Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 6 de julio de 2021, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la norma de calidad de los aceites de oliva y de orujo de oliva.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la norma de calidad de los aceites de oliva y de orujo de oliva consta de diez artículos, dos disposiciones adicionales, una transitoria, otra derogatoria, tres finales y dos anexos.

El preámbulo explica los antecedentes normativos y las normas de la UE aplicables. Asimismo, hace referencia a que la norma se ajusta a los principios de buena regulación. La fórmula promulgatoria pone de manifiesto que la aprobación del proyecto será copropuesta por el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, el Ministro de Consumo y la Ministra de Industria, Consumo y Turismo.

De acuerdo con el artículo 1, el objeto del real decreto es establecer la norma de calidad de los aceites de oliva y de orujo de oliva.

El artículo 2 delimita el ámbito de aplicación, que incluye las instalaciones de elaboración radicadas en España, los aceites de oliva y de orujo de oliva elaborados en España para su comercialización en España y a los operadores que elaboren o comercialicen aceites en España, sin perjuicio de la cláusula de reconocimiento mutuo.

El artículo 3 se remite a las denominaciones y definiciones contenidas en la parte VIII del anexo VII del Reglamento (UE) número 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) número 922/72, (CEE) número 234/79, (CE) número 1037/2001 y (CE) número 1234/2007; además, incluye, en su apartado 2, diversas definiciones.

El artículo 4 se refiere a las obligaciones de trazabilidad. Se establece la obligación de los operadores con instalaciones de tener un sistema de registros de trazabilidad, de acuerdo con el anexo I. Asimismo, se determinan las obligaciones en el transporte de los aceites, y la obligación de realizar la notificación al sistema informatizado y de llevar el documento de acompañamiento que generará dicho sistema.

En el artículo 5, relativo a las obligaciones de las instalaciones, se establece que las almazaras, las refinerías y las extractoras de aceite de orujo de nueva creación deberán estar ubicadas de manera independiente.

El artículo 6 ("Obligaciones específicas en relación con los aceites") determina que los aceites de oliva y de orujo de oliva deberán cumplir las características fisicoquímicas y organolépticas establecidas en las normas de la Unión Europea que regulan esta materia.

En el artículo 7 se establecen obligaciones específicas en relación con los envases. En particular, se determinan las condiciones higiénicas, la exigencia de un dispositivo de cierre irrecuperable y su capacidad máxima.

El artículo 8 incluye diversas prácticas prohibidas en relación con la elaboración, almacenamiento y transporte de los aceites de oliva y de orujo de oliva, y en relación también con las instalaciones definidas en el artículo 3.

El artículo 9 ("Control oficial, coordinación y régimen sancionador") establece la obligación de las autoridades competentes de control oficial de realizar al menos un control de conformidad por cada mil toneladas de aceite de oliva y de orujo de oliva. Además, se determina que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación coordinará un Plan de control específico para la verificación de la trazabilidad del sector del aceite de oliva y de orujo de oliva, y se prevé un informe anual sobre controles oficiales que será publicado por parte de la Administración General del Estado a instancias del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. El apartado 8 tiene el siguiente tenor: "Las sanciones que se impongan como fruto de los controles llevados a cabo, serán eficaces, proporcionadas y disuasorias".

El artículo 10 lleva la rúbrica: "Mejora de la percepción de los consumidores del aceite de oliva virgen extra". En él se prevé un código de buenas prácticas, elaborado de manera conjunta por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las asociaciones representativas del sector productor, de la industria y de la distribución, con el objetivo de mejorar la percepción por parte de los consumidores del aceite de oliva virgen extra. En dicho código se recogerán los mecanismos de evaluación y control del mismo. La adhesión a dicho código será voluntaria.

La disposición adicional primera recoge la cláusula de reconocimiento mutuo, conforme a la cual las mercancías comercializadas legalmente en otro Estado miembro de la Unión Europea o en Turquía, u originarias de un Estado de la Asociación Europea de Libre Comercio signatario del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y comercializadas legalmente en él, se consideran conformes con el real decreto.

La disposición adicional segunda determina que a más tardar el 1 de octubre de 2021 se desarrollará un soporte informático por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para instrumentar el deber de notificación establecido en el artículo 4.

De conformidad con la disposición transitoria única, las obligaciones previstas en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 4 (relativa a la notificación de los movimientos al sistema informatizado habilitado a tal efecto) no serán aplicables hasta el 1 de octubre de 2021.

La disposición derogatoria incluye, además de la cláusula general, una referencia expresa a distintos reales decretos y órdenes ministeriales que se derogan.

La disposición final primera se refiere título competencial (artículo 149.1.13 .ª de la Constitución Española).

La disposición final segunda recoge una modificación del Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el texto del Código Alimentario Español, que incluirá una remisión al real decreto cuyo proyecto se consulta.

La disposición final tercera prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo I, al que se remite el artículo 4.1, define las condiciones y los requisitos que deben cumplir los registros de trazabilidad aplicables a los productos regulados en esta norma. En el anexo II, al que se remite el artículo 4.3, se establece la información que debe incluirse en el documento de acompañamiento durante el transporte de aceites de oliva y de orujo de oliva.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

Indica la memoria que los objetivos que se persiguen con la norma son los siguientes:

- Mejorar la competitividad del sector nacional del aceite de oliva y de orujo de oliva, garantizar la leal competencia entre las industrias y dotar de las mismas condiciones a todos los productores.

- Actualizar, desde el punto de vista de la calidad alimentaria, la normativa nacional aplicable al aceite de oliva y de orujo de oliva.

- Introducir y desarrollar requisitos de trazabilidad adicionales en la producción y comercialización de aceite de oliva.

- Proporcionar una información adecuada al consumidor, que facilite su derecho a la elección de compra.

- Poner en valor la calidad de los aceites de oliva y de orujo de oliva producidos en nuestro país e impedir la comisión de prácticas fraudulentas que afecten negativamente a dicha calidad.

Las alternativas consideradas han sido tres:

- Elaborar el proyecto de norma que se propone, que regula la producción y comercialización del aceite de oliva y de orujo de oliva en España y deroga la normativa nacional vigente sobre estos productos, en lo que a calidad alimentaria se refiere.

- Mantener la situación actual, con una norma que data del año 1983, considerada obsoleta. - Modificar la norma actual (Real Decreto 308/1983, de 25 de enero, por el que se aprueba la Reglamentación Técnico Sanitaria de Aceites Vegetales Comestibles).

