Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de abril de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 3 de abril de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden ministerial por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden ministerial sometido a consulta

El preámbulo de la norma expone, en primer lugar, las normas que regulan las condiciones para que un determinado tipo de residuos pierda tal condición, tras su valorización; en el ámbito del Derecho de la Unión Europea, se cita la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de Residuos); y en el ámbito interno, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. El artículo 6 de la directiva mencionada, en la redacción dada por la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, prevé que la aplicación del concepto jurídico de fin de condición de residuo pueda realizarse a nivel de la Unión Europea, a nivel de Estado miembro o caso por caso.

En el ámbito europeo, la Comisión encargó al Centro Común de Investigación-Joint Research Center un estudio con información técnica que respaldara la propuesta de criterios de fin de condición de residuo del papel y cartón recuperado. Este estudio se elaboró recogiendo las contribuciones de expertos de los Estados miembros y de las partes interesadas (documento "End-of-waste criteria for waste paper: Technical proposals"). Basándose en este estudio, la Comisión Europea redactó una propuesta de reglamento que, finalmente, no fue aprobada por no llegar a alcanzarse un acuerdo entre los distintos países en diciembre de 2013.

El preámbulo también expone la situación de producción y reciclado de papel y cartón en España, y concluye que disponer de criterios que determinan el fin de condición de residuo para el papel y cartón puede suponer importantes beneficios, al ser un estímulo para incrementar los volúmenes de recogida y reciclaje, y permitir un mejor tratamiento y control de la calidad en la obtención de papel recuperado.

El artículo 1 define el objeto de la norma y determina que será aplicable a todo el territorio del Estado.

El artículo 2 incluye diversas definiciones.

El artículo 3 establece los criterios de fin de condición de residuo del papel y cartón recuperado, que se destina a la recuperación de fibras de celulosa para la fabricación de papel y pasta, y establece que las instalaciones de tratamiento y las personas físicas o jurídicas que cumplan con lo dispuesto en dicha norma deberán comunicar a la comunidad autónoma correspondiente que se cumplen estos criterios antes de efectuar el primer envío.

El artículo 4 regula la declaración de conformidad que debe expedir el productor o el importador para cada envío de papel y cartón recuperado que ha dejado de ser residuo.

El artículo 5 regula el sistema de gestión que debe implementar el productor para demostrar que cumple los criterios del artículo 3, y establece que un organismo de evaluación de la conformidad acreditado o un verificador medioambiental acreditado o autorizado certificará o verificará, según el caso, que el sistema de gestión cumple dichos requisitos.

El artículo 6 regula otras obligaciones del productor como gestor de los residuos.

La disposición adicional única contempla la posibilidad de revisar los requisitos y condiciones técnicas detallados en el proyecto, en el supuesto de que los avances tecnológicos demuestren que es posible valorizar la totalidad de los componentes del papel multimaterial o multicapa.

La disposición transitoria única establece que los gestores e instalaciones de tratamiento que dispongan de autorizaciones dadas por las comunidades autónomas para obtener papel y cartón recuperado como producto deberán solicitar la revisión de la autorización conforme al artículo 27 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en el plazo de tres meses desde la publicación de la Orden para su adaptación a ella. En estos casos, una vez pasados veinticuatro meses desde su entrada en vigor, solo podrán comercializar como producto el papel y cartón recuperado que cumpla lo establecido en la norma ahora proyectada.

La disposición final primera dice que la Orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

La disposición final segunda dispone que la Orden ministerial entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo I desarrolla los criterios de fin de condición de residuo a los que se hace referencia en el artículo 3; y el anexo II recoge el modelo de declaración de conformidad con los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado deja de ser residuo, que deberá cumplimentar el productor o importador de acuerdo con el artículo 4.

Segundo.- Memoria justificativa

Expone la memoria que la finalidad de la Orden ministerial consiste en establecer los criterios que determinan el fin de la condición de residuo del papel y cartón recuperado para su uso en la fabricación de papel o cartón, desarrollando el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. El establecimiento de estos criterios permitirá la utilización del papel y cartón recuperado bajo el régimen jurídico de productos y no del de residuos, garantizando la protección de la salud humana y del medio ambiente.

