Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E. de 16 de junio de 2016, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2016-2017, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A.- El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Proyecto"), lleva fecha de 15 de junio de 2016 y viene precedido de dos borradores fechados el 29 de abril y 23 de mayo de 2016.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de preámbulo, once artículos agrupados en cuatro capítulos y tres disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y cinco disposiciones finales.

Comienza el preámbulo -prácticamente se reproduce el preámbulo del Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas- aludiendo al hecho de que el cumplimiento del deber constitucional de garantizar la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la educación requiere la remoción de cualquier obstáculo de naturaleza socioeconómica que dificulte o impida el ejercicio de este derecho fundamental. A continuación, el preámbulo cita el artículo 6.3.h) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, señalando que, a través de estas disposiciones, "se han conformado las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria como un elemento esencial del derecho a la educación que se sustenta en un doble principio: compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios, y concesión en función del aprovechamiento y rendimiento escolar". Se cita también en la parte expositiva el "artículo 2.bis.3.e) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación", en cuanto que define el Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio, en tanto garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación, como uno de los instrumentos con que cuenta el Sistema Educativo Español para la consecución de los fines previstos en su artículo 2.

Asimismo, el preámbulo se refiere también a la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, que estableció la concesión directa a los alumnos de estudios reglados del sistema educativo, tanto universitarios como no universitarios, de las becas y ayudas al estudio que se convocaran con cargo a los presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia para las que no se fije un número determinado de beneficiarios.

El preámbulo recuerda que el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, fija los elementos estructurales básicos del sistema (modalidades de las becas, condiciones académicas y económicas, supuestos de incompatibilidad,...) y difiere a un real decreto anual la determinación de dos parámetros cuantitativos que, por su carácter coyuntural, no pueden establecerse con carácter general: los umbrales de renta y patrimonio cuya superación determina la pérdida del derecho a la obtención de la beca o ayuda, y el importe de los diferentes componentes y cuantías de las becas y ayudas al estudio. Y concluye el preámbulo que el proyectado Real Decreto establece para el curso académico 2016-2017 los parámetros económicos de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y fija sus cuantías, así como los umbrales de patrimonio y renta familiar por encima de los cuales desaparece el derecho a su obtención al tiempo que viene a consolidar el modelo de becas implantado ya en el curso 2013-2014, manteniendo las modificaciones introducidas en cursos posteriores que se han revelado positivas, como la nueva regulación de los componentes de beca destinados a quienes cursan sus estudios en modalidad no presencial o la modulación del porcentaje de créditos que resulta preciso superar para considerar que la beca se ha destinado a la finalidad para la que se ha concedido.

Añade también el preámbulo que se procede a modificar el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, para adaptarlo a la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 6975-2013 en lo que se refiere a la asignación de cuantía variable.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Proyecto está integrado por once artículos:

- El artículo 1 señala que el proyectado Real Decreto tiene por objeto determinar la cuantía y los umbrales de renta y patrimonio familiar que regirán las convocatorias de becas y ayudas al estudio correspondientes al curso académico 2016-2017.

- El artículo 2 determina el ámbito de aplicación, concretando los dos grandes bloques de convocatorias de becas y ayudas, una con carácter general (bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas deportivas, enseñanzas universitarias,...) y otra con carácter específico para estudiantes con necesidades de apoyo educativo.

- El artículo 3 fija las cuantías de las becas y ayudas para los estudiantes no universitarios, así como los umbrales de renta aplicables para su concesión.

- El artículo 4 establece las cuantías para los estudiantes de enseñanzas universitarias, así como los umbrales de renta aplicables para su concesión.

- El artículo 5, bajo la rúbrica "cuantía variable", dispone que se asignará a la cobertura de la cuantía variable de las becas el montante del presupuesto disponible una vez financiadas las demás modalidades de las becas.

- El artículo 6 establece cuantías adicionales al componente de residencia para los estudiantes con domicilio en las Islas Canarias, Illes Balears, Ceuta o Melilla.

- El artículo 7 ("Estudios comprendidos") contempla la convocatoria de las ayudas al estudio y subsidios para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo derivada de discapacidad o trastorno grave de conducta o asociada a alta capacidad intelectual que curse enseñanzas no universitarias, precisa sus modalidades y cuantías y fija el umbral de renta aplicable para su concesión.

- El artículo 8 establece tres umbrales de renta familiar, de conformidad con lo previsto en el apartado e) de la disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, aplicables según los casos a las distintas modalidades de becas y ayudas, por encima de los cuales no existe el derecho a su obtención.

- El artículo 9 determina el procedimiento de cálculo de la renta familiar a efectos de obtención de becas y ayudas al estudio.

- El artículo 10 fija las deducciones aplicables a la renta familiar como consecuencia de diversas circunstancias tales como la condición de familia numerosa o de la discapacidad de alguno de los miembros de la familia, entre otros.

- Y el artículo 11 establece los umbrales indicativos de patrimonio familiar por encima de los cuales se denegará la beca o ayuda solicitada.

Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales, la primera establece una serie de medidas de carácter tanto académico como económico destinadas a facilitar la obtención de beca o ayuda por parte de los estudiantes universitarios con discapacidad. La disposición adicional segunda ("Prolongación de los estudios universitarios") prevé la cuantía de las becas y ayudas a conceder en los supuestos en los que se permite la obtención de becas y ayudas durante uno o dos años más de los que integran el plan de estudios. La disposición adicional tercera regula el importe de la compensación por los precios públicos por servicios académicos correspondientes a los estudiantes beneficiarios de la beca de matrícula o de la bonificación de la misma por pertenecer a familias numerosas de tres hijos, que abonará el Ministerio a las Universidades de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 7 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Fija también en un 1% el coeficiente de actualización de los precios públicos vigentes a la entrada en vigor del mencionado Real Decreto-ley que se utilizará para la compensación por el Ministerio a las Universidades de las tasas de matrícula no abonadas por los estudiantes becarios.

