Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden comunicada de V. E. de fecha 22 de mayo de 2015, con registro de entrada el día 26 de mayo siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de "Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria".

De antecedentes resulta:

I.- El proyecto

Al amparo de lo previsto en el apartado 2 de la disposición adicional decimocuarta de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, se ha elaborado en el seno del Ministerio de Fomento por iniciativa de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria.

Primero.- Proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, siete disposiciones finales y dos anexos:

1.- Parte expositiva

El preámbulo comienza haciendo referencia a la disposición adicional decimocuarta de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, añadida por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, de acuerdo con la cual corresponderá al Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Fomento, aprobar el Reglamento de Circulación Ferroviaria.

Seguidamente, señala que dicho Reglamento tiene por objeto establecer una regulación que permita una circulación ferroviaria segura en la Red de Interés General, adaptando la regulación precedente al desarrollo que ha tenido el sector ferroviario y la propia tecnología en los últimos años. Añade el preámbulo que en virtud del Reglamento se incorpora al ordenamiento interno la regulación comunitaria en materia de seguridad ferroviaria recogida en la Decisión de la Comisión 2012/757/UE, de 14 de noviembre de 2012, sobre la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema "explotación y gestión de tráfico" del sistema ferroviario de la Unión Europea, con las modificaciones incorporadas por la Decisión de la Comisión 2013/710/UE, de 2 de diciembre de 2013. De este modo, según se indica a renglón seguido, se da cumplimiento a lo dispuesto en el apartado primero de la disposición transitoria primera del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario, dejando de ser aplicables a partir de su entrada en vigor el Reglamento General de Circulación de RENFE, las Normas Específicas de Circulación (NEC) aplicables a la línea Madrid-Sevilla y las prescripciones técnicas y operativas de Circulación y Seguridad correspondientes al tramo Madrid-Zaragoza-Lleida de la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-Figueras, Versión 2, así como el Reglamento de Circulación de Trenes de FEVE.

A continuación, el preámbulo expone que el Reglamento incluye también un Anexo informativo en el que se recogen criterios para la elaboración de los Sistemas de Gestión de Seguridad, cuyo objeto es proporcionar a los administradores de infraestructuras ferroviarias y a las empresas ferroviarias determinados criterios complementarios conformes con las exigencias de seguridad.

Finalmente, se hace constar en el preámbulo que durante el procedimiento de elaboración del proyecto se ha oído a los administradores de infraestructuras ferroviarias y demás organizaciones y entidades interesadas, y se ha recabado el parecer del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, así como de la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios. Se señala también que, al tratarse de una norma de seguridad, se ha notificado a la Comisión Europea para su examen, de conformidad con lo prevenido en el artículo 8 de la Directiva 2049/49/CE.

Por último, se incorpora la fórmula de expedición del Real Decreto en la que se expresa que "a propuesta del Ministro de Fomento, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día ...".

2.- Parte articulada

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto se integra por dos artículos, con el siguiente contenido:

- El artículo primero, intitulado "aprobación del Reglamento de Circulación Ferroviaria", aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria, cuyo texto se inserta en el Anexo I del Real Decreto.

- El artículo segundo, que lleva por rúbrica "criterios para implantación del Reglamento de Circulación Ferroviaria en los sistemas de gestión de la seguridad de las entidades ferroviarias", dispone que los administradores de infraestructuras ferroviarias y las empresas ferroviarias incluirán en sus sistemas de gestión de seguridad los procedimientos para la implantación del Reglamento de Circulación Ferroviaria. Añade que se prevén unos criterios de buenas prácticas, de aplicación potestativa, que se recogen en el Anexo II y cuya finalidad es servir de orientación a los administradores de infraestructuras ferroviarias y a las empresas ferroviarias para su implantación en sus sistemas de gestión de seguridad.

3.- Parte final

La parte final se integra por dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales, con el siguiente contenido:

- La disposición adicional primera ("Formación") previene que la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria determinará la carga lectiva mínima de los cursos de formación necesarios para la actualización de los conocimientos exigidos por la nueva regulación a los titulados habilitados conforme a la Orden del Ministerio de Fomento de 5 de noviembre de 2010.