Se ha considerado que la primera opción era la más adecuada, dado que proporciona una norma nacional actualizada y adaptada a la realidad del mercado.

La memoria justifica que el proyecto se adecua a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En lo que se refiere a las novedades que incluye la nueva regulación, se señalan las siguientes:

- Se incorpora un sistema de mantenimiento de la trazabilidad interna y se establece un documento de acompañamiento durante el transporte.

- Se incluye la obligación de notificación al sistema informatizado habilitado para tal efecto por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

- Incorpora obligaciones relativas a la separación de las instalaciones destinadas a la producción de los aceites de oliva de nueva creación.

- Se recoge una protección específica de los términos "virgen" y "virgen extra".

- Se contemplan nuevas prácticas prohibidas en las instalaciones.

- Se crea un plan de control específico para la verificación de la trazabilidad del sector del aceite de oliva y de orujo de oliva, coordinado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

- Se persigue aumentar la transparencia mediante la publicación de resultados de los controles de conformidad del aceite de oliva.

- Se crea un código de buenas prácticas, elaborado de manera conjunta por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las asociaciones representativas del sector productor, de la industria y de la distribución, con el objetivo de mejorar la percepción por parte de los consumidores del aceite de oliva virgen extra.

En el capítulo correspondiente al análisis jurídico, se citan las normas de la UE que afectan a la regulación del aceite de oliva, y se afirma que el proyecto se ajusta a ellas. Se hace referencia al fundamento legal (disposición adicional cuarta de la Ley 28/2015, de 30 de julio). Además, se incluye una lista de las normas que derogará el real decreto proyectado. Se señala que el real decreto se funda en el título competencial recogido en el artículo 149.1.13.ª, que atribuye la competencia al Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

La memoria hace una referencia detallada a la tramitación, poniendo de manifiesto los cambios introducidos como consecuencia de las observaciones presentadas en los distintos trámites. Asimismo, incluye anexos en los que se valoran dichas observaciones.

En cuanto a los efectos:

- Dado que el proyecto tiene por objetivo mejorar la competitividad del sector, garantizar la leal competencia entre las industrias y dotar de las mismas condiciones a todos los productores, se estima que tendrá un impacto positivo sobre la economía.

- Tendrá impacto positivo sobre la competencia, pues no limita el número o la variedad de los operadores del mercado ni la capacidad de los operadores para competir. También es conforme con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado.

- Las principales cargas que se producirán derivan de la obligatoriedad de notificación de los movimientos de los aceites de oliva y de orujo previstos en el artículo 4.3, que se estiman en un importe anual de 400.000 euros. En segundo lugar, se imponen también nuevas cargas para las empresas que se compongan de almazara, refinería o extractora de aceite de orujo no ubicadas de manera independiente a la entrada en vigor de la norma, ya que deberán presentar anualmente a la autoridad competente de control un informe de los registros de trazabilidad (el coste anual se estima en 11.500 euros). En cuanto a la obligación de mantener un registro de trazabilidad interna, se estima que esta medida no impone cargas administrativas adicionales a las actuales.

- En cuanto al impacto presupuestario, se indica que la norma no supone incremento de gasto. La implantación del sistema informático se llevará a cabo con los medios económicos y personales del departamento.

- El proyecto carece de impacto de género y otros impactos sociales (sobre la infancia y adolescencia, en la familia, por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con movilidad reducida).

Por último, se indica en la memoria que la norma no es susceptible de evaluación por sus resultados.

Tercero.- Tramitación en relación con los primeros borradores del proyecto

Antes de la primera elaboración del proyecto, se llevó a cabo una consulta pública previa, entre el 15 de diciembre de 2017 a 10 de enero de 2018, recibiéndose observaciones de diversas entidades. En la memoria se incluye un anexo en el que se valoran sus observaciones.

Seguidamente, redactado un borrador del proyecto, se realizaron distintos trámites en el segundo trimestre de 2018, recabándose los informes de la Dirección General de Relaciones con las comunidades autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de 2 de marzo de 2018; de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 5 de marzo de 2018, en el que se indica que, dado el contenido del proyecto, no resultaba preceptiva la aprobación previa, para la cual era competente, en aquel momento, el titular del citado departamento; de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, de 31 de julio de 2018, que incluía también algunas observaciones.

Seguidamente se recabó un nuevo informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, de 27 de febrero de 2020, en el que se indicaba que el proyecto puede dictarse al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y no se formulaban observaciones al proyecto.

Asimismo, se realizó el primer trámite de audiencia e información pública, entre el 13 de febrero al 5 de marzo de 2020, en el que se presentaron diversas alegaciones y se consultó a las comunidades autónomas, en junio de 2020, recibiéndose escritos de las Comunidades de Madrid, Cataluña, Aragón, Extremadura, Valenciana, Galicia, Castilla-La Mancha, Andalucía e Illes Balears.

Consta, además, que durante dicha tramitación recayó resolución del Secretario General de Agricultura y Alimentación, de 23 de abril de 2020, en virtud de la cual se acordó no suspender los plazos para la tramitación del proyecto, en aplicación del apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Entre los meses de abril y mayo de 2020 se consultó a los distintos departamentos, emitiéndose informe por parte de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Sanidad (de 23 de abril de 2020, sin observaciones), del Ministerio de Consumo (de 28 de abril de 2020, que incluye diversas observaciones), y del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (de 19 de mayo de 2020, que reseña las observaciones de la Secretaría de Estado de Comercio e incluye las de la propia Secretaría General Técnica).

En aras de la mayor claridad, y dada la existencia de diversas versiones de la norma, se hará referencia a las redacciones correspondientes a estos trámites "borradores previos de la norma".

Cuarto.- Primera redacción del proyecto

Con posterioridad a dicha tramitación, se incluyeron algunas novedades en el proyecto, con motivo de las observaciones recibidas durante el trámite de audiencia e información públicas, y también con el objetivo de incorporar soluciones que permitan hacer frente a la situación de grave crisis de precios que atraviesa el sector. En aras de la mayor claridad, se hará referencia a esta redacción como "primera redacción del proyecto", que se utiliza en la rúbrica de este antecedente. En particular, la memoria hace referencia a las siguientes:

- Se suprimió la referencia en el etiquetado a los términos "suave" e "intenso", de acuerdo con las manifestaciones realizadas por algunos agentes, pues se entendía que podían producir confusión al consumidor y que no había métodos de análisis como herramienta a efectos del control oficial.