La disposición transitoria primera relativa a las "Ayudas para la adquisición de libros convocadas por las Comunidades Autónomas" prevé que durante el curso 2016-2017 los requisitos económicos establecidos para la concesión de becas y ayudas al estudio no serán de aplicación a las convocatorias de ayudas para la adquisición de libros de texto y material escolar, convocatorias que son publicadas por las Comunidades Autónomas y cofinanciadas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Y la segunda disposición transitoria ("Convenios de cofinanciación") admite excepcionalmente para el curso 2016-2017 que las Comunidades Autónomas que hayan iniciado la negociación para el traspaso de las funciones y servicios en materia de gestión de becas y ayudas al estudio puedan suscribir convenios de cofinanciación con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Por último, en cuanto a las disposiciones finales, la primera invoca el artículo 149.1.30ª de la Constitución como título competencial y declara el carácter básico de la norma; la segunda modifica algunos aspectos del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas; la tercera prevé que en el Boletín Oficial del Estado se publicarán las relaciones provisionales y/o definitivas de becarios o, en su caso, la referencia a los medios en los que aquellas se hagan públicas; la cuarta habilita al Ministro de Educación, Cultura y Deporte para el desarrollo normativo de este Real Decreto; y la quinta prevé la entrada en vigor del proyectado Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B.- La memoria del análisis de impacto normativo, de 15 de junio de 2016, justifica la oportunidad de la norma proyectada en los mismos términos que el preámbulo. Dice la memoria que el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se fijaron los umbrales de renta y patrimonio y las cuantías de las becas del curso 2013-2014, modificó de forma sustancial el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se estableció el régimen de las becas y ayudas al estudio, al objeto de definir un nuevo modelo de becas y ayudas al estudio que tomase en consideración para definir su cuantía final tanto la situación socioeconómica de las familias como el rendimiento académico de los estudiantes, a través de la media de notas obtenida en relación con la nota media del área de conocimiento que corresponda. Dicha modificación obedecía al objetivo de que las becas, además de garantizar la equidad en el ejercicio del derecho a la educación, contribuyeran a servir de instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los estudiantes de los niveles posteriores a la enseñanza obligatoria.

Continúa señalando la memoria que los resultados de la convocatoria 2013-2014 avalaron que se había iniciado la consecución de dicho objetivo y, en consecuencia, ya los cursos sucesivos y ahora el curso 2016-2017 que se proyecta, mantienen el modelo diseñado por el curso 2013-2014 con algunas precisiones que se revelaron oportunas.

Concluye exponiendo que el objetivo de la norma proyectada es doble: por una parte, se trata de fijar tanto los umbrales de renta y patrimonio familiar que darán acceso a las becas del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte durante el curso 2016-2017 como las modalidades y las cuantías de las mismas; y por otra, se pretende, asimismo, consolidar la función del sistema de becas como estímulo al rendimiento académico de los estudiantes. Se mantienen, por ello, tanto las modalidades y cuantías de las becas como los requisitos académicos y económicos establecidos para el curso académico 2015-2016.

Señala que las modalidades y cuantías de las becas son las siguientes:

I. Para las enseñanzas no universitarias:

A) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante: 1.500 euros.

B) Cuantía fija ligada a la residencia del solicitante durante el curso: 1.500 euros.

C) Beca básica: 200 euros.

D) Cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar y cuyo importe mínimo será de 60 euros.

II. Para las enseñanzas universitarias:

A) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante: 1.500 euros.

B) Cuantía fija ligada a la residencia del solicitante durante el curso: 1.500 euros.

C) Cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar y cuyo importe mínimo será de 60 euros.

D) Gratuidad de la matrícula: comprenderá el precio público oficial de los servicios académicos universitarios correspondiente a los créditos en que se haya matriculado el estudiante por primera vez en el curso 2016-2017.

Señala a continuación que el proyecto mantiene sin variación los umbrales de renta tanto para la convocatoria general universitaria y no universitaria como para la convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.

Tras hacer referencia al contenido del proyecto, al análisis jurídico ("respeta los principios constitucionales y legales de la potestad reglamentaria") y a su tramitación, la memoria se refiere a los análisis de impactos.

En primer lugar señala que la norma proyectada se adecúa al orden de distribución de competencias. Por otro lado, indica que el proyecto "tendrá un indudable impacto presupuestario", puesto que el coste total de las becas y ayudas al estudio que se concederán al amparo de la mencionada disposición en el curso 2016-2017 deberá tener cobertura presupuestaria y se imputará a dos ejercicios presupuestarios. El Proyecto establece los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio de los niveles que se convocan sin un número cerrado de beneficiarios, es decir para las siguientes convocatorias:

- Convocatoria de becas y ayudas al estudio de carácter general para el alumnado que curse estudios postobligatorios.

- Convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.

El coste total de las convocatorias del curso 2015-2016 se estimó en 1.441.047,48 miles de euros. La distribución estimada de este importe fue la siguiente:

1. Convocatoria general de becas para niveles universitarios y no universitarios: 1.295.674,33 miles de euros, que, a su vez, se desglosan en: a) Becas de cuantía fija y de cuantía variable para estudiantes universitarios y no universitarios: 1.031.024,39 miles de euros, y b) Compensación a las universidades de precios públicos de estudiantes becarios: 264.649,94 miles de euros; 2. Convocatoria de alumnos con necesidades educativas especiales: 92.873,15 miles de euros; y 3. Compensación a las universidades de bonificación en precios públicos a estudiantes pertenecientes a familias numerosas de tres hijos: 50.000,00 miles de euros.

Indica la memoria que para el curso 2016-2017 se mantiene la misma previsión presupuestaria; adicionalmente hay que añadir 2,5 millones de euros de tasas por discapacidad en la UNED, hasta un total de 1.438.547,38 miles de euros. Tras referirse a la parte de esa cuantía que deberá financiarse, unos párrafos más abajo se reproduce el mismo párrafo de estimación pero con una cuantía distinta, 1.441.047,48 miles de euros lo que debería corregirse con las cifras correctas. En el expediente obra una "nota complementaria a la MAIN" que se refiere a esta última cantidad (no obstante, esta nota complementaria es de fecha 31 de mayo de 2016, y por tanto anterior a la última versión de la memoria).

Por lo que se refiere al impacto por razón de género, señala que el proyecto de Real Decreto no incluye ninguna medida que implique diferencia entre mujeres y hombres.