Se señala, asimismo, que disponer de estos criterios de fin de condición de residuo en el ámbito nacional implicará beneficios: un estímulo para incrementar los volúmenes de recogida separada y de reciclaje, y el logro de un mejor tratamiento y un control de la calidad en la obtención de papel reciclado. Además, reducirá los trámites administrativos relativos al traslado de residuos, no siendo necesarios para materiales destinados habitualmente a industrias consolidadas y seguros desde el punto de vista medioambiental y de la salud humana, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de los residuos, donde su control resulta imprescindible.

Se ha considerado que la mejor alternativa es establecer esta regulación, dado que, de otro modo, la gestión del residuo sería abordada de forma diferente en cada comunidad autónoma.

La Orden se dicta al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

En cuanto al impacto, no tendrá efectos significativos sobre la economía en general ni sobre los presupuestos, siendo favorables los efectos sobre la competencia. La norma, se dice, no afecta a las cargas administrativas. El impacto por razón de género, en la familia, en la infancia y adolescencia, y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, se estima que será nulo. En cambio, será positivo en materia medioambiental, al mejorar la cantidad y la calidad del material recuperado y su uso posterior en la industria fabricante de la pasta y del papel, lo que supone avanzar hacia una economía circular.

El anexo I hace referencia al estudio realizado por el Centro Común de Investigación-Joint Research Center, por encargo de la Comisión Europea, relativo a los criterios de fin de condición de residuo del papel y cartón recuperado. El anexo II incluye un cuadro resumen de las alegaciones en el trámite de consulta pública previa; y, el anexo III, otro en relación con las alegaciones realizadas en el trámite de información pública.

Tercero.- Expediente tramitado

El expediente tramitado consta de la siguiente documentación:

a. Documentación correspondiente al trámite de consulta previa

Consta en el expediente que se ha llevado a cabo el trámite de consulta pública previa en la página web del entonces Ministerio para la Transición Ecológica, desde el 9 de septiembre de 2018 hasta el 8 de octubre siguiente. La consulta se llevó a cabo mediante la formulación de diversas cuestiones sobre la necesidad de establecer criterios para establecer el fin de la condición de residuo del papel y cartón, qué criterios debían ser estos, y si se debían incluir los residuos de envases compuestos mayoritariamente por cartón o papel.

Se recibieron observaciones de la Agencia de Residuos de Cataluña, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y AENOR. También presentaron escritos distintas asociaciones representantes de todo el sector: Asociación Española de Fabricantes de Pasta, Papel y Cartón (ASPAPEL), Asociación Española de Recicladores Recuperadores de Papel y Cartón (REPACAR), Asociación de Empresas de Limpieza Pública y Cuidado del Medio Ambiente Urbano (ASELIP), Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FER), Gremi de Recuperació de Catalunya, Asociación Industrial de Canarias (ASINCA) y Agrupación Nacional de Reciclado de Vidrio (ANAREVI).

Tal y como se indica en la memoria, en la mayoría de las alegaciones recibidas se indica que es necesario establecer criterios de fin de condición de residuo para el papel y cartón recuperado, y que dichos criterios se deben adoptar de acuerdo con las normas que tiene el sector papelero y, en concreto, con las normas UNE y el documento elaborado por el Joint Research Center, en el estudio ya citado. En relación con la cuestión relativa a si se debían incluir los residuos de envases compuestos mayoritariamente por cartón o papel, ha habido divergencia en las respuestas, lo que ha motivado la inclusión de una disposición adicional única en la Orden ministerial, según indica la memoria.

Otras alegaciones recibidas hacían referencia a la necesidad de no aplicar dichos criterios si el papel ha estado en contacto con productos o sustancias peligrosas, a la posibilidad de aplicar el fin de condición de residuo en varios puntos del tratamiento y a que la gestión de la calidad requerida en la Orden ministerial debe hacerse de forma similar a lo establecido en los reglamentos europeos de fin de condición de residuo.

En el anexo II de la memoria se resumen y valoran dichos comentarios.

b. Trámite de audiencia e información pública

El trámite de información pública se llevó a cabo mediante la publicación del texto de la norma en la página web del Ministerio, entre el 19 de junio y el 19 de julio de 2019.

