para que subsane la solicitud presentada cuando no vaya acompañada de toda la documentación requerida o esta sea incorrecta, y, en segundo término, aclarase que en tales casos el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del expediente no comenzará a computarse hasta que la solicitud sea subsanada.
- El apartado 5, en fin, debería incluir la previsión establecida en el apartado 1 del artículo 20, ya que la posibilidad del exportador de desistir de su solicitud es una consecuencia inherente a la circunstancia de que el procedimiento se inicie a instancia de parte.
VI.7.C.) ARTÍCULO 17
El artículo 17 tiene que ser objeto de una revisión en profundidad que clarifique las actuaciones que las autoridades competentes, los organismos delegados y los laboratorios designados podrán llevar a cabo para asegurar que la mercancía que va a ser exportada cumple los requisitos fitosanitarios exigidos por el país de destino.
Así, por ejemplo, la fórmula introductoria del artículo 1 es incorrecta, puesto que, como se deduce de su propio texto articulado, la acreditación del cumplimiento de los requisitos fitosanitarios puede ser llevada a cabo por el SISVF o el SSVCA, por los organismos delegados (agentes de control y entidades auditadas) o por los laboratorios designados. En la letra b) de este apartado, no se entiende el aserto "que recoja literalmente según corresponda al ámbito competencial" y la remisión a "lo establecido en la letra c) del apartado 2 del artículo 16". En la letra d) de este apartado, no queda claro cuándo procede la inspección física del SISVF.
A la vista de lo declarado en la letra c) del apartado 2 del artículo 16 y del apartado 5 del artículo 17, tampoco queda claro si los laboratorios designados solamente deben actuar cuando la legislación fitosanitaria del país de destino requiera que el certificado fitosanitario de exportación se pronuncie sobre ciertos requisitos específicos para la acreditación de cuyo cumplimiento haya que efectuar pruebas analíticas o si pueden actuar en otros supuestos -y cuáles serían, entonces, sus criterios de actuación-. En todo caso, dada su condición de entidad acreditadora, el apartado 6 del artículo 17 debería incluir a los laboratorios designados entre las entidades a las que CEXVEG proporcionará funcionalidades y perfiles.
VI.7.D.) ARTÍCULO 18
Desde el punto de vista sistemático, el artículo 18 debería, o bien integrarse en una sección concreta del capítulo VI o en un capítulo aparte, o bien, en su defecto, situarse tras el actual artículo 22, para no romper la unidad de disciplina del procedimiento de certificación.
Desde el punto de vista conceptual, este precepto tiene que ser objeto de una revisión en profundidad que permita delimitar con claridad en qué supuestos procede la declaración adicional, cuál será su contenido y qué procedimiento se deberá seguir para su emisión -es decir, en qué actuaciones administrativas (atestaciones fitosanitarias, resultados analíticos de los laboratorios designados y/u otras) puede basarse el SISVF para incorporar una declaración adicional sobre los requisitos fitosanitarios específicos exigidos por el país de destino en el certificado de exportación expedido-.
VI.7.E.) ARTÍCULO 19
El artículo 19 debería ser revisado para evitar reiteraciones innecesarias y eventuales contradicciones internas.
Así, por ejemplo, la habilitación normativa que se confiere al Ministerio -debería decir persona titular del Ministerio- de Agricultura, Pesca y Alimentación para regular el procedimiento que se seguirá durante la inspección física y de identidad está consagrada dos veces, en los apartados 1 y 2. Los dos incisos del apartado 4 detallan las consecuencias de la comprobación de incumplimientos de los requisitos fitosanitarios durante el procedimiento de inspección de manera contradictoria, pues no se sabe si el incremento de la frecuencia de las inspecciones será facultativo o preceptivo en estos casos.
El último inciso del apartado 5 debería estar sistemáticamente ubicado en el apartado 3, por cuanto prevé la frecuencia con la que se efectuarán las inspecciones mientras que el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación no lo establezca. El segundo párrafo del apartado 6 es superfluo, en tanto que esta previsión ya está recogida en el apartado 1 del artículo 26. Y el último inciso del apartado 7 carece de sentido.
VI.7.F.) ARTÍCULO 20
El artículo 20 tiene que ser modificado del siguiente modo:
- La cita de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, contenida en el apartado 4 es imprecisa y debería, o bien eliminarse, o bien concretarse.
- Las previsiones sobre la forma de expedición del certificado fitosanitario de exportación, en papel o en formato electrónico, de los apartados 5 y 6 deben ser revisadas por las razones expuestas en la consideración VI.7.A) del presente dictamen.
