Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de febrero de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 25 de enero de 2021, registrada de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establece la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico, remitido con carácter urgente.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto por el que se establece la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico consta de un preámbulo, siete artículos, cuatro disposiciones adicionales, ocho disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo comienza explicando los fines del proyecto, en términos que luego se desarrollan al analizar la memoria del análisis de impacto normativo. En particular, indica que "se ha optado por un reparto de los cargos en los que para los consumidores de baja tensión con menos de 15 kW de potencia contratada, el 25 % de los mismos se recuperará a través del término fijo y el 75 % a través del término variable. Para el resto de los consumidores, el 40 % de los cargos se recuperará a través del término fijo y el 60 % a través del término variable. Una excepción a este reparto es el caso de los puntos de recarga de vehículos eléctricos de acceso público, en los que, de forma transitoria, los cargos se recuperarán en su totalidad a través del componente de energía, favoreciendo así el despliegue de estos puntos". Ello, dice a continuación, determina que "el efecto conjunto de los peajes, establecidos de acuerdo con la metodología de la Circular 3/2020, de 15 de enero, y los cargos establecido por este real decreto es una moderada reducción, para todos los consumidores, de la parte fija de la factura eléctrica permitiendo un cierto equilibrio entre todos los distintos objetivos de política energética del Gobierno".

Asimismo, expone el preámbulo que se modifica "el Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación, para adaptar el Precio Voluntario del Pequeño Consumidor (PVPC) a la nueva estructura de peajes de transporte y distribución y cargos aprobada a raíz de las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero. También se revisa la obligación de designar nuevos comercializadores de referencia, cuya oportunidad se vincula a la evolución observada del grado de liberalización del mercado".

La modificación del Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, se hace para dar cumplimiento a dos sentencias del Tribunal Supremo de 14 y 28 de diciembre de 2018, relativas a los recursos contencioso- administrativos números 41/2017 y 19/2017, respectivamente, interpuestos contra el Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, las cuales declararon nula la disposición transitoria del citado real decreto.

El preámbulo también justifica la adecuación de la norma a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; expone algunas de las vicisitudes más relevantes de la tramitación; y se refiere a la competencia del Estado para aprobar la norma, que se funda en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª.

Dentro del articulado, el artículo 1 se refiere al objeto y ámbito de aplicación del real decreto. En particular, se establece que los cargos serán de aplicación a los consumidores del sistema eléctrico. También se determinan los supuestos que se excepcionan del pago de los cargos: la energía consumida por los bombeos de uso exclusivo para la producción de energía eléctrica, la energía consumida por los titulares de instalaciones de almacenamiento que sea posteriormente inyectada en la red, y la energía consumida por los titulares de instalaciones de transporte para sus consumos propios.

El artículo 2 establece los costes que se financiarán con los cargos del sistema eléctrico; en la larga lista se incluyen, en particular, las anualidades correspondientes a los déficits del sistema eléctrico, la retribución del extracoste de la actividad de producción en los sistemas eléctricos en los territorios no peninsulares, y el régimen retributivo específico para la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos. También se determinan los ingresos que, junto con los cargos, financiarán dichos costes.

El artículo 3 se refiere a la estructura de los cargos. De conformidad con el apartado 1, los cargos se diferencian según segmentos tarifarios y periodos horarios, y tienen una estructura binomial que consta de un término de potencia y un término de energía. Los segmentos tarifarios (esto es, la determinación de los cargos en virtud de cada tipo de tarifa) serán los establecidos en el artículo 6.2 de la Circular 3/2020, de 15 de enero, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se establece la metodología para el cálculo de los peajes de transporte y distribución de electricidad.

En el artículo 4 se establecen los períodos horarios a los que se aplican diferentes cargos, que serán los definidos en el artículo 7 de la citada Circular 3/2020

El artículo 5 establece las fórmulas de facturación de los cargos que constan de un término de facturación por potencia y otro por energía consumida.