- En segundo lugar, ante las demandas del sector, relativas a la importancia del control de los movimientos de aceite, y de que estos movimientos sean notificados con anterioridad a las autoridades, se ha incorporado la obligación de notificar estos movimientos a un sistema de trazabilidad informático o telemático.

- Por otra parte, se había introducido en el texto la prohibición de la comercialización de los aceites de oliva virgen extra destinados a los consumidores finales en recipientes de plástico, a excepción de los suministrados en envases monodosis. Esta medida tenía por objeto, según se explica en la memoria, contribuir a mejorar la imagen e incrementar el valor de los aceites de oliva virgen extras. Esta prohibición se ha excluido en la redacción final del proyecto.

Dado que dichas modificaciones tenían importancia, se abrió un nuevo trámite de audiencia e información pública, entre los días 19 y 30 de junio de 2020, ambos inclusive. Se presentaron observaciones por diversas entidades; además, se recibieron diversas alegaciones (379, según la memoria) en contra de la prohibición del plástico como material de envasado para el aceite de oliva virgen extra.

También se llevó a cabo una nueva consulta a las comunidades autónomas, presentándose escritos por Andalucía, Aragón, Illes Balears, Cantabria, Castilla-La Mancha, Galicia, Cataluña y Región de Murcia.

Quinta.- Segunda redacción del proyecto

Se indica en la memoria que, como resultado del trámite de audiencia e información públicas, de las observaciones recabadas durante las consultas a las comunidades autónomas y a las organizaciones representativas del sector, así como de los informes emitidos por las Secretarías Generales Técnicas de los distintos ministerios implicados, se introdujeron modificaciones en el proyecto. En aras de la mayor claridad, se hará referencia a esta redacción como "segunda redacción del proyecto", que se utiliza en la rúbrica de este antecedente. Entre ellas, destacan las siguientes:

- En relación con las obligaciones específicas de las instalaciones, ante las demandas del sector, y con el fin de evitar el elevado impacto económico que supondría su cumplimiento para las instalaciones afectadas, se había establecido que la obligación de separación de las instalaciones solo será aplicable a las de nueva implantación a partir de la entrada en vigor de la norma. No obstante, para evitar prácticas fraudulentas derivadas de la no separación se incrementarán las obligaciones de declaración a las que estas estarán sometidas, de tal manera que será obligatorio notificar los movimientos de aceites de oliva y de orujo de oliva que se produzcan entre las almazaras, refinerías y extractoras ubicadas en la misma instalación.

- Se mantenía la prohibición de comercialización de los aceites de oliva virgen extra en recipientes de plástico, permitiéndolos para los suministrados en envases monodosis. Esta prohibición se excluye en la redacción final del proyecto.

Informe de la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria

Redactado el nuevo texto, se recabó el informe de la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria, que lo emitió el 15 de julio de 2020. Se indica en el certificado del secretario de dicha Comisión que a la reunión habían sido convocados representantes de los distintos sectores (empresas, consumidores y sindicatos).

Cumplimiento de trámites preceptivos en Derecho de la Unión Europea [sept. Dic. 2020]

Se ha llevado a cabo la notificación del proyecto a la Comisión Europea, de conformidad con la Directiva 2015/1535/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. La notificación se hizo también de conformidad con el artículo 45 del Reglamento (UE) 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor (RIAC), por contener disposiciones obligatorias sobre información alimentaria. El plazo del statu quo vencía el 21 de diciembre de 2020.

El 9 de diciembre de 2020, se recibió dictamen circunstanciado de la Comisión (artículo 6, apartado 2, 2.º, de la Directiva (UE) 2015/1535), con respecto al proyecto. De este modo, el plazo de statu quo quedó ampliado hasta el 19 de marzo de 2021. En el dictamen se señala, en síntesis, lo siguiente:

- Ciertas medidas impuestas por el proyecto consultado podían suponer una traba a la comercialización de productos procedentes de otros Estados miembros y por tanto introducir restricciones al buen funcionamiento del mercado único, a pesar de estar incorporada en el proyecto la cláusula de reconocimiento mutuo. En concreto, el dictamen se centra en las características adicionales exigidas a determinadas categorías de los aceites de oliva y orujo de oliva que no están contempladas en la normativa de la Unión Europea.

- Además, y a pesar de estar incorporada la cláusula de reconocimiento mutuo al texto del proyecto, la Comisión consideraba que las prohibiciones indicadas a continuación podrían afectar a la libre comercialización en España de aceites de oliva procedentes de otros Estados miembros:

* La elaboración de mezclas de aceite de oliva con otros aceites vegetales. * La utilización del término "virgen" en el etiquetado de otros aceites que no sean de oliva. * La comercialización de los aceites de oliva virgen extra en recipientes de plástico a través del canal de comercio minorista.

Por ello, la Comisión solicitaba aclarar el ámbito de aplicación para determinar qué disposiciones son de aplicación a los operadores españoles que producen y venden sus productos en el mercado español y cuáles se aplican a los operadores que no producen, pero sí venden, en el mercado español.

- Por otra parte, en relación con algunos artículos, se solicitaba que se hiciese referencia explícita a la normativa europea de referencia.

Como consecuencia de lo anterior, se dice en la memoria, se ha adaptado el texto para recoger las observaciones de la Comisión; en particular, se ha redactado nuevamente la regulación correspondiente al ámbito de aplicación, se ha mencionado expresamente la legislación de la Unión Europea y se habían eliminado las características adicionales de los aceites de oliva a las que hacía referencia el artículo 6 y el anexo I.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Directiva (UE) 2015/1535, el 19 de marzo de 2021 se informó a la Comisión de las medidas que se habían adoptado como consecuencia del referido dictamen.

Asimismo, como consecuencia de dicha notificación a la Comisión Europea en el marco del procedimiento establecido por la Directiva (UE) 2015/1535, también se recibió, el 19 de marzo de 2021, un dictamen circunstanciado emitido por Lituania, en el que dicho Estado miembro afirmaba que la prohibición de comercializar el aceite de oliva virgen extra en envases de plástico -prohibición incluida en la versión consultada, pero que no se recoge en la redacción final- a través del canal de comercio minorista infringe el artículo 34 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), al restringir la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros de la Unión Europea, concretamente restringiendo de manera implícita la libre circulación de productos de PET originarios de otros Estados miembros y con destino España para el envasado de aceites de oliva virgen extra. Dado que esta disposición ya había sido suprimida, no ha sido necesario adaptar nuevamente el texto.