Presentaron observaciones: FER (Federación Española de Recuperación y Reciclaje), ASPAPEL (Asociación Española de Fabricantes de Pasta, Papel y Cartón), GREMI DE RECUPERACIÓ DE CATALUNYA, REPACAR (Asociación Española de Recicladores Recuperadores de Papel y Cartón) y ASELIP (Asociación Nacional de Empresas de Limpieza Pública y Cuidado del Medio Ambiente Urbano). También se recibió un documento firmado conjuntamente por: ANAREVI (Agrupación Nacional de Reciclado de Vidrio), ASEGRE (Asociación de Empresas Gestoras de Residuos y Recursos Especiales), ASELIP (Asociación Nacional de Empresas de Limpieza Pública y Cuidado del Medio Ambiente Urbano), FER (Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje), GREMI DE RECUPERACIÓ DE CATALUNYA y REPACAR (Asociación Española de Recicladores Recuperadores de Papel y Cartón).

La memoria sintetiza las observaciones realizadas en los siguientes términos:

"Varias de las observaciones indicaban la necesidad de cambiar el nombre de "papel y cartón para reciclar" a "papel y cartón recuperado" así como la necesidad de que quede indicado que no sólo se reciclan las fibras de celulosa sino otras sustancias como el almidón. Algunas indicaban la posible generación de confusión entre las figuras de "comerciante" y "negociante", así como entre los conceptos de "lote" y "envío". También se recibieron comentarios solicitando la reducción del tiempo que se debe guardar la documentación a la que se refiere la norma, así como la reducción de la cantidad de información que debe de guardarse en el archivo cronológico, y la reducción de la frecuencia de los muestreos y su contenido. Además, fueron indicados otros aspectos como: incorporar un anexo para facilitar la tramitación de las exportaciones de papel recuperado; incluir los briks y más códigos LER como residuos candidatos para el fin de condición de residuo, incorporar otro código NACE adicional en el artículo 5. Se debe indicar que un punto especialmente comentado fue la disposición transitoria que definía un régimen transitorio para la aplicación de la orden".

El anexo III de la memoria sintetiza y valora las observaciones realizadas.

c. Consulta a las comunidades autónomas, a las Ciudades de Ceuta y Melilla y a las entidades locales

Se ha llevado a cabo dicho trámite, realizado a las entidades locales a través de la FEMP. Únicamente se recibió un escrito de la Agència de Residus de Catalunya (Generalidad de Cataluña), que hacía referencia a la necesidad de realizar una corrección en un apartado de la declaración de conformidad, incluida en el anexo II de la Orden.

d. Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital, de 18 de junio de 2019

El informe es favorable a la aprobación del proyecto.

e. Certificado de la Secretaria del Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA)

En dicho certificado se señala que el 19 de junio de 2019 se había sometido el proyecto a consulta del CAMA, y que, en aplicación del artículo 13 del Reglamento de funcionamiento de dicho órgano, relativo al procedimiento escrito, se había remitido el proyecto a todos los miembros, para que pudieran realizar observaciones. No se recibió ninguna.

f. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social

El informe, con registro de salida el 5 de julio de 2019, no formula observaciones al proyecto.

g. Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, de 9 de julio de 2019

Se razona que el título competencial invocado por la disposición final primera del proyecto -el recogido en el artículo 149.1.23.ª- es el mismo citado en la disposición final primera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Esta ley no ha ocasionado conflictividad competencial, salvo una cuestión de inconstitucionalidad en relación con su disposición adicional decimoquinta, que no tiene incidencia en el presente caso.

En el informe se subraya que, en el procedimiento de elaboración de la norma, se ha consultado a las comunidades autónomas.