El artículo 6 desarrolla el procedimiento para el cálculo de los precios de los términos de potencia y energía de los cargos, para cada segmento tarifario y periodo horario.

De acuerdo con el artículo 7, los precios de los cargos se establecerán anualmente mediante orden de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. También se establece que se publicará en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico información relativa a la memoria explicativa de la orden, las previsiones de número de consumidores, consumos y potencias contratadas y cualquier otra información que se considere necesaria.

En la parte final de la norma, la disposición adicional primera regula los segmentos tarifarios aplicables a los puntos de recarga de vehículos eléctricos de acceso público; se prevé que los precios se determinarán de forma que se recupere el 100 % de los cargos a través del término de energía. Estos segmentos serán de aplicación durante el período regulatorio 2020- 2025. La disposición adicional segunda determina que la metodología establecida en el real decreto se revisará cada seis años, si bien podrá revisarse antes, con carácter excepcional, si se producen circunstancias especiales debidamente justificadas. En la disposición adicional tercera se determina que el Director General de Política Energética y Minas establecerá, por resolución, el contenido mínimo y modelo de factura de electricidad, con desglose de los peajes de transporte y distribución y los cargos. La disposición adicional cuarta exime a las instalaciones de distribución de tener que suscribir un contrato de acceso de terceros a la red y un contrato de suministro por la energía de sus consumos propios.

La disposición final primera se refiere a los títulos competenciales, que son los recogidos en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, relativos a la competencia exclusiva para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y las bases del régimen minero y energético, respectivamente.

En la disposición final segunda se contempla la posibilidad de que la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico establezca una exención (total o parcial) de los cargos a la energía eléctrica consumida por las instalaciones de electrólisis para la producción de hidrógeno renovable, siempre que cumplan las condiciones y requisitos que se establezcan, entre los cuales figurará la garantía de que la energía utilizada para la producción del hidrógeno es de origen renovable. La disposición final tercera habilita a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a trasladar de forma gradual en un periodo máximo de cuatro años las variaciones de los peajes de acceso que resulten de la metodología de cargos del real decreto proyectado. La disposición final cuarta establece que, la orden por la que se fijen los cargos actualizará los precios unitarios para la financiación de los pagos por capacidad establecidos en la Orden ITC/2794/2007, de 27 de septiembre, y en la Orden ITC/3127/2011, de 17 de noviembre, de modo que la recaudación prevista a través de estos precios se corresponda con el coste de los pagos por capacidad para el periodo de referencia.

La disposición final quinta modifica el Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación. En concreto:

- Se modifica el artículo 3.1, relativo a la designación de los comercializadores de referencia.

- Se añade un nuevo párrafo en el artículo 4.1, con el fin de determinar el comercializador de referencia en el caso de que los criterios establecidos en dicho artículo no permitan identificar un único comercializador de referencia; este será el que tenga una mayor cuota de mercado.

- Se modifica el artículo 5.3, introduciendo la precisión de que la potencia máxima contratada para poder acogerse a los precios voluntarios para el pequeño consumidor será de 10 kW "en cada uno de los períodos horarios existentes".

- En el artículo 7, relativo a la estructura de dichos precios, se introducen diversas modificaciones para adecuarlo a la nueva estructura de peajes y cargos derivadas tanto del real decreto proyectado como de la citada Circular 3/2020.

- Con igual propósito, se modifica el artículo 8, relativo a la determinación de los componentes de la facturación de los precios voluntarios para el pequeño consumidor.

- A análogo propósito responden las modificaciones que se introducen en el artículo 17, en relación con el precio de la tarifa de último recurso para los consumidores que, sin tener derecho a acogerse al precio voluntario para el pequeño consumidor, transitoriamente carecen de un contrato de suministro.

