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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 7/2021 (EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL)

Referencia:
7/2021
Procedencia:
EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL
Asunto:
Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.
Fecha de aprobación:
18/02/2021

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2021, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 12 de enero de 2021, registrado de entrada el día 13 siguiente, ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral (el Proyecto), fechado el 12 de enero de 2021, consta de preámbulo, un artículo único dividido en siete apartados, una disposición transitoria y una disposición final.

El preámbulo comienza haciendo referencia a que la población activa en España está formada por casi 23 millones de personas de las que 11.043.300, equivalente a un 48,02 %, tienen un nivel de formación que no les capacita profesionalmente (o carece de documentos oficiales que lo acrediten). Ello implica que algunos profesionales, especialmente de aquellos sectores productivos con una regulación total o parcial de actividad, pierdan empleabilidad debido a la falta de acreditación de sus competencias profesionales, al ser esta acreditación (generalmente por medio de carnés profesionales) un requisito específico para la certificación de trabajos realizados.

Prosigue el preámbulo destacando que el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (CEDEFOP) estima que en 2030 la población activa total en España será de 21.377.300 personas, lo que supondría un descenso de un 7,2 % respecto de la actual. A ello se sumaría el serio desajuste que en esa fecha existiría entre los niveles de cualificación previstos para España y los que tendría el conjunto de la Unión Europea, desequilibrio revelador de un exceso de personas con un bajo nivel de cualificación (30 % en España frente al 15 % de la Unión Europea), siendo preciso incrementar, al menos en 10 puntos porcentuales, el número de ciudadanos con un nivel medio de cualificación (32 % en España frente al 45 % de la Unión Europea).

En este marco, indica el preámbulo, ha de tenerse en cuenta que, desde la implantación del procedimiento de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral en España, en 2009, las administraciones educativas y laborales han realizado 231 convocatorias, con un total de 266.646 plazas para diferentes unidades de competencia incluidas en las Cualificaciones Profesionales del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. Si se compara con la cifra ya identificada de 11 millones de personas sin acreditación de su cualificación profesional, este procedimiento ha alcanzado en 10 años al 2,42 % de sus potenciales beneficiarios.

Expone el preámbulo que la formación y acreditación en el ámbito profesional es un elemento crítico para la empleabilidad de los ciudadanos y ha sido, entre otras, una de las causas de la mayor incidencia que la crisis económica y financiera tuvo en España, en términos de empleo, y, previsiblemente, será también un elemento fundamental para la recuperación de la nueva crisis generada por la pandemia del COVID-19.

Refiere la parte expositiva del Proyecto que, a fin de crear un ecosistema de relanzamiento económico desde la apuesta por el capital humano y el talento, fue aprobado el Plan de Modernización de la Formación Profesional, que tiene entre sus principios la generalización de los procedimientos de reconocimiento y acreditación de la competencia profesional de la población activa, en particular de las personas expulsadas del mercado laboral durante la crisis del COVID-19. Concretamente, en un escenario de 4 años que comienza en 2020, el objetivo es acreditar las competencias del 40 % de la población activa menor de 55 años con un nivel de formación que no les capacita profesionalmente, lo que equivale a 3.352.000 personas.

En este contexto, señala el preámbulo, y con el objetivo de proporcionar, por un lado, respuestas oportunas a las necesidades de carácter excepcional derivadas de las medidas adoptadas para hacer frente a la pandemia del COVID-19, así como a las necesidades estructurales expuestas, la norma proyectada tiene por objeto adaptar al contexto actual el marco procedimental para la evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas por las personas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, flexibilizándolo para hacer posible la realización de los objetivos establecidos en el Plan de Modernización de la Formación Profesional.

El preámbulo destaca que el Proyecto, que se dicta al amparo del artículo 149.1, 1.ª, 7.ª y 30.ª de la Constitución, tiene en cuenta el marco de distribución de competencias en la materia y se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo único del Proyecto tiene por objeto la modificación del Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

En concreto, este artículo único se divide en siete apartados, que se dedican a la reforma de los artículos 10, 11, 19, 25, 26, 27 y 29, preceptos que tratan, respectivamente, de la convocatoria del procedimiento de evaluación, los requisitos de participación en el procedimiento, los efectos de las acreditaciones obtenidas, los requisitos para ser asesor y/o evaluador, las comisiones de evaluación, la composición y funcionamiento de dichas comisiones y los centros autorizados y sedes para la realización de las diferentes fases de instrucción y resolución del procedimiento.

Por su parte, la disposición transitoria única ("Procedimientos iniciados con anterioridad") establece que "las administraciones competentes finalizarán los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente real decreto de acuerdo con la normativa vigente en el momento en el que se iniciaron. No obstante, podrán acogerse a la regulación establecida en este real decreto si se considera que esta última es más favorable a los intereses de los ciudadanos".

Y la disposición final única prevé que "el presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

Segundo. Contenido del expediente

Además de la Orden de remisión de V. E. y un índice de documentos, se integran en el expediente las sucesivas versiones del Proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo, fechadas el 24 de septiembre, el 20 de octubre, el 13 de noviembre, el 1 de diciembre y el 15 de diciembre de 2020. Conforman también el expediente los siguientes documentos:

1. Certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano, de fecha 25 de septiembre de 2020, acreditativo de la realización de la consulta pública previa entre los días 9 y 23 de septiembre de 2020, conforme al artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

2. Aportaciones a la consulta pública de la Fundación para la Calidad e Innovación de la Formación y el Empleo, de 23 de septiembre de 2020.

Se recuerda en este documento que el artículo 8.2 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, establece que "la evaluación y la acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, tendrá como referente el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y se desarrollará siguiendo en todo caso criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación". Tras 7 años de intensas discusiones en el seno del Consejo General de Formación Profesional, fue aprobado el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

Se efectúan observaciones críticas al cumplimiento de las previsiones contenidas en el Real Decreto 1224/2009, se comparte el enfoque proyectado de proceso permanente de convocatoria abierta de reconocimiento y acreditación de competencias profesionales, se realizan propuestas de modificaciones concretas (artículos 10 o 29) y se sugiere revisar la articulación de las competencias de Estado y comunidades autónomas para mejorar la eficacia del sistema.

3. Certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano, de fecha 19 de octubre de 2020, acreditativo de la realización del trámite de información pública entre los días 25 de septiembre de 2020 y 16 de octubre de 2020.

4. Certificado del Secretario de la Comisión de Formación Profesional de la Conferencia de Educación, emitido el 19 de octubre de 2020, acreditativo de la consulta a las comunidades autónomas sobre el Proyecto, en sesión celebrada el 2 de octubre de 2020.

5. Minuta del acta de la sesión de 2 de octubre de 2020, de la Comisión de Formación Profesional de la Conferencia de Educación.

La modificación normativa es tratada en el punto 5.2 del acta, indicándose por la Secretaria General de Formación Profesional que el objetivo es que el proceso de acreditación esté abierto de manera permanente. Por eso, se proyecta modificar el artículo 10.1 del Real Decreto 1224/2009, de manera que se sustituya la palabra "convocatoria" por la expresión "procedimiento de evaluación". Por otra parte, en el artículo 25 se ha contemplado la experiencia acreditada para ser evaluador y asesor. En el artículo 26 se da a las Administraciones educativas la opción de crear o no las comisiones de evaluación, para, de esta manera, hacer más ágil el procedimiento. Se entiende que esta modificación permitiría a las comunidades autónomas poner en marcha el proceso de acreditación de competencias profesionales.

6. Informe de la Abogacía del Estado en el departamento sobre la tramitación normativa para el establecimiento y actualización de los certificados de profesionalidad, de 8 de octubre de 2020, en el que se analiza la distribución de competencias y materias entre departamentos ministeriales tras la última reforma de sus respectivas estructuras orgánicas; el informe concluye que corresponden al Ministerio de Educación y Formación Profesional las competencias relativas a la formación vinculada a los certificados de profesionalidad, habiéndose producido una derogación tácita de la previsión reglamentaria contenida en el artículo 7.1 del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en lo que se refiere a la atribución de la competencia al Servicio Público Estatal de Empleo para la elaboración y actualización de los certificados de profesionalidad. En coherencia con lo anterior, se entiende que no resulta procedente la solicitud de informe al Consejo General del Sistema Nacional de Empleo en la tramitación de los certificados de profesionalidad. 7. Dictamen n.º 20/2020, de 14 de octubre, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, en sesión celebrada el día 14 de octubre de 2020, sobre el proyecto de Real Decreto.

Además de efectuar observaciones de tipo formal, se formulan otras a la redacción del encabezamiento del artículo único y a los artículos 10.2, 25.1.c) y 26, que han sido atendidas. También se sugiere revisar la redacción dada a los artículos 26 y 27 del Real Decreto 1224/2009, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002. No han sido atendidas las restantes sugerencias realizadas (artículos 8, 10, 11, 19 y 29).

8. Informe de 30 de octubre de 2020, de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, previsto en el artículo 26.5, párrafo 6, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se destaca que el Real Decreto 1224/2009 no ha sido objeto de impugnación, si bien la actuación estatal en materia de formación profesional sí ha constituido una constante fuente de controversias competenciales con las comunidades autónomas. Entre otros conflictos, destaca el informe el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra los artículos 5.1; 7; 8.4, 11.7 y la disposición final primera, apartado 2, párrafos primero y segundo, de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, resuelto por la Sentencia 111/2012, de 24 de mayo.

En particular, la indicada sentencia entendió que la comprensión del precepto (artículo 8.4) ha de partir de la premisa de que la intervención del Estado tiene una distinta intensidad en función de la modalidad de formación profesional sobre la que se esté actuando, lo que impide realizar una lectura unívoca del mismo. Por ello, es preciso tener en cuenta las dos vertientes competenciales presentes en la regulación examinada y considerar que, mientras en el ámbito laboral es competencia exclusiva del Estado la íntegra regulación de la materia merced al título del artículo 149.1.7.ª de la CE (lo que le permite regular completamente los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como sus efectos), en la esfera educativa el Estado no tiene ese monopolio legislativo en virtud del artículo 149.1.30.ª de la CE, y debe quedar un margen para que las comunidades autónomas ejerzan sus competencias normativas. Por tanto, según el Tribunal Constitucional, en relación con el sistema educativo el artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 no reserva al Gobierno la íntegra regulación de todos los aspectos referidos a la evaluación y acreditación de las competencias, sino solo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las comunidades autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes a las competencias que ostentan en la materia, de donde se extrae la consecuencia de que el precepto impugnado no vulnera el orden constitucional de competencias.

Por lo que se refiere a la adecuación del Proyecto a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, el informe no formula observaciones.

9. Denegación de la aprobación previa establecida en el artículo 26.5, párrafo 5, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de 11 de noviembre de 2020.

Se acompaña de informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 5 de noviembre de 2020, en el que se efectúan numerosas observaciones al Proyecto (artículos 10.2, 10.7, 11.1.c), número 2), 25, 26 y 29, disposición transitoria única y disposición final única), que se han incorporado en su mayor parte al texto proyectado.

10. Informe favorable al Proyecto de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, previsto en el artículo 26.5, párrafo 1, de la Ley del Gobierno, emitido el 19 de noviembre de 2020.

11. Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, prevista en el artículo 26.5, párrafo 5, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de 25 de noviembre de 2020. Se acompaña de un informe de la Secretaría General Técnica del departamento en el que se propone una revisión del artículo 10.2, que se ha incorporado al texto proyectado.

12. Certificado de la Secretaria General del Consejo General de Formación Profesional, emitido el 10 de diciembre de 2020, acreditativo de que se informó el Proyecto en la sesión celebrada el 9 de diciembre de 2020.

13. Borrador del acta de la sesión de 9 de diciembre de 2020, del Consejo General de Formación Profesional.

De ella resulta que se identifican, como principales novedades del Proyecto, las consistentes en que se sustituye el régimen de convocatorias por otro en el que serán las administraciones competentes las que mantendrán abierto un procedimiento de evaluación y acreditación con carácter permanente; así como que, para acreditar la competencia profesional, se amplía el rango de años de experiencia a considerar por los interesados desde los últimos 10 años a los últimos 15 años. Además, se modifica el régimen de los asesores y los evaluadores para ampliar el número de profesionales que pueden desempeñar esas funciones y para que, en su caso, desplieguen las funciones de las comisiones de evaluación.

14. Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de fecha 11 de diciembre de 2020.

Tras hacer referencia a los antecedentes y la estructura de la norma proyectada, el informe analiza su encaje en el ordenamiento, considerando que es congruente con el ordenamiento europeo y el nacional, estimando que tiene el rango adecuado, atendiendo a su contenido. También examina la observancia, por la disposición proyectada, de los principios de buena regulación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A continuación, el informe analiza el contenido del Proyecto; por lo que se refiere a la regulación de los asesores y los evaluadores y de las comisiones de evaluación (artículos 25 y 26), se entiende que podría haber cierta contradicción con lo establecido en el artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002, en línea con lo manifestado en su dictamen por el Consejo Escolar del Estado. Se sugiere valorar esas consideraciones y, al menos, ofrecer una explicación mayor sobre estos aspectos de la modificación proyectada en la memoria. Se efectúan también sugerencias al artículo 29 y a las disposiciones complementarias, que han sido atendidas.

El informe concluye con diversas sugerencias sobre la memoria.

15. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, a los efectos previstos en el artículo 26.5, párrafo 4, de la Ley del Gobierno, emitido el 18 de diciembre de 2020.

16. Memoria del análisis de impacto normativo, de 12 de enero de 2021.

Tras su resumen ejecutivo, la memoria indica que la modificación proyectada tiene como finalidad adaptar a las necesidades detectadas el marco procedimental de reconocimiento de competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, en aquellos aspectos que se consideran imprescindibles para su evaluación y acreditación, haciéndolo más cercano a la ciudadanía e impulsando el acceso de los ciudadanos a la acreditación. Este proceso de modificación normativa habrá de incluir, según la memoria, la convocatoria e inscripción en el procedimiento, la instrucción y resolución del procedimiento y su organización y gestión.

La memoria prosigue analizando el contenido del proyecto, su fundamento legal y rango normativo, así como su congruencia con el Derecho de la Unión Europea y el ordenamiento interno. Tras describir la tramitación seguida y destacar que el Proyecto se adecúa el orden de distribución de competencias, la memoria analiza los impactos de la disposición en proyecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y el artículo 2 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Por lo que se refiere al impacto económico, se considera que será positivo por la finalidad perseguida por el Proyecto, en la medida en que la mayor o menor cualificación profesional está considerada como una de las variables clave en el aumento de productividad, principal factor de competitividad a medio y largo plazo de un país.

En segundo término, en cuanto al impacto presupuestario se considera que el Proyecto no conlleva inversión adicional a la que ya tenían adjudicadas las propias actividades de evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas por las personas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación. Se mantiene, por tanto, el coste anterior, si bien se adapta el procedimiento al contexto actual.

En tercer lugar, se estima que el Proyecto no genera obligaciones para los ciudadanos y ciudadanas y, en cuarto lugar, que de la norma no se derivan impactos significativos desde la perspectiva de género, ya que el procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas por las personas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación debe garantizar el principio de igualdad y no discriminación. A ello se añade que el sistema educativo en su conjunto está orientado en su concepción a eliminar roles y estereotipos en función del sexo, respetar la diversidad y la diferencia entre hombres y mujeres a fin de evitar la discriminación. Se entiende, por esas razones, que el impacto es nulo.

En quinto lugar, se considera que, dado que se espera un mayor número de personas que superen positivamente el procedimiento regulado en el Proyecto, este tendrá un impacto positivo sobre las familias en general, ya que mejorará previsiblemente la empleabilidad de algunos de los componentes de la unidad familiar, lo que favorecerá a la situación familiar en su conjunto.

En sexto lugar, por su objeto, se estima que la norma proyectada tendrá poca incidencia directa en la infancia y en la adolescencia. Adicionalmente se considera que será nulo el impacto medioambiental de la regulación contenida en el Proyecto. Y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, el impacto se considera positivo aun cuando el Proyecto no contenga previsiones al respecto, por cuanto se entiende que se inserta en el marco de disposiciones legales como la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres o la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que efectúan un tratamiento transversal de la igualdad de oportunidades y de la no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Concluye la memoria con una apartado dedicado a la evaluación ex post, en el que señala que, "una vez considerado lo dispuesto en el artículo 28.2 de la Ley del Gobierno, y el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, por la naturaleza y contenido de la norma, no se la considera susceptible de evaluación por sus resultados".

La memoria se acompaña de un anexo que contiene el cuadro resumen de las aportaciones realizadas por diferentes entidades y órganos administrativos durante la tramitación del proyecto, indicando las razones por las que han sido atendidas o rechazadas.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral.

La competencia para emitir el presente dictamen corresponde a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado:

"La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos:

Tres. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Tramitación del expediente

En la tramitación se han seguido, en términos generales, las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, obran las diferentes versiones del Proyecto acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo, habiéndose incorporado un cuadro resumen de las alegaciones efectuadas a lo largo de la tramitación del expediente.

Se llevó a cabo el trámite de consulta pública previa (certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano, de 25 de septiembre de 2020) y se dio trámite de audiencia e información pública al Proyecto a través de la página web del ministerio, según resulta del certificado firmado por la mencionada Subdirectora General, de fecha 19 de octubre de 2020. En el primero de dichos trámites formuló observaciones al Proyecto la Fundación para la Calidad e Innovación de la Formación y el Empleo, que han sido incorporadas al expediente.

Se ha consultado a las comunidades autónomas, como resulta del certificado del Secretario de la Comisión de Formación Profesional de la Conferencia de Educación, de 19 de octubre de 2020, relativo a la reunión de la Conferencia celebrada el día 2 de octubre anterior.

Ha emitido dictamen el Consejo Escolar del Estado, con fecha 14 de octubre de 2020.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, conforme a lo previsto en el artículo 26.1, párrafo primero, de la Ley del Gobierno, y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, conforme a lo establecido en el párrafo cuarto del indicado artículo 26.1 de la citada Ley 50/1997.

En particular, consta también el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, previsto en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley 50/1997, así como la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, contemplada en el artículo 26.5, párrafo quinto, de la misma norma legal.

El Proyecto, además, ha sido sometido a la consideración del Consejo General de Formación Profesional (sesión de 9 de diciembre de 2020).

