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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 265/2020 (DEFENSA)

Referencia:
265/2020
Procedencia:
DEFENSA
Asunto:
Proyecto de Real Decreto por el que se establece la organización básica de las fuerzas armadas.
Fecha de aprobación:
07/05/2020

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de mayo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E., con registro de entrada el día 15 de abril de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, veintiún artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo se abre con la cita del artículo 8 de la Constitución, que contiene una reserva de ley orgánica para la regulación de las bases de la organización militar y a la que se dio cumplimiento con la aprobación de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional. Esta última estableció una organización básica de las Fuerzas Armadas en la que se distinguen una estructura orgánica y una estructura operativa: la primera, bajo la responsabilidad de los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos y de la Armada, se encarga de la preparación de la Fuerza; la segunda, bajo el mando del Jefe de Estado Mayor de la Defensa, se encarga del empleo de la Fuerza y se establece para el desarrollo de la acción conjunta y combinada. Asimismo, la disposición final primera de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, "faculta al Gobierno y al Ministro de Defensa, en el ámbito de sus respectivas competencias, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación" de la mencionada ley orgánica. Por otro lado, la disposición adicional decimocuarta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, determina que la organización militar se rige por su legislación específica y por las bases establecidas en la legislación orgánica sobre dicha materia. En el marco legal descrito, se sitúa el vigente Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas.

A continuación, el preámbulo describe el contexto en el que han de desenvolverse hoy las Fuerzas Armadas, que se caracteriza "por una continua evolución" y por el empleo de "sistemas y equipos cada vez más complejos". Se subraya que las amenazas y desafíos que deben afrontarse se encuentran interconectados, traspasan fronteras y se materializan con frecuencia en espacios comunes globales, como son el ciberespacio, el espacio marítimo y el espacio aéreo y ultraterrestre. "Estos dos últimos - señala el preámbulo- forman un único ámbito, el aeroespacial, en el que deben integrarse las capacidades de vigilancia, control y defensa del espacio aéreo y de vigilancia y seguimiento del espacio ultraterrestre".

Con el objetivo de posibilitar una respuesta eficaz ante las amenazas y agresiones que actualmente pueden afectar a la Defensa Nacional, se considera imprescindible acometer una nueva organización de las Fuerzas Armadas "con capacidad de actualizarse en cada momento, aunando los esfuerzos de los Ejércitos y la Armada para un fin común y único y que, simultáneamente, sea capaz de aprovechar las capacidades específicas en función de la naturaleza y el contexto en el que se deba operar". Se persigue, a través de la norma proyectada, "dotar a las Fuerzas Armadas en su conjunto de la necesaria versatilidad organizativa a través de una nueva normativa flexible y ágil, que permita reaccionar y adaptar sus estructuras con la rapidez precisa para dar respuesta a las exigencias del entorno en permanente evolución, como corresponde a la actual era digital".

En conexión con la referencia a esta nueva era digital, el preámbulo destaca la necesidad de alinear la organización de las Fuerzas Armadas con el proceso de transformación digital en el que se encuentra inmerso el Ministerio de Defensa, lo cual permitirá "gestionar y distribuir convenientemente la información, así como mejorar la eficacia y agilidad interna. Para ello, el conocimiento se constituye como el principal recurso de la organización, por lo que ésta debe fomentar el desarrollo de capacidades y talento en el personal militar que forma parte de ella, de forma que se aprovechen al máximo las nuevas tecnologías digitales y se logre la debida adaptación al cambio para estar siempre en vanguardia".

