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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de junio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria, remitido por V. E., con carácter urgente, el 10 de junio de 2021 (entrada en este Cuerpo Consultivo el 11 de junio.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto consta de:

a) Preámbulo. El Reglamento de Circulación Ferroviaria, aprobado por el Real Decreto 664/2015, de 17 julio, tiene por objeto disponer de una normativa única que permita una circulación ferroviaria segura sobre la Red Ferroviaria de Interés General. En este sentido, el Reglamento adaptó la regulación al desarrollo que han tenido el sector ferroviario y la tecnología en los últimos años e incorporó la normativa europea. El Reglamento requirió, para su aplicación, la adaptación a su contenido de toda la actividad de explotación, gestión y operación del tráfico ferroviario de los administradores de infraestructuras ferroviarias y de las empresas ferroviarias.

El Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, fue modificado por el Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, que añadió un nuevo apartado, el 8, en su disposición transitoria única, estableciendo el denominado "apagón del ASFA analógico" y fijando un plazo para llevarlo a cabo. Este plazo tuvo que ser prorrogado por el Real Decreto 695/2018, de 29 de junio, ante la imposibilidad de cumplirlo por razones técnicas, fijándose entonces el 1 de julio de 2021, fecha a partir de la cual resultaría obligado el cumplimiento de la "Especificación transitoria 1 Sistema de anuncio de señales y frenado automático (ASFA) analógico" del libro quinto del Reglamento de Circulación Ferroviaria. Para ello es preciso realizar la sustitución de los equipos embarcados con el sistema ASFA analógico aún existentes en la Red Ferroviaria de Interés General, por los correspondientes equipos embarcados con sistema ASFA digital.

Las empresas operadoras han manifestado que, durante la realización de las pruebas de fiabilidad y de simulación de la explotación con los vehículos a los que ya se han incorporado los nuevos equipos, se han detectado funcionamientos no deseables, que podrían conllevar, incluso, problemas de seguridad. Para su resolución, las empresas operadoras y los fabricantes de los equipos requieren un plazo adicional para buscar el origen de las disfunciones y resolverlas, tanto en los equipos ya instalados como en los que están pendientes de adaptación, así como, en su caso, solicitar la adaptación de la infraestructura para mejorar el funcionamiento.

Aparte del propio plazo adicional requerido para llevar a cabo las acciones para la resolución de las disfunciones, el periodo de análisis está teniendo un impacto negativo en el ritmo de actualización de los equipos embarcados en la flota de ancho métrico, lo que también dificulta la consecución del objetivo temporal marcado por el Real Decreto 664/2015, de 17 de julio.

Por todo lo anterior, con independencia de que las empresas operadoras puedan ir realizando el "apagón" de manera progresiva en líneas, vehículos o servicios no afectados por las disfunciones, parece conveniente aplazar la fecha final establecida en el real decreto, para ajustarla mejor a la situación real y evitar efectos no deseados sobre los servicios a partir de 1 de julio de 2021. Por todo lo anterior, se considera conveniente promover la modificación del apartado 8 de la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio.

El preámbulo recoge también que el proyecto es coherente con los principios de buena regulación establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

b) Artículo único ("Modificación de la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria"). Dispone:

"8. A partir del 1 de enero de 2019 en las líneas de ancho ibérico y estándar europeo y del 1 de julio de 2022 en la red de ancho métrico no se admitirá la circulación de trenes con el sistema ASFA analógico, debiendo sustituirse los equipos embarcados con dicho sistema por otros con el sistema ASFA digital. A partir de las fechas indicadas anteriormente para cada una de las redes, dejará de ser aplicable la "Especificación transitoria 1. Sistema de anuncio de señales y frenado automático (ASFA) analógico" del libro quinto del Reglamento de Circulación Ferroviaria.