En el último epígrafe de la memoria, titulado "Otros impactos", se indica con relación al impacto educativo y social que se prevé un impacto positivo. A continuación, la memoria señala que, por un lado, se tiende a la eliminación de los obstáculos de orden socioeconómico para seguir estudiando a quienes tienen las capacidades y el interés para ello y, por otro lado, se garantiza a la sociedad que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca, por lo que es preciso que esta situación tenga una contrapartida de corresponsabilidad por parte de quien recibe ese esfuerzo de la sociedad en su conjunto, de cumplir con la obligación de estudiar y obtener resultados que den respuesta a ese esfuerzo que la sociedad hace. Concluye la memoria con una breve referencia al impacto en la familia y en la infancia y adolescencia señalando que "es también positivo" dado que buena parte de los estudiantes becados serán menores de edad.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además de la Orden comunicada de V. E., el proyecto de Real Decreto, un borrador previo y un índice numerado de documentos, integran el expediente los siguientes informes:

a) Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 14 de junio de 2016, al amparo del artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y al que se acompaña informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. En tal informe se analiza la competencia que tiene el Estado para aprobar la norma proyectada, concluyendo que el Estado puede llevar a cabo la regulación de carácter básico proyectada al amparo del título competencial de que dispone ex artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución.

b) Dictamen 11/2016, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, en sesión celebrada el 12 de mayo de 2016, sobre el proyecto de Real Decreto. Tras reflejar los antecedentes y contenido del Proyecto, se formulan observaciones de fondo, algunas de ellas orientadas a recuperar las cuantías previstas para el curso 2012-2013 y otras observaciones de mejora de técnica normativa. Muchas de las observaciones son, en este sentido, reiteración de las que ya se hicieron en el dictamen nº 7/2013 por la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. Consta también el voto particular presentado conjuntamente por la Confederación Española de Asociaciones de Padres y Madres de Alumnos (CEAPA), Comisiones Obreras (FECCOO), por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza (STES-i) y por Unión General de Trabajadores (FETE-UGT). En el voto particular, entre otros aspectos, se pone de manifiesto, con carácter general, que la política de becas proyectada consolida un año más un sistema que compromete la igualdad de oportunidades en el acceso a la enseñanza desvirtuando el fin último y objeto de la beca de estudios. Se cuestiona la inactividad del observatorio universitario de becas y ayudas al estudio y rendimiento académico creado por el Real Decreto 1220/2010, de 1 de octubre. Se alude también a la "incertidumbre" en la cantidad que se va a recibir, especialmente en lo relativo a la cuantía variable.

c) Certificado del Secretario de la Conferencia Sectorial de Educación acreditativo de la consulta a las Comunidades Autónomas del Proyecto en sesión celebrada el 11 de mayo de 2016. Obra en el expediente un extracto del acta en la que se reflejan las posturas de los Consejeros participantes y del Ministro con relación a diversas cuestiones. Por lo que se refiere al proyecto de Real Decreto sometido a consulta, según se hace constar en dicha acta, el Secretario General de Universidades presentó el Proyecto, pasando a reseñar las tres modificaciones que se han incluido en el texto del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre. Constan diversas intervenciones de los Consejeros de las Comunidades Autónomas. Entre otras, la Consejera de Educación de Cataluña informó sobre la presentación de una enmienda para que las prestaciones de urgencia social no se tuviesen en cuenta y no se sumasen a la base imponible; la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura del País Vasco cuestiona que les sea de aplicación la normativa básica sobre becas; el Consejero de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria de Galicia plantea a la Comisión un tema técnico que puede tener un impacto importante en las familias rurales de Galicia y del conjunto del Estado en relación con la modificación catastral, por la que se da la paradoja de que las edificaciones dedicadas a la actividad agropecuaria situadas en suelo rústico, computan prácticamente como si se tratase de suelo urbano; la Consejera de Educación de Andalucía alude a un principio en el que cree que es el de igualdad de oportunidades, manifestando que mantener el 5,5 es totalmente discriminatorio; la Consejera de Educación, Cultura y Deporte de Aragón comparte la reflexión de Andalucía; la Consejera de Educación y Empleo de Extremadura se manifiesta también en la misma línea; y, finalmente, la Consejera de Educación y Universidades de Murcia cree también que se deberían revisar los criterios, e insta a que se paguen cuanto antes las becas.

d) Certificado de la Comisión Permanente del Consejo de Universidades, de 23 de mayo de 2016, en el que se hace constar que en la sesión del Consejo de Universidades celebrada el 17 de mayo de 2016, se informó el proyecto de Real Decreto. Obra, asimismo, un extracto del borrador del acta de la sesión del Consejo de Universidades. En línea con las observaciones que ya se formularon respecto del proyecto de Real Decreto anterior (toda vez que este Proyecto examinado mantiene los mismos umbrales y cuantías que en el curso académico 2015-2016), constan en el acta algunas intervenciones que plantean, entre otras cuestiones, la referida a la exigencia de obtener un 5,5 en la nota de acceso a la Universidad para obtener beca de matrícula. Recuerdan que la posición de la universidad a este respecto es bajar dicha calificación a 5, pues, de otro modo, al estudiante que no tiene medios económicos se le exige una nota superior.

e) Certificado del Secretario del Consejo de Estudiantes Universitario del Estado, de 30 de mayo de 2016, acreditativo de que en la sesión de la Comisión Permanente de dicho Consejo -celebrada el 27 de mayo de 2016- el proyecto de Real Decreto ha sido informado. Se acompaña del extracto del borrador del acta de la citada sesión en el que se alude a la intervención del Secretario General de Universidades y al debate que se abrió a continuación. Con relación al Proyecto, se limita a señalar que se informa desfavorablemente por la misma razón que en años anteriores y se hacen otras observaciones menores, como sustituir la palabra "alumnos" por "estudiantes". En el citado borrador del acta, consta, en la página 4, que el Secretario General se compromete a estudiar y ponderar las observaciones manifestadas.

f) Certificado del Secretario de la Conferencia General de Política Universitaria, de 23 de mayo de 2016, en el que se hace constar que la Comisión Delegada informó de modo favorable el proyecto de Real Decreto. Obra también el acta de 18 de mayo de 2016 de la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria en la que se ponen de manifiesto las distintas intervenciones de las Comunidades Autónomas.

g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 15 de junio de 2016, que se refiere a los antecedentes y al objeto del Proyecto; a continuación, el informe analiza la estructura y contenido, el fundamento competencial y la tramitación de la norma proyectada.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. OBJETO

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para el curso 2016-2017 y por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.

El dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 prevé que su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

Este Consejo ya ha dictaminado anteriores proyectos anuales (dictámenes números 545/2006, 650/2007, 428/2008, 787/2009, 608/2010, 826/2011, 650/2012, 731/2013, 517/2014 y 552/2015).

II. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en otras normas de legal y pertinente aplicación.

Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad de la norma y se pondera su impacto económico y presupuestario.

Se ha concedido audiencia a las organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición (artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno), que están representadas en el seno del Consejo Escolar del Estado (artículo 32.1.d) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación), al Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (artículo 51.k) del Real Decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante Universitario), a la Conferencia General de Política Universitaria (artículo 27 bis.a) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) y al Consejo de Universidades (artículo 28.b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). Ha alegado, asimismo, la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas.

Se ha dado traslado de la norma proyectada a las Comunidades Autónomas -representadas en la Comisión General de Educación de la Conferencia de Educación-, y se ha incorporado el informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 24.3 de la Ley del Gobierno).

También ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente, que es el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

A diferencia de otros expedientes previos, no consta en este el certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano en el que se suele hacer constar que el proyecto de Real Decreto ha sido sometido al trámite de información pública en el Portal del ministerio proponente durante un determinado plazo.

III. COMPETENCIA

El Gobierno puede aprobar el proyecto de Real Decreto al amparo de la competencia estatal exclusiva -contemplada en el artículo 149.1.30ª de la Constitución- para dictar normas básicas para el desarrollo del artículo 27 del propio texto constitucional, a fin de garantizar las obligaciones de los poderes públicos en esta materia y la igualdad de todos los españoles en su ejercicio. En estos mismos términos ha informado la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

Por otro lado, sobre la pertinencia o no de la tramitación del proyecto en la situación actual de un Gobierno en funciones, a juicio del Consejo de Estado la tramitación y, en su caso, aprobación del texto proyectado tiene cabida en el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ("razones de interés general"), a fin de que las becas tengan operatividad en el curso escolar 2016-2017.

IV. CONSIDERACIONES AL TEXTO DEL PROYECTO

El artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), y el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, encomiendan al Estado el establecimiento, con cargo a sus Presupuestos Generales, de un sistema general de becas y ayudas al estudio, con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio del derecho a la educación.

Ambos preceptos citados en el párrafo anterior habilitan al Gobierno para que regule, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.

Todo ello en relación con el apartado 3 del artículo 2 bis de la citada Ley Orgánica 2/2006 que prevé que para la consecución de los fines previstos en su artículo 2, el Sistema Educativo Español contará, entre otros, con los siguientes instrumentos: "... e) El Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio, como garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación".

Por su parte, la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, establece que las becas y ayudas al estudio que se convoquen con cargo a los Presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia para seguir estudios reglados y para las que no se fije un número determinado de beneficiarios, se concederán de forma directa a los alumnos de los distintos niveles del sistema educativo, tanto universitario como no universitario; igualmente, se prevé que este régimen de becas y ayudas al estudio debe desarrollarse reglamentariamente mediante real decreto.

En desarrollo de estas previsiones legales se aprobó el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, que establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, distinguiendo, por un lado, entre becas territorializadas -respecto de las cuales el Estado establece la normativa básica y las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución- y becas no territorializadas -cuya competencia corresponde enteramente al Estado-, y determinando, por otro lado, las normas generales aplicables a unas y otras, los requisitos económicos y académicos para ser beneficiario y los principios y condiciones de revocación y reintegro e incompatibilidad de las becas y ayudas estatales.

En concreto, el Real Decreto 1721/2007 distingue en su artículo 1 dos tipos de "ayudas": (i) Becas: suponen el pago de cantidad o el reconocimiento de beneficios económicos según las circunstancias socioeconómicas y el aprovechamiento académico del solicitante, y (ii) Ayudas al estudio: suponen el pago de cantidades o el reconocimiento de beneficios económicos solo en función de las circunstancias socioeconómicas del beneficiario.

Las becas y ayudas se otorgan a solicitud de los interesados y previo un determinado procedimiento. Algunas lo son con y otras sin número predeterminado de beneficiarios (artículos 39 y 40).

A su vez, el artículo 6 del propio Real Decreto 1721/2007 dispone, en su apartado primero, que "las cuantías de las becas y ayudas, así como de sus diferentes componentes, se fijarán antes de cada curso académico atendiendo a las disponibilidades presupuestarias. Dichas cuantías no serán, en ningún caso, superiores al coste real de la prestación o prestaciones que cubran".

Y el artículo 13 establece que no podrán concederse las becas y ayudas al estudio a que se refiere este Real Decreto a los solicitantes cuya renta y, en su caso, patrimonio familiar supere los umbrales que se establezcan anualmente.

La disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007 establece lo siguiente:

Previa consulta a las Comunidades Autónomas, el Gobierno aprobará, en el primer trimestre del año, un real decreto en el que se especificarán los siguientes extremos:

a) La asignación de los fondos del Programa de becas y ayudas a estudiantes a cada una de las distintas convocatorias cuando estas tengan un número predeterminado de beneficiarios y, en su caso, los criterios de prioridad.

b) Las enseñanzas para las que se concederán las becas y ayudas al estudio.

c) Las cuantías de los componentes y modalidades de las becas o ayudas para cada una de las enseñanzas.

d) Los umbrales de renta y de patrimonio familiar para la obtención de cada uno de los componentes de las becas o ayudas al estudio, así como el importe de las deducciones que deban practicarse sobre la renta o el porcentaje de valoración del patrimonio, en su caso.

e) Los requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas al estudio en todo el territorio. A estos efectos, alguno de los umbrales podrá establecerse en forma de intervalo, siendo en ese caso financiadas por el Ministerio de Educación y Ciencia las becas y ayudas sujetas al extremo inferior del mismo y objeto de cofinanciación entre este y la correspondiente Comunidad Autónoma las becas y ayudas otorgadas a los interesados que se encuentren dentro del intervalo fijado.