Seguidamente, el preámbulo menciona algunas de las modificaciones que, desde el punto de vista organizativo, introduce el proyecto de real decreto. Así, señala que el proyecto persigue reforzar al Estado Mayor Conjunto para configurarlo como principal órgano de apoyo y asesoramiento del Jefe de Estado Mayor de la Defensa. A tal efecto, las unidades y jefaturas de carácter conjunto o unificado, que antes se enmarcaban en la Jefatura de Apoyo para la Acción Conjunta, quedan ahora encuadradas directamente en el Estado Mayor Conjunto. También se considera necesario reforzar la capacidad de actuación de las Fuerzas Armadas en el ámbito ciberespacial, para lo cual se crea el Mando Conjunto del Ciberespacio. En el ámbito organizativo de los Ejércitos y de la Armada, se introducen "aquellas modificaciones que resultan imprescindibles para que sus estructuras orgánicas puedan ser versátiles y puedan adaptarse en todo momento a cualquier nueva circunstancia sobrevenida".

En lo que hace al articulado del proyecto, se estructura en varios títulos, con el contenido siguiente:

- El título preliminar ("Disposiciones generales") está integrado por el artículo 1 ("Objeto y ámbito de aplicación"), el artículo 2 ("Modelo de organización y transformación digital") y el artículo 3, ("Gestión de la Organización por Procesos de Trabajo").

- El título I ("De los Jefes de Estado Mayor") se refiere en su artículo 4 al Jefe de Estado Mayor de la Defensa y en su artículo 5 a los Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire.

- En el título II se regula la "estructura operativa de las Fuerzas Armadas". Este título se estructura en cinco capítulos:

* El capítulo I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 6 a 8. El artículo 6 define el concepto de "estructura operativa" y se refiere a su organización en tres niveles (estratégico, operacional y táctico). En cada uno de ellos, las autoridades militares son, respectivamente, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, el Comandante del Mando de Operaciones y los comandantes de las organizaciones operativas que se generen. El artículo 7 se refiere precisamente a estas organizaciones operativas (de carácter permanente o temporal) y a sus comandantes. El artículo 8, referido a la Fuerza Conjunta, define este concepto.

* El capítulo II ("El Estado Mayor de la Defensa") está integrado por el artículo 9, que regula las funciones y estructura de dicho Estado Mayor.

* El capítulo III ("El Cuartel General del Estado Mayor de la Defensa") consta únicamente del artículo 10, que se refiere a los órganos que integran dicho Cuartel General (el Estado Mayor Conjunto, los órganos de asistencia y asesoramiento, los órganos de gestión y control económico y financiero y "aquellos otros que se determinen").

* El capítulo IV ("Los órganos de la estructura del Estado Mayor de la Defensa") incluye los artículos 11 a 14, que se dedican, respectivamente, al Mando de Operaciones, al Centro de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, al nuevo Mando Conjunto del Ciberespacio y al Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional.

* El capítulo V ("Órganos nacionales militares relacionados con organizaciones internacionales o multinacionales") está integrado por el artículo 15. Este precepto se refiere a las representaciones militares nacionales y a otros órganos integrados en dichas organizaciones internacionales o multinacionales, que dependen del Jefe de Estado Mayor de la Defensa.

- Por último, el título III regula la "estructura orgánica de las Fuerzas Armadas". En el artículo 16 se define el concepto de "estructura orgánica". El artículo 17 se dedica al Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire. El artículo 18 se refiere al Cuartel General. Los artículos 19 y 20 se dedican, respectivamente, a la Fuerza y al Apoyo a la Fuerza. Por último, en el artículo 21 se regula la Unidad Militar de Emergencias.