La obligación de disponer equipos embarcados con el sistema ASFA digital no será de aplicación a los vehículos históricos que realicen servicios ferroviarios puntuales de carácter cultural, o de conservación y difusión del patrimonio histórico, referidos en la disposición adicional sexta de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario. En este caso, las condiciones de circulación y la dotación en cuanto a equipamiento y personal necesarios, serán establecidas mediante consigna específica del administrador de infraestructuras, de las contempladas en el artículo 1.2.1.3 del Reglamento de Circulación Ferroviaria, previa aportación del pertinente análisis de riesgos por parte de la empresa ferroviaria".

c) Disposición final única ("Entrada en vigor")

Establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Al proyecto de Real Decreto se acompaña el expediente que refleja los trámites de su procedimiento de elaboración. En él constan:

a) Escrito de 12 de mayo de 2021, del Director General de Seguridad, Organización y Recursos Humanos de Renfe, dirigido al Director de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, en el que se decía que la previsión contenida en la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015 establecía que, a partir de 1 de julio de 2021, no se admitirá la circulación bajo el amparo del sistema ASFA analógico en la red de ancho métrico, debiendo sustituirse por el sistema ASFA digital. Señalaba que Renfe Mercancías y Renfe Viajeros habían completado con éxito la sustitución en los vehículos que circulan por las líneas de ancho ibérico y estándar en la fecha estipulada por el real decreto vigente. Indicaba que, a tal fin, Renfe Mercancías y Renfe Viajeros habían suscrito un contrato con Indra para el desarrollo e implantación del sistema ASFA digital, lo que tenía una gran complejidad, ya que el sistema citado "es una evolución con muchos cambios respecto a los equipos fabricados según especificaciones anteriores, por lo que ha sido necesario un nuevo desarrollo por parte del fabricante". Indicaba que, tras realizar las primeras circulaciones de fiabilidad del nuevo sistema ASFA digital en la red de ancho métrico, como paso previo a su puesta en servicio comercial, se habían detectado problemas de seguridad -pérdida de eficacia y activación del freno de emergencia al activar el control de pasos a nivel, errores en el funcionamiento con ocasión de las circulaciones por pasos a nivel automáticos con paradas prescritas en apeaderos situados entre la señal repetidora del paso a nivel y el paso a nivel, aumento innecesario de avisos visuales en los equipos embarcados que inducen a error en los maquinistas- y problemas de integración -circulaciones de trenes a velocidades excesivamente bajas no concordantes ni con la señalización ni con las condiciones de la infraestructura-. Por todo ello, consideraba que los fallos apreciados comprometían la seguridad de la circulación. Añadía que existían vehículos de ambas compañías -Renfe Mercancías y Renfe Viajeros- que estaban inmovilizados por esas dificultades y que ADIF había comunicado que iba a proceder a instalar señales de salida en diversas estaciones a fin de solventarlas. Señalaba que el sistema ASFA analógico había demostrado largamente que ofrecía una seguridad aceptable y que por ello debía seguir siendo utilizado hasta que se solventaran los problemas que presentaba el nuevo. Por ello solicitaba una ampliación de los plazos establecidos en la citada disposición transitoria única hasta el 1 de julio de 2022. Acompañaba una amplia documentación técnica acreditativa de las incidencias expuestas.

b) El primer texto del proyecto -denominado versión 0-, publicado en la página web y documentación relativa al trámite de información y audiencia pública llevada a cabo.

Formularon alegaciones dos particulares, quienes expresaron que se debería estudiar un sistema en el que el maquinista pudiera tomar decisiones en algunos supuestos de restricciones de velocidad. El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos mostró su conformidad con la modificación proyectada. Por su parte, el Sindicato de Maquinistas (SEMAF) hizo hincapié en que la versión ASFA digital, versión 4, que pretendía instalarse presentaba carencias que debían ser solventadas antes de su puesta en funcionamiento con carácter comercial.

c) Informe del ADIF y ADIF Alta Velocidad, de 31 de mayo de 2021, en el que no se formulaba observación alguna al texto elaborado.

d) Informe de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, sin fechar, valorando las observaciones formuladas.

e) Primer texto del proyecto de Real Decreto y su memoria del análisis de impacto normativo, de 18 y 31 de mayo de 2021, respectivamente.

f) Solicitud de informe a la Oficina para la Coordinación y Calidad Normativa, de 2 de junio de 2021.

