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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de una Orden de V. E., que tuvo entrada el 8 de febrero de 2021, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Centro Nacional de Información Geográfica.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido de los proyectos de Real Decreto y Estatuto, y de su memoria

1. Proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, tres artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. El preámbulo comienza recordando que el Organismo Autónomo Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG) fue creado por el artículo 122 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, y cuenta con un Estatuto aprobado por el Real Decreto 663/2007, de 25 de mayo, posteriormente modificado por el Real Decreto 1637/2009, de 30 de octubre.

Desde entonces se han producido numerosos cambios que afectan a la actividad desarrollada por el CNIG y obligan a la adecuación de su Estatuto.

En primer lugar, el CNIG ha asumido una serie de funciones en relación con la Infraestructura de Información Geográfica de España que no están expresamente contempladas en su Estatuto. En este sentido, el preámbulo señala que, desde 2009, "ejerce la función de planificación y gestión de planificación y gestión de la Infraestructura de Información Geográfica de España, así como la armonización y normalización, en el marco del Sistema Cartográfico Nacional, de la información geográfica oficial y la función de planificación y desarrollo de servicios de valor añadido y de nuevos sistemas y aplicaciones en materia de información geográfica, especialmente para el aprovechamiento en el ámbito de las Administraciones Públicas, (...) en el marco estratégico definido por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional".

En segundo término, las tecnologías y métodos de información geográfica han cambiado significativamente. El preámbulo indica que "hoy en día se consideran íntimamente ligadas, e incluso pertenecientes a las ciencias geográficas, algunas disciplinas como la astronomía, geofísica, sismología y volcanología, desde el momento en que alguna de sus finalidades es, precisamente, la determinación de alta precisión de la forma y dimensiones de la Tierra y su campo de gravedad". Los nuevos desarrollos científicos y técnicos obligan a ampliar la caracterización de la información geográfica, que ahora debe tener un alcance "geoespacial", con el fin de prestar servicios tan importantes para los ciudadanos como son los de vigilancia y alerta sísmica y volcánica o los servicios geodésicos a escala global en los que se fundamentan los sistemas de posicionamiento y navegación o la producción de cartografía.

Por último, las necesidades y requerimientos de los usuarios también han variado durante estos años. El preámbulo señala que tanto la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional como el CNIG han de "informar y prestar servicios a los ciudadanos", asumir una "representación institucional en Ferias del Libro, Exposiciones, Congresos y Salones Especializados" y mantener "unas relaciones fluidas con el sector empresarial mediante la provisión de datos, productos, servicios y aplicaciones geográficas", a través de "canales de distribución y comercialización eficientes y eficaces". Esta consideración de alcance general se traduce en la desaparición de la red de Casas del Mapa y el fortalecimiento de la difusión de la información geográfica a través de medios telemáticos. La red de Casas del Mapa engloba locales y servicios de información geográfica y, en su caso, venta al público de, entre otros, los productos y servicios de cartografía oficial de la Administración General del Estado y sus organismos dependientes. De acuerdo con el actual Estatuto, debe existir al menos una Casa del Mapa en cada comunidad autónoma. Estas casas están funcionalmente adscritas a los Servicios Regionales de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional integrados en la Delegación del Gobierno. La red ha ido decreciendo en número y tamaño a lo largo de los años, en consonancia con la evolución de las necesidades reales de distribución y venta de productos físicos, y no podrá sostenerse "a medio plazo", por lo que "carece de sentido" mantenerla en el Estatuto del CNIG. En contrapartida, es necesario "fortalecer" el papel que el CNIG realiza en la difusión de información geográfica a través de determinados medios de comunicación (internet, redes móviles, redes sociales, etc.).

Estas circunstancias justifican -según el preámbulo- la aprobación de un nuevo Estatuto del CNIG, de acuerdo con los requisitos establecidos para los organismos autónomos por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Al preámbulo le sigue la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto. El artículo 1 ("Aprobación del Estatuto") dispone la aprobación del Estatuto, cuyo texto se inserta a continuación.

El artículo 2 ("Los Servicios Regionales y Servicios Periféricos de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional") prevé que estos servicios darán soporte a las actividades desarrolladas por el CNIG en el ejercicio de sus propias competencias o de las que le encomiende dicha dirección general.

El artículo 3 ("Proyectos de I+D+i") establece que el CNIG podrá participar en los proyectos I+D+i y en materia científico-tecnológica que determine la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.

La disposición adicional primera ("Supresión de Departamentos") suprime los Departamentos de Calidad, Información, Desarrollo y Territorial del CNIG.

La disposición adicional segunda ("Gastos de personal") precisa que el nuevo Estatuto no supondrá un aumento neto de los gastos de personal del CNIG.