El proyecto de Real Decreto a que se contrae este dictamen hace uso de tal previsión y establece el régimen económico fijando los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para el curso 2016-2017.

Al propio tiempo, y como ha sido habitual en años anteriores, el proyecto modifica parcialmente el propio Real Decreto 1721/2007.

A) Régimen económico

En concreto, el proyecto sometido a consulta establece para el curso académico 2016-2017 los parámetros económicos de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y fija sus cuantías, así como los umbrales de patrimonio y renta familiar por encima de los cuales desaparece el derecho a su obtención al tiempo que viene a consolidar el modelo de becas implantado en el curso 2013-2014 y que tuvo su continuidad en los cursos sucesivos (curso 2014-2015 y curso pasado 2015-2016), sin introducir ninguna modificación en los umbrales de renta y patrimonio familiar exigidos ni en las cuantías de las becas y ayudas al estudio respecto del curso anterior. Con la única salvedad de unas modificaciones al Real Decreto 1721/2007 a las que posteriormente se hace alusión.

a) Los artículos 1 y 2 se refieren, respectivamente, al objeto y ámbito de aplicación y reproducen (salvo en lo relativo a la identificación del curso académico, 2016-2017) lo ya previsto en el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.

b) En cuanto al régimen económico del curso 2016/2017, los artículos 3, 4, 5 y 6 del proyecto de Real Decreto (integran el Capítulo II) reproducen también de forma literal los preceptos del citado Real Decreto 595/2015 atinentes a las cuantías de las becas y ayudas al estudio de carácter general para las enseñanzas no universitarias, universitarias, cuantías variables y cuantías adicionales previstas para el curso académico anterior 2015-2016, con excepción de lo previsto en el artículo 5.2 por las razones que a continuación se exponen.

Por Providencia del Pleno del Tribunal Constitucional, de 17 de diciembre de 2013, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia núm. 6975-2013, en relación con los apartados 1 y 2 del artículo 5 (sobre las cuantías variables) de similar Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto y con el artículo 40.2.d) del Real Decreto 1721/2007.

El Consejo de Estado, entre otros, en el dictamen nº 552/2015 que conoció del entonces proyecto del vigente Real Decreto 595/2015 ya advirtió que dicha Providencia del Tribunal Constitucional no impedía que el Gobierno pudiera entonces ejercer la potestad reglamentaria y, en consecuencia, tramitar el correspondiente proyecto de real decreto, pues entonces no se había dictado aún sentencia por dicho Tribunal.

Pero el 12 de mayo de 2016, el Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia núm. 95/2016, relativa al citado conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña respecto de diversos preceptos del mencionado Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto.

Conviene tener en cuenta que lo debatido en dicho proceso estaba principalmente vinculado a la actividad de gestión de las becas y ayudas al estudio en las que se concretan las actuaciones que las Administraciones públicas han de realizar en orden a la aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 609/2013. Mientras que en anteriores procesos la controversia versaba sobre la titularidad autonómica de la gestión de las becas y ayudas al estudio (i. e., SSTC 188/2001 y 212/2005) ahora las partes reconocen, partiendo de la doctrina sentada en las citadas sentencias, que la gestión de las becas y ayudas al estudio corresponde, según el marco constitucional y estatutario, a las Comunidades Autónomas.

En lo que interesa ahora con relación a los apartados 1 y 2 del artículo 5 del Real Decreto 609/2013 (trataba la cuestión relativa a las cuantías variables al igual que el resto de reales decretos que se van publicando anualmente y lo mismo que el proyecto de Real Decreto que ahora es examinado) que fueron objeto de impugnación, la citada sentencia del Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto lo siguiente:

- La competencia estatal para regular las condiciones esenciales del otorgamiento de las becas y ayudas al estudio alcanza hasta donde lo permita la competencia sustantiva ejercida, en el presente supuesto hasta donde lo permita la competencia estatal sobre las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (artículo 149.1.30 CE), esto es, "hasta donde sea imprescindible para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia (art. 149.1.30 CE), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional" (SSTC 188/2001, FJ 10 a); 212/2005, FJ 9; y 25/2015, FJ 3). Es evidente, concluye el Tribunal Constitucional, que "el Estado es competente para decidir el modelo de otorgamiento de las ayudas, y es lo que ha llevado a cabo el Gobierno, al adoptar el Real Decreto 609/2013, de acuerdo con sus competencias, a implantar a partir del curso académico 2013-2014 un modelo de becas basado en varios componentes fijos y en un componente variable. Nada de lo indicado por el escrito de la Generalitat permite sostener que, al regular ese componente variable, el Gobierno, ha ido más allá de lo que le facultan sus competencias (...) Tampoco la determinación por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte del porcentaje destinado a cuantía variable que corresponderá a los estudiantes universitarios, por un lado, y a los estudiantes no universitarios, por otro, excede de lo básico, pues está intrínsecamente vinculada a la decisión del destino de las ayudas que se incardina en la competencia legislativa básica del Estado. Quizás puedan concebirse otras fórmulas para articular la competencia legislativa básica y la competencia autonómica de desarrollo legislativo en esta materia, pero lo decisivo en el presente proceso constitucional es que la opción del legislador estatal entra plenamente dentro de sus competencias. Por todo ello, ha de concluirse que el establecimiento del régimen normativo aplicable a la cuantía variable no afecta a las competencias de desarrollo legislativo de la Generalitat de Cataluña. Tampoco el carácter eventual de la cuantía variable, así considerada en cuanto que depende de que los componentes fijos de las becas no agoten la totalidad de los recursos asignados a esta finalidad en los presupuestos generales del Estado, es un argumento del que puedan extraer consecuencias sobre la extensión de lo básico, pues en último término sería extensible a toda la actividad de fomento: las ayudas están siempre condicionadas a la existencia de un crédito adecuado y suficiente para atenderlas, como a menudo se encargan de recordar sus normas reguladoras y, en todo caso, proclama con carácter general el art. 9.4 d) de la Ley general de subvenciones, de forma que bastaría la invocación de esa regla -que es expresión del principio constitucional de legalidad presupuestaria (art. 134.2 CE)- para excluir el carácter básico de la regulación de las condiciones esenciales de otorgamiento de las ayudas en cualquier materia que se rija por el esquema bases/desarrollo".

