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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de mayo de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato a ...... del Ayuntamiento de Piélagos, remitido por V. E. en consulta el 2 de abril de 2013 (entrada en este Cuerpo Consultivo el 6 de abril).

De antecedentes resulta:

Primero.- Por resolución de 9 de octubre de 2006 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Piélagos se adjudicó a ...... un contrato de asistencia técnica denominado "Dirección de la obra de ordenación de la Plaza Mirador de Liencres, incluido proyecto de seguridad", por un precio de 26.622 euros, IVA incluido, y plazo de ejecución de cinco meses. El contrato fue formalizado el mismo 9 de octubre de 2006.

No existe pliego de cláusulas administrativas que detalle las obligaciones del contratista, estableciéndose únicamente en el contrato que el contratista se comprometía a ejecutarlo "con arreglo a la consulta formulada y a la propia proposición del contratista".

En la denominada consulta formulada por el Ayuntamiento -que no era sino la invitación hecha a licitador para que formulara una oferta-, se determina el objeto del contrato (la dirección de obra), el precio, la duración, el plazo de presentación de ofertas, la forma de pago -contra facturas- y la invocación genérica de que se estará a lo dispuesto en el proyecto de ejecución y la normativa general. La oferta de TIG Arquitectura, por su parte, se limitaba a una propuesta económica que cifraba en 22.950 euros, IVA excluido.

El contrato de obras denominado de "Ordenación de la Plaza Mirador de Liencres" fue adjudicado el 14 de septiembre de 2006 a la empresa ...... .

Segundo.- El 14 de mayo de 2007, la Dirección de obra de los trabajos de la Plaza Mirador de Liencres dirigió informe al Ayuntamiento de Piélagos solicitando autorización para la redacción de un reformado del proyecto de ejecución de las obras de la Plaza Mirador.

Dicha autorización fue denegada por la Alcaldía, previo informe de la Secretaría General de la Corporación, al considerar que la propuesta no estaba justificada y que adolecía de diversas deficiencias técnicas.

El 24 de abril de 2008, la Dirección de obra presentó nueva solicitud de redacción de un proyecto modificado por importe total de 235.367,20 euros, invocando "imprevistos ocultos" y "nuevas exigencias que por su naturaleza espontánea no formaron parte de la formulación del encargo inicial". Las circunstancias imprevistas consignadas en esta solicitud eran distintas de las alegadas en la petición de 14 de mayo de 2007.

El 5 de mayo de 2008, la Dirección de obra remitió a la Alcaldía nuevo informe -suscrito también el 24 de abril de 2008- en el que, tras reproducir las razones justificativas del proyecto modificado y los conceptos de los trabajos a realizar en el anterior, los cuantificaba en 158.123,47 euros.

Tercero.- Autorizada la redacción de un proyecto modificado por la Alcaldía el 30 de abril de 2008, se incoó el correspondiente procedimiento en el que la Intervención Municipal emitió informe el 7 de agosto de 2008.

En dicho informe, la Intervención Municipal, tras mostrarse favorable a la aprobación de la modificación solicitada, proponía la iniciación de un procedimiento de resolución del contrato de asistencia adjudicado a ...... Exponía que la actuación de la Dirección facultativa era errática y defectuosa. Añadía que las partidas eliminadas en el proyecto modificado no se suprimían verdaderamente puesto que se incluían indebidamente en otras nuevas; que algunas de ellas habían sido ya certificadas y que existían palmarias inexactitudes en las mediciones practicadas y en las unidades de obras certificadas. Por todo ello concluía que el "Director de la Obra ha conculcado las obligaciones contractuales esenciales del contrato que le vinculaba al Ayuntamiento, en cuanto resulta evidente que ha incurrido en falsedad en las mediciones que conforman, en último caso, las certificaciones de obra".

El 12 de agosto de 2008, el Alcalde aprobó el modificado del proyecto de la Plaza Mirador de Liencres.

No se inició expediente alguno de resolución del contrato de Dirección de obras.

Cuarto.- El 25 de mayo de 2009, la empresa ...... notificó al Ayuntamiento la terminación de las obras, solicitando su recepción.

Las obras fueron recibidas de conformidad, sin formular reparo alguno, el 28 de mayo de 2009. El acta de recepción fue suscrita por ...... , como representante del Ayuntamiento, por dos facultativos de la Dirección de obra y por el representante de la contratista.

Obra en el expediente un "listado de remates", sin fechar ni firmar. Dichos remates consistían en limpieza de manchas de lechada blanca en aplacados de piedra negros, reparación de la filtración de agua en junta de dilatación en la zona de tránsito de vehículos del garaje, colocación de llave de corte que posibilitara el equilibrado del llenado de depósitos de agua, vaciado y limpieza grande, colocación de unas varillas de acero inoxidable en bocas de fuentes y retirada de vallado y carteles de obra. La Secretaría de la Corporación, en un informe de 31 de enero de 2012, expresa, en relación con dicho listado, que "no consta ni fecha de su realización, ni firma alguna, por lo que se desconoce su autor y si el documento es anterior o posterior a la fecha del Acta de recepción, ya que en la misma no se hace referencia alguna a este documento".