- La disposición adicional segunda ("Excepciones al marco reglamentario en relación a las señales de los trenes") establece que la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria podrá eximir del cumplimiento de la señalización exigida en el nuevo Reglamento a los vehículos históricos y a aquellos cuya geometría o características no permitan o hagan muy difícil o costosa su adecuación a la señalización del nuevo Reglamento, a propuesta debidamente justificada de su titular.

- La disposición transitoria única ("adaptación al nuevo marco reglamentario") establece los términos y los plazos en que los operadores del sector deben proceder a su adaptación a las exigencias derivadas del nuevo Reglamento de Circulación Ferroviaria.

- La disposición derogatoria ("Derogación normativa") prevé que, una vez transcurrido el plazo establecido en el apartado quinto de la disposición transitoria únicas, quedarán sin efecto las normas aplicables en materia de seguridad ferroviaria, de conformidad con lo prevenido en el apartado primero de la disposición transitoria primera del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario; en particular: a) el Reglamento General de Circulación de RENFE; b) las Normas Específicas de Circulación (NEC) aplicables a la línea Madrid-Sevilla; c) las prescripciones técnicas y operativas de Circulación y Seguridad correspondientes al tramo Madrid-Zaragoza-Lleida de la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-Figueras, Versión 2; y d) el Reglamento de Circulación de Trenes de FEVE. Se añade que por virtud del presente Real Decreto se suprime el apartado 1 de la disposición adicional cuarta del Real Decreto 810/2007, de 22 de junio, por el que se aprueba el Reglamento sobre seguridad en la circulación de la Red Ferroviaria de Interés General, pasando a numerarse los actuales apartados 2 a 4 como 1 a 3, manteniendo su redacción. Y, por último, se prevé que quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el Real Decreto.

- La disposición final primera ("Modificación del Real Decreto 810/2007, de 22 de junio, por el que se aprueba el Reglamento sobre seguridad en la circulación de la Red Ferroviaria de Interés General) prevé la modificación de la disposición adicional segunda del Real Decreto 810/2007, de 22 de junio, por el que se aprueba el Reglamento sobre seguridad en la circulación de la Red Ferroviaria de Interés General, relativa al "Catálogo oficial de señales de circulación ferroviaria", en cuya virtud se prevé que el Ministerio de Fomento aprobará, a propuesta de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, y de conformidad con lo prevenido en el Reglamento de Circulación Ferroviaria, un nuevo Catálogo Oficial de Señales de Circulación Ferroviaria, estableciéndose el régimen de su modificación. A su vez, se añade una disposición final quinta referente a la modificación de las denominaciones de los organismos.

- La disposición final segunda ("Modificación del Reglamento sobre seguridad en la circulación de la Red Ferroviaria de Interés General) prevé, a su vez, la modificación de los artículos 6.1 y 7.1 del Reglamento sobre seguridad en la circulación de la Red Ferroviaria de Interés General, aprobado por Real Decreto 810/2007, de 22 de junio, en lo que concierne al objeto y finalidad del Reglamento de Circulación Ferroviaria.

- La disposición final tercera ("Modificación del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario) dispone que, sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria única del Real Decreto, se suprime el apartado primero de la disposición transitoria primera del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario.

- La disposición final cuarta ("Títulos competenciales) dispone que este Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.21ª, 24ª y 29ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre los ferrocarriles y transportes terrestres que circulen por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, obras públicas de interés general y seguridad pública.

- La disposición final quinta ("Incorporación del derecho de la Unión Europea") establece que mediante el Reglamento de Circulación Ferroviaria se incorpora al ordenamiento interno la regulación sobre seguridad en la circulación recogida en la Decisión de la Comisión 2012/757/UE, de 14 de noviembre de 2012, sobre la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema "explotación y gestión de tráfico" del sistema ferroviario de la Unión Europea, con las modificaciones incorporadas por la Decisión de la Comisión 2013/710/UE, de 2 de diciembre de 2013.

- La disposición final sexta ("Facultad de desarrollo") faculta al Ministro de Fomento para dictar las disposiciones oportunas para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en el Reglamento de Circulación Ferroviaria y, en particular, para que actualice y adecúe el contenido de los Anexos, apéndices y especificaciones transitorias del Reglamento de Circulación Ferroviaria a las innovaciones técnicas y, con las necesarias adaptaciones, a las exigencias derivadas de las normas del derecho de la Unión Europea.