- Asimismo, se suprime el segundo párrafo del artículo 20.2

La disposición final sexta modifica el tenor de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 216/2014, relativa a la regularización derivada de la aplicación de los valores de costes de comercialización establecidas para el cálculo del PVPC en el período correspondiente del año 2014 a 2016.

La disposición final séptima habilita a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para adoptar, mediante orden ministerial, las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación del real decreto.

La disposición final octava determina que la entrada en vigor del Real Decreto se producirá el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estrado". No obstante, se precisa que la metodología de cálculo de los cargos de electricidad surtirá efectos simultáneamente con la metodología de cálculo de los peajes de transporte y distribución aprobados por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y en ningún caso antes del 1 de abril de 2021. Además, las modificaciones del Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación, reguladas en la disposición final segunda, surtirán efectos una vez que la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico sea de aplicación.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

Indica la memoria que el objeto de la norma consiste en regular el reparto de los cargos del sistema eléctrico mediante la elaboración de una metodología de cálculo de sus precios objetiva, transparente y no discriminatoria, en lo posible simple, que sea fácilmente reproducible por terceros y cuyos resultados contribuyan al cumplimiento de los objetivos del Gobierno de descarbonización de la economía, transición justa y fomento de la competitividad de la industria, respetando los preceptos de sostenibilidad económica y estabilidad financiera y las directrices comunitarias en materia de ayudas de Estado. Con ello, se da cumplimiento a lo previsto en los artículos 3.7 y 16 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en lo que sigue, LSE), y al mandato establecido en la disposición final tercera del Real Decreto-ley 1/2019, si bien con algún retraso, dado que dicha disposición preveía la aprobación del real decreto antes del 1 de enero de 2020.

En lo que hace a las decisiones regulatorias, se incluyen las siguientes consideraciones en la memoria:

- La metodología de cargos se ha aprobado de forma coordinada con la metodología de los peajes de acceso a la red de transporte y distribución de la electricidad, aprobada por la Circular 3/2020, de 15 de enero, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en lo que sigue, CNMC), modificada por la Circular 7/2020, de 22 de julio; a este respecto, se señala que se han adoptado los mismos segmentos tarifarios previstos en la Circular 3/2020, ya citada, diferenciando entre los consumidores conectados en baja tensión inferior a 1 kV, los de baja tensión hasta 15 kW de potencia contratada (grupo 2.0), y los de baja tensión de más de 15 kW de potencia contratada (grupo 3.0).

- Dado que los cargos tienen por objeto financiar "costes hundidos" del sistema, su reparto no se corresponde con criterios de demanda de la energía o potencia contratada; en todo caso, se dice, se ha buscado "una metodología que minimice todo lo posible la distorsión que la existencia que estos costes genera, de manera inevitable, en las decisiones de consumo. Es decir, los cargos deben ser asignados de tal manera que las decisiones de consumo de cada sujeto, en un escenario sin cargos y con el reparto resultante, sean lo más parecidas posible".

- Por otra parte, los cargos deben contribuir a la consecución de los objetivos de política energética, al ser un componente muy relevante de los precios finales de la electricidad, dando las señales adecuadas tanto para electrificar como para fomentar el ahorro y la eficiencia energética.

- Con el objetivo de acompasar las señales de precios enviadas por los peajes e incentivar el consumo en los momentos en que las redes están menos congestionadas, se ha optado por una estructura de cargos con discriminación horaria, empleando para ello el mismo diseño de periodos horarios que el propuesto por la CNMC para los peajes de transporte y distribución.

