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En el recurso gubernativo interpuesto por el Abogado del Estado del

Servicio Jurídico del Estado de Sevilla, en nombre de la Agencia Estatal

de Administración Tributaria, cuya representación legalmente ostenta,

contra la negativa de don Francisco Manuel Galán Ortega, Registrador de

la Propiedad número 12 de Sevilla, a practicar una anotación preventiva

de embargo, en virtud de apelación del recurrente.

Hechos

I

En el procedimiento administrativo de apremio, seguido por la

Delegación de Recaudación de la Delegación de Sevilla de la Agencia Estatal

de Administración Tributaria contra "Consultora Andaluza, Sociedad

Anónima", por débitos tributarios, se dictó providencia de embargo de bienes,

disponiéndose que se procediera ejecutivamente contra su patrimonio.

La circunstancia de que dicha sociedad carecía de activos inmobiliarios

de valor para cubrir la deuda, motivó que se acordara por el Jefe de

la Dependencia de Recaudación, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 37 de la Ley General Tributaria y en el artículo 72 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la práctica del

embargo preventivo, como medida provisional de aseguramiento, sobre los

inmuebles propiedad de don Manuel Antonio Cruz-Guzmán López, miembro del

Consejo de Administración de dicha entidad deudora. A tales efectos, con

fecha 14 de julio de 1994 se dictó por el Jefe de la Sección de Recaudación

de la Dependencia de Recaudación, mandamiento de anotación preventiva

de embargo de determinados bienes muebles de su propiedad.

II

Presentado el anterior mandamiento en el Registro de la Propiedad

número 12 de Sevilla, fue calificado con la siguiente nota: "Denegada la

anotación de embargo que se ordenaba en el precedente mandamiento

por observarse el defecto de no haberse procedido a la emanación del

acto administrativo correspondiente por el que se derive la responsabilidad

de la consultora ªAndaluza, Sociedad Anónimaº, contra don Manuel

Antonio Cruz-Guzmán López, como miembro del Consejo de Administración,

en su carácter de responsable subsidiario, tal como exige el apartado 4)

del artículo 37 de la Ley General Tributaria, y el artículo 14 del Reglamento

General de Recaudación de fecha 20 de diciembre de 1990, sin que, por

otra parte, sea el embargo preventivo una de las medidas provisionales

previstas en el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, sino antes bien una figura -la anotación preventiva

de embargo-, que como resulta del último párrafo del artículo 42 de la

Ley Hipotecaria ha de estar prevista en esa o en otra Ley. De otra parte,

se informa con relación exclusivamente a la segunda finca de las descritas,

que el señor Cruz-Guzmán López sólo es usufructuario de la misma,

perteneciendo la nuda propiedad a personas distintas. Contra la presente

calificación puede interponerse recurso gubernativo en el plazo de cuatro

meses a contar desde hoy, en la forma que determinan los artículos 112

y siguientes del Reglamento Hipotecario. Archivado el duplicado con el

número 160/1994. Sevilla a 25 de agosto de 1994.-El Registrador, Manuel

Galán Ortega."

El Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado, en

representación que legalmente ostenta de la Agencia Estatal de la Administración

Tributaria, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación,

y alegó: 1. La nota de calificación sólo menciona el apartado 4. o del artículo

37 de la Ley General Tributaria, haciendo caso omiso de lo dispuesto

en el apartado 3. o . 2. Que del artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, que sería un complemento a lo

dispuesto en el artículo 37 antes citado, el señor Registrador entiende que

el embargo preventivo no es una de las medidas provisionales previstas

en el mismo, cuando lo que hace el artículo 72 es dejar a la Administración

la posibilidad de señalar medidas provisionales con dos límites: Que de

las mismas no causen perjuicios de difícil o imposible reparación a los

interesados, lo que no es el caso pues la anotación preventiva de embargo

no es una medida definitiva, o que impliquen violación de los derechos

amparados por las leyes. Que hay que señalar que frente al derecho de

propiedad del administrador de la sociedad se encuentre el aseguramiento

de los derechos de la Hacienda Pública por las cantidades no ingresadas.