Obra también el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, previsto en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno.

Llama la atención, sin embargo, que no se haya producido la intervención del Servicio Público de empleo Estatal, ni del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo; sin necesidad de valorar las consecuencias derivadas del último reparto competencial entre departamentos ministeriales, por la modificación de sus estructuras orgánicas básicas respectivas, sin duda habría resultado de gran ayuda para la tramitación del Proyecto contar con el criterio, fundado en su experiencia en la materia y en la aplicación del Real Decreto 1224/2009, de los organismos indicados.

La memoria del análisis de impacto normativo ha sido objeto de diversas observaciones, principalmente efectuadas por la indicada Oficina, que han sido atendidas; ello no obstante, el Consejo de Estado efectúa algunas observaciones a su contenido. La primera de ellas es acerca del impacto presupuestario del Proyecto, con respecto al cual la memoria considera que es inexistente, aunque no lo indica así de manera expresa, señalando que "no conlleva inversión adicional". Esta afirmación no parece del todo exacta si se tiene en cuenta que, por la modificación operada en los artículos 25, 26 y 27 del Real Decreto 1224/2009, se va a producir una mayor actividad por parte de los asesores y evaluadores, incremento que ha de ponerse en conexión con las previsiones de los artículos 23.2 ("2. Los responsables del asesoramiento podrán percibir las compensaciones económicas que reglamentariamente establezca la Administración convocante en función de sus disponibilidades presupuestarias. Cuando la convocatoria la realice la Administración General del Estado, las compensaciones se regirán por lo dispuesto en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio") y 27.6 del real decreto que se proyecta modificar ("6. Los miembros de las comisiones podrán percibir las compensaciones económicas que reglamentariamente establezca la Administración convocante, en función de sus disponibilidades presupuestarias. Cuando la convocatoria la realice la Administración General del Estado, las compensaciones se regirán por lo dispuesto en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio").

La memoria podría haber incorporado un cálculo del posible impacto presupuestario del Proyecto, atendida esa previsible mayor actividad y las cantidades que efectivamente se han destinado por las Administraciones competentes para compensar a quienes han desempeñado las actividades de asesoramiento y evaluación bajo el régimen vigente hasta la fecha.

En segundo lugar, por lo que hace a la evaluación de impacto de género, la memoria lo considera nulo por cuanto "el procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación debe garantizar el principio de igualdad y no discriminación".

Siendo ello así, entiende el Consejo de Estado que la memoria debería haber evaluado este tipo de impacto atendiendo a sus estimaciones de aplicación sobre el conjunto de la población activa (acreditación en 4 años de las competencias del 40 % de la población menor de 55 años, que equivale a 3.352.000 personas), desagregando esos datos por sexo, de modo que pudiera determinarse el impacto real en cada segmento dentro de la población que se ha determinado como de atención prioritaria por las medidas que el Proyecto contiene. Es probable que estos datos pudieran haber sido incorporados a la memoria si se hubiera producido una intervención del Servicio Público de Empleo Estatal en la tramitación del Proyecto. De haberse incorporado los indicados datos podría afirmarse con propiedad si el impacto es realmente negativo o positivo (como podría acontecer si fuera el femenino el grupo humano que presenta mayor índice de formación que no capacita profesionalmente es el femenino). Sin esos datos, la memoria presenta una notable insuficiencia en este apartado.

Finalmente, la memoria concluye con la afirmación de que el Proyecto no será objeto de evaluación ex post, por cuanto dicha evaluación no es aplicable, atendidas las previsiones del artículo 28.2 de la Ley del Gobierno y el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. Para la memoria, "por la naturaleza y contenido de la norma, no se la considera susceptible de evaluación por sus resultados".

El artículo 28 de la Ley del Gobierno dispone:

"Artículo 28. Informe anual de evaluación.

1. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.

2. En el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas a que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:

a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación. b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias. c) La sostenibilidad de la disposición.

El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis".

Por su parte, el artículo 3 del Real Decreto 286/2017 establece:

"Artículo 3. Evaluación normativa.

1. El Plan Anual Normativo identificará las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo a los siguientes criterios:

(...) c) Incidencia relevante sobre los derechos y libertades constitucionales. (...) e) Impacto sobre la economía en su conjunto o sobre sectores destacados de la misma. f) Efectos significativos sobre la unidad de mercado, la competencia, la competitividad o las pequeñas y medianas empresas. g) Impacto relevante por razón de género. h) Impacto relevante sobre la infancia y adolescencia o sobre la familia.

2. Los Departamentos ministeriales evaluarán las normas propuestas por cada uno de ellos que hayan sido seleccionadas para su evaluación "ex post", en los términos y plazos previstos en su Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Se analizará, en todo caso:

a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación. b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias o haberlo sido en menor grado. c) La sostenibilidad de la disposición, considerando los efectos de la norma no previstos directamente por ella que puedan llegar a comprometer su viabilidad futura. d) Los resultados de la aplicación de la norma, en función del criterio por el que fue sometida a evaluación...".

De lo previsto en estos preceptos y en el artículo 25.2 de la Ley del Gobierno ("2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos"), resulta que solo se someten a evaluación ex post las disposiciones que se incluyen cada año en el Plan Anual Normativo.

No es el caso del Proyecto sometido a la consideración del Consejo de Estado porque, como indica la memoria (apartado I.5 Plan Anual Normativo), "este proyecto de real decreto no está incluido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020, y, por tanto, el Gobierno no se pronunció sobre esta cuestión. En el momento de aprobarse el mencionado plan, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de septiembre, todavía no se conocían todas las medidas concretas que se implementarían para facilitar la consecución de los objetivos contenidos en el Plan de Modernización de la Formación Profesional, incluyendo la agilización del sistema de evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas por las personas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación".

Entiende el Consejo de Estado que la relevancia de un Proyecto como el ahora examinado pone de manifiesto la necesidad de que sea sometido a evaluación ex post. A tal fin, se entiende que podría acudirse al mecanismo previsto en el artículo 2.5 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, que, en conexión con el artículo 25.3 de la Ley del Gobierno, prevé que "las personas titulares de los Departamentos ministeriales podrán elevar al Consejo de Ministros para su aprobación propuestas normativas que no figuren en el Plan Anual, justificándolo adecuadamente en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, la Memoria indicará si la norma debe someterse a evaluación "ex post", así como los términos y plazos previstos para llevarla a cabo".