- Para el reparto de los cargos, se han asignado a cada uno de los segmentos tarifarios y a cada uno de los periodos horarios que los conforman unos coeficientes de reparto, aplicando la denominada metodología Ramsey; para ello, se parte del principio de que los consumidores situados en los niveles de tensión más altos tendrán una mayor elasticidad de la demanda (serán los primeros en dejar de consumir si los precios suben), y los consumos en los periodos valle también tendrán una elasticidad más alta (se prescindirá antes de un consumo en valle que de un consumo en punta). Siguiendo este razonamiento, y de acuerdo con los principios de la metodología citada, se asignan los cargos en menor proporción a aquellos consumidores más sensibles (más elásticos) a un aumento del precio. Además, para establecer los coeficientes, se ha procurado que el importe total recuperado por precios regulados (la suma de peajes de transporte y distribución, de acuerdo con la Circular 3/2020, de 15 de enero, los cargos propuestos y los pagos por capacidad actualizados, para cada segmento tarifario) sea proporcional al importe recuperado, también para cada segmento tarifario, con los precios de los peajes de acceso actuales.

- Los segmentos tarifarios de aplicación exclusiva a la recarga de vehículos eléctricos en puntos de acceso público recuperarán el 100 % de los cargos a través del término de energía, con la intención de facilitar e incentivar el desarrollo de la red de recarga pública.

También hace referencia la memoria al anteproyecto de ley por la que se crea el Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico (en lo que sigue, FNSSE). Tal y como se desprende del artículo 1.2 del citado anteproyecto de ley, el FNSSE se destinará a la financiación parcial o total de los costes del régimen retributivo específico de la actividad de generación a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos (RECORE). La tramitación y eventual aprobación del referido texto normativo tendría un impacto reseñable sobre la actual estructura de financiación de los costes del sistema eléctrico, dado que el citado fondo se configura como un ingreso del sistema eléctrico, y, por tanto los costes ya señalados (RECORE) dejarían de financiarse a través de los cargos del sistema eléctrico, cuya metodología de cálculo constituye el objeto de este real decreto. En cualquier caso, la entrada en vigor de la Ley no comprometería, a priori, ninguno de los preceptos de la norma proyectada, pues no se vería alterada la estructura de cargos propuesta. La constitución del fondo únicamente supondría una reducción del importe total de los cargos.

En lo que se refiere a las alternativas consideradas, se parte de la premisa de que el diseño de los cargos debe incidir en el cumplimiento de las prioridades de política energética (entre ellas, el fomento de la eficiencia energética, y también el fomento de la electrificación de usos términos). Además, se señala lo siguiente:

"Por otro lado, intentar adaptar los criterios de reparto de cargos de otros países a España es complejo, ya que el importe de estos cargos es muy superior en nuestro país al de la mayor parte de los países europeos, por la existencia en España de un déficit de tarifa y unas primas a las energías renovables que, por decisión política y regulatoria, se han decidido imputar a la parte regulada de la factura. Otros países, bien no tienen estos costes, bien han decidido financiarlos con otras fuentes (fiscales o presupuesto público), por lo que no parece apropiado comparar la composición de la parte regulada de la tarifa española (con un peso de los cargos que es incluso superior al de las redes) con la de otros países (en los que las tarifas retribuyen fundamentalmente a las redes y los cargos, suponen una parte muy pequeña de la factura)".

Se razona que se ha descartado la metodología de reparto de cargos uniformes para todos los consumidores, bien por punto de suministro, bien por energía, ya que la primera opción perjudicaba de forma muy notable a los usuarios con menores consumos (los domésticos), y la segunda afectaba a aquellos consumidores con mayores consumos (grandes industriales), que veían su factura incrementada de forma muy notable con respecto a la situación actual.

Por ello, finalmente, se ha optado por un reparto de costes de cargos distinto para cada segmento tarifario, coincidentes con los planteados por la CNMC en la Circular 3/2020, de 15 de enero, por simplicidad para todos los agentes del sector. El reparto de costes por coeficientes diferenciados por segmento y periodo tarifarios que se lleva a cabo persigue una aproximación de reparto de costes por precios Ramsey, de conformidad con lo ya señalado más arriba. Ello, se dice, "es coherente con la literatura académica que señala que, para obtener el resultado más eficiente desde el punto de vista del bienestar social, los cargos deberían repartirse de forma inversamente proporcional a la elasticidad de la demanda al precio, de forma que sean las demandas más inelásticas las que soporten una mayor parte de los cargos".