La disposición adicional tercera ("Referencias a órganos suprimidos") aclara que tales referencias se entenderán realizadas a los órganos que se crean, sustituyen o asumen las competencias de aquellos.

La disposición transitoria única ("Adscripción de puestos de trabajo") prevé que, hasta la aprobación de la nueva relación de puestos de trabajo, los funcionarios que ocupen puestos de trabajo de nivel inferior a Subdirección General continuarán en los mismos.

La disposición derogatoria única ("Derogación normativa") prevé la derogación del Real Decreto 663/2007, de 25 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del Centro Nacional de Información Geográfica, y, en general, la de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto. La disposición final primera ("Medidas de aplicación y habilitación reglamentaria") habilita a la persona titular del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para el desarrollo normativo y ejecución de este real decreto, así como para proponer a la persona titular del Ministerio de Política Territorial y Función Pública las disposiciones que considere necesarias para la mejor regulación de los Servicios Regionales de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.

La disposición final segunda ("Entrada en vigor") prevé que este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B. Proyecto de Estatuto

El proyecto de Estatuto consta de veintiún artículos divididos en diez capítulos.

El capítulo I ("Naturaleza, régimen jurídico y adscripción") define al CNIG como organismo autónomo (artículo 1), determina las normas que le resultan de aplicación (artículo 2) y formaliza su adscripción al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana a través de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional (artículo 3).

El capítulo II ("Fines y funciones") señala que el CNIG sirve a las finalidades establecidas por el artículo 122.dos de la Ley 37/1998, de 28 de diciembre, para lo cual puede promover o participar directa o indirectamente en sociedades (artículo 4), y enumera sus funciones (artículo 5).

El capítulo III ("Órganos de gobierno y ejecutivos") determina los órganos de gobierno del CNIG -la Presidencia y el Consejo Rector- y sus órganos ejecutivos -la Dirección del Organismo y los Departamentos de Comercialización, Explotación, Tecnologías Aplicadas a la Información Geográfica, Infraestructuras de Información Geográfica, Gestión de proyectos y Administración- (artículo 6), y regula con carácter específico la Presidencia del CNIG (artículo 7), el Consejo Rector (artículo 8) y la Dirección del Organismo Autónomo (artículo 9).

El capítulo IV ("Estructura orgánica básica") prevé que los diferentes departamentos del CNIG dependerán de la Dirección del Organismo (artículo 10).

El capítulo V ("Régimen de personal") establece que el personal del CNIG será funcionario o laboral (artículo 11) y estará sometido al régimen general de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades para el personal al servicio de las Administraciones Públicas (artículo 12).

El capítulo VI ("Régimen económico-financiero") establece los recursos económicos del CNIG (artículo 13) y prevé las reglas de aplicación al organismo tanto de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, (artículo 14) como de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (artículo 15).

El capítulo VII ("Régimen patrimonial) regula su patrimonio (artículo 16) e inventario (artículo 17), en el marco de lo establecido por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

El capítulo VIII ("Actos y resoluciones") prevé que los actos y resoluciones de la Presidencia ponen fin a la vía administrativa (artículo 18) y que los actos y resoluciones de la Dirección del Organismo pueden ser recurridos en alzada ante la Presidencia (artículo 19).

El capítulo IX ("Invenciones y patentes") atribuye al CNIG la titularidad de las invenciones realizadas por su personal o por el de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional (artículo 20).

El capítulo X ("Imagen institucional") dispone que la imagen institucional del CNIG será común con la propia de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, y se ajustará a lo dispuesto en la normativa aplicable (artículo 21).

C. Memoria

La memoria del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad de la aprobación del nuevo Estatuto del CNIG en términos similares a los del preámbulo, describe su contenido y tramitación y analiza los impactos que pudiera tener.

En relación con esta última cuestión, se destaca que la norma proyectada carece de repercusiones presupuestarias. Las inversiones en equipamientos y proyectos de investigación exigidas por las nuevas funciones del CNIG "están subvencionadas a través de proyectos nacionales e internacionales" y, además, "en muchos casos estos proyectos suponen una fuente de ingresos" para el organismo. Asimismo, las necesidades de personal para las nuevas unidades "serán cubiertas a través de la correspondiente redistribución de puestos de trabajo vacantes existentes" y, en el supuesto de que conlleven la modificación de la relación de puestos de trabajo, "quedan supeditadas al ulterior estudio y decisión de la Comisión Interministerial de Retribuciones".