Sexta.- Tercera redacción del proyecto

A raíz de los anteriores trámites, y de la preocupación en el sector de la repercusión de la medida de prohibición del plástico, se había elaborado una nueva versión (que, en aras de la mayor claridad, se denomina "tercera redacción del proyecto").

Se indica en la memoria que las numerosas observaciones realizadas en relación con la prohibición de uso de recipientes de plástico habían dado lugar a que se realizaran estudios para analizar la medida y su repercusión real en los operadores y el mercado. A raíz de estos estudios se había considerado que, si bien es necesario un reposicionamiento de los aceites de oliva virgen, la prohibición contemplada no es adecuada en este momento, por lo que se ha modificado la prohibición a favor de medidas que fomenten e incentiven prácticas en el sector dirigidas a poner en valor los aceites a través de formas de presentación adecuadas. A la justificación contenida en estos estudios, que no obran en el expediente, se hace referencia más adelante.

Por otra parte, en relación con el sistema informatizado que desarrollará el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se había iniciado el estudio para su desarrollo, poniéndose de manifiesto la necesidad de acotar y dotar de una mayor seguridad jurídica a los operadores de modo que se reflejen claramente los responsables de efectuar las notificaciones al sistema informatizado, los aceites de oliva y de orujo de oliva implicados en dicha notificación y la información concreta que deberá reportarse al sistema informatizado.

En tercer lugar, se habían incluido modificaciones como consecuencia de las observaciones formuladas por la Comisión Europea.

Seguidamente, se da cuenta de la tramitación seguida a partir de la redacción de este nuevo texto del proyecto.

Tercer trámite de Audiencia e información públicas, celebrado entre el 3 y el 12 de marzo de 2021

Como consecuencia de dichos cambios, se llevó a cabo un nuevo trámite de audiencia e información públicas, mediante la publicación del correspondiente anuncio en la página web del departamento no notificando su apertura a los sectores interesados. El trámite permaneció abierto para la presentación de escritos desde el 3 de marzo de 2021 hasta el 12 de marzo de 2021. Han presentado escritos diferentes entidades y asociaciones.

Nueva consulta a las comunidades autónomas, en marzo de 2021

Asimismo, se ha llevado a cabo nueva consulta a las comunidades autónomas, habiendo presentado escritos la Comunidad de Illes Balears, Galicia, Cataluña, Andalucía y Aragón (esta última sin observaciones, según señala la memoria).

Se incluye en el expediente un documento en el que se analizan las observaciones realizadas en ambos trámites.

Nuevos cambios en el proyecto

Se indica en la memoria que, como consecuencia de los dos trámites anteriores, se introdujeron algunas modificaciones, entre las cuales destacaba la eliminación del proyecto de determinadas obligaciones en relación con la materia prima, dado que la normativa vigente a nivel europeo y nacional ya regula la materia prima para la obtención de aceite de oliva virgen.

Conformidad de la Comisión

El nuevo texto del proyecto, una vez introducidas las modificaciones indicadas, ha sido nuevamente remitido a la Comisión Europea en el contexto de la notificación de conformidad con la Directiva 2015/1535/UE. Señala la memoria que se ha obtenido la conformidad, por parte de la Comisión, del nuevo texto del proyecto, de acuerdo con los dictámenes circunstanciados emitidos por la propia Comisión y por Lituania.

Notificación del proyecto a la Organización Mundial de Comercio, de 21 de enero de 2021

De acuerdo con lo previsto en el artículo 2.9.2 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, se ha comunicado el proyecto de Real Decreto a la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio (OMC), acompañado del correspondiente formulario de notificación, indicando los productos que abarca la norma de calidad y su partida arancelaria, así como el objetivo y razón de ser del proyecto. No se han recibido observaciones por parte de ningún Miembro de la OMC en el plazo de sesenta días previsto.

Nueva consulta a los departamentos

Igualmente, se ha recabado el parecer de los Ministerios de Consumo, de Industria, Comercio y Turismo y de Sanidad.

El 8 de abril de 2021, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad emitió informe sin observaciones.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio emitió informe el 16 de abril de 2021. Si bien se informa favorablemente la norma, se hacían dos observaciones. La primera al artículo 4, se ha aceptado en la redacción final, según se señala en el cuadro anexo a la memoria. En segundo lugar, se decía que en la memoria se indica que el proyecto está pendiente de notificación a la Organización Mundial del Comercio, trámite que sería preceptivo en el marco del Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio (este aspecto ha sido corregido en la redacción última de la memoria).

El 13 de abril de 2021 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Consumo. Se señala, en primer lugar, que las observaciones realizadas en el primer informe habían sido en lo sustancial atendidas en la nueva redacción de la norma. En dicho informe manifestaba la discrepancia de dicho departamento con la norma, y, en concreto, con diversos artículos. Se indicaba que el artículo 4, sobre la obligación de trazabilidad, debía adecuarse al artículo 18 del Reglamento (CE) 178/2002, en particular en lo que hace a los almacenes dedicados exclusivamente al almacenamiento y la distribución de aceites de oliva y de orujo de oliva; también consideraba que debía aclararse el sentido del artículo 8.1.a) del proyecto, bien en la propia norma, bien en la memoria; en relación con el código de buenas prácticas recogido en el artículo 10 se solicitaba información adicional; finalmente, se recogían algunas sugerencias en relación con el anexo I, relativo a los registros de trazabilidad.

La Dirección General de la Industria Alimentaria emitió un informe el 19 de abril de 2021, en el que contestaba las alegaciones recibidas. En particular, se justificaba la supresión de la prohibición de los envases de plástico, teniendo en cuenta los informes de la Comisión y de Lituania y que, de acuerdo con los estudios realizados, se había comprobado que ello tendría un importante impacto, tanto para los agentes económicos como para el consumidor; además, podría suponer un impacto negativo en el empleo del sector productor de envases de plástico e industrias derivadas. Por otra parte, se señala que la utilización de envases de cristal genera un impacto ambiental mayor que el uso de plástico PET. En relación con el artículo 4, se indicaba que el proyecto establece un sistema de trazabilidad normalizado, sin perjuicio. por lo tanto, de la trazabilidad obligatoria impuesta por el Reglamento (CE) 178/2002, que es aplicable en todo caso. Consta además en el cuadro anexo a la memoria que se han aceptado las observaciones al artículo 8 y al anexo I.