- Otra cosa distinta, señala la Sentencia del Tribunal Constitucional, es el ejercicio estatal de competencias ejecutivas en relación con la gestión de la cuantía variable (y que afectaba, entre otros, al artículo 5.2 del Real Decreto 609/2013 impugnado en la medida en que establecía una distribución provisional del 50 por 100 de la cuantía variable y, posteriormente, la distribución definitiva del 100 por 100 de dicha cuantía, lo que tendría eventuales efectos sobre el artículo 5.2 del proyecto de Real Decreto), donde el punto de partida debe ser, como viene afirmando la jurisprudencia constitucional, la competencia autonómica. Señalaba el Tribunal Constitucional que el argumento de la Abogacía del Estado de que la celebración de los convenios de colaboración (prevista en la propia resolución de convocatoria de las ayudas para el curso 2013-2014, en su disposición transitoria primera), garantizaba un resultado acorde con la distribución competencial no podía acogerse. A juicio del Tribunal Constitucional, con independencia de que no se había acreditado que se había materializado efectivamente dicha posibilidad, celebrando el oportuno convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de Cataluña, lo cierto es que el régimen del convenio de colaboración previsto en la resolución de convocatoria excluye expresamente determinadas facultades ejecutivas, limitación frente a la cual también se dirigía el conflicto de competencia: "... la celebración de un convenio de colaboración no es un requisito constitucionalmente exigible para poder ejercer competencias que, en virtud del bloque de constitucionalidad, corresponden a uno de los poderes públicos territoriales; lo que la Comunidad Autónoma recurrente reivindica mediante el presente conflicto de competencia es precisamente el ejercicio competencial directo, sin la mediación de convenio alguno". El Tribunal Constitucional concluyó en este punto que procedía declarar que "la competencia controvertida corresponde a la Generalitat de Cataluña y que, en consecuencia, son inconstitucionales el art. 5.2 y la disposición final segunda, apartado 18, del Real Decreto 609/2013 y los arts. 1.1, 2.4 y 50, apartados 6 y 7, de la resolución de 13 de agosto de 2013, en la medida en que desconocen aquella competencia y atribuyen las facultades de gestión del componente variable de las becas al estudio a órganos de la Administración general del Estado" (vid. Fundamento Jurídico 5.d) de la Sentencia).

En este punto, el artículo 5.2 del proyecto de Real Decreto examinado ha sido modificado respecto de las redacciones de los reales decretos anteriores que regulaban esta cuestión y adaptado con relación a lo previsto en la citada sentencia del Tribunal Constitucional. En concreto, se dice ahora en el proyectado precepto lo siguiente:

"2. Con el fin de agilizar la asignación de la cuantía variable, se podrá proceder a una asignación provisional de la misma para todas aquellas solicitudes que hayan sido tramitadas en la convocatoria en curso, aplicando la fórmula con los datos disponibles en ese momento, sin agotar la totalidad del crédito destinado para la financiación de este componente. A estos efectos, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte facilitará a las Comunidades Autónomas firmantes de convenio para la gestión de las becas los parámetros calculados para esta asignación provisional.

Tramitadas la totalidad de las solicitudes, se procederá a la asignación definitiva de la cuantía variable entre todas las solicitudes con derecho a la misma. A estos efectos, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte facilitará a las Comunidades Autónomas firmantes de convenio para la gestión de las becas los parámetros calculados para la asignación definitiva".

En definitiva, el proyecto examinado ha tratado así de solventar el problema competencial mediante una regulación que contempla el mantenimiento de la gestión de la cuantía variable en manos del Estado previo convenio con las comunidades autónomas, a las que deberá informar del resultado de dicha gestión tanto en cuanto a la asignación provisional de dichas cuantías como en cuanto a la asignación definitiva una vez hayan sido tramitadas la totalidad de las solicitudes.

Habida cuenta de que la Sentencia del Tribunal Constitucional ha señalado que la celebración del convenio "no es constitucionalmente exigible" por el Estado para la gestión de la cuantía variable por parte de las Comunidades Autónomas, el Consejo de Estado considera que el precepto proyectado está falto de una necesaria regulación destinada a tratar la situación precisamente de aquellas Comunidades Autónomas que vayan a ejercer directamente su competencia.

Lo anterior obliga a que del montante global que conforma dicha cuantía en España (cuya determinación sigue siendo competencia del Estado según la propia Sentencia del Tribunal Constitucional en relación con el artículo 5.1 del Real Decreto objeto de la misma, coincidente con el mismo artículo del proyecto aquí dictaminado) se separe una parte correspondiente a la comunidad o comunidades autónomas que vayan a gestionar directamente el importe de la cuantía variable. Incluso deberá arbitrarse un mecanismo para que opere dicho ejercicio de esas competencias en la fase de asignación provisional e incluirse las previsiones pertinentes para los ajustes definitivos una vez hayan sido tramitadas todas las solicitudes.

Lo dicho enlaza con la proyectada modificación del artículo 40.2, párrafo d), del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, sobre régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas, que ha sido igualmente declarado inconstitucional por la citada Sentencia 95/2016 por las mismas razones competenciales. Tal precepto establecía que en el caso de que las disponibilidades presupuestarias permitan la concesión de la cuantía variable a que se refiere el artículo 9, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte procederá a la distribución de dicha cuantía variable utilizando la fórmula prevista en el citado artículo, así como al libramiento de las cantidades resultantes a las Comunidades Autónomas para su abono a los beneficiarios. En el proyecto aquí dictaminado se propone la siguiente nueva redacción: "Una vez analizados tanto los resultados de la concesión de las cuantías fijas como la información relativa a los solicitantes que tienen derecho a la obtención de la cuantía variable, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte calculará los parámetros que permitan a las Comunidades Autónomas la adjudicación de las cuantías variables mediante la aplicación de la fórmula contenida en el artículo 9 de este Real Decreto. Realizada la concesión, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte librará las cantidades resultantes a las Comunidades Autónomas para su abono a los beneficiarios".