Por otra parte, se señala que el proyecto carece de impacto por razón de género, indicando que "no se han identificado objetivos en materia de igualdad de oportunidades que sean de aplicación, más allá de los propios de un organismo autónomo dependiente de la Administración General del Estado y, por tanto, sujeto a sus políticas de género (contrataciones, acceso a empleo público, etc.)".

Finalmente, se descarta la existencia de impactos en la infancia, en la adolescencia y en la familia, de carácter social, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y sobre el medio ambiente.

SEGUNDO. Contenido del expediente

El proyecto de Real Decreto se formula a propuesta conjunta del Ministro de Política Territorial y Función Pública, la Ministra de Hacienda y el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

Durante su tramitación ha sido informado, en las fechas que se indican, por la Comisión Permanente del Consejo Superior Geográfico -8 de octubre de 2018-, por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática -14 de enero de 2019-, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades -19 de noviembre de 2018-, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo -14 de marzo de 2019-, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda -30 de noviembre de 2018 y 26 de junio de 2020- y por la Intervención General de la Administración del Estado del mismo ministerio -11 de julio de 2019-, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública -14 de diciembre de 2018, 11 de enero y 28 de enero de 2021- y por la Subsecretaría, la Intervención Delegada, la Abogacía del Estado y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, actualmente denominado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana -23 de enero, 28 de enero y 17 de octubre de 2019, y 27 de abril y 24 de noviembre de 2020-.

Durante la tramitación del expediente se han recibido diversas observaciones que cuestionaban la condición de "medio propio" del CNIG a efectos de contratación administrativa, subrayaban la necesidad de que el organismo cuente con un plan estratégico nacional, solicitaban la creación de un Consejo Rector e instaban a una reordenación de las relaciones con los Servicios Regionales de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional. Estas y otras observaciones de carácter formal, dirigidas a una mejor redacción y una mayor precisión en los términos empleados por la norma proyectada, han sido aceptadas por los departamentos ministeriales proponentes, dando lugar a ocho sucesivos textos del proyecto de Real Decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo.

El último de ellos, que no lleva fecha, es que el que somete a la consideración del Consejo de Estado, acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo y del plan estratégico del organismo.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Objeto y carácter de la consulta

El asunto sometido a consulta se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Centro Nacional de Información Geográfica.

El dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo prevenido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, según el cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe conocer de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", como sucede en el presente caso, dado que el proyecto de Real Decreto objeto del presente dictamen deroga y sustituye una norma reglamentaria anterior, el Real Decreto 663/2007, de 25 de mayo, aprobado en desarrollo del artículo 122 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, que dispuso la creación del Centro Nacional de Información Geográfica.

II. Título habilitante y rango de la norma

El artículo 122.siete de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, "autoriza al Gobierno para que, mediante Real Decreto (...), desarrolle las normas de la organización, composición y funcionamiento de los órganos rectores y establezca las restantes normas precisas para el funcionamiento del Centro Nacional de Información Geográfica".

El artículo 93.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone, por su parte, que "los estatutos de los organismos públicos se aprobarán por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente".

Con base en este doble fundamento legal, el Gobierno puede aprobar la norma reglamentaria proyectada.

III. Tramitación del expediente

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos que establece el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Con el texto proyectado se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo (artículo 26.3 de la Ley del Gobierno), que se ha elaborado de forma abreviada, ya que la propuesta normativa carece de impactos apreciables (artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre).

Se ha prescindido de los trámites de consulta previa y audiencia pública por tratarse de una disposición organizativa (artículos 26.2 y 6 de la Ley del Gobierno).

Asimismo, se han recabado, entre otros, los informes preceptivos de las Secretarías Generales Técnicas de los departamentos ministeriales proponentes, que son los Ministerios de Política Territorial y Función Pública, de Hacienda y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno), y de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno).

Por lo demás, dado que, entre los departamentos ministeriales proponentes del proyecto, figuran los Ministerios de Política Territorial y Función Pública y de Hacienda, no es preciso el trámite de "aprobación previa" del "Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas" exigido en las disposiciones de carácter organizativo (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno), ya que dicha aprobación va implícita en la propuesta normativa que formulan tales departamentos.

IV. Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto la aprobación del Estatuto del organismo autónomo Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG), que es una de las piezas esenciales de la infraestructura española de información geográfica.

La Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España, atribuye la coordinación y dirección de la infraestructura de información geográfica de España al Consejo Superior Geográfico y de la infraestructura de información geográfica de la Administración General del Estado a la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.

El CNIG es, por su parte, un organismo autónomo dependiente, a través de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, de la Subsecretaría del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de acuerdo con el artículo 122.uno de la Ley 37/1988, ya mencionada, y el Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, que aprueba la estructura orgánica de este departamento.