Se incluye también un nuevo escrito de la Dirección General de la Industria Alimentaria, de 7 de junio de 2021, en el que se indica que, el 27 de mayo de 2021, el Ministerio de Consumo había presentado nuevas observaciones (que no constan en el proyecto), como contestación al anterior informe; en dicho escrito se valoran dichas observaciones. En lo que se refiere al artículo 4, se señala que "bastaría con incluir una cláusula general en el preámbulo, en la línea de lo que se habló en la reunión" que habían mantenido con anterioridad. Además, se aceptaban las observaciones realizadas al artículo 8.1.a (prohibición de mezclas), al subapartado b del mismo artículo (protección del término "virgen"), a la introducción en el preámbulo de un nuevo inciso sobre la utilización del plástico, y al artículo 10, sobre el código de buenas prácticas.

Otros informes

Asimismo, el proyecto se sometió a nuevo informe de la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria, que lo emitió en sentido favorable el 28 de junio de 2021.

Y ha emitido informe, igualmente, el Consejo de Consumidores y Usuarios el 18 de junio de 2021. El informe valora favorablemente el sistema de trazabilidad establecido. Se incluían algunas observaciones al articulado. En particular, se señalaba que los controles previstos en el artículo 8 (1 por cada 1000 toneladas) eran escasos. También se señalaba que no había prohibición expresa de venta a granel de aceite de oliva, lo que sí que estaba presente en la norma anterior. Sobre esta cuestión, se señala en el cuadro anexo a la memoria que, de acuerdo con la regulación europea, se había eliminado la prohibición de la venta a granel por el Real Decreto 176/2013.

Séptimo.- Informe final de la Secretaría General Técnica, de 1 de julio de 2021

Se incluyen dos informes de dicho órgano; uno de 14 de julio de 2020, en el que no se hacían observaciones al proyecto, y otro posterior, de 8 de abril de 2021, denominado de tramitación, en el que se reseña el procedimiento de elaboración del proyecto.

Finalmente, hay un nuevo informe de 1 de julio de 2021, en el que se señala que el proyecto debía someterse al dictamen del Consejo de Estado.

Octavo.- Audiencia en el Consejo de Estado

Ya en el Consejo de Estado el expediente, solicitaron la apertura de un trámite de audiencia diversas entidades, siéndoles dado un plazo para su presentación.

En dicho plazo, se registró un escrito de la Asociación Nacional de Empresas de Aceite de Orujo de Oliva (ANEO) y la Asociación Nacional de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles (ANIERAC), que se remitía a las presentadas con anterioridad, aduciendo que se producía una situación de "discriminación inversa", al exigir requisitos mayores a la producción del aceite de oliva y de orujo de oliva en España que a los exportados de otros países europeos. En particular, se refería a las normas sobre los requisitos de independencia de las almazaras, refinerías y extractoras de aceite de orujo contenidas en el artículo 5; también hacía referencia a la prohibición del artículo 8.1.a) (en relación con las mezclas de aceites de oliva y de orujo de oliva con otros aceites) y el 8.1.d) (sobre la prohibición de que las mezclas de aceites de oliva vírgenes previamente clasificados se clasifiquen con una categoría superior a la del aceite de menor categoría utilizado).

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto de consulta

Se refiere la consulta al Real Decreto por el que se aprueba la norma de calidad de los aceites de oliva y de orujo de oliva.

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, números 2 y 3, de su Ley Orgánica, el cual, en su redacción actual, establece que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 2. Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo. 3. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II.- Competencia del Estado

El Estado cuenta con competencia para dictar la norma, con fundamento en el título competencial que se cita en la disposición final primera, que se refiere a la reglas 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y legislación básica sobre protección del medio ambiente.

A este respecto, procede recordar la doctrina recogida en la STC 95/1986, a que hace referencia el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, que en su fundamento jurídico segundo señaló:

"Como acabamos de señalar, la agricultura es una de las materias cuya íntegra asunción competencial por las comunidades autónomas ha sido permitida por la Constitución, en su art. 148. (...). Pero ello no significa que el carácter exclusivo con que se predica la competencia autonómica sobre el sector agrícola sea en sí mismo un impedimento infranqueable a toda intervención estatal en la materia dentro del territorio de Cataluña, y ello no sólo porque ciertas materias o actividades, estrechamente ligadas a la agricultura, pueden caer bajo otros enunciados competenciales que el art. 149 de la Constitución confía al Estado, sino sobre todo porque tanto la norma fundamental como el propio Estatuto de Autonomía dejan a salvo las facultades de dirección general de la economía, y, por tanto, de cada uno de sus sectores productivos, que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado".

Por lo demás, a juicio del Consejo de Estado, la norma consultada es respetuosa con las competencias autonómicas.

Cabe señalar, por otra parte, que el proyecto ha sido consultado a las comunidades autónomas, que han tenido la oportunidad de intervenir en su tramitación.

III.- Rango de la disposición

La norma cuyo proyecto se consulta tiene su base en la disposición final cuarta de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, que "habilita al Gobierno para aprobar normas de calidad de productos alimenticios, con el objeto, entre otros, de adaptarse a la reglamentación de la Unión Europea, y de simplificar, modernizar y valorizar las normas existentes así como de mejorar la competitividad del sector, incluyendo los adelantos producidos por la innovación tecnológica".

IV.- Tramitación de la norma

La tramitación de la norma ha sido larga y cuidadosa, habiéndose llevado a cabo la redacción de diversas versiones de la norma que, al introducir cambios sustanciales respecto a versiones anteriores, llevaron a reiterar los trámites esenciales del procedimiento, como es el caso del de audiencia e información púbica, de la consulta a las comunidades autónomas y del sometimiento a informe de los departamentos ministeriales cuyas competencias pudieran verse afectadas y, en particular, de los coproponentes (Ministerio de Sanidad y Ministerio de Consumo).