- La disposición final séptima ("Entrada en vigor") prevé que el presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

- El Anexo I ("Reglamento de Circulación Ferroviaria") incorpora el texto del Reglamento de Circulación Ferroviaria.

- El Anexo II ("Criterios para implantación del Reglamento de Circulación Ferroviaria en los sistemas de gestión de seguridad de las entidades ferroviarias (informativo)") contiene unos criterios informativos para la elaboración de los Sistemas de Gestión de Seguridad, cuyo objeto es proporcionar a los administradores de infraestructuras ferroviarias y a las empresas ferroviarias determinados criterios complementarios conformes con las exigencias de seguridad.

Segundo.- Proyecto de Reglamento de Circulación Ferroviaria

El proyecto de Reglamento de Circulación Ferroviaria que figura inserto en el Anexo I del proyecto de Real Decreto contiene las prescripciones técnicas en materia de circulación ferroviaria. Dicho Reglamento está dividido en cinco libros:

1.- El Libro 1, intitulado "principios fundamentales", se subdivide en cinco capítulos: a) Capítulo primero, que establece una serie de prescripciones generales sobre el objeto, ámbito de aplicación, terminología, abreviaturas y acrónimos, estructura de obligaciones y responsabilidades de los administradores de infraestructuras ferroviarias y las empresas ferroviarias, la transmisión del servicio y los criterios generales de operación de los trenes; b) Capítulo segundo, relativo a la documentación reglamentaria; c) Capítulo tercero, referido a la distribución de documentos y útiles de servicio; d) Capítulo cuarto, que se refiere a las comunicaciones reglamentarias; y e) Capítulo quinto, relativo a las prescripciones básicas en materia de seguridad en la circulación.

2.- El Libro 2, que lleva por rúbrica "Señales ferroviarias", se integra por un único capítulo dividido en siete secciones.

3.- El Libro 3, relativo a la "Circulación", se divide en seis capítulos: a) Capítulo primero, que contiene las prescripciones generales en materia de circulación y parada de los trenes; b) Capítulo segundo, referido a las obligaciones de personal; c) Capítulo tercero, que se refiere a los trabajos y las pruebas; d) Capítulo cuarto, relativo a la tracción de los trenes; e) Capítulo quinto, sobre las maniobras en la circulación ferroviaria; y f) Capítulo sexto, que se refiere a las incidencias en la circulación y en la tracción.

4.- El Libro 4, que lleva por título "Bloqueo de trenes", se divide en cinco capítulos: a) Capítulo primero, sobre prescripciones generales relativas a los bloqueos y control de tráfico centralizado y actuación del personal; b) Capítulo segundo, sobre bloqueos automáticos; c) Capítulo tercero, sobre bloqueos de liberación automática; d) Capítulo cuarto, sobre bloqueo telefónico; y e) Capítulo quinto, sobre estaciones en servicio intermitente.

5.- El Libro 5, rubricado "Instalaciones de seguridad", se divide en dos capítulos: a) Capítulo primero, que se refiere a las instalaciones de seguridad; y b) Capítulo segundo, relativo a las anormalidades.

II.- El expediente

Se adjunta al proyecto de Real Decreto el expediente instruido por iniciativa del Ministerio de Fomento para su elaboración en el que constan:

Primero.- Orden de remisión al Consejo de Estado

La Orden de remisión al Consejo de Estado del expediente relativo al proyecto de Real Decreto hace constar la urgencia con la que se solicita la emisión del dictamen, al amparo de lo prevenido en el apartado primero del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Segundo.- Índice de documentos

El índice de documentos incorporado al expediente enuncia los documentos que se remiten al Consejo de Estado en relación con el proyecto de Real Decreto consultado.

Tercero.- Textos del proyecto

El texto inicial del proyecto lleva fecha de 25 de julio de 2014, habiéndose formulado diversas versiones a resultas de las audiencias e informes evacuados durante su tramitación, que llevan fechas de 4 de noviembre y, 12 de diciembre de 2014, 10 y 23 de marzo y 19 de mayo de 2015 y la última fechada el 22 de mayo de 2015, que se corresponde con el texto definitivo sometido a dictamen de este Consejo de Estado.