g) Correo electrónico, fechado el 2 de junio de 2021, de la Secretaría General de Infraestructuras, dando su conformidad al proyecto, y otro de la Secretaría General Técnica, de 4 de junio, formulando dos observaciones formales al texto elaborado.

h) Informe del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, de 8 de junio de 2021, en el que las Secciones de Transporte de Viajeros y de Transporte de Mercancías no formulaban observaciones. Se unían las deducidas por algunos de sus integrantes: el representante de Comisiones Obreras mostraba su conformidad con el texto proyectado y don ...... proponía el establecimiento de un sistema de implantación monitorizado que permitiera al Ministerio proceder a modular las fechas de aplicación del sistema ASFA.

i) Segundo texto del proyecto de Real Decreto y de su memoria del análisis de impacto normativo.

j) Informe de 9 de junio de 2021 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, favorable a la aprobación del proyecto.

Tercero.- Al proyecto se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo que da cuenta pormenorizada de su contenido y estructura. Expone que el proyecto se ha tramitado por iniciativa de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, con el visto bueno de la Secretaría General de Infraestructuras. Ha sido informado por el Consejo Nacional de Transportes Terrestres y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y sometido al trámite de información pública. Se dicta al amparo de la competencia recogida en el artículo 149.1.21.ª, 24.ª y 29.ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una comunidad autónoma, de obras públicas de interés general y de seguridad pública. Relaciona el procedimiento de elaboración seguido. Además, dice que la norma no tiene efectos sobre la competencia, no produce incremento en los capítulos de gastos de los Presupuestos Generales del Estado ni aumento de necesidades de efectivos y gastos corrientes. Y, finalmente, señala que tampoco afecta a las cargas administrativas; tiene un impacto de género nulo y carece también de impacto sobre la infancia y la adolescencia, y la familia.

Cuarto.- Obra en el expediente una nota que justifica la remisión del expediente con carácter urgente al Consejo de Estado, señalando la necesidad de que esté aprobado el 1 de julio de 2021, toda vez que, de otro modo, resultarían de aplicación las actuales normas que establecen la imposibilidad de circular con los dispositivos ASFA analógicos.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso su remisión, con carácter urgente, al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El Consejo debe llamar la atención sobre la premura con que se ha tramitado el expediente y recabado el dictamen de este Cuerpo Consultivo sin que existan razones objetivas que justifiquen este modo de proceder, pues la situación determinante de lo ocurrido era conocida o previsible por Renfe y ADIF desde meses atrás.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar el apartado 8 de la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria.

El Reglamento de Circulación Ferroviaria es exclusivamente de aplicación a la Red Ferroviaria de Interés General, cuya titularidad corresponde al Estado, según previene su apartado 1.1.1.2.1.

II. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integran la memoria justificativa, la memoria económica y los informes sobre los impactos por razón de género, en la familia, en la infancia, en la competencia, en la economía y en el ámbito presupuestario, exigidos por el artículo 26.3 de la misma Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha examinado la oportunidad de la propuesta y se han identificado -para descartarlas- las cargas administrativas que la propuesta conlleva. Se ha hecho el análisis de la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias en la memoria del análisis de impacto normativo.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha oído también al Consejo Nacional de Transportes Terrestres, órgano del que forman parte las asociaciones y entidades representativas del sector afectado y cuya intervención resulta preceptiva de acuerdo con lo prevenido en la disposición final tercera de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario. Se ha oído, igualmente, a las entidades afectadas. El proyecto se ha insertado en la página web del Ministerio de Fomento, de conformidad con lo prevenido en el apartado 6 del tan citado artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

No es óbice para la aprobación del proyecto el que no se haya solicitado el informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública a que se refiere el último párrafo del apartado 4 del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. No es necesario en el caso presente, toda vez que la norma elaborada no afecta a las competencias de las comunidades autónomas, pues ciñe su ámbito a la Red Ferroviaria de Interés General de titularidad estatal.

La propuesta para aprobar el proyecto consultado corresponde al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, que así lo establece. Y la competencia para hacerlo al Gobierno, de acuerdo con lo prevenido en la disposición final tercera de la misma norma legal, que le habilita para adoptar las medidas necesarias para su desarrollo y aplicación.