En cuanto a la parte final del proyecto, la disposición adicional primera se refiere al Comandante General de la Infantería de Marina, que podrá asesorar directamente al Jefe de Estado Mayor de la Armada en aquellos asuntos referidos al Cuerpo de Infantería de Marina que no se relacionen de forma específica y directa con la preparación de la Fuerza. La disposición adicional segunda se refiere a la dependencia del Centro de Sistemas y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. La disposición adicional tercera prevé que la aplicación y desarrollo del real decreto "se llevará a cabo sin aumento de coste de funcionamiento y no supondrá incremento del gasto público ni de personal". La disposición transitoria única establece que las unidades actualmente existentes continuarán ejerciendo sus competencias en tanto no se produzcan los desarrollos normativos y las adaptaciones orgánicas correspondientes. La disposición derogatoria única contiene una cláusula abrogatoria general y, además, deroga expresamente el Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas. La disposición final primera dispone que la norma proyectada se dicta al amparo del artículo 149.1.4.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Defensa y Fuerzas Armadas. La disposición final segunda faculta a la persona titular del Ministerio de Defensa para que adopte las medidas necesarias para el desarrollo y ejecución de la norma proyectada y, en particular, para establecer las unidades de las Fuerzas Armadas que sean necesarias, de nivel inferior al establecido en el real decreto. Por último, la disposición final tercera prevé la entrada en vigor del real decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Contenido del expediente

En el expediente remitido al Consejo de Estado obran los siguientes documentos:

a. Comunicación de inicio del expediente: tras la correspondiente orden de proceder dada por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, el 31 de marzo de 2020, el Jefe de la División de Planes del Estado Mayor Conjunto (EMACON) comunicó al Almirante Jefe de dicho Estado Mayor el inicio de la tramitación del expediente del proyecto de real decreto.

b. Texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo: obra en el expediente la primera versión del texto del proyecto, así como la versión final resultante de las observaciones formuladas durante la tramitación impulsada por la División de Planes del EMACON.

Al texto del proyecto se acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. La memoria se abre con una ficha del resumen ejecutivo del documento, tras lo cual se justifica su carácter abreviado, derivado de la ausencia de impacto de la norma proyectada desde el punto de vista económico, presupuestario o sobre las cargas administrativas, así como de cualquier otro impacto significativo.

La memoria se refiere a la oportunidad de la aprobación de la norma proyectada, cuyos objetivos expone en términos literalmente coincidentes con los del preámbulo. Asimismo, justifica la adecuación del proyecto normativo a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A continuación, la memoria describe la estructura y contenido de la norma proyectada, así como su tramitación. Analiza asimismo su fundamento legal, su rango normativo y su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias. Señala que la norma proyectada deroga el Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas; y que su desarrollo posterior requerirá sustituir otras varias órdenes ministeriales actualmente vigentes: Orden DEF/166/2015, de 21 de enero, por la que se desarrolla la organización básica de las Fuerzas Armadas; Orden DEF/1887/2015, de 16 de septiembre, por la que se desarrolla la organización básica del Estado Mayor de la Defensa; Orden DEF/1265/2015, de 29 de junio, por la que se desarrolla la organización básica del Ejército de Tierra; y Orden DEF/1642/2015, de 30 de julio, por la que se desarrolla la organización básica de la Armada.

A renglón seguido, la memoria justifica la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación oficial, que se considera "oportuna para facilitar la rápida adecuación a las nuevas estructuras orgánicas que se deriven de este proyecto de real decreto". Añade que, en este caso, no es de aplicación la regla específica de entrada en vigor contenida en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, "ya que la norma proyectada es de carácter organizativo y no impone nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta".

En lo que hace al análisis de impactos, la memoria reitera que el proyecto carece de impacto económico, presupuestario y sobre las cargas administrativas. Particularmente, en relación con el impacto presupuestario, la memoria explica que "el gasto que se derive de este real decreto puede afrontarse con las actuales dotaciones presupuestarias". La memoria afirma también que el proyecto carece de impacto por razón de género, de impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia, así como de impacto en materia de igualdad de oportunidades.

La memoria concluye señalando que la disposición proyectada, de carácter organizativo, no se considera susceptible de evaluación ex post, al no darse supuesto alguno de los previstos en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

c. Informe del Jefe del Estado Mayor de la Defensa: en fecha 7 de abril de 2020, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa prestó su "conformidad al expediente".

d. Informe de los Estados Mayores: el 3 de abril de 2020 el proyecto de real decreto fue informado por los Estados Mayores del Ejército de Tierra y de la Armada, que no formularon observación alguna.