Cuarto.- Audiencias

Resulta del expediente que, por oficios de la Dirección General de Ferrocarriles, el texto inicial del proyecto fue remitido con fecha 25 de julio de 2014 a los administradores de infraestructuras ferroviarias (ADIF, ADIF Alta Velocidad, Puertos del Estado (Área de Transporte y Logística) y TP Ferro), así como también a diversas empresas ferroviarias (Acciona Rail, S. A., Alsa Ferrocarril, S. A. U., Arcelormittal Siderail, S. A., Arramele Siglo XXI, S. A. U., Asturmasa Rail, S. A., Comsa Rail Transport, S. A., Continental Rail, S. A., Eco Rail, S. A. U., Eusko Trenbideak-Ferrocarriles Vascos, S. A., Ferrocarriles del Suroeste, S. A., Ferrovial Railway, S. A., FGC Mobilitat, S. A., Guinovart Rail, S. A., Interurbana de Autobuses, S. A., Logitren Ferroviaria, S. A., Mombus Rail, S. A., Renfe Operadora, S. A., Tracción Rail, S. A., Transitia Rail, S. A., Transfesa Rail, S. A., y Veloi Rail, S. A.), centros de formación (Acciona Rail Services, S. L., Centro Europeo de Formación Ferroviaria, S. L. U. (CEFF), Centro de Información de Instaladores y Mantenedores, S. L. (CEFOIM), Centro de Formación de Circulación ADIF, Cetren Formación, S. L., Comsa Rail Transporte, S. A. U., Create Human Resources, S. L., Escuela Técnica Profesional de Conducción y Operaciones de Renfe Operadora, Formarail, Forsel Consulting, S. L., Plasser Española, S. A., y Forsel Consulting, S. L.) y también asociaciones y sindicatos (Asociación Profesional de Maquinistas de Tren, Sindicato de Circulación Ferroviario, Sindicato Español de Maquinistas y Ferroviarios, SFF-CGT, Sindicato Ferroviario, Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores).

Consta la comparecencia de diversas organizaciones y entidades representativas del sector durante el trámite de audiencia que formularon numerosas observaciones de carácter técnico, que fueron debidamente analizadas y en buena medida tenidas en cuenta e incorporadas al texto definitivo del proyecto formulado.

Quinto.- Comunicación a la Comisión Europea

Consta en el expediente que con fecha 22 de septiembre de 2014 la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, en cumplimiento del artículo 8 de la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios, formuló comunicación a la Comisión Europea informando del proyecto de Reglamento de Circulación Ferroviaria.

Sexto.- Primera nota de la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento

El 25 de noviembre de 2014, la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento emite una nota con comentarios preliminares sobre el texto del proyecto elaborado.

Séptimo.- Comunicación de la Comisión Europea

El 26 de noviembre de 2014 se recibió una comunicación de la Comisión Europea con observaciones técnicas al texto proyectado. Octavo.- Segunda nota de la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento

El 30 de noviembre de 2014, la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento emite una segunda nota con observaciones sobre el texto del proyecto elaborado.

Noveno.- Informe de la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios

La Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios emitió el 7 de abril de 2015 un informe favorable a la aprobación de la norma proyectada, sin formular observaciones.

Décimo.- Informe del Consejo Nacional de Transportes Terrestres

Obran en el expediente los certificados expedidos por la Secretaría del Consejo Nacional de Transportes Terrestres en fechas 13 y 15 de abril de 2015, en los que se hace constar que dicho Consejo, a través de ambas Secciones de Transporte de Viajeros y Transporte de Mercancías, en sus reuniones celebradas los días 10 y 14 de abril de 2015, aprobaron sendos informes favorables a la aprobación del proyecto consultado, en los que no se formulaban observaciones.

Undécimo.- Informe de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria

Consta que la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, tras valorar las observaciones formuladas durante la elaboración del proyecto, formuló un texto definitivo.

Decimosegundo.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento

El 22 de mayo de 2015, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento informó favorablemente el proyecto normativo, sin entrar en la valoración de los requisitos y condiciones técnicas exigidas por la norma proyectada.