Que podrían pensarse otras medidas provisionales, como sería el caso

de embargo de cuentas corrientes o valores inmobiliarios, las que deben

descartarse, en principio, existiendo bienes inmuebles, por los efectos

inmediatos de las mismas y en muchos casos definitivos. 3. Que conforme a

lo dispuesto en el artículo 37.3 de la Ley General Tributaria, que es posterior

al artículo 42 de la Ley Hipotecaria, resulta que la Administración

Tributaria está facultada para el embargo preventivo de bienes propiedad

de los administradores de sociedades deudoras a la Hacienda Pública.

4. Que hay que señalar lo que dice el artículo 14, párrafo 4. o , del Reglamento

General de Recaudación; 5. Que el señor Registrador ha confundido el

concepto de embargo preventivo, como medida cautelar, con el concepto

de anotación preventiva de embargo que es el asiento que se practica

para hacer constar en el folio registral de la finca de que se trate, que

sobre dicha finca recae la traba en que el embargo consiste. Esta traba

puede revertir dos modalidades: a) embargo acordado para satisfacer en

vía ejecutiva una deuda no pagada en período voluntario por quien

definitivamente ha sido considerado sujeto pasivo de la misma, y b) embargo

acordado con carácter preventivo para asegurar la efectividad de un acto

administrativo que todavía no se ha dictado, que sería el acto por el que

la persona propietaria de la finca sobre la que recae la traba se declarare

deudora de la cantidad que se persigue en vía ejecutiva. Que ambas

modalidades se hacen constar registralmente a través de la anotación preventiva

de embargo.

IV

El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que

hay que señalar lo dispuesto en los artículos 20 y 38 de la Ley Hipotecaria,

que establecen respectivamente los principios de tracto sucesivo y de

legitimación registral. Que significa que las actuaciones contra el patrimonio

del titular registral lo han de contemplar como deudor o persona contra

la que se dirige el procedimiento o la actuación de que se trate. Que en

el recurso objeto de estudio las actuaciones dirigidas contra un miembro

del Consejo de Administración, titular registral, no lo son como deudor,

sino como posible responsable subsidiario de aquellas deudas en su

condición de Consejero de la sociedad deudora. Pero no deja de ser cierto

que su condición de responsable subsidiario de la deuda, circunstancia

que sí puede llegar a convertirlo en deudor de la misma, no se produce

hasta tanto se proceda por la Administración a derivar la acción de

responsabilidad de tal carácter frente a él, por estar en presencia de alguno

de los supuestos del artículo 40 de la Ley General Tributaria o en las

leyes particulares de cada tributo. Que dicha derivación de responsabilidad

ha de ser objeto del correspondiente acto administrativo, necesidad que

impone el artículo 37.4 de la Ley General Tributaria, previa exigencia

de la declaración de fallido del sujeto pasivo. Que dicho acto administrativo

de derivación de responsabilidad ha de reunir los requisitos que

taxativamente impone el artículo 14 del Reglamento General de Recaudación

de Tributos. Que parece evidente que mientras no se produzca tal acto

administrativo no hay más deudora que la sociedad, que no reúne el

carácter de titular registral. Que es cierto que sin la previa declaración de

fallido de la sociedad deudora y sin el acto administrativo de derivación

de responsabilidad a cargo del Administrador de la misma, el artículo

37.3 de la Ley General Tributaria permite la adopción de las medidas

cautelares que puedan reglamentariamente adaptarse, y en este punto hay

que citar lo que dicen los artículos 72 de la Ley de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, y 14.4 del Reglamento General de Recaudación. Que la cuestión

se centra en determinar si entre dichas medidas cautelares, cuya índole

no viene especificada por ninguna de las normas transcritas, puede

entenderse comprendido el embargo preventivo de bienes del Administrador

de la sociedad deudora. Que el Reglamento General de Recaudación

contempla el embargo sólo como medida de ejecución dentro del procedimiento

de apremio, sin que lo regule expresamente como medida cautelar

consistente en la traba de bienes de personas físicas o jurídicas que no pueden

aún ser consideradas deudoras. Que, por ello, se estima improcedente

la anotación de un embargo preventivo que no se traba sobre bienes de

la persona jurídica contra la que se dictó la providencia de apremio, sin

que se haya derivado la acción contra el Administrador como eventual

responsable subsidiario y sin que pueda acceder al Registro la anotación

de una medida de aseguramiento, de tipo cautelar, innominada y no

prevista en la normativa aplicable. Que, por tanto, al no estimarse procedente

el embargo preventivo, no sería anotable al amparo de los párrafos segundo

y tercero del artículo 42 de la Ley Hipotecaria y, como medida cautelar

tampoco es notable, dado el carácter de "numerus clausus" de las

anotaciones preventivas en el Registro de la Propiedad, consagrado en el último

párrafo del artículo 42, como reiteradamente tiene declarado la Dirección

General de los Registros y del Notariado en resoluciones de 1 de abril

de 1991, y 9, 10 y 11 de diciembre de 1992, entre otras.