Por otra parte, la norma ha sido comunicada a la Comisión, de conformidad con lo previsto en la Directiva 2015/1535/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información y en el artículo 45 del Reglamento (UE) 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor (RIAC), por contener disposiciones obligatorias sobre información alimentaria. Habiéndose presentado observaciones por la Comisión y por un Estado miembro, se introdujeron cambios en el proyecto, lo que dio lugar a que la Comisión manifestara su conformidad con la norma. También se ha remitido la norma a la Organización Mundial de Comercio.

Por todo ello, estima el Consejo de Estado que la tramitación de la norma ha sido correcta. En este sentido, resulta particularmente útil la cuidada exposición que se hace de dicha tramitación en la memoria, pues da cuenta de forma clara de los principales puntos que han sido debatidos durante el procedimiento, arrojando con ello claridad sobre las soluciones finalmente adoptadas y otras alternativas consideradas. En este sentido, sería conveniente que, en el apartado de la memoria correspondiente a las alternativas, se hiciera una referencia, sintética pero expresiva, de las soluciones que se han barajado a lo largo de la tramitación, como singularmente la referida a si era conveniente o no prohibir los envases de plástico, justificando la solución finalmente adoptada (que no incluye dicha prohibición).

Por otra parte, la memoria del impacto de análisis normativo justifica adecuadamente las soluciones adoptadas y hace referencia de forma suficiente, aunque concisa, a los impactos del real decreto proyectado.

En la memoria se señala que la norma no será objeto de evaluación ex post. No obstante, no cabe ignorar -y sería útil reflejarlo así en dicho documento- que el propio real decreto prevé, en algunos de sus artículos, mecanismos de evaluación en relación con los aspectos más relevantes recogidos en el proyecto. Así sucede, en particular, en relación con los controles en relación con el proceso de producción del aceite de oliva, aspecto que resulta fundamental en el nuevo esquema de la norma; a este respecto, establece el artículo 9.6 que toda la información remitida en relación con los controles que se lleven a cabo por las autoridades competentes, que deberá ser comunicada al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se recogerá en un informe anual sobre controles oficiales que será publicado por parte de la Administración General del Estado a instancias del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. De esta forma, pues, se podrá llevar a cabo una evaluación tanto de la suficiencia de los controles efectuados -que se establecen en al menos un control por cada mil toneladas- como en cuanto al resultado de dichos controles. Por otra parte, otra pieza fundamental de la norma consiste en mejorar la percepción de la calidad del aceite de oliva por parte de los consumidores, aspecto en relación con el cual el artículo 10 establece la aprobación de un código de buenas prácticas que "detallará los mecanismos de evaluación y control". Esta previsión ha de ser valorada favorablemente. En todo caso, tal y como ha sido apuntado, sería conveniente que en la memoria, en el apartado relativo a la evaluación ex post, se hiciera referencia a estos mecanismos. También sería aconsejable, conforme a lo que luego se señalará en los cometarios al articulado, que se estableciera una regulación más detallada en relación con el informe anual sobre los controles oficiales que regula el citado artículo 9.6 del proyecto. No obstante lo anterior, sí que es preciso llamar la atención sobre un aspecto. Según indica el último párrafo del preámbulo, la norma será copropuesta por el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, el Ministro de Consumo y la Ministra de Industria, Comercio y Turismo. A lo largo de la tramitación se han manifestado divergencias, a veces relevantes, entre el Ministerio de Consumo y el departamento consultante. Al parecer, según se desprende del último escrito de la Dirección General de la Industria Alimentaria, de 7 de junio de 2021, dichas divergencias han quedado resueltas, al haberse llevado a cabo una reunión entre ambos departamentos y haberse aceptado las observaciones realizadas en el último informe del Ministerio de Consumo -el cuarto, no incluido en el expediente, como debiera haberse hecho-. Si bien de dicho escrito cabe deducir razonablemente que hay acuerdo entre ambos departamentos, ha de recordar el Consejo de Estado que debiera haberse incluido en el expediente un documento que reflejara la conformidad explícita de los dos departamentos coproponentes con el texto final de la norma. No obstante, a la vista de la circunstancia expuesta en lo que hace al Ministerio de Consumo y de que en su último informe el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo valoró favorablemente el proyecto -sin perjuicio de dos observaciones que cabe calificar de menores-, y habida cuenta de la urgencia de la consulta, no se estima necesario ni conveniente la devolución del expediente con el fin de recabar dichos documentos en los que se explicite la conformidad con el texto final.

V.- Valoración de la norma y observaciones al articulado

La norma consultada, tal y como expone su preámbulo, tiene por objeto establecer en una disposición la regulación interna sobre el aceite de oliva, adaptándola a la situación actual y tratando de promover su calidad. De este modo, la nueva regulación sustituirá y derogará la regulación hasta ahora dispersa en una pluralidad de normas reglamentarias (entre ellas, la sección correspondiente del Código Alimentario Español, aprobado por Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre, que regula los aceites de oliva; la Reglamentación Técnico-Sanitaria de Aceites Vegetales Comestibles, aprobado por Real Decreto 308/1983, también en la parte correspondiente a los aceites de oliva, además de otras normas reglamentarias que se derogarán por el real decreto proyectado). Para ello tiene en cuenta los reglamentos de la UE, también numerosos, que regulan esta materia.

Dentro de su contenido, cabe destacar las normas sobre las obligaciones de trazabilidad, las aplicables a las instalaciones, a los aceites y en relación con los envases, la prohibición de determinadas prácticas en el proceso de elaboración de los aceites y el régimen de control de la producción y comercialización. Resulta también destacable la previsión de un código de buenas prácticas, que será acordado por la Administración, las asociaciones, la industria y el Consejo de Consumidores y Usuarios, cuya adhesión será voluntaria para los agentes, y cuya finalidad consistirá en mejorar la percepción de los consumidores de la calidad del aceite de oliva.

El Consejo de Estado valora favorablemente el proyecto consultado. En efecto:

- En primer lugar, se ha justificado adecuadamente la conformidad de la norma tanto al Derecho de la Unión Europea como a la legislación nacional. Cabe constatar, en particular, que el proyecto se ajusta a lo dispuesto en el Reglamento de Ejecución (UE) número 29/2012 de la Comisión, de 13 de enero de 2012, sobre las normas de comercialización del aceite de oliva, y al Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, en concreto en lo que hace a la trazabilidad (artículo 18 del Reglamento, artículo 4 del proyecto). También es conforme con el Reglamento (CEE) número 2568/91 de la Comisión, de 11 de julio de 1991, relativo a las características de los aceites de oliva y de los aceites de orujo de oliva y sobre sus métodos de análisis, cuyo artículo 2 bis exige a los Estados miembros que se lleve a cabo anualmente "al menos un control de conformidad por cada mil toneladas de aceite de oliva comercializado en el Estado miembro" (artículo 9.1 del proyecto).