Decimotercero.- Memoria del análisis de impacto normativo

En la memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 22 de mayo de 2015, se indica que el objeto primordial del texto elaborado es el establecimiento de una regulación que permita una circulación ferroviaria segura en la Red de Interés General, adaptando la regulación precedente al desarrollo que ha tenido el sector ferroviario y la propia tecnología en los últimos años. En concreto, dice la memoria, que el proyecto de Reglamento de Circulación Ferroviaria persigue establecer "reglas operativas de aplicación general para que la circulación de los trenes y de las maniobras se realice de forma segura, eficiente y puntual, tanto en condiciones de explotación normal como degradada, incluyendo su recuperación efectiva tras una interrupción del servicio". Añade que en virtud del Reglamento se incorpora al ordenamiento interno la regulación comunitaria en materia de seguridad ferroviaria recogida en la Decisión de la Comisión 2012/757/UE, de 14 de noviembre de 2012, sobre la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema "explotación y gestión de tráfico" del sistema ferroviario de la Unión Europea, con las modificaciones incorporadas por la Decisión de la Comisión 2013/710/UE, de 2 de diciembre de 2013. Tras abundar en la oportunidad de la propuesta planteada y exponer la necesidad de su aprobación, la memoria resume el contenido normativo de la disposición elaborada.

Se señala también que el proyecto ha sido elaborado por iniciativa de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria y que, durante el procedimiento de elaboración, se han recabado los informes del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios y del Organismo Público Puertos del Estado. Se añade también que se ha oído a las empresas y organizaciones del sector ferroviario afectadas por la iniciativa normativa, y se ha recabado el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento; seguidamente se expone un resumen y valoración de las observaciones y sugerencias formuladas durante la tramitación del proyecto.

Continúa la memoria abordando el análisis de los impactos del proyecto. Por lo que hace, en primer término, a la adecuación de la norma propuesta al orden constitucional de competencias, la memoria señala que el título competencial aplicable es el artículo 149.1.21ª, 24ª y 29ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencias en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, obras públicas de interés general y seguridad pública.

En cuanto al impacto económico y presupuestario, la memoria afirma que el proyecto no tiene impacto presupuestario -pues no comporta ni aumento de gasto ni disminución de ingresos públicos-. Señala que el efecto sobre el empleo, la productividad, los precios o los consumidores es nulo. Respecto a los efectos sobre la actividad económica, se indica que no se prevé un impacto significativo, y, en cuanto a los efectos sobre la competencia en el mercado, se señala que no se aprecia impacto alguno. Por último, indica la memoria que el proyecto tiene un impacto de género nulo.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde fue recibido el día 26 de mayo de 2015, haciendo constar la urgencia con la que se solicita su emisión, al amparo de lo prevenido en el apartado primero del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Una vez entrado el expediente en este Consejo de Estado, se recibió con fecha 29 de mayo de 2015 un oficio de la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento al que se acompañaba el texto del proyecto de Reglamento de Circulación Ferroviaria, a cuyo contenido se incorporaban, según rezaba el expresado oficio, "unas observaciones extemporáneas pero que se ha considerado oportuno incluir".

A la vista de los anteriores antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I.- Sobre el objeto y el carácter de la consulta

1.- Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria.

2.- El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de la Orden comunicada de V. E. que invoca expresamente el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, habida cuenta de que el artículo 22.3 de la citada ley orgánica establece que la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", siendo así que el proyecto sometido a consulta tiene por objeto regular las condiciones para la circulación ferroviaria, y ello se hace en ejecución y desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.

Se trata, por tanto, de una consulta preceptiva, que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la mencionada Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

3.- En la Orden de remisión se hace constar la urgencia con la que se solicita la emisión del dictamen al amparo del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo primer apartado dispone que "cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su Presidente fijen otro inferior". No se hacen constar en la Orden de remisión las razones que llevan a declarar la urgencia de la consulta, ni obra en el expediente documento alguno en el que se aduzcan razones que justifiquen la urgencia invocada.

A este respecto, entiende este Cuerpo Consultivo que, si bien nada obsta para que, ponderadas las especiales características o circunstancias de un asunto, pueda exigirse mayor celeridad, tanto en la tramitación administrativa del expediente como a la hora de recabar el dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo, resulta conveniente un uso moderado y prudente de las declaraciones de urgencia, debiendo ceñirse estas a casos en que concurra verdaderamente la urgencia objetivamente requerida para la adopción de un acuerdo o la aprobación de una norma jurídica, a fin de ofrecer a la autoridad consultante el mejor asesoramiento posible.