En este punto, se expone que la existencia de cargos significativos en la factura eléctrica distorsiona las decisiones de los agentes, y que no hay un único diseño óptimo de los cargos que permita el logro de las distintas prioridades de política energética. Así, un reparto de cargos que favorezca la eficiencia energética en el consumo eléctrico, por ejemplo, haciendo variables estos cargos totalmente en función del consumo de energía, puede ser negativo para fomentar la electrificación de ciertos consumos y, por tanto, suponer una mayor incertidumbre de los ingresos, lo que incidirá en la sostenibilidad del sistema. Por el contrario, un elevado componente fijo de cargos en la factura puede desincentivar el autoconsumo o la recarga pública del vehículo eléctrico. Esta diferente afectación del diseño de los cargos en el cumplimiento de los distintos objetivos de política energética provoca que no exista una solución óptima que maximice simultáneamente la consecución de todos estos objetivos de política energética, y que sea necesario llegar a una solución de compromiso que contribuya de manera razonable y equilibrada a todos ellos, sin que sea especialmente lesiva para ninguno de estos objetivos.

Finalmente, se ha optado por un reparto de los cargos, en el que para los consumidores con una potencia contratada inferior a 15kW, el 25 % de los mismos se recupera a través del término de potencia y el 75 % a través del término de energía, aplicando discriminación horaria. Para aquellos consumidores con una potencia contratada superior a 15 kW, el 40 % de los cargos se recupera a través del término de potencia y el 60 % de los cargos a través del término de energía. Este distinto tratamiento de los consumidores con menos de 15 kW de potencia contratada se justifica porque, con los precios de los peajes de acceso actuales, la factura de estos consumidores tiene un mayor peso variable en relación con la de los consumidores con mayor potencia contratada. Así, al limitar al 25 % la parte de los cargos que estos consumidores pagan a través del término de potencia, se logra una reducción de la parte fija de la factura con respecto a la situación actual, sin que este cambio sea especialmente drástico. Este último punto es importante, porque las simulaciones realizadas muestran que, para determinados consumidores, el paso a una tarifa con un componente variable mucho mayor podría suponer un incremento muy notable de sus costes eléctricos. Para los consumidores de más potencia, y cuyos precios de peajes de acceso actuales tienen una parte fija mayor, limitando el término de potencia al 40 % ya se puede conseguir esta reducción moderada de la parte fija de su factura que permita fomentar el ahorro energético sin poner en peligro otros elementos de la política energética.

Seguidamente, justifica la norma el respeto a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015.

También se razona que la norma se ajusta al orden competencial, ya que se dicta al amparo de lo establecido en los artículos 149.1.13.ª y 25.ª, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en relación con las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de bases del régimen minero y energético, respectivamente.

En cuanto al contenido de la norma, la memoria hace referencia a algunos aspectos:

- Las exenciones de pago de los cargos establecidas en el artículo 1 se contemplan para adaptar la normativa a los avances en las diferentes tecnologías de almacenamiento y favorecer la integración de energías renovables no gestionables en el sistema eléctrico. Se indica que otros sujetos, como los generadores, podrían contribuir también a la financiación de los cargos, pero el resultado de la consulta pública previa realizada en mayo de 2019 y la decisión de la CNMC, a través de la Circular 3/2020, de 15 de enero, de excluir a los generadores del pago de peajes de transporte y distribución, han aconsejado limitar el pago de los cargos a los consumidores de energía eléctrica tal y como están definidos en la Ley del Sector Eléctrico.