Sin duda, debería procederse a la evaluación ex post de una norma como la proyectada, que lleva a cabo una modificación del sistema de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, ante la insuficiencia de los resultados que ha ofrecido desde la aprobación hace más de una década del Real Decreto 1224/2009.

Por la relevancia de los objetivos del Proyecto, sería conveniente que se llevara a cabo dicha evaluación a fin de determinar si la modificación proyectada servirá mejor que el modelo de reconocimiento actual a la mejora de los bajos niveles de cualificación, para que España reduzca el desequilibrio existente con respecto a la Unión Europea en los plazos que contempla la autoridad consultante y que se explicitan en el preámbulo del Proyecto y en su memoria. Así debería incluirse en la memoria del análisis de impacto normativo, conforme a los citados artículos 25.3 de la Ley del Gobierno y 2.5 del Real Decreto 286/2017.

III. Base normativa y rango

La norma legal de referencia es la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional. En concreto, conforme a su artículo 8, ("Reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales"):

"1. Los títulos de formación profesional y los certificados de profesionalidad tienen carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, son expedidos por las Administraciones competentes y tendrán los efectos que le correspondan con arreglo a la normativa de la Unión Europea relativa al sistema general de reconocimiento de la formación profesional en los Estados miembros de la Unión Europea y demás Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Dichos títulos y certificados acreditan las correspondientes cualificaciones profesionales a quienes los hayan obtenido, y en su caso, surten los correspondientes efectos académicos según la legislación aplicable.

2. La evaluación y la acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, tendrá como referente el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y se desarrollará siguiendo en todo caso criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación.

3. El reconocimiento de las competencias profesionales así evaluadas, cuando no completen las cualificaciones recogidas en algún título de formación profesional o certificado de profesionalidad, se realizará a través de una acreditación parcial acumulable con la finalidad, en su caso, de completar la formación conducente a la obtención del correspondiente título o certificado.

4. El Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, fijará los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas".

Además, su disposición final tercera ("Habilitación para el desarrollo normativo") habilita al Gobierno a fin de que dicte, previa consulta al Consejo General de Formación Profesional, la normativa precisa para el desarrollo de la propia ley orgánica, en el ámbito de sus competencias.

En uso de estas competencias fue dictado el Real Decreto 1224/2009 que ahora se proyecta modificar.

Por consiguiente, el rango de la norma proyectada -real decreto- se considera suficiente y adecuado.

IV. Competencia del Estado

El Proyecto se dicta, como se indica en su preámbulo, al amparo del artículo 149.1, 1.ª, 7.ª y 30.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; la legislación laboral; y la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Estos mismos títulos competenciales son los invocados por el Real Decreto 1224/2009 en su disposición final primera, por lo que ha de considerarse correcta la cita que contiene el Proyecto.

A este respecto ha de recordarse que según la STC 111/2012, de 24 de mayo, la comprensión del artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 ha de partir de la premisa de que "la intervención del Estado tiene una distinta intensidad en función de la modalidad de formación profesional sobre la que se esté actuando, lo que impide realizar una lectura unívoca del mismo. Por ello, es preciso tener en cuenta las dos vertientes competenciales presentes en la regulación examinada y considerar que, mientras el ámbito laboral es competencia exclusiva del Estado la íntegra regulación de la materia merced al título del artículo 149.1.7 CE (lo que le permite regular completamente los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como sus efectos), en la esfera educativa el Estado no tiene ese monopolio legislativo en virtud del artículo 149.1.30 CE y debe quedar un margen para que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias normativas. Por tanto, es en el campo del sistema educativo en el que se enmarca la impugnación del artículo 8.4 y en él el entendimiento de dicho precepto habrá de realizarse de acuerdo con las competencias que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas ostentan en la materia".

Partiendo de esta base, el Tribunal Constitucional declaró constitucional el artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002, en relación con el sistema educativo, por cuanto entendió que "no reserva al Gobierno la íntegra regulación de todos los aspectos referidos a la evaluación y acreditación de las competencias, sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las Comunidades Autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes a las competencias que ostentan en la materia, de donde se extrae la consecuencia de que el precepto impugnado no vulnera el orden constitucional de competencias".

Se considera, conforme a la legislación y la jurisprudencia constitucional expuestas, que el Estado tiene competencia para dictar el Proyecto sometido a consulta.

V. Valoración de la reforma y observaciones

5.1. Valoración: Como ya se ha indicado, la modificación proyectada persigue un cambio del sistema de reconocimiento regulado en el Real Decreto 1224/2009, dados los limitados efectos positivos que el vigente ha tenido.

Este Real Decreto 1224/2009 procede a desarrollar las previsiones del ya citado artículo 8 de la Ley Orgánica 5/2002, norma legal que tiene por objeto "la ordenación de un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, que responda con eficacia y transparencia a las demandas sociales y económicas a través de las diversas modalidades formativas" (artículo 1).

Por ello, aun cuando se trate de dos materias estrechamente relacionadas, como advera su regulación en una misma norma legal, este Proyecto no se dirige a regular la formación profesional, sino los procedimientos por medio de los que se obtienen los certificados que acreditan las cualificaciones profesionales derivadas del cauce especial que contempla ese artículo 8.

Durante la tramitación del Proyecto, y como resulta de los documentos incorporados al expediente, se han puesto de manifiesto las necesidades que existen en España sobre el nivel de cualificación profesional de una muy relevante porción de la población activa. El Proyecto se dirige a tratar de resolver las deficiencias detectadas, pero esas intenciones, a la vista del contenido de la norma proyectada, pueden no verse concretadas por los problemas de articulación de las modificaciones que se someten al dictamen del Consejo de Estado con el conjunto del Real Decreto 1224/2009.

A juicio del Consejo de Estado, el artículo 8 de la Ley Orgánica 5/2002 permite diversas opciones de desarrollo reglamentario; pero no pueden contemplarse dos cauces -como son el actual y el proyectado- que difícilmente puedan coexistir en un mismo cuerpo normativo, como sucedería con la aprobación del proyecto, salvo que se incluyesen los pertinentes ajustes, algunos de los cuales serán expuestos con posterioridad. A esta cuestión se dedicarán parte de las siguientes observaciones.