II.- Sobre el procedimiento de elaboración de la norma proyectada

En lo tocante al procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cabe apreciar, en el caso presente, que se han observado en líneas generales las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta.

Conforme a lo prevenido en el apartado 1 del mencionado precepto legal "la iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar" y también "un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo". Añade que "a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto", y que "elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición". En todo caso, "los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos" (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno), y "será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas" (artículo 24.3).

En el presente caso, resulta del expediente que la iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente (en este caso, la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento) mediante la preparación del correspondiente proyecto, obrando entre las actuaciones remitidas en consulta la versión inicial del proyecto de Real Decreto que fue formulado con motivo del ejercicio de la iniciativa normativa promovida y que lleva fecha 25 de julio de 2014, así como las versiones subsiguientes de fechas de 4 de noviembre , y 12 de diciembre de 2014, 10 y 23 de marzo de 2015, y 19 y 22 de mayo de 2015, siendo esta última la versión definitiva del proyecto sometido a consulta de este Consejo, a la que se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo, que integra y refunde en un solo documento la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género exigidos por el aludido artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la Guía Metodológica para su elaboración.

Consta que han sido oídas las entidades, organizaciones y asociaciones representativas del sector afectado por la norma en preparación y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, ente ellos los administradores de las infraestructuras ferroviarias (ADIF, ADIF Alta Velocidad y TP Ferro), RENFE-Operadora en su condición de operador público de servicios ferroviarios, así como diversas empresas ferroviarias privadas, centros de formación y asociaciones profesionales y sindicatos.

Consta igualmente que se ha recabado el parecer del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, erigido por el artículo 36 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres en "órgano superior de asesoramiento, consulta y debate sectorial de la Administración en aquellos asuntos que afecten al funcionamiento del sistema de transportes" y en el que por lo demás están representadas, entre otros, las organizaciones y entidades representativas de los intereses del sector. También se ha recabado el informe de la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios.

Y, en fin, consta también que a lo largo del procedimiento se ha recabado el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente (Ministerio de Fomento), conforme a lo dispuesto en el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno.

Sin perjuicio de todo ello, considera el Consejo de Estado que debiera haberse recabado el parecer del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y también del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

III.- Sobre el fundamento legal y rango normativo de la norma proyectada

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta encuentra su fundamento legal en la disposición adicional decimocuarta de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, añadida por la disposición adicional undécima de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

Con arreglo a dicha prescripción legal:

"1. El Reglamento de Circulación Ferroviaria establecerá las reglas y procedimientos operativos necesarios para que la circulación de los trenes, por la Red Ferroviaria de Interés General, se realice de forma segura y eficiente.

2. Corresponderá al Consejo de Ministros mediante real decreto, a propuesta del Ministro de Fomento, aprobar el Reglamento de Circulación Ferroviaria. 3. La autoridad responsable de seguridad podrá emitir recomendaciones técnicas, para favorecer el cumplimiento del Reglamento, por parte de las empresas ferroviarias y los administradores de infraestructura.

4. En tanto no se apruebe el Reglamento de Circulación Ferroviaria, regirán las disposiciones actualmente aplicables en esta materia".

Es claro, pues, que la disposición proyectada cuenta con una habilitación legal que le sirve de cobertura para desarrollar aspectos concretos de la Ley del Sector Ferroviario en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 de su disposición adicional decimocuarta.

IV.- Sobre el título competencial

El proyecto invoca como título competencial para dictar este Real Decreto los apartados 21, 24 y 29 del artículo 149.1 de la Constitución (disposición final cuarta) y, de acuerdo con este enfoque, refiere su objeto a la regulación del régimen de circulación ferroviaria, se entiende que circunscrito al ámbito de la competencia que le corresponde al Estado, esto es, respecto de la Red Ferroviaria de Interés General.

El Consejo de Estado estima que no ofrece duda la competencia del Estado para dictar el Real Decreto proyectado. En efecto, la Constitución reserva al Estado, en términos de exclusividad, la competencia sobre "ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma" (artículo 149.1.21a), sin perjuicio de las competencias que pudieren corresponder a las Comunidades Autónomas sobre los "ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma" (artículo 148.1.5a), así como también la competencia en materia de "obras públicas de interés general" (artículo 149.1.24ª) y de "seguridad pública" (artículo 149.1.29ª).