En conclusión, el informe estima que la Orden ministerial proyectada se adecúa a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y al régimen constitucional de distribución de competencias.

h. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, de 18 de julio de 2019

El informe señala la conveniencia de completar la memoria, con el fin de dar más información sobre el sector afectado.

i. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública

En escrito de 29 de julio de 2019, se dice que la norma no precisa la aprobación previa del titular de dicho departamento. j. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 2 de agosto de 2019

Tras estudiar los antecedentes, el objeto y la estructura y contenido de la norma, se informa que es conforme con el orden de distribución de competencias y que cuenta con rango adecuado. Se expone que se había formulado consulta a la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa y a la Secretaría de Estado de Comercio, habiendo informado ambos centros directivos sin observaciones. El informe valora favorablemente el proyecto.

k. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 2 de abril de 2020

El informe analiza el fin de la norma proyectada y su estructura y contenido. A juicio del órgano informante, cuenta con rango suficiente, de conformidad con el artículo 5.1 de la Ley 22/2011. Asimismo, estima que respeta el orden constitucional de distribución de competencias, y que la tramitación ha respetado lo previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Concluye informando favorablemente la aprobación de la norma, en cuya elaboración, se dice, se ha participado.

l. Documentación relativa a la consulta a la Unión Europea

Dado que el proyecto implica el establecimiento de requisitos técnicos, ha sido remitido a la Comisión Europea, en aplicación del procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015.

El proyecto estuvo disponible para este trámite durante el periodo comprendido entre el 22 de noviembre de 2019 y el 24 de febrero de 2020. Con fecha de 1 de enero de 2020, desde la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes de la Comisión, se envió un correo con una petición de información complementaria; por el Departamento se respondió, realizando las aclaraciones solicitadas, dentro el plazo fijado de 20 de enero.

El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación emitió el certificado de que la notificación del proyecto de norma había sido sometida al procedimiento que establece la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento y del Consejo, de 9 de septiembre, y que dicho procedimiento había finalizado. En dicho certificado se informa asimismo de que la petición de información complementaria no ampliaba el plazo de statu quo y que no se habían recibido ni observaciones ni dictámenes razonados por parte de la Comisión o por parte de algún Estado miembro respecto a este proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I

Tiene por objeto la consulta el proyecto de Orden ministerial por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, que establece que la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo" y de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

II

La tramitación de la norma ha sido correcta.

Cabe destacar, a este respecto, que se llevó a cabo la consulta previa a la elaboración de la norma, de acuerdo con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno; durante este trámite fueron presentados escritos por diversas entidades, cuyas consideraciones han sido debidamente valoradas en el anexo de la memoria justificativa.

Igualmente, se ha celebrado el trámite de audiencia e información pública, habiéndose recogido también, en la memoria, un anexo en el que se hace una sintética valoración de las observaciones presentadas, indicando si han sido aceptadas en la redacción final de la norma o las razones que han justificado su rechazo.

Durante la elaboración de la norma se ha consultado a las comunidades autónomas y a las entidades locales, a través de la Federación Española de Municipios y Provincias. Consta, de igual forma, que se ha requerido el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, y que han informado los departamentos cuyas competencias pudieran verse afectadas por la norma proyectada.

Consta, asimismo, que se ha llevado a cabo el procedimiento de notificación previa a la Comisión Europea, previsto para los proyectos normativos que puedan implicar el establecimiento de requisitos técnicos en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015.

En definitiva, pues, la tramitación ha sido correcta y se ha ajustado a las exigencias establecidas en la legislación vigente.

En lo que hace a la memoria, se estima que es, en términos generales, correcta, al haberse incorporado un análisis de la disposición, justificando las soluciones adoptadas, y valorando el impacto que producirá la norma. No obstante, habida cuenta de que, durante el trámite de audiencia e información pública, gran parte de las alegaciones se han referido a las cargas administrativas que impone la norma, que se han considerado excesivas, sería adecuado incluir una referencia más detallada a esta cuestión en el apartado C.2, justificando de forma sistemática las obligaciones de información y de mantenimiento de la documentación que se imponen en la norma.

III

La Orden proyectada se dicta al amparo del título competencial recogido en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica en materia de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. Coincide el parecer del Consejo de Estado con el expresado en su informe por el Director General de Régimen Autonómico y Local, en el sentido de que la norma respeta la distribución constitucional de competencias. En este sentido, cabe señalar que, en el trámite de consulta a las comunidades autónomas, ninguna de ellas ha objetado tal competencia.