El proyecto fue también informado por el Segundo Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire, que formuló una observación al artículo 4.4, letra a), párrafo cuarto. Esta observación -que fue aceptada en el texto final del proyecto- se refería a la necesidad de lograr un mayor ajuste entre la redacción del precepto proyectado y la del artículo 12.3.c) de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional. Para lograrlo, se optó por mantener la redacción que el precepto reglamentario equivalente presenta en el actual Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre.

e. Informe de la Asesoría Jurídica General de la Defensa: en fecha 14 de abril de 2020, el Asesor Jurídico General emitió informe en el que formulaba una observación de carácter formal, así como una observación a los artículos 10.3 y 18.5 del proyecto. Esta última se refería a la dependencia orgánica y funcional de las Asesorías Jurídicas del Estado Mayor de la Defensa y de los Estados Mayores de los Ejércitos y de la Armada. Todas las observaciones fueron atendidas y obtuvieron reflejo en el texto final del proyecto.

f. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa: también en fecha 14 de abril de 2020, el Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa informó favorablemente en el expediente, sin formular observación ninguna.

Tercero.- En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen. Con posterioridad, en fecha 28 de abril de 2020, tuvo entrada en este Consejo oficio del Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa por el que se remitía, para su incorporación al expediente, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. Dicho informe fue emitido el 24 de abril de 2020 en cumplimiento del artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En él se formulaban algunas observaciones de carácter formal y de técnica normativa al preámbulo y a varios preceptos del proyecto, así como algunas sugerencias para la mejora de la memoria del análisis de impacto normativo.

A la vista de tales antecedentes, se hacen las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas.

La norma proyectada encuentra su fundamento legal en la disposición final primera de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, que faculta al Gobierno y al Ministro de Defensa, en el ámbito de sus respectivas competencias, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de dicha ley orgánica. En lo que ahora interesa, el capítulo II de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre (artículos 10 a 13), se dedica a la "organización de las Fuerzas Armadas".

Por otro lado, la disposición adicional decimocuarta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece en su apartado primero que "la organización militar se rige por su legislación específica y por las bases establecidas en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional".

El real decreto cuyo proyecto se somete a consulta pretende aprobarse en ejecución de los fundamentos legales citados. En consecuencia, el presente dictamen, de solicitud preceptiva, se emite con fundamento en lo establecido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. El proyecto de real decreto ha sido tramitado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habiéndose cumplido los trámites preceptivos que se exigen en dicho precepto.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe observar que el expediente que se ha remitido a este Consejo podría probablemente haber contenido más información sobre el procedimiento de elaboración del proyecto de real decreto. Aunque se trata de una norma organizativa y obra en el expediente el informe de las principales estructuras afectadas (Estado Mayor de la Defensa y Estados Mayores de los Ejércitos y de la Armada), así como el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, lo cierto es que se trata de informes que no contienen observaciones al texto remitido en consulta (a salvo la observación de redacción formulada por el Estado Mayor del Ejército del Aire). Por ello, habría resultado conveniente dar algún reflejo documental a las vicisitudes que la redacción del proyecto tuvo en el órgano que lo elaboró, que fue la División de Planes del Estado Mayor Conjunto o, eventualmente, en otros órganos del Ministerio de Defensa.

No se ha recabado la aprobación previa a la que se refiere el artículo 26.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, puesto que no resulta preceptiva su solicitud en este caso a la vista del objeto de la disposición proyectada, que se refiere a una materia organizativa en el ámbito exclusivamente militar. Este mismo criterio fue mantenido por el Consejo de Estado en su dictamen número 919/2007, de 30 de mayo, emitido sobre el proyecto del que sería el Real Decreto 787/2007, de 15 de junio, por el que se regula la estructura operativa de las Fuerzas Armadas; y en su dictamen número 878/2014, de 25 de septiembre, recaído sobre el proyecto que dio lugar al Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, actualmente vigente, y que el proyecto sometido a consulta viene a derogar.