Desde esta perspectiva, el proyecto sometido a consulta respeta adecuadamente el sistema constitucional de reparto de competencias a nivel territorial.

V.- Sobre la finalidad y justificación de la norma proyectada

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto declarado, tal como resulta de la memoria del análisis de impacto normativo que se acompaña, establecer las reglas y procedimientos operativos necesarios para la circulación ferroviaria, a fin de que la circulación de trenes por la Red Ferroviaria de Interés General se realice de forma segura. A estos efectos, el proyecto persigue adaptar la regulación precedente al desarrollo que ha tenido el sector ferroviario y la propia tecnología en los últimos años. Se trata, como expresa la antedicha memoria, de establecer "reglas operativas de aplicación general para que la circulación de los trenes y de las maniobras se realice de forma segura, eficiente y puntual, tanto en condiciones de explotación normal como degradada, incluyendo su recuperación efectiva tras una interrupción del servicio".

Al propio tiempo, el proyecto consultado incorpora al ordenamiento interno la regulación comunitaria en materia de seguridad ferroviaria recogida en la Decisión de la Comisión 2012/757/UE, de 14 de noviembre de 2012, sobre la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema "explotación y gestión de tráfico" del sistema ferroviario de la Unión Europea, con las modificaciones incorporadas por la Decisión de la Comisión 2013/710/UE, de 2 de diciembre de 2013.

VI.- Observaciones al texto proyectado

En lo que hace al contenido del proyecto de Real Decreto, el Consejo de Estado no formula objeción, toda vez que responde a las motivaciones expresadas, y su contenido normativo se adecúa en líneas generales al ordenamiento jurídico.

No obstante lo anteriormente expresado, se formulan las siguientes observaciones:

a) La primera observación se refiere a la disposición adicional segunda ("excepciones al marco reglamentario en relación a las señales de los trenes"). Conforme a dicha disposición, la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria podrá eximir del cumplimiento de la señalización exigida en el nuevo Reglamento a los vehículos históricos y a "aquellos cuya geometría o características no permitan o hagan muy difícil o costosa su adecuación a la señalización del nuevo Reglamento, a propuesta debidamente justificada de su titular".

Sin perjuicio de concebirse como una potestad discrecional de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria la de eximir del cumplimiento de la señalización exigida a determinados vehículos, lo cierto es que el segundo de los supuestos previstos adolece, a juicio del Consejo de Estado, de un alto grado de imprecisión, razón por la cual debiera concretarse.

b) La segunda observación se refiere a la disposición derogatoria. En el apartado primero se previene que, una vez transcurrido el plazo establecido en el apartado quinto de la disposición transitoria, quedarán sin efecto las normas aplicables en materia de seguridad ferroviaria, de conformidad con lo prevenido en el apartado primero de la disposición transitoria primera del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario; en concreto: a) el Reglamento General de Circulación de RENFE; b) las Normas Específicas de Circulación (NEC) aplicables a la línea Madrid- Sevilla; c) las prescripciones técnicas y operativas de Circulación y Seguridad correspondientes al tramo Madrid-Zaragoza-Lleida de la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-Figueras, Versión 2; y d) el Reglamento de Circulación de Trenes de FEVE.

A juicio de este Cuerpo Consultivo, dicha previsión confunde vigencia con eficacia, de tal modo que debe preverse que las normas enunciadas, no queden sin efecto, sino derogadas a partir de la fecha indicada, o que se deroguen y se establezca un régimen específico de derecho transitorio.

c) Por otro lado, no puede dejar de señalarse que el segundo párrafo incorporado a la disposición final quinta resulta innecesario, en la medida que las normas del Derecho Comunitario Europeo que sean de aplicación directa lo son por principio, más allá de que se incluya o no una previsión al respecto.

d) Finalmente, en cuanto a los requisitos y condiciones técnicas previstas por la norma proyectada y que constituyen el contenido eminentemente técnico del Reglamento, no se entra en su valoración por considerar este Consejo que están bajo la garantía técnica de los órganos y servicios preinformantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.