- El certificado fitosanitario de exportación debe ajustarse a la descripción y al formato de modelo que figura en la parte A del anexo VIII del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, y así sería aconsejable que quedase reflejado en el artículo 20. Máxime cuando dicho certificado no puede incluir más información que la requerida por la CIPF, las NIMF y el citado Reglamento de la Unión.
VI.7.G.) ARTÍCULO 21
El artículo 21 sugiere las siguientes observaciones:
- Sistemáticamente, este precepto debería integrarse en una sección concreta del capítulo VI o en un capítulo aparte.
- Desde una perspectiva lógica, sería aconsejable alterar el orden de los apartados 2 y 3, en tanto que el apartado 3 sanciona la regla general, a saber, que el certificado solamente incluirá la información relativa a la zona de producción y al origen de la partida, y el apartado 2 prevé la excepción, esta es, que cuando el país de destino requiera que el certificado fitosanitario haga alusión a la situación fitosanitaria del país de origen -y no exclusivamente a una zona concreta del mismo-, el grupo de trabajo sobre el comercio exterior del Comité Fitosanitario Nacional establecerá el sistema que permita a "los órganos competentes de las comunidades autónomas" - debería decir los SSVCA- acceder a esta información.
En todo caso, el último inciso del apartado 3 debería formar parte del actual apartado 2, puesto que alude a "otras cuestiones" que podrán ser determinadas en el seno del Comité Fitosanitario Nacional.
VI.7.H.) ARTÍCULO 22
El artículo 22 debería ser modificado como sigue:
- La comprensión de la norma mejoraría si este precepto se ubicase tras el artículo 19 o el artículo 20.
- En el título, sería más correcto hablar del "estatuto jurídico de los inspectores y coordinadores del SISVF", puesto que este precepto no se refiere exclusivamente a la formación requerida para ser inspector o coordinador y a las facultades que estos ostentarán en el ejercicio de sus funciones, sino también a sus deberes.
- El segundo inciso del apartado 2 resulta parcialmente reiterativo y debería ser refundido con el apartado 1.
- Los apartados 5 y 6 son contradictorios, ya que el primero habilita a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria a ordenar que se mantenga la confidencialidad de los datos que obren en el expediente correspondiente, y el segundo declara categóricamente que los funcionarios que lleven a cabo actuaciones de control o inspección y las personas que conozcan los datos que obren en el expediente correspondiente por razón de su profesión, cargo o intervención como parte deberán guardar la confidencialidad sobre los datos que tengan naturaleza confidencial.
De acuerdo con el tenor literal del artículo 8 del Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017), los apartados 5 y 6 tienen que ser sustituidos por un solo apartado con una redacción similar a la que sigue: "Los inspectores y coordinadores del SISVF y cualesquiera otras personas que intervengan en los procedimientos para la expedición de certificados fitosanitarios de exportación deberán guardar la confidencialidad de la información que obtengan en el desempeño de sus funciones y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional con arreglo a la legislación nacional y al Derecho de la Unión Europea".
Si se estima pertinente, a continuación, se puede mantener la habilitación de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria para extender el deber de confidencialidad a otros datos que obren en el expediente correspondiente.
- El apartado 7 sanciona el deber de colaboración de toda persona física o jurídica con los inspectores y coordinadores del SISVF y debería, por ello, ser trasladado al artículo 19, que es el precepto que se ocupa de las actividades de inspección que los funcionarios del SISVF pueden realizar en el marco del procedimiento para la expedición de certificados fitosanitarios de exportación.
VI.8.) CAPÍTULO VII (ARTÍCULOS 23 A 25)
El título del capítulo VII debería ser revisado, ya que el "sistema auditado de control" regulado en el artículo 24 no es exigible "para exportar a terceros países" sin más, sino para participar en campañas específicas de exportación. Bastaría, por tanto, con que el título hablase de "campañas específicas de exportación".
VI.8.A.) ARTÍCULO 23
En el artículo 23, no queda claro si la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria puede -como parece deducirse del apartado 1- o debe -como parece desprenderse del apartado 2- programar una campaña específica de exportación, mediante la elaboración de un manual de pautas generales, cuando el Reino de España o la Unión Europea hayan celebrado un acuerdo o protocolo fitosanitario específico con el país de destino o solo cuando la complejidad de los requisitos fitosanitarios establecidos en el mismo así lo aconsejen.