Tal previsión no es suficiente ya que refiere la entrega del dinero a la comunidad autónoma al momento en el que se hayan producido ya las asignaciones a los solicitantes de las becas, cuando el problema de gestión se debe plantear ya en fase "provisional" pues desde ese momento las Comunidades Autónomas deberán disponer de los fondos pertinentes para proceder a las asignaciones, sin perjuicio, como se ha dicho, de los ajustes finales una vez se conozcan las mismas.

En definitiva, no solo debería completarse el proyectado artículo 5.2 en los términos expuestos, sino que ya el artículo 40 del Real Decreto 1721/2007 debería redactarse en esa misma línea; una regulación en ese artículo 40 haría incluso innecesaria su reproducción en el artículo 5.2 del proyectado Real Decreto.

Esta observación tiene carácter esencial en el sentido previsto por el artículo 130, número 3, del Reglamento Orgánico de este Consejo de Estado.

c) El Capítulo III está formado solo por un precepto, el artículo 7, relativo a las ayudas para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo. Este precepto no supone variación alguna respecto del curso 2015-2016 y es una literal reproducción del artículo 7 del Real Decreto 595/2015 tanto en su estructura como en todos los conceptos, componentes de ayudas y sus correspondientes cuantías, así como en los umbrales para cada una de las familias a las que se aplica, por lo que nada se objeta al respecto.

d) Por lo que se refiere a los umbrales de renta y patrimonio familiar que regula el Capítulo IV (artículos 8 a 11), el Proyecto no se separa tampoco del esquema ya previsto en el Real Decreto 595/2015 que establece tres umbrales. Tampoco en estos preceptos se aprecia ninguna diferencia con la regulación todavía vigente en el citado Real Decreto 595/2015, siendo coincidentes la redacción y las cuantías fijadas en lo relativo a los umbrales de renta familiar (artículo 8), al cálculo de la renta familiar (artículo 9), a las deducciones de la renta familiar (artículo 10) y a los umbrales indicativos de patrimonio familiar (artículo 11).

Por otra parte, este Consejo de Estado reitera una vez más su parecer general en esta materia de becas y ayudas al estudio acerca de la necesidad de que la política de becas debe asegurar la igualdad de oportunidades de todos aquellos que, teniendo vocación y aptitudes para el estudio, carecen de los medios económicos para emprenderlos o continuarlos, además de ser también un instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los alumnos, especialmente de los estudiantes de los niveles superiores del sistema educativo.

En este sentido, como ya se ha indicado en los dictámenes anteriores relativos a este tipo de proyectos, cualesquiera medidas que se adopten sobre esta materia deben ir precedidas, para valorar el cumplimiento de los objetivos indicados anteriormente, de un estudio detenido del impacto académico -desde una perspectiva educativa y social- en el que se ponderen sus consecuencias desde las dos vertientes señaladas: la igualdad de oportunidades y el estímulo a un mejor rendimiento académico, impacto educativo y social.

Con relación a la igualdad de oportunidades, este Consejo de Estado ha venido manifestando que el sistema de becas y ayudas debería tender a que las personas que carezcan de medios económicos para poder estudiar lo hagan de igual modo, o del modo más parecido, al resto de los estudiantes. El Consejo de Estado, ya en el dictamen nº 650/2012 (y así se ha reiterado en los posteriores dictámenes que han informado los sucesivos proyectos de reales decretos que han regulado esta materia), demandaba la conveniencia -en orden a apreciar la oportunidad de la regulación proyectada- de un estudio en profundidad del impacto educativo que producirán los nuevos requisitos académicos y los efectos socio-económicos que está teniendo la norma. Estudios o datos que se hacen especialmente relevantes si se tiene en cuenta que no se trata de determinar los impactos socio-económicos que previsiblemente tiene la normativa proyectada sino que ya se parte de una experiencia previa, habiendo transcurrido dos cursos académicos con el nuevo modelo implantado, pudiendo obtenerse ya, cuando menos, unas primeras valoraciones sobre el mismo.

A este respecto, el Consejo de Estado viene llamando la atención sobre el hecho de que en el expediente no obre ningún informe en este sentido, con excepción de la denominada "nota complementaria" a la memoria que refleja los desgloses de los importes destinados a las becas sin que, una vez más, se hayan elaborado unas estadísticas más definitivas que pongan de manifiesto todos aquellos datos.

Además de lo expuesto, debe tenerse en cuenta también lo manifestado por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de mayo de 2015, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Española de Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos (CEAPA) contra el Real Decreto 472/2014:

"... El "rendimiento académico" es un concepto indeterminado que está presente en el régimen jurídico del sistema de becas en el artículo 83.1 y 3 de la LOE, pero que ya estaba presente en el artículo 45.1.2º de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en el artículo 4.1.3º de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la Educación o en la Disposición Adicional Novena.2º de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el Impulso a la Productividad. En ese cuadro normativo está presente tanto ese componente del sistema como el expreso apoderamiento al Gobierno para que lo integre en la regulación que haga, tanto general como por cursos.

(...)

En consecuencia, es cierto que la beca tiene por objeto garantizar que sea efectiva la igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la educación respecto de estudiantes en condiciones socioeconómicas desfavorables, es garantía de acceso a niveles no obligatorios y es un instrumento de remoción de obstáculos para lograr tales objetivos (cf. artículo 9.2 de la Constitución). Esto es así, pero es mandato legal -y reiterado- que se conjugue ese sistema con el rendimiento académico, luego es un fin lícito que el sistema de becas como subvención que es -luego instrumento de fomento- en cuanto que recae sobre recursos limitados, fomente la responsabilidad en el estudio por parte de los beneficiarios, tanto para el acceso como para mantenerse en él...".