5.2. Principales novedades y finalidad del Proyecto: Cabe destacar que el Proyecto incluye una serie de modificaciones relevantes en el Real Decreto 1224/2009:

- Se facilita el acceso a base de elevar el umbral temporal para la experiencia laboral a justificar, pues las 2.000 horas de experiencia deben reunirse en quince (15) años y no en diez (10) años -artículo 11.1.c), apartado 1-.

- Se modifica y flexibiliza el régimen de acreditación de los requisitos para ser asesor o evaluador, previéndose, de manera expresa, que las personas designadas podrán participar en el procedimiento de reconocimiento tanto en calidad de asesores como de evaluadores, si bien no podrán asumir ese doble rol en el caso de un mismo candidato. Se suprime en ciertos casos la exigencia de superar un curso y, cuando este se mantiene, no se dispone que se deberá ajustar a los criterios establecidos en los anexos IV y V del Real Decreto 1224/2009, sino que esos criterios serán un "referente" (artículo 25).

- Se transita de un modelo de convocatorias recurrentes a un mecanismo abierto y permanente de evaluación y acreditación (artículo 10, apartados 1, 2 y 3), modificándose el régimen de las comisiones de evaluación (artículos 26 y 27), que podrán ser sustituidas por evaluadores. Los interesados podrán libremente formular sus propias solicitudes, que se resolverán en un plazo máximo de seis meses por "los centros (...) en función del sector productivo al que estén asociadas las unidades de competencia que se van a acreditar" (artículos 10.4 y 29).

- Los centros públicos pasan a quedar directamente autorizados para tramitar y resolver los expedientes de quienes les presenten las solicitudes; y los privados podrán hacerlo si se les autoriza para ello (artículo 29).

La finalidad de estas previsiones consiste, como ya se ha indicado, en facilitar la mejora de la cualificación de una relevante parte de la población activa de España; la memoria, de hecho, indica que se pretende acreditar, gracias a la reforma proyectada, a 3.352.000 personas en un plazo de 4 años.

Como también ha sido indicado, entiende el Consejo de Estado que la modificación perseguida, a la vista de los datos incluidos en el preámbulo y en la memoria, es un objetivo que requiere los esfuerzos de los diferentes poderes públicos con competencia en la materia. Sin embargo, no resultan con claridad del expediente las razones que han motivado el escaso éxito del sistema diseñado en 2009, continuista del establecido en su momento por el Real Decreto 942/2003, de 18 de julio, por el que actualmente se determinan las condiciones básicas que deben reunir las pruebas para la acreditación de las competencias profesionales adquiridas por las personas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación.

Así, podría deberse ese escaso éxito a la falta de información por los potenciales interesados sobre el sistema mismo o sobre la existencia de convocatorias, al tipo de requisitos exigidos, a la labor de las comisiones de evaluación, al diseño mismo del procedimiento y sus fases, etc.

Esa falta de concreción y de análisis o, cuando menos, de explicitación pormenorizada de las causas del escaso éxito del vigente modelo, impide conocer al Consejo de Estado elementos esenciales para poder efectuar una valoración de las motivaciones concretas del cambio normativo proyectado y de su alcance.

En efecto, si el problema ha radicado en que los aspirantes no han alcanzado las exigencias de experiencia previstas, la reforma -como hace el Proyecto- podría operar en ese aspecto. Pero si además hay poca participación en las convocatorias, podría ofrecerse más información sobre ellos a los potenciales interesados o modificar los procedimientos.

Resulta de lo expuesto que el Proyecto modifica puntualmente, pero de forma muy relevante, el sistema vigente desde 2003, debiendo recordarse que las memorias que acompañan a los proyectos normativos han de ofrecer explicaciones pertinentes sobre los problemas que pretenden resolverse con la iniciativa, como establece el artículo 26 de la Ley del Gobierno y ha declarado la jurisprudencia.

5.3. Observación general: Efectuadas las anteriores observaciones acerca de las principales novedades del Proyecto y la finalidad que con él se pretende alcanzar, procede ahora realizar una valoración de las concretas modificaciones del Real Decreto 1224/2009 que contiene el Proyecto, en el bien entendido de que, por medio de tales modificaciones parciales, se produce una importante modificación del sistema vigente, que podría generar problemas en la aplicación futura del Real Decreto 1224/2009.

En efecto, el vigente sistema se sustenta en el ya citado artículo 8 de la Ley Orgánica 5/2002 que, en lo que ahora interesa, prevé, en sus apartados 2 y 4, que el desarrollo de la ley orgánica deberá garantizar que la evaluación y la acreditación de las competencias profesionales se desarrollarán atendiendo a criterios que aseguren la "fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación", y que corresponde al Gobierno "fijar los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas".

Atendiendo a estas previsiones, el Real Decreto 1224/2009 diseña un procedimiento que se manifiesta en convocatorias y comisiones de evaluación.

Sobre tal base, dedica su capítulo II a la "naturaleza y características del procedimiento de evaluación y acreditación", y es su artículo 6 el que establece los principios que inspiran el procedimiento; en concreto, se encuentran los de fiabilidad, objetividad y rigor técnico, que este Consejo valoró de manera favorable en el dictamen n.º 1.086/2009, de 2 de julio.

A tenor de dicho precepto, los principios son:

"a) Respeto de los derechos individuales: la igualdad de oportunidades en el acceso y la transparencia del proceso de evaluación proporcionarán a las personas que participen oportunidades adecuadas para que puedan demostrar su competencia profesional en las correspondientes unidades de competencia. El acceso al procedimiento tendrá carácter voluntario y los resultados de la evaluación serán confidenciales. Cualquier tratamiento de datos de carácter personal que se lleve a cabo durante la tramitación del procedimiento respetará lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. b) Fiabilidad: Se fundamentará en criterios, métodos, e instrumentos que aseguren resultados comparables en todas las personas participantes, independientemente del lugar o momento en el que se desarrolle la evaluación de la competencia profesional. c) Validez: Los métodos de evaluación empleados, y su posible concreción en pruebas, deberán medir adecuadamente la competencia profesional de las personas que se inscriban en el procedimiento. d) Objetividad: En la evaluación y reconocimiento de la competencia profesional se asegurará el rigor técnico, la imparcialidad de las comisiones de evaluación y se permitirá la revisión del resultado de las evaluaciones. e) Participación: La definición, planificación y seguimiento del procedimiento se realizarán con la participación de los interlocutores sociales más representativos. f) Calidad: Un mecanismo de verificación interno y externo asegurará la calidad, el rigor técnico y la validez del mismo. g) Coordinación: Se garantizará la adecuada coordinación y complementariedad en las actuaciones de todas las partes responsables de su desarrollo, con el fin de conseguir la máxima eficacia y eficiencia en su implementación".