- Por otra parte, las distintas alternativas que se han considerado en el largo proceso de elaboración de la disposición han sido debidamente justificadas, como ha quedado expuesto, en la exposición del proceso de tramitación que hace la memoria. Este es el caso, en particular, de la solución adoptada de no prohibir los envases de plástico, tanto por razón de su impacto económico para los distintos agentes y consumidores, como por el impacto ambiental que podría tener dicha solución. A este aspecto es al que parece hacer referencia un párrafo del preámbulo que, en su formulación actual, resulta algo críptico ("El contenido de este Real Decreto va en línea con la Ley de Residuos y Suelos Contaminados y con el Plan de Acción de Economía Circular del Gobierno"). Sobre este aspecto se hará luego una observación.

- En fin, también merece una valoración muy positiva el afán codificador de la norma, que incluye en un solo texto la regulación de materias que antes estaban dispersas en diferentes reglamentos. Ello se manifiesta en la disposición derogatoria, que lleva a cabo la derogación total o parcial de ocho disposiciones reglamentarias, lo que contribuirá a dotar al marco jurídico regulador -interno- del aceite de oliva de una mayor claridad.

No obstante lo anterior, es preciso hacer una consideración de carácter general. El proyecto establece ciertas normas que serán aplicables solo a las operadores y a los procesos de producción en España, pero no a los aceites que se importan de otros países de la UE. Así ocurre en particular, con el artículo 5, que recoge ciertas normas aplicables a las instalaciones de producción de aceite situadas en España (recogiendo el requisito de independencia de otras instalaciones y de aislamiento de cualquier otra industria o local) y con algunas de las prohibiciones del artículo 8, que recoge ciertas prohibiciones en relación con las mezclas de aceites de oliva y de orujo de oliva con otros aceites y en relación con la clasificación de las mezclas de aceites de oliva virgen. Por alguna entidad se ha señalado que se trata de un supuesto de "discriminación inversa", que, si bien no es contrario al Derecho de la UE, podría ser contrario al principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución en caso de que no se tratara de medidas proporcionales (Sentencia del Tribunal Constitucional 92/2002).

Para enjuiciar estas cuestiones debe tenerse en cuenta que desde Derecho de la Unión Europea este trato diferenciado de los productos nacionales frente a los requisitos de los productos en el mercado europeo es corriente, siempre y cuando esté prevista en el propio Derecho europeo (sistema opting-out). No obstante, ello no quiere decir que no deba enjuiciarse desde la perspectiva del Derecho interno.

Las normas del artículo 5 resultan razonables, a juicio del Consejo de Estado, en la medida en que se trata de regular las instalaciones para la producción de aceite de oliva y de orujo de oliva en el territorio español, lo que ha de llevar a descartar que se produzca un caso de discriminación inversa. En lo que hace con algunas de las prohibiciones recogidas en el artículo 8 [en particular, las ya aludidas recogidas en los apartados 1a) y 1d)], serán objeto de consideración al hacer observaciones al articulado. No obstante, estima el Consejo de Estado que es preciso en todo caso que la memoria justifique de forma clara, explícita y completa la razón que justifica el régimen previsto en dichos artículos, que solo se aplicará a los productos españoles, y su justificación de conformidad con el indicado principio de proporcionalidad, más allá de las consideraciones que se hacen en el cuadro en el que se contestan las observaciones realizadas en los trámites de audiencia e información pública y de consulta.

Preámbulo

Como antes ha quedado apuntado, hay un párrafo de la parte expositiva del proyecto que resulta un tanto críptico en cuanto a su finalidad y sentido. Dice así: "El contenido de este Real Decreto va en línea con la Ley de Residuos y Suelos Contaminados y con el Plan de Acción de Economía Circular del Gobierno".

Al parecer, este párrafo, que ha sido incluido en la redacción final de la norma a propuesta del Ministerio de Consumo, tiene por finalidad justificar que la solución adoptada en cuanto a no prohibir los envases de plástico-ya señalada- es conforme con dicha ley. En todo caso, sería adecuado dar una formulación más clara a dicha expresión, explicitando las razones por las que de una forma excesivamente apodíctica se llega a dicha conclusión.

Artículo 5.3

El apartado 3 del artículo 5 dice así:

"3.- Estarán exceptuadas de las obligaciones de los apartados 1 y 2 de este artículo, las almazaras, las refinerías y extractoras de aceite de orujo que ya estuvieran en funcionamiento a la entrada en vigor de esta norma".

Este apartado es redundante e innecesario, pues en los apartados anteriores se delimita con precisión el ámbito subjetivo de la obligación que se establece (la relativa a la exigencia de que las almazaras, las refinerías y las extractoras de aceite de orujo sean independientes entre sí y estén aisladas de otras industrias o locales); en efecto, en cada uno de dichos apartados se establece de forma explícita que dichas obligaciones serán de aplicación a las instalaciones "de nueva creación", lo que excluye, por lo tanto, a las que ya están en funcionamiento. Todo ello sin perjuicio de que también para las estas instalaciones anteriores al real decreto proyectado se establece un sistema informático de trazabilidad interno.

Otra cosa, y ello debiera ser objeto de consideración y, en su caso, abordado en una disposición transitoria, es la regulación de aquellas instalaciones que estén en construcción antes de la entrada en vigor de la norma.

Artículo 8.1

Este artículo recoge la siguiente prohibición:

1. Se prohíbe: a) la elaboración en territorio español para consumo interno de mezclas de aceites de oliva y de orujo de oliva con otros aceites o grasas de origen vegetal a las que hace referencia el último párrafo del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento de ejecución (UE) n.º 29/2012 de la Comisión de 13 de enero de 2012 sobre las normas de comercialización del aceite de oliva. Dichas mezclas no podrán comercializarse bajo ninguna denominación de alimento, para evitar que puedan confundirse con los aceites de oliva o de orujo de oliva de la presente norma.