Tampoco queda claro el modelo de gestión de las campañas específicas de exportación. Así, debe utilizarse la terminología empleada en otros artículos del Proyecto -titulares de las parcelas e instalaciones, y no almacenes u otros elementos-. Y debe indicarse -los apartados 3 y 4 resultan confusos- si la solicitud determina la inscripción automática del titular de la parcela o instalación en el registro correspondiente o la tramitación de un expediente en el que el órgano competente dentro del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación -órgano que se ha de concretar, y que, presumiblemente, será la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria- efectuará las comprobaciones necesarias y publicará la relación definitiva de parcelas que serán inscritas en el registro y podrán participar, en consecuencia, en la campaña específica, sin perjuicio de la regla especial del apartado 5.
VI.8.B.) ARTÍCULOS 24 y 25
Los artículos 24 y 25 deberían ser refundidos y retitulados en la medida en que se refieren al mismo objeto, la auditoría a la que deben someterse los titulares de las parcelas e instalaciones que participen en campañas específicas de exportación, y en que recogen previsiones contradictorias y en ocasiones reiterativas.
Así, por ejemplo, el apartado 1 del artículo 24 declara que la auditoría será llevada a cabo por la comunidad autónoma, directamente o a través de entidades auditoras autorizada a tal efecto, mientras que el apartado 1 del artículo 25 dispone que las entidades auditoras serán las responsables de auditar a los titulares de las parcelas e instalaciones. El apartado 2 del artículo 24 resulta excesivamente genérico y debería ser concretado. Los apartados 4 y 5 del artículo 24 se refieren a los efectos que el resultado desfavorable de las auditorías realizadas tendrá en la permanencia del titular de la parcela o instalación en la campaña específica de exportación de forma contradictoria. Y los apartados 5 del artículo 24 y 2 del artículo 25 también plantean dudas, puesto que no queda claro si es el grupo de trabajo de comercio exterior del Comité Fitosanitario Nacional o la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria la que podrá fijar criterios comunes sobre la realización de las auditorías.
VI.9.) CAPÍTULO VIII (ARTÍCULOS 26 A 32)
La alteración de la ubicación sistemática del capítulo VIII debería ser valorada por la autoridad consultante, puesto que la autorización o designación y el registro de las demás entidades que, de un modo u otro, participan en el procedimiento para la expedición de la certificación fitosanitaria para la exportación -las entidades auditoras, los agentes de control y los laboratorios designados- están regulados antes que el propio procedimiento de expedición: si este capítulo se antepusiera al capítulo V, se aseguraría la coherencia sistemática de la norma y se facilitaría la comprensión de la disciplina del procedimiento de certificación en ella establecida.
En cualquier caso, ya se ha abundado acerca de la necesidad de que el Proyecto emplee una terminología diferente para hacer referencia a las dos instalaciones de las que se ocupa -las que participan en campañas específicas de exportación y aquellas en cuyo seno el SISVF puede realizar las actividades de inspección física y de identidad a las que alude el artículo 19-.
VI.9.A.) ARTÍCULO 26
El artículo 26 sugiere las siguientes observaciones:
- En el apartado 1, se tiene que especificar el órgano del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación competente para autorizar a las instalaciones -este es, de conformidad con el artículo 28.5, la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria-; observación que es extensible al artículo 32.
- En el apartado 2, se debería revisar la fórmula introductoria.
VI.9.B.) ARTÍCULO 27
En el apartado 2 de este precepto, se ha de sustituir la expresión "Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación" por la de "persona titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación", desde el momento en que los requisitos que las instalaciones contempladas en el artículo 26.2.f) deberán reunir para poder ser autorizadas, únicamente podrán ser fijados mediante una disposición reglamentaria y que, dentro del departamento, el Ministro es el único titular de la potestad reglamentaria.
VI.9.C.) ARTÍCULO 28
El artículo 28 ganaría en claridad expositiva si se aceptasen las siguientes observaciones:
- En el título, se incorporase una mención expresa al "registro".
- En el apartado 1, se añadiese la fórmula "a continuación" después de la frase "adjuntarán los documentos que se relacionan".
- En la letra b) de este apartado, se sustituyese la primera "o" por una coma y se suprimiese el artículo "el" que precede al "número de registro que corresponda...".
- En las letras c) y d) de este apartado, se eliminase la fórmula "en su caso", ya que el artículo 27.1 exige que todas las instalaciones, sin excepción, dispongan de lugares e instrumental adecuado para llevarlas a cabo y de un técnico con una cualificación académica igual, al menos, a la exigida a los inspectores fitosanitarios oficiales. En la letra c), la palabra "uno" debería ponerse en femenino.