- En relación con el artículo 2, se indica que los costes que deben financiar los cargos son los costes del sistema eléctrico definidos en el artículo 13.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, que no son directamente imputables a las redes de transporte y distribución. También se indican aquellos ingresos del sistema eléctrico que compensarán parte de estos cargos, de manera que la diferencia entre los cargos totales del sistema y estos ingresos, conformarán los cargos repercutibles a los consumidores, cuya metodología de reparto establece el real decreto. El contenido de este artículo podría verse afectado en un futuro por la aprobación del anteproyecto de ley por el que se crea el FNSSE, si bien no parece oportuno desarrollar en profundidad su concreto impacto, en la medida en que se trata de una norma actualmente en tramitación.

- Sobre el artículo 3, relativo a la definición de la estructura de los cargos, se señala que, aunque no era estrictamente necesario y podrían haberse establecido otros segmentos tarifarios, para mantener la coherencia de la factura eléctrica, facilitar los procesos de liquidación del sistema eléctrico y, especialmente, en aras de no hacer aún más compleja la factura a los consumidores, se han adoptado los mismos segmentos que los tramos de peajes de transporte y distribución recogidos en la Circular 3/2020, de 15 de enero, de la CNMC.

- En cuanto al artículo 4, relativo a la definición de los periodos horarios, se señala que el mantenimiento de los mismos periodos recogidos para los peajes de transporte y distribución en la Circular 3/2020 es especialmente importante para los consumidores domésticos, ya que todos ellos pasarán a un régimen de facturación con discriminación horaria en su término de energía (pasarán a tener tres periodos horarios). Adicionalmente, del mismo modo que con los peajes de transporte y distribución, todos los consumidores domésticos podrán pasar a contratar una potencia diferente para el periodo punta y para el periodo valle.

- Sobre el artículo 6, se indica que los precios de los términos de potencia y energía se calcularán a partir de la previsión de cargos a financiar por los consumidores que se realice para cada ejercicio, a partir de las previsiones de potencia contratada y energía consumida también para el ejercicio de referencia y a partir de los coeficientes de potencia y energía recogidos en el anexo del real decreto. Conociendo el importe total de los cargos a financiar por los consumidores para un ejercicio dado, y con las previsiones de potencia y energía para ese ejercicio, la determinación de estos precios de los términos de potencia y energía, se dice, es relativamente sencilla.

- A propósito de la disposición adicional primera, se señala que los segmentos tarifarios aplicables a los puntos de recarga de vehículos eléctricos de acceso público que se crean están en línea con lo establecido por en la Circular 3/2020, referenciando su ámbito de aplicación al de dicha circular. Los precios se determinan de forma que la totalidad de la facturación pueda ser recuperada a través del término de energía, como medida de impulso a la movilidad eléctrica.

- En relación con la disposición adicional segunda, se indica que, entre las circunstancias que pueden dar lugar a cambios en la metodología antes de que transcurran los seis años a que hace referencia el apartado 1, destaca la introducción de cualquier normativa de alcance europeo que afecte a los cargos de forma notable y, muy especialmente, la modificación de la Circular 3/2020, de 15 de enero. Dado que varios apartados del proyecto hacen una referencia directa al articulado de la circular de la CNMC, el impacto de cualquier modificación de la misma deberá ser analizado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, para evaluar su impacto en la metodología de reparto de cargos del sistema eléctrico. El proceso de transformación en que se encuentra el sector eléctrico en la actualidad, como consecuencia de las señales políticas y económicas asociadas a la transición energética, aconsejan una regulación flexible que permita adaptarse a los cambios tecnológicos, económicos y al comportamiento de los agentes en respuesta a estos.

- Sobre la exención contemplada en la disposición adicional cuarta a las instalaciones de distribución de tener que suscribir un contrato de acceso de terceros a la red y un contrato de suministro, por la energía de sus consumos propios, se indica que no parece necesaria dicha exigencia, teniendo en cuenta que los distribuidores tienen en la normativa actual un incentivo a reducir las pérdidas de las redes, lo que en principio contribuirá a un consumo eficiente de esta energía, que se tratará como pérdidas cuando no existan estos contratos.