III. En lo atinente a su forma y estructura, el proyecto de Real Decreto se ajusta a las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

IV. El proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias. Encuentra su fundamento en el artículo 149.1.21.ª, 24.ª y 29.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurren por el territorio de más de una comunidad autónoma; obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma; y en la seguridad pública, respectivamente. V. El apartado 8 de la actual disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria -en su redacción dada por el Real Decreto 1513/2018, de 28 de diciembre-, previene:

"A partir del 1 de enero de 2019 en las líneas de ancho ibérico y estándar europeo y del 1 de julio de 2021 en la red de ancho métrico no se admitirá la circulación bajo el amparo del sistema ASFA analógico, debiendo sustituirse los equipos embarcados con dicho sistema por otros del sistema ASFA digital. A partir de esa última fecha, dejará de ser aplicable la "Especificación transitoria 1 Sistema de anuncio de señales y frenado automático (ASFA) analógico" del libro quinto del Reglamento de Circulación Ferroviaria".

Así las cosas, el sistema ASFA analógico debe dejar de funcionar 1 de julio de 2021 en las líneas de ancho métrico, culminándose lo que ha dado en llamarse "apagón analógico".

Las entidades públicas ADIF, ADIF Alta Velocidad y las subsidiarias de Renfe Operadora -Renfe Viajeros y Renfe Mercancías- han puesto de manifiesto que, aun cuando los equipos motores tienen ya instalados los sistemas requeridos, se han apreciado funcionamientos inadecuados e irregulares durante sus pruebas, que pueden llegar a comprometer la seguridad ferroviaria.

La Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria ha acogido las solicitudes formuladas por las entidades públicas antes citadas y ha promovido la elaboración del proyecto de Real Decreto consultado. Este prevé que, hasta el 1 de julio de 2022, se admitirá que puedan seguir circulando con el sistema ASFA analógico los trenes, periodo en el que deberá culminarse el proceso de instalación del nuevo sistema y de completarse su funcionamiento correcto a fin de garantizar la seguridad ferroviaria.

El Consejo de Estado no formula objeción al proyecto remitido en consulta. El aplazamiento contemplado está justificado en el expediente por la necesidad de corregir los errores de funcionamiento apreciados según lo expresado unánimemente por las entidades que operan en el sector ferroviario solicitantes de la medida. Esta imposibilidad ha sido reconocida y asumida por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria. El aplazamiento no perjudica por lo demás el interés público y asegura el normal funcionamiento de los equipos y sistemas ferroviarios que, de otra manera, se verían afectados en detrimento del servicio público y sus usuarios. En todo caso, dado que se suprime el actual párrafo segundo del apartado ocho de la disposición transitoria, debería hacerse la correspondiente mención en el preámbulo del proyecto en aras de la seguridad jurídica.

No obstante lo dicho, el Consejo de Estado no puede dejar de señalar que se trata de la tercera demora que se acuerda en la entrada en funcionamiento del nuevo sistema. Mediante el Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, se estableció como fecha de aplicación obligada del sistema ASFA digital el 30 de abril de 2019, plazo que se incumplió; mediante el Real Decreto 695/2018, de 29 de junio, se fijó luego el de 1 de enero de 2020 y después por el Real Decreto 1513/2018, de 28 de diciembre, el 1 de julio de 2021. Ahora, como se ha señalado, se establece el 1 de julio de 2022. Las primeras demoras se justificaron en los retrasos habidos en las entregas por las empresas suministradoras de los equipos del sistema. Ahora, se funda en el incorrecto funcionamiento de los instalados. Todo ello denota, de un lado, una falta de ponderación de las circunstancias concurrentes por la Administración a la hora de aprobar las correspondientes normas y, de otra parte, una falta de la exigible y adecuada previsión de su puesta en práctica por los administradores de infraestructuras y operadores ferroviarios, que acredita una inobservancia de las reglas propias de la buena administración y de la adecuada gestión de los intereses públicos en un ámbito tan concreto como es el de la seguridad de la circulación ferroviaria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de junio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.