- El apartado 3 tiene que ser simplificado de modo que quede claro quién puede requerir la subsanación -la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria o el inspector que emita el informe de deficiencias- y que tal requerimiento tendrá lugar siempre que los defectos detectados sean subsanables -tal y como, con carácter general, establece el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre-.
- En el segundo párrafo del apartado 5, se debe sustituir el verbo "dictar" por los verbos "resolver y notificar la resolución al interesado", en concordancia con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
- No hay apartado 6, por lo que los apartados 7 y 8 deben ser renumerados.
- El apartado 7 del artículo 28 y el apartado 1 del artículo 29 son contradictorios, ya que del primero se deduce que la renovación de la autorización solamente se producirá a instancia de su titular, y del segundo se desprende que la renovación será automática.
- En ninguno de estos apartados, ni en otros preceptos del capítulo VIII, es necesario que se especifique que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria pertenece al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
VI.9.D.) ARTÍCULO 29
El apartado 3 de este precepto ha de ser eliminado, en tanto que no se refiere al contenido de la autorización y que existe una previsión idéntica en el apartado 3 del artículo 31.
VI.9.E.) ARTÍCULO 32
El artículo 32 tiene que ser revisado: en su título, se deben mencionar las "instalaciones situadas bajo control aduanero", a las que se refieren este precepto y el anexo II; mientras que su texto articulado tiene que ser reordenado para que quede claro el iter procedimental a través del que se pueden autorizar las instalaciones de este tipo. Resultan superfluas, en este sentido, las previsiones de los párrafos segundo, tercero y cuarto, por cuanto se limitan a reiterar lo establecido en los artículos 27 a 31, que el párrafo primero declara aplicables.
VI.10.) CAPÍTULO IX (ARTÍCULOS 33 Y 34)
VI.10.A.) ARTÍCULO 33
El segundo párrafo del apartado 1, el apartado 2 y el apartado 3 de este precepto se refieren a los muestreos a través de los que se articulará el programa anual de controles que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria tiene que desarrollar de una manera que en parte es coincidente -y reiterativa- y en parte contradictoria, lo que exige la revisión de su redacción.
VI.10.B.) ARTÍCULO 34
El artículo 34, dedicado a los registros de usuarios que forman parte de la aplicación informática CEXVEG, sugiere las siguientes observaciones:
- En la letra a) del apartado 1, sería recomendable que se especificase cuándo y cómo se produce el alta de los exportadores en el registro correspondiente.
- En la letra c) in fine del apartado 1, se debería sustituir la referencia al "Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación" por la mención a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria, que es la autoridad competente para acreditar a los inspectores y coordinadores.
- En las letras e) y f) del apartado 1, hay que clarificar cómo se gestionan los registros de técnicos de los SSVCA y de los agentes de control autorizados, puesto que su tenor literal es un tanto confuso y reiterativo. En la letra e), la expresión "certificaciones" tendría que ser sustituida, además, por "certificados previos de exportación".
- En la letra g) del apartado 1, la palabra "autorizados" tiene que ir en femenino.
- En el apartado 2, hay que revisar las personas y entidades que pueden acceder a los datos que obran en CEXVEG: técnico y comunidad autónoma parece reiterativo -debería hablarse de técnicos de los SSVCA, en concordancia con lo dispuesto en el apartado 1- y no se menciona a las entidades auditoras.
VI.11.) CAPÍTULO X (ARTÍCULOS 35 A 40)
Los títulos del capítulo X y de los artículos que lo componen deberían ser objeto de revisión para que lleguen a reflejar fielmente las cuestiones de las que se ocupan. Así, los artículos 35 y 36 regulan la baja temporal y definitiva de los exportadores y de los titulares de las parcelas e instalaciones en el registro; los artículos 38 y 39 disciplinan la baja temporal y definitiva de las entidades auditoras, agentes de control y laboratorios designados en el registro; el artículo 37 se refiere a la suspensión parcial o total de los procedimientos de expedición de los certificados fitosanitarios de exportación; y el artículo 40 contempla el régimen sancionador.