- A propósito de la disposición final cuarta, se señala que, en la actualidad, la recaudación por los precios unitarios para la financiación de los pagos por capacidad es superior al coste de los pagos que, por este concepto, debe hacerse frente en cada ejercicio, debido a la reducción paulatina que estos han venido experimentando. Si bien este exceso de recaudación vuelve a los consumidores que los soportan en primer lugar, al disminuir los costes del sistema eléctrico a los que deben hacer frente a través de sus peajes de acceso, parece más adecuado que los precios unitarios para pagos por capacidad se ajusten a los costes reales.

- En cuanto a la disposición final quinta, se indica que su objeto consiste en adaptar los diferentes términos del Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (en lo que sigue, PVPC) a la nueva estructura de peajes de transporte y distribución y cargos fijados en virtud del real decreto, así como en la Circular 3/2020, de 15 de enero. Además, se modifica el artículo 3.1 del precitado real decreto, relativo a los requisitos para ser designado comercializador de referencia por el Gobierno. Dicho artículo preveía una revisión cada cuatro años de la obligación y los criterios para ser designado comercializador de referencia por real decreto, atendiendo al grado de liberalización del mercado y para adecuarlos a la situación del sector eléctrico; la modificación propuesta tiene como objetivo supeditar de forma explícita dicha revisión a la evolución del mercado minorista, ya que esta evolución, tal y como muestran los informes de la CNMC sobre supervisión del mercado minorista, se caracteriza por un continuo y gradual descenso del número de consumidores domésticos acogidos al PVPC, frente a un paulatino incremento de los que contratan su suministro en el mercado libre, por lo que, en la situación actual, no parece necesario incrementar el número de COR existentes.

- Sobre la disposición final sexta se señala que su objeto consiste en dar cumplimiento a las sentencias del Tribunal Supremo de 14 y 28 de diciembre de 2018, que estimó parcialmente los recursos interpuestos contra el Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación. En ambas sentencias se estiman parcialmente las pretensiones de los demandantes, anulando la disposición transitoria segunda del citado Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre. Esta disposición regulaba las regularizaciones que los comercializadores de referencia aplicaron en las facturas de sus consumidores para implementar la metodología desarrollada en el real decreto para calcular el margen de comercialización del PVPC para los años 2014, 2015 y 2016. Las referidas sentencias declaran la necesidad de reconocer y regular los costes en los que las comercializadoras de referencia hubieran incurrido al realizar esta regularización, de manera que se respete el principio de indemnidad para las mercantiles afectadas. Por ello, se da nueva redacción de la disposición transitoria segunda anulada de tal forma que, por una parte, se recoge nuevamente el contenido relativo al procedimiento para llevar a cabo la regularización y, adicionalmente, con el fin de ejecutar plenamente la sentencia, se añade un apartado noveno, en el que se hace un reconocimiento expreso de los costes de dicha regularización, fijando una serie de aspectos metodológicos que permitan determinar la cuantía total que se debe reconocer para cada una de las empresas afectadas (aquellas que de manera efectiva refacturaron a los consumidores) en concepto de coste de refacturación.

Por otra parte, la memoria detalla los costes de los conceptos que deben ser financiados por los cargos. Tales costes ascienden a una cantidad total de 9.951 millones de euros; de esta cantidad, los principales conceptos son: costes del régimen de generación a partir de renovables, cogeneración y residuos (6.416 millones), coste anual del déficit (2.721 millones) y retribución del régimen en los sistemas eléctricos no peninsulares (821 millones). Los ingresos previstos en la legislación vigente, diferente de los cargos, que tiene por objeto compensar estos costes ascienden a unos 3.183 millones de euros, fundamentalmente provenientes de las figuras impositivas de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, y de las subastas de derechos de emisión de CO2. Ello deja un importe de cargos a financiar por los consumidores a través de los cargos en 2020 de 6.775 millones de euros.