La memoria -siguiendo los precedentes de otros años- se refiere a la garantía ofrecida a la sociedad de que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca. Sin embargo, la memoria -a diferencia de la del año pasado- no extrae conclusiones, considerando que los resultados que tiene son todavía muy provisionales y se remite a una muestra del año pasado. Este tipo de estudios y seguimiento es absolutamente relevante para conocer el impacto de las becas concedidas tanto en el ámbito socio- económico (incluida la incidencia en materia de género) como en los resultados académicos, de acuerdo con el propio modelo instaurado. Otro ejemplo más sobre la insuficiencia de estos datos se da en la exposición que se hace del impacto en la familia y en la infancia y adolescencia, donde la memoria se limita a concluir que "es también positivo" dado que buena parte de los estudiantes becados serán menores de edad. Y lo mismo podría decirse acerca de los pocos datos que se ofrecen y el impacto que tiene el régimen proyectado en cada uno de los estudios que conforman el ámbito de aplicación a que se refiere el propio artículo 2 del proyecto, que distingue dos grandes bloques de convocatorias de becas y ayudas (uno con carácter general para estudios como bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas deportivas, enseñanzas universitarias, y otro, con carácter específico, para estudiantes con necesidades de apoyo educativo).

Se echa, pues, en falta, como ya se ha expuesto más arriba, un análisis más exhaustivo sobre las consecuencias del modelo económico implantado en el ámbito académico sin que exista estudio detallado alguno de impacto educativo y social.

En consecuencia, debe reiterarse una vez más por este Consejo de Estado la necesidad de incorporar un estudio profundo sobre el impacto socio-económico y de rendimiento a fin de poder hacer una valoración de los objetivos fijados, la igualdad de oportunidades y la mejora del rendimiento académico.

B) Régimen sustantivo

El Proyecto sometido a dictamen modifica en su disposición final segunda el régimen sustantivo de las becas y ayudas, alterando la redacción los siguientes preceptos: artículo 4.1.a), artículo 24.4, artículo 40.2.d) y disposición transitoria segunda del Real Decreto 1721/2007:

Por lo que se refiere al artículo 4.1.a), la redacción vigente señala que, para ser beneficiario de las becas y ayudas al estudio reguladas en el citado Real Decreto 1721/2007 es preciso, entre otros requisitos:

"a) No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca o ayuda. No obstante, quienes estén en posesión de un título oficial de Grado que haya sido adscrito al nivel 3 (Máster) del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), o en posesión de un título oficial de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Diplomado que haya obtenido la correspondencia con el nivel 3 (Máster) del MECES, podrán ser beneficiarios de becas y ayudas al estudio para cursar enseñanzas conducentes a un Título oficial de Máster universitario".

El proyecto modifica este apartado y señala ahora lo siguiente:

"a) No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca o ayuda. Para la aplicación de este requisito se tendrán en cuenta los siguientes criterios: 1. Quienes estén en posesión de un título oficial de Diplomado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Maestro que haya obtenido la correspondencia con el nivel 2 (Grado) del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES) podrán ser beneficiarios de beca para cursar Créditos complementarios o complementos de formación necesarios para la obtención del Título oficial de Grado. 2. Quienes estén en posesión de un título oficial de Grado que haya sido adscrito al nivel 3 (Máster) del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), o en posesión de un título oficial de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Diplomado que haya obtenido la correspondencia con el nivel 3 (Máster) del MECES, podrán ser beneficiarios de becas y ayudas al estudio para cursar enseñanzas conducentes a un Título oficial de Máster universitario. 3. En ningún caso podrán obtener beca para cursar estudios no universitarios quienes estén en posesión de un título universitario".

La modificación (subapartados 1 y 2 reproducidos) parece que obedece, principalmente, a una adaptación al nuevo sistema de estudios con relación al denominado "3 + 2". El último apartado (tercero) prohíbe sin excepción obtener una beca para cursar estudios no universitarios a quienes estén en posesión de un título universitario. Aun cuando no se plantea ninguna objeción por este Consejo de Estado, se llama la atención sobre la rigidez de la propuesta en los términos en que se formula, no constando una justificación u otros datos que permitan avalar la rotundidad de la disposición proyectada.

En lo atinente al artículo 24.4 del Real Decreto 1721/2007, la redacción actualmente vigente dispone lo siguiente:

"Cuando se produzca un cambio de estudios universitarios cursados total o parcialmente con condición de becario, no podrá obtenerse ninguna beca en los nuevos estudios hasta que se acredite la superación en dichos estudios del mismo porcentaje de los créditos que se hubieran superado con beca en los estudios abandonados".

El proyecto de Real Decreto queda ahora redactado en los siguientes términos:

"Cuando se produzca un cambio de estudios universitarios cursados total o parcialmente con condición de becario, no podrá obtenerse ninguna beca en los nuevos estudios hasta que el solicitante haya quedado matriculado de, al menos, treinta créditos más de los que hubiera cursado con beca en los estudios abandonados.

Cuando los referidos créditos adicionales estuvieran comprendidos entre treinta y cincuenta y nueve, se considerará matrícula parcial. Cuando dichos créditos adicionales fueran, al menos, sesenta, se considerará matrícula completa.

A estos exclusivos efectos se tendrán en cuenta los créditos convalidados, reconocidos, adaptados y transferidos".

Con relación al artículo 40, apartado 2, párrafo d), ya se han formulado más arriba las consideraciones correspondientes al hilo de la Sentencia 95/2016, de 12 de mayo de 2016, que ha declarado inconstitucional el citado precepto.

Finalmente, el proyecto examinado también modifica la disposición transitoria segunda del propio Real Decreto 1721/2007, relativa a la compensación a las universidades por la exención de matrícula. La redacción proyectada es la siguiente: "Cuando las Administraciones educativas no proporcionen los datos del coste económico desagregado de cada una de las titulaciones oficiales ofertadas por sus universidades públicas, basado en la información proporcionada por su contabilidad analítica, la parte del componente de matrícula que se financiará con cargo a los Presupuestos Generales del Estado se determinará de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 7 del Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto educativo".

Con relación a este último punto, tampoco se formula objeción alguna pues no se aprecian impedimentos de orden jurídico ni presupuestario para que el Gobierno proceda a su aprobación, en el ámbito de sus competencias propias.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas al artículo 5.2 del proyecto y a la modificación proyectada del artículo 40.2.d) del Real Decreto 1721/2007, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de julio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.