Sucede, no obstante, que, en puridad, la baja definitiva de los usuarios en el registro correspondiente de la aplicación informática CEXVEG -precedida de la revocación de la autorización concedida o de la designación efectuada para operar en este ámbito en el caso de las entidades auditoras, los agentes de control y los laboratorios- tiene naturaleza sancionadora, como efectivamente se desprende del tenor literal de los preceptos que las regulan -en los que se prevé la baja como una reacción al incumplimiento de las obligaciones de los usuarios- y del artículo 60.3 de la Ley de sanidad vegetal -que tipifica la revisión, declaración de extinción, suspensión, retirada o no renovación de los correspondientes registros o autorizaciones administrativas como sanción accesoria-.
En este marco, sería sumamente recomendable que la autoridad consultante reorganizase el contenido de los artículos 35 a 40, distinguiendo las medidas cautelares que podrán adoptarse por motivos fitosanitarios y las medidas sancionadoras que podrán acordarse ante el incumplimiento de las personas y entidades que, de un modo u otro, participan en el sistema de certificación fitosanitaria a la exportación -no solo los exportadores, titulares de las parcelas e instalaciones, entidades auditoras, agentes de control y laboratorios designados, sino también instalaciones en las que el SISVF puede llevar a cabo las actividades de inspección física y de identidad a las que alude el artículo 19, y no solo en relación con el certificado fitosanitario de exportación, sino también con el certificado fitosanitario de reexportación-.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe efectuar las siguientes observaciones a los preceptos que forman parte del capítulo X:
- Se debe emplear un lenguaje jurídico riguroso y similar en todos los artículos del capítulo, absteniéndose de nombrar situaciones similares con nombres distintos (suspender, dar de baja, impedir, limitar, extinguir, cancelar la inscripción...) y teniendo en cuenta las denominaciones utilizadas por la Ley de sanidad vegetal.
- Se deben identificar con total claridad los supuestos en los que la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria podrá adoptar medidas cautelares o sancionadoras, bien con fórmulas genéricas - como pueden ser, por ejemplo, los motivos fitosanitarios debidamente acreditados o los incumplimientos de las obligaciones derivadas del presente real decreto-, bien detallando los supuestos concretos en los que se podrán acordar tales medidas.
- Se debe garantizar que las resoluciones que el citado centro directivo adopte en este ámbito sean motivadas, pues así lo requiere el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y resulta preciso para que los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo puedan llevar a cabo la actividad de fiscalización de la legalidad de la actuación administrativa, así como de su sometimiento a los fines que la justifican, que el artículo 106.1 de la Constitución y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa le atribuyen y que posee una especial relevancia en sede cautelar y sancionadora. VI.11.A.) ARTÍCULOS 35 y 36
Los artículos 35 y 36 deberían quedar refundidos en un solo precepto, ya que no tiene sentido que se ofrezca, en sede cautelar y sancionadora, un tratamiento jurídico diverso a los titulares de las parcelas e instalaciones autorizados para participar en campañas específicas de exportación.
Tienen que ser coherentes, además, con lo dispuesto en otros capítulos del Proyecto, y hablar, en consecuencia, de "exportadores y titulares de las parcelas e instalaciones", y no de "otros operadores" -que la propuesta no menciona- ni de "parcelas e instalaciones" -pues la autorización y registro va referida a los titulares de unas y de otras, y no a los lugares-.
En el apartado 1 del artículo 35, se prevé la posibilidad de que los sujetos antes mencionados sean "dados de baja del registro correspondiente o suspendidos para exportar en la campaña vigente (...) por decisión del país importador"; una posibilidad que tiene que ser reformulada en la medida en que confiere a las autoridades extranjeras el poder para cursar la baja de operadores españoles en registros que son gestionados por la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria. Probablemente, el departamento proponente quiera advertir que estas medidas cautelares y sancionadoras podrán ser acordadas por el citado centro directivo, bien de oficio, bien a petición del país importador.
El apartado 2 del artículo 35 enumera los casos en los que se podrá acordar la baja temporal o definitiva de los titulares de parcelas e instalaciones de una manera que resulta confusa por dos motivos: porque se mezclan los supuestos de hecho que justificarían la adopción de esa medida y la forma jurídica en la que esta podrá ser acordada -de oficio, a petición de país importador o a instancia de los interesados- y porque, por definición, los titulares de las parcelas e instalaciones son operadores que solamente participan en las campañas específicas de exportación, lo que hace que no se entienda bien su mención en los apartados 1 y 2 de este precepto.
Sería aconsejable, pues, que el apartado 1 se centrase en las campañas generales de exportación, en las que operan los exportadores, y que el apartado 2 se ocupase de las campañas específicas de exportación, en las que operan los titulares de las parcelas e instalaciones.
