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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de junio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato administrativo de servicios para la elaboración y redacción del proyecto del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Arredondo, remitido por V. E. el 29 de mayo de 2013.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El 18 de diciembre de 2008 se formalizó en documento administrativo el contrato de servicios para la elaboración y redacción del proyecto del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Arredondo, con firma del Alcalde y de un representante de ...... . Estipulaban que por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 17 de octubre de 2008 se había adjudicado a esta empresa de modo definitivo el contrato, cuyo precio era 56.840 euros (impuesto sobre el valor añadido incluido). Indicaban que se había constituido una garantía definitiva por importe de 2.842 euros. La contratista se obligaba a ejecutar el contrato en ocho meses, a partir del día hábil siguiente a su firma.

Como anexo al contrato se incluían un pliego de prescripciones técnicas y uno de cláusulas administrativas particulares, del cual destacan las cláusulas siguientes:

1.- OBJETO DEL CONTRATO

Es objeto del presente pliego establecer las prescripciones que han de regir la contratación (...), desarrollo, control y elaboración de los documentos necesarios para la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de este término municipal (...).

8.- EXISTENCIA DE CRÉDITO PRESUPUESTARIO

Existe crédito presupuestario preciso para atender las obligaciones económicas que se deriven de la contratación, en este ejercicio presente con un máximo de 15.000,00 euros (IVA incluido), siendo la distribución de anualidades la siguiente:

-Anualidad 2008: Hasta un máximo de 15.000,00 €

-Anualidad 2009: Hasta un máximo de 15.000,00 €

-Anualidad 2010: Hasta un máximo de 15.000,00 €

-Anualidad 2011: Hasta un máximo de 15.000,00 € (...).

9.- DURACIÓN DEL CONTRATO

El contrato abarcará todo el período que exija la ejecución de los trabajos de elaboración del Plan y se ajustará al calendario de entrega definitivo, con arreglo a lo estipulado en el pliego de prescripciones técnicas.

El plazo inicial podrá ser prorrogado de mutuo acuerdo entre las partes antes de la finalización del contrato, siempre que la duración total, incluidas las prórrogas, no exceda de 6 años y que las prórrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente, de conformidad con lo establecido en el art. 279 de la LCSP.

20.- CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

(...)

La duración del contrato se fija entre el día siguiente al de la firma del mismo y la fecha de devolución de la garantía definitiva. A tal efecto los trabajos necesarios para alcanzar la aprobación definitiva del Plan General deberán efectuarse en los siguientes plazos:

-Fase previa: metodología. 15 días a contar desde el siguiente a la firma del contrato.

-Primera fase: Avance del Plan General, 3 meses.

* Plazo para la redacción del avance y del informe de sostenibilidad ambiental: 2 meses a contar desde el siguiente al de la validación de la metodología por el Ayuntamiento.

* Plazo del período de exposición pública del avance y sometimiento del informe de sostenibilidad ambiental a la autoridad ambiental competente: 2 meses.

-Segunda fase: Aprobación inicial, 3 meses. Redacción del documento para su sometimiento a aprobación inicial tras la exposición pública del avance, incorporada la memoria ambiental elaborada por el órgano ambiental competente: 3 meses a contar desde la comunicación de los criterios de redacción del documento.

-Tercera fase: Aprobación provisional, 4 meses.

* Plazo para la redacción de la propuesta de informe a las alegaciones formuladas durante el trámite de información pública y de consultas del documento de aprobación inicial: 1 mes, contado desde la entrega de éstas por el Ayuntamiento.

* Plazo para la redacción del documento definitivo que sea objeto de aprobación provisional: 3 meses.

El cumplimiento por el adjudicatario de las obligaciones contenidas en esta cláusula se realizará, en cualquier caso, en períodos razonables de tiempo en función del número de alegaciones presentadas, contenido y grado de aceptación de las mismas que obligue a rectificar los documentos elaborados.

24.- RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA

El contratista será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y de las prestaciones y servicios realizados, así como de las consecuencias que se deduzcan para la Administración o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato (artículo 281.2 de la LCSP).