El 28 de septiembre de 2011, el Arquitecto Municipal informó que los trabajos ejecutados y recibidos no se acomodaban ni al proyecto inicial de obras ni al modificado; que había partidas que no se habían ejecutado y que, en la obra, se apreciaban numerosas patologías constructivas que obstaculizaban el uso de la plaza. Se acompañaba un amplio estudio sobre la situación de los trabajos.

Quinto.- El 1 de febrero de 2012, previos los informes de la Secretaría e Intervención de la Corporación, el Alcalde del Ayuntamiento acordó incoar expediente de resolución del contrato de consultoría y asistencia para la dirección de obra adjudicado a ...... y por incumplimiento de sus obligaciones esenciales y por abandono de sus actividades.

El 23 de febrero de 2012, ...... -nueva denominación de la adjudicataria- presentó un escrito de alegaciones en el que decía que los trabajos habían sido recibidos de conformidad y rechazaba el contenido del informe del Arquitecto Municipal de 28 de septiembre de 2011.

El 14 de marzo de 2012, el Arquitecto Municipal emitió nuevo informe en el que reiteraba en que existían divergencias entre lo proyectado y lo ejecutado -divergencias que se examinaban en concreto- que los remates no habían sido ejecutados y que, en el acta de recepción, no se había consignado plazo para hacerlo. Añadía, además, que la obra no podía entenderse terminada y que precisaba que se llevaran a cabo diversas labores y trabajos para permitir su uso adecuado -que se enumeraban-.

Sexto.- El 30 de marzo de 2012, la Secretaria del Ayuntamiento informó que procedía resolver el contrato por causa imputable al contratista de la dirección de obra y suspender el plazo máximo de tramitación del procedimiento entre la solicitud de dictamen al Consejo de Estado. Dicho informe fue conformado por el Alcalde el 4 de abril de 2012.

Séptimo.- Remitido el expediente al Consejo de Estado el 12 de abril de 2012 -donde tuvo entrada el 19 de abril-, con fecha 5 de junio de 2012, este lo devolvió a la Corporación a fin de que se completara con la incorporación de diversa documentación, se concediera nuevo trámite de audiencia al contratista y se formulara propuesta de resolución, con pronunciamiento expreso sobre la garantía prestada.

El expediente tuvo entrada en el Registro de la Autoridad consultante el 4 de julio de 2012.

Octavo.- El 12 de septiembre de 2012, el Ayuntamiento de Piélagos concedió audiencia al contratista, quien solicitó una ampliación del plazo que le había sido concedido. Por Decreto de la Alcaldía de 21 de septiembre de 2012, se amplió el término otorgado en diez días más.

El 9 de octubre de 2012, la adjudicataria presentó escrito rechazando el contenido del informe del Arquitecto Municipal de 14 de marzo de 2012.

Noveno.- El 31 de octubre de 2012, el Alcalde de Piélagos formuló propuesta de resolución en el sentido de resolver el contrato por incumplimiento de sus obligaciones esenciales por parte del contratista; elevar la propuesta al Consejo de Estado suspendiendo el plazo para resolver y notificar por el tiempo que mediara entre la solicitud del dictamen y su recepción y no formular pronunciamiento sobre la garantía toda vez que no estaba constituida por no exigirla el contrato.

Décimo.- Con fecha 26 de noviembre de 2012, se remitió el expediente al Consejo de Estado para dictamen, que lo emitió el 24 de enero de 2013 en el sentido de que procedía declarar la caducidad del procedimiento de resolución del contrato por haber transcurrido el plazo máximo de tramitación establecido para resolver.

Undécimo.- El 6 de marzo de 2013, el Alcalde de Piélagos dictó resolución en la que se declaró la caducidad del procedimiento instruido; se acordó la incoación de un nuevo procedimiento y se concedió audiencia a la contratista por plazo de diez días.

Duodécimo.- El 19 de marzo de 2013, la empresa contratista presentó escrito de alegaciones en el que solicitaba la terminación del procedimiento toda vez que las obras fueron terminadas el 30 de abril de 2009 -lo que se comunicó al Ayuntamiento el 25 de mayo-, siendo recibidas de conformidad el 28 de mayo.

Decimotercero.- El 22 de marzo de 2013, el Alcalde de Piélagos formuló propuesta de resolución en el sentido de resolver el contrato por "el incumplimiento por el director de la obra de sus obligaciones esenciales, así como por la propia inactividad del contratista, al no constar actuación alguna en el expediente tras el acta de recepción de la obra"; suspender el plazo de tramitación del procedimiento por el tiempo que medie entre la solicitud y recepción del dictamen del Consejo de Estado e informar a ...... que "en tanto en cuanto se resuelva el contrato, el Ayuntamiento podrá adoptar las medidas cautelares que sean precisas y deberá, en su caso, procederse a la tramitación del expediente de responsabilidad a fin de depurar los posibles daños y perjuicios" ocasionados a la Administración.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

1. La consulta versa sobre la resolución del contrato de consultoría y asistencia técnica denominado "Dirección de la obra de ordenación de la Plaza Mirador de Liencres, incluido proyecto de seguridad" adjudicado en su día a ......