Dado que se propugna alterar notablemente el sistema diseñado por el Real Decreto 1224/2009, no parece muy correcto hacerlo en una norma como la proyectada que no introduce modificaciones en este artículo 6, y que tampoco se ajustará, de progresar la modificación, a lo que establece su preámbulo. A juicio del Consejo de Estado, la sustitución del actual procedimiento, basado en la existencia de convocatorias periódicas y la intervención de comisiones de evaluación, por un sistema abierto de evaluación con carácter permanente en cada centro público (o en los privados que sean autorizados), que actuarán mediante los evaluadores singulares que se designen, exigiría la elaboración de una nueva norma, con su correspondiente preámbulo, y basada en una exposición más clara, en la memoria, de las razones que han motivado el escaso éxito del sistema vigente.

Dicho de otro modo, el Proyecto no propugna una reforma en el procedimiento de cualificaciones profesionales derivadas de experiencia o formación parcial, sino que establece un mecanismo (no ya un procedimiento) completamente distinto como es el señalado: cada interesado podrá acudir al centro que tenga por conveniente, acreditar su experiencia, y recibirá, en su caso, el acto de acreditación.

Como ya se dijo, no se aprecia que bajo el nuevo mecanismo proyectado, puedan mantenerse principios establecidos en el artículo 6 del Real Decreto 1224/2009 (que no se propone reformar) como los que hacen referencia a que el procedimiento diseñado "se fundamentará en criterios, métodos, e instrumentos que aseguren resultados comparables en todas las personas participantes, independientemente del lugar o momento en el que se desarrolle la evaluación de la competencia profesional"; dice también el artículo 6 que "la definición, planificación y seguimiento del procedimiento se realizarán con la participación de los interlocutores sociales más representativos"; y añade que el procedimiento permitirá un proceso de "verificación interno y externo" que "asegurará la calidad, el rigor técnico y la validez del mismo", así como a que "se garantizará la adecuada coordinación y complementariedad en las actuaciones".

Ha de repararse, también, en que el vigente artículo 28 (dedicado a las funciones de las comisiones de evaluación y que no es objeto de la modificación proyectada) atribuye entre otras funciones a las comisiones, en conexión con los principios de fiabilidad y objetividad, las de:

"a) Organizar el proceso de evaluación a través de un plan que incluya las actividades o pruebas necesarias y la gestión derivada de su actuación. (...) c) Determinar los métodos e instrumentos de evaluación de la competencia profesional".

El Proyecto no concreta el modo en que estas funciones serán asumidas por los evaluadores en el supuesto de que las Administraciones responsables del procedimiento decidan libremente asignarles las funciones de las comisiones, habida cuenta de que el Proyecto no establece parámetro alguno de control sobre esta alternativa de evaluación que contiene el artículo 26, lo que es reprobable.

A juicio del Consejo de Estado, el cambio de modelo de evaluación que propugna el Proyecto presenta serias dificultades para insertarse de forma coherente con el resto del Real Decreto 1224/2009. La reforma, al operar sobre algunos de los elementos nucleares del sistema vigente, sin atender a otras cuestiones igualmente relevantes, puede generar problemas en su aplicación práctica, ante la insuficiencia del alcance de la reforma, en los términos expuestos.

Por las indicadas dificultades de inserción coherente de la modificación proyectada en el vigente Real Decreto 1224/2009, el Consejo de Estado considera que sería conveniente que tratara de articularse una reforma que evitase las discordancias expuestas y que respetase con total claridad los principios de la norma vigente, que son los plasmados en el artículo 8 de la Ley Orgánica 5/2002.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

5.4 Observaciones concretas:

A la anterior observación cabe añadir algunas consideraciones puntuales sobre el articulado del Proyecto.

En el artículo 10 se verifica el indicado cambio de sistema de reconocimiento, sustituyéndose el sistema de convocatoria recurrente por el de procedimiento abierto con carácter permanente, articulado a partir de la solicitud presentada por cada interesado. Cabe indicar en relación con este artículo 10 que no se estima correcto el empleo de la expresión "al menos" en el inciso segundo del proyectado artículo 10.1, conforme al cual:

"Este procedimiento permanente estará referido al menos a la totalidad de las unidades de competencia profesional incluidas en la oferta existente de Formación Profesional de cada Comunidad Autónoma vinculada al Catálogo Nacional de las Cualificaciones Profesionales".

Si el procedimiento ha de comprender "la totalidad" de las unidades incluidas en la oferta de cada comunidad autónoma, entonces no ha de emplearse "al menos", pues no hay correlación entre exigir que el procedimiento esté abierto de forma permanente a la totalidad de la oferta y, al tiempo, indicar que "como mínimo" se referirá a esa totalidad. Se debe suprimir dicha expresión del inciso transcrito.

Una reflexión específica merece también la reforma de los artículos 26 y 27 del Real Decreto 1224/2009.

Los apartados cinco y seis del artículo único del Proyecto tienen por objeto dar una nueva redacción a los artículos 26 ("Comisiones de evaluación") y 27 ("Composición y funcionamiento de las Comisiones de evaluación") del Real Decreto 1224/2009.

En la versión proyectada, la literalidad del artículo 26 es la siguiente:

"En cada ámbito territorial, las Administraciones responsables del procedimiento nombrarán las comisiones de evaluación de las diferentes especialidades o Familias Profesionales o, en su caso, asignarán las funciones de estas comisiones a los asesores y evaluadores implicados en los procedimientos".