30.- RESOLUCIÓN DEL CONTRATO

Serán causas de resolución del contrato las establecidas en los artículos 206 y 284 de la LCSP.

33.- PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN

El órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta, en virtud de lo establecido en el art. 194 de la LCSP.

34.- PENALIDADES POR INCUMPLIMIENTO

Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de penalidades...

Segundo.- El 8 de enero de 2013 el Alcalde de Arredondo acordó pedir informe al Secretario, pues la contratista podría haber incumplido el contrato.

Tercero.- El mismo día, tras el informe del Secretario, el Alcalde acordó resolver el contrato celebrado por incumplimiento culpable imputable a la contratista, con incautación de la garantía, y notificárselo a la adjudicataria. Manifestaba que se le había abonado la suma de 14.120 euros, por lo que no subsistía ninguna otra obligación de pago, dado que la contratista únicamente había ejecutado los trabajos de la fase previa (metodología) y de la primera fase (avance del Plan General).

Cuarto.- El Pleno del Ayuntamiento de Arredondo, en su sesión de 1 de febrero de 2013, ratificó la resolución de la Alcaldía.

Quinto.- El 12 de febrero de 2013 tuvo entrada en el Ayuntamiento de Arredondo un escrito en el que la contratista afirmaba que no había incurrido en incumplimiento de sus obligaciones y solicitaba que se sometiera al Pleno la aprobación inicial, previo informe técnico. Mantenía que no era cierto que los únicos trabajos realizados fueran los relativos a la fase previa y al avance del Plan General ya facturado y liquidado en diciembre de 2010. Afirmaba que el 26 de julio de 2012 había presentado en el Ayuntamiento el documento para la aprobación inicial, que el 2 de agosto de 2012 se había mantenido una reunión con el Alcalde para las subsanaciones, las cuales se habían remitido al día siguiente, que en noviembre se había enviado un modelo de informe de los servicios técnicos municipales sobre el documento del Plan General para facilitar su tarea y que el 30 de noviembre de 2012 se había mantenido una nueva reunión. Aseveraba que la documentación para la aprobación inicial del Plan General se hallaba pendiente de informe técnico municipal. Adjuntaba la copia de una carta y de dos correos electrónicos de remisión de la documentación citada.

Sexto.- El 6 de marzo de 2013 el Alcalde de Arredondo resolvió desestimar las alegaciones presentadas y resolver el contrato. Indicaba que el documento de aprobación inicial era inservible, pues adolecía de deficiencias puestas de manifiesto por informes sectoriales y no subsanadas. En particular, detallaba las objeciones de los informes de tres Direcciones Generales del Gobierno de Cantabria: Montes y Conservación de la Naturaleza, Medio Ambiente y Obras Públicas, así como las de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico y del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (área de telecomunicaciones). Agregaba que la contratista había hecho dos expedientes de regulación de empleo con lo que del equipo técnico presentado con la oferta solo quedaba una persona, que al día de la fecha no cumpliría los requisitos de solvencia económica y financiera, pues no tenía un "balance positivo" en la Hacienda Pública ni en la Seguridad Social y que se había solicitado el concurso voluntario de acreedores, que era una causa de resolución.

Esta resolución se notificó a la contratista ofreciendo la posibilidad de recurrirla en reposición.

Séptimo.- El Pleno del Ayuntamiento de Arredondo, en su sesión de 22 de marzo de 2013, acordó ratificar la resolución anterior de la Alcaldía.

Octavo.- El 18 de abril de 2013 la contratista presentó en una oficina de Correos un recurso de reposición contra la resolución de la Alcaldía de 6 de marzo de 2013. Sostenía que no había existido incumplimiento doloso o culpable por su parte, pues el retraso se debía a motivos no imputables a ella y se ofrecía a cumplir sus compromisos. Señalaba que el Ayuntamiento debía comunicar a la contratista las deficiencias observadas en su prestación para que fueran corregidas. Aseguraba que los dos expedientes de regulación de empleo del 2012 habían supuesto una reducción de la plantilla, pero en absoluto la inexistencia de profesionales cualificados adscritos al contrato; al efecto proporcionaba una lista de nombres, profesiones y antigüedades y funciones del equipo redactor actual, en paralelo al equipo redactor originario. Defendía que la declaración de concurso no era una causa de resolución automática, si no entraba en fase de liquidación y pedía que se revocase la resolución recurrida.