2. La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece su carácter preceptivo en los casos de "nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado".

3. Por razón de su fecha de adjudicación -el 9 de octubre de 2006-, el contrato se rige por el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, ya que, tanto la Ley 30/2007, de 30 de octubre, como el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre- disponen que los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de las respectivas leyes se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior.

4. El Consejo de Estado ha declarado que los contratos solo pueden resolverse en tanto subsistan. En consecuencia, una vez terminados por cualquier causa, no cabe iniciar un procedimiento encaminado a resolverlos. En especial, no cabe hacerlo cuando se ha logrado la finalidad económica pretendida con el contrato y se han agotado los efectos buscados por haber quedado satisfechos los intereses de las partes.

El contrato de dirección de obras, en cuanto incardinable entre los contratos de asistencia técnica, está concluso y terminado, por parte del contratista, cuando acaba la prestación de sus servicios de dirección y vigilancia de las obras ejecutadas -lo que se produce cuando estas se reciben de conformidad por la Administración-. Para la Administración, por su parte, el contrato deviene concluso también en el momento en que recibe los trabajos de conformidad, sin formular reparo a las labores de dirección y vigilancia efectuadas -y en su caso a los trabajos de construcción efectuados, puesto que el contrato de dirección de obras está subordinado al principal que las ampara-. A partir de esos momentos, la relación contractual queda terminada, acabada, aunque puedan subsistir determinados efectos reflejos.

5. En el caso sometido a consulta, el contrato de asistencia suscrito con la entidad ...... por el Ayuntamiento de Piélagos tenía por objeto la "Dirección de la obra de ordenación de la Plaza Mirador de Liencres, incluido el proyecto de seguridad". Las obras objeto de dirección y vigilancia fueron recibidas de conformidad por el Ayuntamiento el 28 de mayo de 2009, según consta en el acta firmada por el Director de obra, el representante de la Corporación Municipal y de la empresa. En este momento ha de darse también por terminado el contrato de asistencia técnica respecto de la contratista, puesto que las labores de dirección y vigilancia que tenía encomendadas concluyeron. Frente a este hecho acreditado no puede oponerse la pervivencia de obligaciones para la contratista con base en la eventual existencia de una "lista de remates", al parecer pendientes y obrante en el expediente, pues ni está acreditada la existencia de aquellos defectos ni, como señala la Secretaria de la Corporación Municipal en su informe de 31 de enero de 2012, "consta (...) la fecha de su realización, ni firma alguna, por lo que se desconoce su autor y si el documento es anterior o posterior a la fecha del Acta de recepción, ya que en la misma no se hace referencia alguna a este documento".

Por otra parte, con anterioridad a la recepción de las obras en mayo de 2009 y aun después -hasta el 1 de febrero de 2012-, no se reprochó a la contratista incumplimiento alguno, pese a haberse advertido de su posible existencia por el Interventor en el informe emitido el 7 de agosto de 2008, razón por la cual no cabe enervar el efecto solutorio de la recepción conforme de las obras en el contrato de asistencia.

Así las cosas, el Consejo de Estado considera que no procede resolver el contrato a que se refiere el expediente sometido a consulta, toda vez que este estaba ya terminado desde antes de que se iniciara el procedimiento. En efecto, la iniciación del procedimiento de resolución del contrato objeto de consulta fue dispuesta por acuerdo del Alcalde del Ayuntamiento de Piélagos el 1 de febrero de 2012, con base en un informe del Arquitecto Municipal de 28 de septiembre de 2011 en el que se hacía hincapié en que los trabajos ejecutados no se acomodaban ni al proyecto inicial ni al modificado y cuando, tanto el contrato de asistencia técnica como el de obras que le servía de soporte estaban ya terminados y agotados, al haberse ejecutado en ambos casos las prestaciones debidas, sin ser cuestionadas en legal forma la primera y habiendo sido recibidas de conformidad por el Ayuntamiento las segundas.

6. Por último, el Consejo de Estado no puede dejar de señalar el rimero de irregularidades de toda índole apreciables con ocasión de la adjudicación y ejecución tanto del contrato de obra de la "ordenación de la Plaza Mirador" como del contrato de dirección de obras a que se refiere específicamente el expediente. Es palmario y lamentable que los contratistas -tanto de las obras como de la dirección- no hayan cumplido con exactitud las prestaciones a que estaban obligados y no se les exigieran responsabilidades cuando procedía y podía hacerse. Y es también palmario y lamentable que las Autoridades y funcionarios intervinientes ni hayan ejercido correctamente sus competencias, ni hayan cumplido los deberes que les incumbían en el cuidado de los intereses públicos -incumplimientos todos ellos que hubieran justificado la eventual exigencia de responsabilidades-.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede resolver el contrato a que se refiere el expediente sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de mayo de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.