En el proyectado artículo 26 se aprecia uno de los principales elementos del cambio de modelo articulado en el Proyecto, consistente en la posibilidad, en el marco del procedimiento de evaluación abierto con carácter permanente, de que cada Administración competente opte, bien por el nombramiento y la convocatoria de las correspondientes comisiones de evaluación, bien por la asignación de sus funciones a los "asesores y evaluadores implicados en el procedimiento". Debe repararse en que esta eventual asignación tiene como límite lo establecido en el proyectado artículo 25.3 (muy semejante al vigente artículo 25.2), conforme al cual "las personas designadas por las administraciones competentes podrán intervenir en el procedimiento tanto en calidad de asesores como de evaluadores, no pudiendo asumir el asesoramiento y la evaluación en el caso de un mismo candidato". Esta limitación es correcta, a fin de garantizar la transparencia y la objetividad en la evaluación de cada interesado.

Pero es precisamente en la insuficiencia de la regulación proyectada respecto a la posible sustitución de las comisiones por asesores y evaluadores individuales donde se aprecia una de las mayores dificultades del Proyecto, sin que haya quedado precisada con las suficientes garantías la manera en que dichos asesores y evaluadores asumirán las funciones de las comisiones, con pleno respeto a los principios que informan el sistema diseñado por el Real Decreto 1224/2009. Debería regularse de forma detallada esta cuestión, en garantía de los derechos de los interesados.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Prosiguiendo con el análisis del Proyecto, cabe ahora examinar el proyectado artículo 27, para lo que ha de acudirse, de nuevo, a lo establecido en el ya citado artículo 8 de la Ley Orgánica 5/2002, apartados 2 y 4, a cuyo tenor:

"2. La evaluación y la acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, tendrá como referente el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y se desarrollará siguiendo en todo caso criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación.

4. El Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, fijará los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas".

Por su parte, el proyectado artículo 27 dispone:

"En el caso de determinarse la necesidad de constituir comisiones de evaluación para la evaluación y acreditación de determinadas unidades de competencia o grupos de candidatos, las Administraciones competentes ajustarán su composición y funcionamiento con el fin de garantizar la eficacia del procedimiento".

Esta redacción ha sido objetada por el Consejo Escolar del Estado por considerar que la composición y funcionamiento de las comisiones de evaluación suponen aspectos especialmente relevantes de los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como sus efectos, cuya fijación corresponde al Gobierno. Se sugería por ello la revisión de los apartados cinco y seis del artículo único a fin de acomodarlos al citado artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002. En términos similares se pronunció la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que sugería que se procediese a la valoración del criterio del Consejo Escolar del Estado y, al menos, a la inclusión en la memoria de las razones a que obedece el cambio proyectado.

En el cuadro de resumen de observaciones que acompaña a la memoria se dice a este respecto lo siguiente:

"... la modificación del apartado 5 lo que hace es fijar, con una nueva regulación, la posibilidad de, en su caso, asignar las funciones de la comisión a asesores y evaluadores cuando así lo aconseje la situación concreta del número de personas a evaluar, las unidades de competencia sujetas a evaluación y la disponibilidad de asesores y evaluadores. Téngase en cuenta que uno de los problemas que ha puesto en evidencia la aplicación durante 11 años de la regulación contenida en el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, es la imposibilidad de constituir en tiempo y forma comisiones de evaluación para un número muy reducido de candidatos, haciendo decaer el derecho de los mismos a ser evaluados. Por tanto, parece proporcionado y adecuado permitir que asuman estas funciones personas que, habitualmente, y en su condición de profesores, lo que hacen precisamente es formar y certificar la acreditación adquirida por las personas a través de la evaluación ordinaria de las enseñanzas que imparten. Resultaría contradictorio que quienes están habilitados por su condición de funcionarios para certificar la superación de un módulo profesional, no puedan estarlo para acreditar la competencia asociada a dicho módulo en un procedimiento de evaluación de experiencia laboral".

Se observa que por medio de esta justificación no se da cumplida respuesta a lo indicado por el Consejo Escolar del Estado.

En realidad, lo que se critica por este órgano es que se altere la redacción del artículo 27 del Real Decreto 1224/2009, de modo que deje de establecer las reglas mínimas sobre composición y funcionamiento de las comisiones de evaluación para deferir la composición y funcionamiento de cada comisión a cada Administración competente; para el Consejo Escolar del Estado el cambio en la redacción del artículo 27 podría suponer una vulneración del citado artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002.

Como ya se ha indicado, este precepto atribuye al Gobierno la competencia para fijar "los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas". Al respecto la STC 111/2012 ha entendido que el artículo 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 "no reserva al Gobierno la íntegra regulación de todos los aspectos referidos a la evaluación y acreditación de las competencias, sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas".

Entiende el Consejo de Estado que no cabe incardinar dentro de estos "contenidos y criterios básicos" las reglas de composición y funcionamiento de las comisiones de evaluación, pues lo relevante es la determinación de sus funciones, que se contienen en el artículo 28 del Real Decreto 1224/2009.

Pero sí ha de tenerse en cuenta que, con arreglo al citado artículo 8.2, "la evaluación y la acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación (...) se desarrollará siguiendo en todo caso criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación".

La garantía de esas exigencias de la evaluación de competencias se canaliza en el Real Decreto 1224/2009 no solo a través de los principios del artículo 6 y de las funciones de las comisiones de evaluación del artículo 28, sino también a través de las reglas sobre composición y funcionamiento que actualmente contiene el artículo 27. A fin de garantizar una exigible coherencia entre las diferentes comisiones que, en su caso, nombren las autoridades competentes se sugiere que el proyectado artículo 27 incluya una referencia a la aplicación a dichas comisiones, en lo que proceda, de lo establecido en materia de órganos colegiados, con carácter básico, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 15 y siguientes); también sería recomendable mantener la regla sobre compensaciones económicas a sus miembros, actualmente contenida en el artículo 27.6 del decreto.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Finalmente, cabe señalar la incorrección técnica de la modificación en la que se incluye un nuevo apartado 1 bis. Lo correcto sería que este nuevo apartado fuera el nuevo apartado 2 y que el actual apartado 2 pase a ser el nuevo apartado 3.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones efectuadas en el apartado 5.3 y en el apartado 5.4, en concreto a los proyectados artículos 26 y 27, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar para su aprobación, en su caso, por el Consejo de Ministros, el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.

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