Noveno.- El 15 de mayo de 2013 se abrió el trámite de audiencia a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja, avalista de la adjudicataria por 2.842 euros, importe de la garantía definitiva. No se recibieron alegaciones.

Décimo.- Obra en el expediente una propuesta de resolución del contrato por incumplimiento imputable al contratista.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 3 de junio de 2013.

El asunto consultado versa sobre la resolución de un contrato administrativo de servicios para la elaboración de un Plan General de Ordenación Urbana en Cantabria.

En numerosas ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la caducidad de los procedimientos de resolución de los contratos administrativos y sobre la aplicabilidad del artículo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Como es sabido, la caducidad, a diferencia de otras figuras, ha de ser apreciada de oficio.

A este respecto, la Memoria del Consejo de Estado del año 2008 entendía que "la aplicación del instituto de la caducidad a estos procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio ni es conforme al espíritu de la Ley, ni a su tenor literal, ni respeta adecuadamente la necesaria ponderación de los intereses públicos que concurren". Consideraba esa Memoria que en muchos casos el plazo de tres meses era insuficiente para tramitar este tipo de procedimientos, dada su "complejidad técnica", y que la prerrogativa de resolución contractual conferida a la Administración no era "una medida de intervención sino una facultad" que se insertaba "plenamente en la relación jurídica de las partes dentro del contrato público", con lo que no era posible calificarla como tal medida de intervención a los efectos del artículo 44 de la Ley 30/1992, citada, ni tampoco como un ejercicio de la potestad sancionadora. Estas consideraciones venían respaldadas por una multiplicidad de dictámenes (cabe citar, entre otros, los de 23 de septiembre de 2004, número 2.294/2004, 28 de abril de 2005, número 157/2005, y 7 de septiembre de 2006, número 1.255/2006). Concluía la Memoria sugiriendo una modificación normativa que evitase la aplicación de la caducidad a los procedimientos de resolución contractual.

No obstante, la línea jurisprudencial a que aludía la Memoria se ha ido prolongando en los últimos años, como muestran las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 2010, 28 de junio de 2011 y 22 de marzo de 2012, sin que se haya aprobado la norma jurídica por la que abogaba el Consejo de Estado. El plazo para tramitar estos procedimientos, según la aludida línea jurisprudencial, es el supletorio de tres meses que prevé el artículo 42.3 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En el expediente consta que el procedimiento de resolución se inició el 8 de enero de 2013 (punto tercero de antecedentes). En estas condiciones, un acto administrativo de resolución del contrato dictado en el momento presente, superados los tres meses, podría ser objeto de anulación en aplicación de la jurisprudencia antes mencionada.

A la vista de estas circunstancias, este Alto Cuerpo Consultivo considera que debe declararse que el presente procedimiento de resolución contractual ha caducado.

Como es sabido, la aplicación del instituto de la caducidad no impide abrir un nuevo expediente de resolución del contrato. En tal caso, además del trámite de audiencia se habrá de redactar una nueva propuesta de resolución y recabar nuevo dictamen de este Consejo. A estos efectos y sin perjuicio de lo que se indique en ese momento, conviene hacer notar que el plazo de resolución puede ser suspendido en los casos previstos en el artículo 42.5 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en especial en su letra c). También conviene recordar que la Administración ha de aducir una o varias causas legales de resolución y probar su concurrencia, y que en la propuesta de resolución se ha de contener un "pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía" (artículo 225.4 de la Ley de Contratos del Sector Público, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede terminar por caducidad el procedimiento de resolución del contrato de servicios para la elaboración y redacción del proyecto del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Arredondo."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de junio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.