V

El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó

la nota del Registrador fundándose en los mismos argumentos expuestos

por este en su informe.

VI

El Abogado del Estado recurrente apeló el auto presidencial,

manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: 1. o Que el artículo 37.3 de la Ley

General Tributaria prevé la posibilidad de que antes de dictarse el acto

administrativo de derivación de responsabilidad, puedan adoptarse las

pertinentes medidas cautelares respecto de esos responsables subsidiarios;

lo cual está en íntima conexión con lo que con carácter subsidiario establece

el artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y Procedimiento Administrativo Común. 2. o Que sería absurdo exigir

que en el Reglamento General de Recaudación o en la Ley de Procedimiento

Administrativo se enumeren exhaustivamente todas las medidas cautelares

posibles, pues el único límite que en materia de medidas cautelares impone

la ley es el derivado del artículo 72.2 de la Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Que

resulta evidente que el embargo preventivo de un bien inmueble, siempre

que en el Registro se haga constar el carácter de medida cautelar con

la que la traba se practica, no causa perjuicio alguno al dueño del inmueble.

Que el embargo preventivo de un inmueble es una de las medidas que,

por encajar plenamente en el concepto de medidas provisionales que

utilizan los artículos 71.1 de esa Ley y 37.3 de la Ley General Tributaria,

puede decretarse contra los responsables subsidiarios del pago de una

deuda tributaria, aun antes de que el acto de derivación de responsabilidad

se haya dictado. 3. o Que no constituye argumento en contra que ni el

Reglamento General de Recaudación ni la Ley General Tributaria prevean

expresamente la medida cautelar del embargo preventivo. 4. o Que aun

cuando al amparo del artículo 42.10 de la Ley Hipotecaria se entendiera

que en materia de anotaciones preventivas rige en el sistema de "numerus

clausus", en rigor lo que dicho sistema exige es que la práctica de la

anotación preventiva venga amparada por una ley, pero no que la medida

cautelar que con la anotación cobra relevancia registral venga

nominativamente recogida en una ley.

Fundamentos de Derecho

Vistos los artículos 42 de la Ley Hipotecaria, 25 y 140 de su Reglamento;

14 de la Ley General Tributaria; 72 de la Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,

y 14 del Reglamento General de Recaudación y resoluciones de 19 y 20

de mayo de 1998.

1. o El problema planteado en el presente recurso es el de, si antes

de derivar la acción al responsable subsidiario de un tributo, es posible,

como medida cautelar, tomar anotación de embargo preventivo sobre

bienes de dicha persona, a quien se ha notificado el procedimiento.

2. o El artículo 72 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común faculta a la

Administración para tomar medidas provisionales y el 37 de la Ley General

Tributaria requiere que, para hacer derivar la acción al responsable

subsidiario, se realice un procedimiento administrativo, dictado con audiencia

del interesado y la previa declaración de fallido del sujeto pasivo.

3. o No obstante, el citado artículo 37 de la Ley General Tributaria

y el 14 del Reglamento General de Recaudación permiten que, aun antes

de iniciar dicho procedimiento, el órgano de recaudación pueda adoptar

las medidas cautelares que procedan cuando existan indicios racionales

para presumir que se puede impedir la satisfacción de la deuda tributaria.

4. o El único obstáculo para adoptar medidas provisionales radicaría

en que la medida adoptada produjera un perjuicio de difícil reparación,

conforme a lo establecido en el artículo 72 antes citado y, como bien

dice el recurrente, el embargo preventivo de un inmueble es una medida

menos traumática que el de cuentas corrientes, valores mobiliarios, etc,.

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso interpuesto

declarando que procede la anotación preventiva solicitada, con revocación

de la nota de calificación y del auto presidencial.

Madrid, 4 de julio de 1998.-El Director general, Luis María Cabello

de los Cobos y Mancha.

Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.