IV

El objeto de la norma consiste, como indica su título, en establecer los requisitos para determinar cuándo el papel y el cartón recuperado dejan de ser residuo.

En el ámbito europeo, la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, recientemente modificada por la Directiva (UE) 2018/851, establece, en su artículo 6, el régimen de fin de la condición de residuo. Dicha pérdida de la condición de residuo se produce cuando, tras una operación de reciclado u otra operación de valorización, se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6 de la citada directiva, incorporados al Derecho español mediante el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Dichos requisitos son los siguientes:

a) que las sustancias u objetos resultantes se usen habitualmente para finalidades específicas;

b) que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos;

c) que las sustancias u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y

d) que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.

El artículo 6 de la Directiva contempla tres posibilidades: que sea la propia Unión Europea la que establezca los criterios de fin de la condición de residuo para una sustancia determinada; que sean las autoridades nacionales las que establezcan tales criterios generales, cuando no se hayan establecido en el marco de la Unión; o, por último, cuando no se den ninguno de los dos supuestos anteriores, que el Estado decida caso por caso.

De acuerdo con ello, el artículo 5 de la Ley de residuos y suelos contaminados autoriza al titular del departamento competente -en este caso, la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico-, a establecer, mediante orden, los criterios específicos para determinados tipos de residuos.

Este es el objeto de la norma consultada que cuenta, por ello, y de conformidad con el artículo 5 citado, con rango suficiente.

A la vista de tal contexto, la Orden proyectada merece una valoración global favorable, sin perjuicio de las observaciones que se harán a continuación.

V

Se exponen seguidamente algunas observaciones al articulado.

a. Artículo 2

Este artículo recoge diversas definiciones, a los efectos de la Orden proyectada, que, en apariencia, difieren de otras expresiones análogas o semejantes contenidas en el artículo 3 de la Ley de residuos y suelos contaminados.

Es el caso, en primer lugar, de la definición de "poseedor" que se contiene en el apartado c) del artículo 2 de la Orden ("la persona física o jurídica que posee el papel y cartón recuperado"), que no coincide con la recogida en el artículo 3 de la Ley para la expresión "poseedor de residuos" ("el productor de residuos u otra persona física o jurídica que esté en posesión de residuos"). También el apartado d) define el "productor" en términos diferentes de los recogidos en la Ley de residuos y suelos contaminados con el "productor de residuos"; en efecto, en la Ley la figura del productor se define por la producción de residuos en su actividad propia, mientras que en la Orden el término "productor" se refiere al "gestor autorizado que realiza las operaciones de separación y clasificación de residuos (operación de valorización R12) obteniendo papel y cartón recuperado, y que lo transfiere a otro poseedor por primera vez como papel y cartón recuperado que ha dejado de ser residuo".

Con todo, estima el Consejo de Estado que esta discrepancia, puesta en relación con los casos en que ambos términos se utilizan a lo largo del articulado, es aparente y no real. Pues, en efecto, mientras que la Ley refiere ambas figuras de "poseedor" y "productor" al residuo, en el contexto regulado por la Orden se refieren al "papel y cartón recuperado", esto es, al material que ha dejado ya de ser residuo. Por lo demás, el uso de estas expresiones a lo largo de la Orden consultada no da lugar a regla contraria alguna a lo establecido en la Ley. Por ello, habida cuenta de que la adopción de estas definiciones lo es a efectos de la aplicación de la Orden, como dice el artículo 2, no resulta objetable, sino todo lo contrario, al ser necesaria para la adecuada comprensión de la norma (en particular, los artículos 4 y 5), no siendo, pues, objetable la inclusión de estas nuevas definiciones.

b. Artículos 4 y 6

Durante el trámite de audiencia, diversas de las entidades que han intervenido han aducido que la norma impone cargas excesivas sobre los operadores.

Esta cuestión, como se ha señalado, debiera ser objeto de alguna consideración adicional en el correspondiente apartado de la memoria. A este respecto, deben tenerse en cuenta las condiciones establecidas por el legislador para determinar el fin de condición de residuo, recogidas en el artículo 5 al que antes se ha hecho referencia. En particular, resultan fundamentales las exigencias de que las sustancias y objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos necesarios (apartado 1.c) y que no generen impactos adversos para el medio ambiente o la salud (apartado 1.d).