El apartado 4 del artículo 35 -no hay apartado 3- delimita el momento a partir del cual tendrán efectos las resoluciones de baja temporal y definitiva por referencia a su notificación a los titulares de las inscripciones en las campañas específicas de exportación, obviando lo que ocurre en las campañas generales. La expresión "y siempre validados por la autoridad competente, en su caso" del último inciso no se entiende.
El artículo 36 coincide parcialmente con el artículo 35 por cuanto se refiere a la baja temporal o definitiva de los titulares de las instalaciones en el registro. Ha de ser, pues, suprimido, integrando en el artículo 35 las previsiones que aquel no contempla.
VI.11.B) ARTÍCULO 37
En el artículo 37 in fine, se tiene que especificar quién es la autoridad competente cuyo informe resulta preceptivo, bien por referencia a la materia de su competencia, bien por identificación subjetiva.
VI.11.C.) ARTÍCULOS 38 y 39
Los artículos 38 y 39 plantean, fundamentalmente, los siguientes problemas:
- Formalmente, hay que sustituir los tiempos verbales "ha sido avalado" por "haya sido avalado" (apartado 3 del artículo 38) y "dura" por "dure" (apartado 5 de los artículos 38 y 39).
- Se debería valorar la oportunidad de extender las causas de suspensión temporal y de cancelación de la inscripción que el apartado 2 de los artículos 38 y 39 contemplan a las entidades auditoras, en tanto que estas son, como los agentes de control, organismos en los que las autoridades competentes de los Estados miembros pueden delegar parte de las funciones que les corresponden en relación con otras actividades oficiales.
- Y se tiene que revisar el tenor literal del apartado 3 de los artículos 38 y 39, por cuanto prevé exactamente las mismas causas para la suspensión temporal y la revocación de la designación de los laboratorios.
VI.11.D.) ARTÍCULO 40
En el artículo 40, hay que eliminar la referencia al Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, desde el momento en que esta norma no diseña un régimen sancionador directamente aplicable, sino que faculta a las autoridades competentes de los Estados miembros a adoptar una serie de medidas en caso de incumplimiento comprobado (artículo 138) y les ordena establecer un régimen de sanciones aplicables en estos supuestos (artículo 139).
Por ello, es necesario que la autoridad consultante revise detenidamente el contenido del capítulo X, incluyendo, en su caso, en su seno, aquellas medidas que el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, le obliga a adoptar y que no ha previsto por considerar que bastaba con una remisión expresa al mismo.
VI.12.) PARTE FINAL
VI.12.A.) DISPOSICIÓN DEROGATORIA ÚNICA
La letra a) de la disposición derogatoria única declara derogados los artículos 1.3 y 9.4, los anexos VI.d) y VI.f) y "las menciones a exportación, certificado fitosanitario de exportación y certificado fitosanitario de reexportación" del Real Decreto 58/2005, de 21 de enero. Dado que el artículo 9 de esta disposición reglamentaria lleva por título "Inspecciones y certificados fitosanitarios de exportación y reexportación" a terceros países y regula esta materia, la fórmula derogatoria recogida en esta letra debería extenderse a todo el artículo 9, y no quedar limitada a su apartado 4.
VI.12.B.) DISPOSICIÓN FINAL TERCERA
La disposición final tercera faculta a la persona titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para "dictar criterios interpretativos de la aplicación de este real decreto" bajo el título "Habilitación para el desarrollo reglamentario". Teniendo en cuenta que tales criterios interpretativos no tendrán carácter normativo, es preciso eliminar este último inciso.
VI.12.C.) DISPOSICIÓN FINAL CUARTA
La disposición final cuarta señala que el real decreto proyectado entrará en vigor a los seis meses de su publicación oficial en el Boletín Oficial del Estado. Como el artículo 23 de la Ley del Gobierno diseña un sistema de vacatio legis específico para las leyes y reglamentos que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia de su ejercicio -como sucede en el caso de la propuesta-, la autoridad consultante tiene, o bien que acomodarse a este sistema de vacatio legis, ordenando en la disposición final cuarta que la norma entre en vigor el 1 de julio siguiente a su publicación oficial, o bien que justificar en la Memoria las razones por las que excepciona la aplicación de esta regla general.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial relativa a la necesidad de regular la formación continuada de los inspectores y coordinadores del SISVF, agentes de control, personal técnico de las entidades auditoras y personal técnico de los laboratorios designados, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 28 de enero de 2021
LA SECRETARIA GENERAL,
LA PRESIDENTA,
EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.
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Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