Tampoco resultan preceptivos, a la vista de la naturaleza y contenido del proyecto, los trámites de consulta previa y de información pública y audiencia a los que alude el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Convendría reflejar tal circunstancia en el apartado de la memoria del análisis de impacto normativo dedicado a la tramitación de la norma, por cuanto el apartado segundo del mismo artículo 26 citado exige justificar en la memoria la concurrencia de las circunstancias que eximen de la realización del trámite de consulta previa.

III. El proyecto de real decreto es sustancialmente continuista con respecto a la norma vigente en su contenido y estructura. En este sentido, igual que en el vigente Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, el proyecto regula las funciones del Jefe de Estado Mayor de la Defensa y de los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos y de la Armada (título I). A continuación, regula la estructura operativa de las Fuerzas Armadas, que es la encargada del uso de la Fuerza en cumplimiento de las misiones que corresponden a las Fuerzas Armadas (título II). Por último, regula la estructura orgánica, cuya función es la de preparar la Fuerza para su puesta a disposición de la estructura operativa (título III).

El proyecto pretende hacer frente, desde el punto de vista organizativo, a los objetivos que se exponen en su preámbulo y en la memoria del análisis de impacto normativo. Se trata de dotar a las Fuerzas Armadas de una organización versátil, capaz de adaptarse, en cualquier momento y con agilidad, a un contexto en continua evolución y de aprovechar al máximo las posibilidades tecnológicas para incrementar la eficacia en el desarrollo de su actividad. Con esta finalidad, entre las principales modificaciones que introduce la norma proyectada destacan las siguientes:

- Se incorporan, en sendos preceptos de nuevo cuño (artículos 2 y 3), referencias expresas a la versatilidad y flexibilidad del modelo organizativo de las Fuerzas Armadas, al aprovechamiento de las tecnologías digitales y a la gestión por procesos en el desarrollo de la actividad.

- Se refuerza la capacidad de actuación de las Fuerzas Armadas en el ámbito ciberespacial, para lo cual se crea, dentro del Estado Mayor de la Defensa, el Mando Conjunto del Ciberespacio. La creación de este órgano comporta la correlativa desaparición del actual Mando Conjunto de Ciberdefensa, lo que ayuda a comprender la ausencia de incremento del gasto público derivado del proyecto que predica la disposición adicional tercera del proyecto y refleja la memoria al analizar el impacto presupuestario.

- Se modifica la organización interna del Estado Mayor Conjunto, incluyendo en él las unidades y jefaturas de carácter conjunto o unificado que antes se enmarcaban en la Jefatura de Apoyo para la Acción Conjunta.

- Se flexibiliza y se introducen cambios en la regulación de la estructura operativa de las Fuerzas Armadas, en los términos que más adelante se verán.

Las modificaciones que el proyecto trae consigo no resultan, a juicio de este Consejo, suficientemente expuestas y desarrolladas en el correspondiente apartado de la memoria del análisis de impacto normativo ni reflejadas en el preámbulo, que lo transcribe literalmente, lo que merma la virtualidad de la memoria y de la parte expositiva para cumplir la función explicativa que les es propia.

Por un lado -y como ha indicado ya la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa en su informe-, sería deseable una mayor claridad de la relación entre los objetivos que se persiguen y las modificaciones normativas que se introducen para alcanzarlos. Por otro lado, se echa en falta particularmente alguna referencia expresa a las modificaciones que el proyecto trae consigo en relación con las organizaciones operativas permanentes contempladas en el Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre. En efecto, además de aquellas que puedan ser creadas por el Ministro de Defensa, la norma vigente se refiere a tres organizaciones operativas permanentes "subordinadas al Jefe del Estado Mayor de la Defensa": el Mando de Vigilancia y Seguridad Marítima, el Mando de Defensa y Operaciones Aéreas, y la Unidad Militar de Emergencias (UME).