Por algunos agentes, como ya se ha apuntado, se ha señalado que se trata de una norma que supone una discriminación inversa para los productores españoles. Sin perjuicio de la consideración ya realizada, acerca de la necesidad de justificar más detalladamente estos aspectos en la memoria, estima el Consejo de Estado que esta previsión es razonable a la vista de lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento de Ejecución (UE) número 29/2012, que, al referirse al régimen de mezclas de aceites de oliva con otros aceites, prevé expresamente la posibilidad de que los Estados prohíban dichas mezclas en la producción en su territorio para consumo interno, si bien les obliga a aceptar las mezclas procedentes de otros países, de acuerdo con las exigencias del principio de reconocimiento mutuo.

Artículo 9.6

Tal y como se ha señalado, sería conveniente que en este precepto, que se refiere al informe anual que elaborará el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación sobre los controles oficiales, se hiciera referencia al contenido de estos, pudiendo hacerse referencia, en particular, a la valoración de la suficiencia de los controles practicados y al resultado de dichos controles en cuanto al cumplimiento de las reglas europeas y nacionales.

Artículo 9.8

El apartado 8 del artículo 9 dice así:

"8.- Las sanciones que se impongan fruto de los controles llevados a cabo, serán eficaces, proporcionadas y disuasorias".

Aparte de que la coma después de la palabra "cabo" pudiera ser suprimida, este apartado merece alguna consideración. Debe tenerse en cuenta, en efecto, que los principios a los que se alude son aplicables en virtud de las reglas generales previstas tanto en la normativa general (artículos 25 y siguientes de la Ley 40/2015) como de la sectorial (Ley 28/2015, para la defensa de la calidad alimentaria). No obstante, resulta conveniente recogerlo así de forma explícita en este apartado, tal y como se hace; en este sentido, es particularmente expresiva la exposición de motivos de esta última ley, que recuerda lo siguiente en lo que hace al principio de eficacia:

"Por lo demás, el control del cumplimiento de los requisitos establecidos con carácter obligatorio para la comercialización de los productos alimenticios y la persecución del fraude, regulado en el Reglamento (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, constituye un elemento indispensable para garantizar la lealtad de las transacciones comerciales, la seguridad jurídica de los diferentes operadores y para no defraudar las expectativas de los consumidores. Así mismo, el citado reglamento en su artículo 55 prevé que los Estados miembros establecerán normas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de alimentos y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación, indicando que las sanciones establecidas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias".

No obstante, convendría citar de forma explícita la citada Ley 28/2015, para la defensa de la calidad alimentaria, no porque dicha cita resulte necesaria para su aplicabilidad, sino por cuanto daría mayor claridad al proyecto, teniendo en cuenta además su carácter codificador.

Artículo 10.1

Dice el apartado 1 de este artículo que el código de buenas prácticas tendrá por objeto "la mejora de la percepción de los consumidores del aceite de oliva virgen extra ...". Se diría que falta una palabra, y que sería más adecuada la expresión "la percepción de la calidad por los consumidores", llevando a cabo los ajustes correspondientes de redacción.

Disposición derogatoria

Esta disposición, en su apartado b, determina la derogación del "Real Decreto 308/1983, de 25 de enero, por el que se aprueba la Reglamentación Técnico Sanitaria de Aceites Vegetales Comestibles, en la parte referente a los aceites de oliva y de orujo de oliva" [énfasis añadido].

Si bien, como se ha señalado, se valora favorablemente la función codificadora del texto y la voluntad de derogar expresamente diversas disposiciones, en relación con este real decreto debieran señalarse explícitamente aquellas partes del mismo que quedan expresamente derogadas (esto es, las que se refieren expresa y exclusivamente al aceite de oliva), introduciendo también, si se considera necesario, un nuevo inciso en el apartado I de la Reglamentación Técnico-Sanitaria de Aceites Vegetales Comestibles que se aprueba en virtud de dicho real decreto, para excluir expresamente de su ámbito de aplicación los aceites que son objeto de la nueva regulación (en relación con las disposiciones que se refieren genéricamente a todos los aceites vegetales).

Por otra parte, el apartado e) de esta disposición suscita también alguna duda. De acuerdo con él se deroga "Real Decreto 538/1993, de 12 de abril, por el que se modifican determinadas disposiciones relativas a los requisitos industriales de elaboración, circulación y comercio de aceites vegetales comestibles". Este real decreto, en su artículo primero, tenía por objeto modificar el capítulo III de la Reglamentación Técnico- Sanitaria del Real Decreto 308/198; su artículo segundo modificaba el Real Decreto 3000/1979, que también se deroga íntegramente; y, finalmente, el artículo tercero suprimió el artículo 17 del Real Decreto 2075/1979. Si bien estos efectos derogatorios de los artículos segundo y tercero del citado Real Decreto 538/1993 no plantean problemas interpretativos, en cambio sí los plantea la interpretación de los efectos derogatorios de su artículo primero. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el citado artículo primero del Real Decreto de 1993 da nueva redacción al apartado 6.5 de la Reglamentación Técnico Sanitaria aprobada por el Real Decreto 308/1983, que quedaba con la siguiente redacción:

"6. Prácticas prohibidas (...). 6.5. El empleo, tenencia o manipulación en las industrias dedicadas a la extracción, refinación, envasado o almacenamiento a granel de aceites vegetales comestibles así como en sus anejos, de cualquier disolvente o aditivo cuyo empleo no esté autorizado y además: - Glicerina. - Aceites o grasas industriales o de síntesis".

Sin embargo, la disposición derogatoria no deroga expresamente dicho apartado 6.5 de la Reglamentación Técnico Sanitaria aprobada por el Real Decreto 308/1983, sino el Real Decreto 538/1993, que da nueva redacción a dicho apartado 6.5. Ello plantea la duda de si lo que se pretende es realmente derogar el citado apartado 6.5 o la finalidad es otra. Procede, por ello, reconsiderar este aspecto.

Revisión del texto

Finalmente, se sugiere realizar una revisión del texto de la norma, para corregir algunas erratas que pueden haberse deslizado.

En particular, sería importante revisar la puntuación. Así, por ejemplo, en el tercer párrafo del artículo 4.1 se diría que sobra la coma después de la palabra "norma". También sobra la coma en el último párrafo de este artículo, después de la palabra "control".

Además, como cuestión de estilo, en el apartado 4 del artículo 5 se sugiere sustituir la expresión "deben haber clasificado" por "deberán clasificar".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.