Así, en lo que hace a la obligación de conservar la declaración de conformidad expedida por el "productor o importador" del papel y cartón recuperado durante tres años, se ha alegado por alguna entidad, en el trámite de audiencia y participación pública, que era excesiva, y que sería suficiente con limitar dicha obligación al plazo de un año. A juicio del Consejo de Estado, habida cuenta de que dicha declaración puede expedirse en formato electrónico, la imposición de dicha obligación no resulta desproporcionada, y sí ajustada a las exigencias antes señaladas y a los fines de responsabilidad y control que se establecen en el título VII de la Ley de residuos y suelos contaminados.

También se consideran adecuadas y proporcionadas a estas exigencias y fines las obligaciones recogidas en el artículo 6, en relación con la llevanza por el "productor" de un archivo cronológico, con referencia a los lotes, la fecha de salida de cada lote, identificación de clientes y usos, y cantidad comercializada. A este respecto, debe tenerse en cuenta que artículo 40 de la Ley impone la obligación de llevar el correspondiente archivo cronológico, en el que deberá incorporarse "la información contenida en la acreditación documental de las operaciones de producción y gestión de residuos", que deberá guardarse, dice también el citado artículo, durante, al menos tres años.

En definitiva, se estima que las cargas impuestas por estos preceptos son proporcionadas y coherentes con los fines públicos perseguidos y con los criterios establecidos por el legislador.

c. Artículo 5

En el apartado 7 de este artículo, la expresión "párrafos" debe sustituirse por la de "apartados".

d. Artículo 6, apartado 3

Este apartado establece que el papel y cartón recuperado que adquiera el fin de la condición de residuo deberá cumplir lo que establece el Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, sobre restricción de sustancias y mezclas químicas -o, habría que decir, norma que lo sustituya-. Si bien la remisión a un reglamento de la Unión Europea no resulta necesaria y, en algunos casos, puede considerarse incluso contraria al Derecho europeo, en cuanto pudiera llevar a confundir sobre la eficacia directa y aplicación inmediata de tales normas (Sentencia del TJUE de 10 de octubre de 1973, as. 34/73, as. Variola), en este caso, a la vista de las circunstancias concurrentes, y de conformidad con dicha jurisprudencia, es adecuada, ya que su finalidad consiste en poner de manifiesto la existencia de exigencias adicionales a las previstas en la norma proyectada, vinculadas a la necesidad de evitar los riesgos que determinadas sustancias pueden suponer en los casos de recuperación de papel y cartón.

e. Disposición transitoria

Durante la tramitación de la Orden, en el trámite de información pública, se ha objetado lo previsto en esta disposición, que prevé la necesidad de solicitar la "revisión" de las autorizaciones que puedan haber dado las comunidades autónomas para la obtención de papel y cartón recuperado como producto; en estos casos, se establece un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la norma para que las entidades que hayan solicitado dicha revisión se ajusten a lo previsto en la Orden ministerial.

A juicio del Consejo de Estado, el régimen transitorio previsto en esta disposición es ajustado a la Ley de residuos y suelos contaminados (artículo 27), y adecuado. En efecto, una vez que se introduce una nueva regulación para la recuperación de papel y cartón como producto, es evidente que los gestores habrán de llevar a cabo dicha adecuación, para lo cual, la exigencia de solicitar la revisión de la autorización y el otorgamiento de un plazo de dos años son exigencias ajustadas a la Ley y proporcionadas para el operador.

f. Anexo I, apartado 3

Este anexo hace referencia, en su apartado 3, en el tercer criterio, al Reglamento(CE) n.º 850/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre contaminantes orgánicos persistentes y por el que se modifica la Directiva 79/117/CE. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dicho reglamento ha sido derogado por el Reglamento (UE) 2019/1021 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre contaminantes orgánicos persistentes, por lo que ha de realizarse el correspondiente ajuste en la cita.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden ministerial sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de abril de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.