En el proyecto sometido a consulta, en cambio, no se contemplan estas tres organizaciones operativas permanentes. En cuanto al Mando de Vigilancia y Seguridad Marítima y el Mando de Defensa y Operaciones Aéreas, continuarán ejerciendo sus cometidos y funciones hasta que "la persona titular del Ministerio de Defensa desarrolle las organizaciones operativas permanentes reguladas en el artículo 7 de este real decreto. En su desarrollo normativo se ampliará al ámbito aeroespacial la actuación del Mando de Defensa y Operaciones Aéreas" (disposición transitoria única del proyecto). Por lo tanto, se flexibiliza en este punto la estructura operativa al deferir a una orden ministerial la regulación de todas las organizaciones operativas permanentes, rebajando el rango normativo de la disposición que hoy regula los dos mandos mencionados. En el caso del Mando de Defensa y Operaciones Aéreas, se delimita particularmente el ejercicio de la potestad reglamentaria ministerial, puesto que parece que el desarrollo normativo que se lleve a cabo mediante orden deberá contemplar en todo caso esta organización operativa permanente, que, además, verá ampliada su actuación al ámbito aeroespacial.

Todo lo anterior resulta coherente, a juicio de este Consejo, con las finalidades perseguidas por la norma proyectada, particularmente en lo que hace a la flexibilidad de las estructuras organizativas para alcanzar una mayor versatilidad y capacidad de adaptación en la organización de las Fuerzas Armadas.

En cuanto a la UME, el proyecto contempla un cambio relevante en lo que hace a su ubicación dentro de la organización básica de las Fuerzas Armadas. Deja de considerarse como una organización operativa permanente en la sede reglamentaria dedicada a la estructura operativa y pasa a contemplarse en el título III del proyecto, dedicado a la estructura orgánica, junto a los Ejércitos y la Armada (si bien en un precepto distinto). Los cambios hasta aquí descritos revisten una entidad suficiente para la organización básica de las Fuerzas Armadas como para ser reseñados tanto en la memoria del análisis de impacto normativo como en el preámbulo de la disposición proyectada. Convendría, pues, que se completasen la parte expositiva del proyecto y su memoria en el sentido expresado.

IV. Se formulan a continuación las siguientes observaciones particulares al preámbulo y al articulado del proyecto:

Preámbulo

Al margen de la conveniencia de completar la parte expositiva en los términos más arriba expuestos, la redacción del preámbulo podría aclararse y mejorarse. En particular, podrían separarse con mayor nitidez las necesidades a las que trata de hacer frente el proyecto (entorno en constante cambio, nuevas amenazas...); las medidas de carácter general que el proyecto de real decreto introduce para hacer frente a esas necesidades (flexibilización de la organización de las Fuerzas Armadas, transformación digital...); y las innovaciones de carácter concreto que la norma proyectada trae consigo.

Por otro lado, no se ha incluido en el preámbulo -aunque sí en la memoria- una justificación de la adecuación del proyecto a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia). De acuerdo con el apartado primero de dicho artículo, "en la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios". Procede, en cumplimiento de este precepto, justificar en el preámbulo la adecuación del proyecto a los referidos principios de buena regulación.

Finalmente, en el párrafo tercero del preámbulo, se dice que el vigente Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, "se promulgó en desarrollo" de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, y de la disposición final cuarta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Sin embargo, cuando se promulgó el Real Decreto de 2014 aún no se había aprobado esta última ley. Por ello, se sugiere que el párrafo tercero del preámbulo comience de este modo: "En este contexto legal se enmarca el Real Decreto 872/2014, de 17 de noviembre...".

Artículo 2 ("Modelo de organización y transformación digital")

"El modelo de organización estará en línea con el proceso de transformación digital del Ministerio de Defensa, y permitirá una adaptación constante a un entorno en evolución. También reconocerá las tendencias de cambio y será capaz de efectuar ágilmente los ajustes organizativos precisos para poder afrontarlas. Asimismo, fomentará el desarrollo de capacidades, la innovación y el talento en su personal, de forma que se aprovechen al máximo las nuevas tecnologías digitales para poder obtener la superioridad de la información".