El proyecto de Estatuto del CNIG reúne el contenido mínimo requerido a las normas de esta naturaleza por el artículo 93 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por cuanto determina -tal y como exige este precepto legal- las funciones y competencias del organismo (letra a), su estructura organizativa, con expresión de la composición, funciones, competencias y rango administrativo de cada uno de sus órganos, así como de aquellos actos y resoluciones que agotan la vía administrativa (letra b), sus recursos económicos y su patrimonio (letra c), el régimen relativo a recursos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación (d) y la facultad de participación en sociedades mercantiles (e). Todas estas cuestiones se encuentran, en efecto, reguladas en la norma proyectada. El contenido del proyecto de Estatuto se ajusta, por otra parte, al régimen jurídico de los organismos autónomos establecido por la Ley 40/2015, así en general (artículo 99) como en los ámbitos específicos del personal y la contratación (artículo 100), económico-financiero y patrimonial (artículo 101) y presupuestario, de contabilidad y control económico-financiero (artículo 102).

Las novedades introducidas por el proyecto normativo, respecto del Estatuto vigente, son las siguientes:

1. Se amplían las funciones del CNIG, potenciando su papel de prestador de servicios de información geográfica, con un alcance geoespacial, y de difusión de dicha información a través de medios de comunicación telemáticos, por las razones señaladas en el preámbulo del proyecto de Real Decreto.

Las funciones de información geográfica que desempeña el CNIG son diferentes a las que viene ejerciendo el Instituto Geológico y Minero -al que hace referencia otro proyecto de Real Decreto, actualmente en tramitación, de reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado-, que están centradas en proporcionar una información estrictamente geológica y, consecuentemente, elaborar una Cartografía Geológica Nacional y otras cartografías temáticas de la misma naturaleza.

2. Se modifica la organización del CNIG. En la actualidad, el organismo cuenta con dos órganos de dirección -el Presidente, que es el Director General del Instituto Geográfico Nacional, y el Director, con rango de Subdirector General- secundados por una estructura orgánica básica constituida por seis Departamentos -de Comercialización, de Calidad, de Información, de Desarrollo, Territorial y de Administración- y unos Servicios Periféricos -fundamentalmente la red de Casas del Mapa- prestados a través de los Servicios Regionales y Periféricos de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, integrados en las Delegaciones del Gobierno. En el proyecto de Estatuto se contemplan dos órganos de gobierno -el Presidente y el Consejo Rector-, un órgano ejecutivo -el Director- y una estructura orgánica básica, integrada por seis Departamentos -de Comercialización, de Explotación, de Tecnologías Aplicadas a la Información Geográfica, de Gestión de Proyectos y de Administración- y en la que ya no se contemplan los Servicios Periféricos.

La distinción entre órganos de gobierno y órganos ejecutivos del CNIG y la inclusión de un Consejo Rector entre los primeros, junto al Presidente, está prevista, con carácter general para todos los organismos públicos, por el artículo 90.1 de la Ley 40/2015, que así lo prevé.

La supresión de los Servicios Periféricos del CNIG obedece, por su parte, a dos circunstancias reseñadas en el preámbulo del proyecto de Real Decreto, como son, por una parte, que tales servicios hayan sido siempre prestados a través de los Servicios Regionales y Periféricos de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, y, por otra, que no se vaya a mantener la red de Casas del Mapa del CNIG, de forma que, en adelante, los productos y servicios geográficos se comercializarán a través de una red de distribuidores y de la tienda virtual del organismo.

3. Por último, se suprime la condición del CNIG como "medio propio" en materia de contratación administrativa, a fin de que pueda recibir encargos directos de la Administración de la que depende, sin sujeción a las reglas de concurrencia competitiva establecidas en la legislación aplicable. El artículo 32.2.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, exige, para la consideración como "medio propio", que más del 80 por ciento de sus actividades se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por el poder adjudicador que hace el encargo. El informe de la Intervención General de la Administración del Estado, de 11 de julio de 2019, concluye que, durante, los ejercicios 2016, 2017 y 2018, los ingresos obtenidos con dichas encomiendas han supuesto el 43,50 % de sus ingresos totales. Por ello, la condición de medio propio, que figuraba en el texto inicial del proyecto de Estatuto, ha desaparecido de su versión definitiva.

Además de estas novedades, el proyecto de Estatuto actualiza las referencias normativas contenidas en el vigente que, con el paso del tiempo, han quedado obsoletas en el momento actual. El texto de la norma proyectada remitido al Consejo de Estado ha incorporado las diferentes observaciones recibidas durante la tramitación del expediente, sin que, a la vista de su actual contenido, se planteen en este trámite cuestiones sustantivas adicionales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Centro Nacional de Información Geográfica".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.