La redacción de este precepto podría mejorarse y simplificarse, dando lugar a un precepto de tenor similar al siguiente:

"El modelo de organización permitirá, mediante los ajustes organizativos correspondientes, una adaptación constante y ágil a un entorno en evolución. Asimismo, fomentará la innovación, el desarrollo de capacidades y talento de su personal, así como el máximo aprovechamiento de las tecnologías digitales".

Artículo 3 ("Gestión de la Organización por Procesos de Trabajo")

El artículo 3 se estructura en cuatro apartados. El primero de ellos dispone que, en el marco del proceso de trasformación digital del Ministerio de Defensa, el desarrollo de la actividad de las Fuerzas Armadas se basará en un modelo de "gestión por procesos".

Los apartados siguientes del mismo artículo establecen que "los procesos de trabajo sistematizarán y normalizarán la actividad de las Fuerzas Armadas, favoreciendo la calidad, la eliminación de duplicidades, la agilidad, el análisis integral y el ahorro de tiempo y personal" (artículo 3.2); que las Fuerzas Armadas "analizarán y volcarán su actividad en procesos de trabajo alineados con los troncales que se definan" y que "la definición de dichos procesos determinará la evolución y adaptación orgánica de la estructura" (artículo 3.3); y, finalmente, se dispone que "todos los componentes de las Fuerzas Armadas se integrarán en la Gestión por Procesos de carácter conjunto, que habrá de ser compatible y convergente con aquellos procesos definidos en el ámbito específico de cada uno" (artículo 3.4).

El Consejo de Estado es consciente de la importancia de la implantación de un modelo de gestión de la actividad de las Fuerzas Armadas que tenga un carácter común para todas las estructuras de la organización y que se acomode a un contexto de transformación digital. Sin perjuicio de que el proyecto de real decreto proceda a imponer dicho modelo, el grado de detalle con el que el artículo 3 aborda esta materia resulta excesivo para una norma con rango de real decreto como la proyectada, cuya finalidad es establecer - en desarrollo de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre- la organización básica de las Fuerzas Armadas. Resultaría más adecuado que el proyecto se limitase a prescribir la gestión por procesos como modelo para el desarrollo de la actividad en todas las estructuras de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio de que, en un desarrollo posterior, pudiese precisarse el significado y alcance de este modelo de gestión.

De atenderse esta observación, podría incluso prescindirse de un precepto autónomo dedicado a la gestión por procesos de trabajo y llevarse el contenido del artículo 3 -una vez simplificado- al artículo 2 ("Modelo de organización y transformación digital"), bajo cuya rúbrica puede encontrar natural encaje. Si se considerase oportuno, el artículo 2 podría pasar a titularse "modelo de organización, transformación digital y gestión por procesos".

Artículo 17 ("El Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire").

El artículo 17 establece lo siguiente:

"El Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire componen la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas y aportan las capacidades básicas para su estructura operativa. Cada uno de ellos está compuesto por:

a) El Cuartel General. b) La Fuerza. c) El Apoyo a la Fuerza".

Este precepto se limita a reproducir el artículo 13.1 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional. A juicio de este Consejo, la reiteración del precepto legal resulta en este caso justificada, pues sirve a una mayor coherencia y a una mejor comprensión del proyecto de real decreto sometido a consulta. Sin embargo, con la finalidad de no inducir a error acerca del rango normativo de la disposición que se reproduce, resulta imprescindible que se incluya en el artículo 17 la cita expresa del precepto legal correspondiente, con una redacción similar a esta:

"Como dispone el artículo 13.1 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire componen la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas...".

Artículo 21 ("Unidad militar de emergencias")

Al margen de la consideración de la Unidad Militar de Emergencias dentro de la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas -a la que más arriba se ha aludido-, procede subrayar que el proyecto de real decreto refleja con claridad la dependencia orgánica de la UME, extremo este que ha sufrido variaciones sucesivas desde la creación de dicha fuerza conjunta. Tras haber dependido la UME en sus orígenes directamente del Ministro de Defensa, el vigente Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, estableció en cambio su subordinación al Jefe del Estado Mayor de la Defensa (tanto desde una perspectiva orgánica como operativa). Con posterioridad, el Real Decreto 1399/2018, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa, volvió a establecer para la UME una dependencia orgánica directa del titular del Ministerio, que se reitera en el vigente Real Decreto 372/2020, de 18 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa (artículo 3.6), así como en la Orden DEF/160/2019, de 21 de febrero, por la que se regula la organización y funcionamiento de la Unidad Militar de Emergencias (artículo 3.1). Sin embargo, esta vuelta a la dependencia orgánica ministerial no tuvo reflejo en el Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, que no se modificó expresamente, lo que dio lugar a una deficiente articulación del correspondiente grupo normativo en este punto. El proyecto de real decreto, sin variar la actual dependencia orgánica de la UME, viene a subsanar esta deficiencia, por lo que, desde un punto de vista de técnica normativa, merece una valoración favorable.

Sin perjuicio de la dependencia orgánica del Ministro de Defensa, el artículo 21 del proyecto establece, en relación con la UME, una dependencia operativa del Jefe del Estado Mayor de la Defensa. Su párrafo segundo dispone, que, "como parte integrante de las Fuerzas Armadas, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa ejercerá sobre la UME las competencias que, con arreglo a lo establecido en los artículos 12.3.b) y 15.2 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, le atribuye en los supuestos de conducción de operaciones militares que contribuyan a la seguridad y defensa de España y de sus aliados". Como observación de carácter meramente formal, en el último inciso de este precepto ("... le atribuye en los supuestos de conducción de operaciones militares") debe decirse "... se le atribuyen en los supuestos de conducción de operaciones militares".

Por otro lado, al referirse a la misión que corresponde a la UME, el artículo 21 señala que aquella se desarrollará "con arreglo a lo dispuesto en el Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, por el que se aprueba el Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias". Entiende el Consejo de Estado que resulta preferible evitar la remisión expresa a la citada norma reglamentaria, que puede ser sustituida por otra distinta durante la vigencia del real decreto cuyo proyecto ahora se dictamina. En este sentido, procedería eliminar esa remisión o bien sustituirla por otra genérica al protocolo de intervención de la UME.

Disposición derogatoria única

Esta disposición deroga el Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas, "excepto lo dispuesto en la disposición transitoria única de este real decreto". Este último inciso debe suprimirse, puesto que, de acuerdo con las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, las disposiciones derogatorias no prevalecen sobre las transitorias (directrices números 36 y 41).

Otras observaciones

Para finalizar, y desde el punto de vista formal, se observa lo siguiente:

- El capítulo II del título II cuenta con una doble rúbrica ("El Estado Mayor de la Defensa/Funciones y estructura del Estado Mayor de la Defensa"). Parece que el título del capítulo ha de ser: "El Estado Mayor de la Defensa", y el del artículo 9, que lo integra, "funciones y estructura del Estado Mayor de la Defensa".

- En el proyecto, a diferencia de lo que sucede en la norma vigente, se emplean las expresiones "persona titular de la Secretaría de Estado de Defensa" y "persona titular de la Subsecretaría de Defensa", en lugar de aludirse al Secretario de Estado y al Subsecretario. Por ello, en el artículo 5.2, letras c) y d), donde dice "colaborando con él en su desarrollo" debería decirse "colaborando con ella en su desarrollo" o, sencillamente, "colaborando en su desarrollo".

Por último, debe revisarse en el texto el uso de las mayúsculas, que no parece justificado en algunos casos (por ejemplo, en los artículos 2 y 3 cuando se mencionan la gestión por procesos o la transformación digital), así como el uso de los signos de puntuación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de mayo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.

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