En cuanto a los impactos de la norma, se indica que su análisis debe hacerse de forma conjunta con los peajes de transporte y distribución resultantes de aplicación de la metodología descrita en la Circular 3/2020, de 15 de enero, ya que lo que los consumidores pagan efectivamente por su suministro eléctrico es la suma de los peajes y los cargos. Se señala lo siguiente:

- En cuanto al impacto sobre la economía en general, el importe total de los costes del sistema eléctrico que se pagan a través de la factura eléctrica no se ve afectado por la metodología propuesta, que lo único que hace es establecer los criterios de reparto entre los consumidores. La memoria desglosa la variación de los peajes y cargos para cada segmento, si bien, en última instancia, los cargos que soportará cada consumidor dependerán de los períodos horarios de consumo y de la relación entre su consumo y su potencia contratada. En todo caso, uno de los efectos más importantes de la metodología propuesta es una relativa pérdida de importancia de la potencia contratada en la factura eléctrica en relación con la energía consumida. Es decir, se reduce ligeramente el término fijo de la parte regulada de la factura, incluyendo peajes, cargos y pagos por capacidad, y se incrementa el peso de la parte variable.

- La norma no tiene efectos significativos sobre la competencia.

- La norma no impone nuevas cargas administrativas.

- Su impacto de género es nulo. Tampoco tiene impacto en la infancia y en la adolescencia, en la familia o en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

- Se señala también que la norma tiene un cierto impacto social "puesto que tiene impacto sobre la estructura y formato que adquirirá la factura de millones de consumidores de energía eléctrica, si bien, tal y como se ha señalado en el apartado de impacto económico, el importe total de los costes del sistema eléctrico que se pagan a través de la factura eléctrica no se ve afectado por la metodología propuesta, que lo único que hace es establecer los criterios de reparto entre los consumidores".

- El real decreto tiene impacto medioambiental positivo, porque los cargos establecidos a partir de la metodología del proyecto favorecerán el cumplimiento de los objetivos de transición energética recogidos en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021- 2030.

En lo que se refiere a la evaluación ex post, se indica que el real decreto proyectado no es susceptible de evaluación de resultados.

El anexo de la memoria hace referencia a las entidades que han presentado alegaciones en el trámite de audiencia, incluyendo una valoración de las observaciones presentadas; también se hace una valoración de las consideraciones realizadas por la CNMC.

Tercero.- Expediente remitido

a.- Consulta previa

En mayo de 2019 se llevó a cabo la consulta previa a través de la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Se recibieron veintiuna aportaciones de distintos sujetos del sector eléctrico. Como señala la memoria, en dichas aportaciones existía una importante diversidad de criterios sobre la metodología más adecuada; algunas de ellas, en particular no eran fácilmente aplicables, como el reparto de cargos en función del nivel de renta del titular del contrato o en función del valor catastral.

b.- Trámites de audiencia e información pública

Los referidos trámites se llevaron a cabo en julio de 2020, mediante la publicación del proyecto en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Presentaron alegaciones las siguientes entidades: Generación y Certificación de Energía, S. L. U.; OFICEMEN (Agrupación de Fabricantes de Cemento de España); Addy (Proyectos de Energía Solar); Xallas Electricidad y Aleaciones, S. A. U. (Xeal); ACIE (Asociación de Comercializadores Independientes de Energía); Iberdrola España, S. A. U.; ArcelorMittal España S. A.; AELEC (Asociación de Empresas de Energía Eléctrica); CIDE; AOP (Asociación Española de Operadores de Productos Petrolíferos); Red Eléctrica de España, S. A.; AEDIVE (Asociación Empresarial para el Desarrollo e Impulso del Vehículo Eléctrico); Grupo CHC Energía (CIDE HCENERGIA, S. A. y Comercializador de Referencia Energético, S. L. U.); Repsol, S. A.; AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía); UNEF (Unión de Empresas Fotovoltaicas); Acciona Energía, S. A.; ALIANZA por la competitividad de la industria española (ANFAC, AOP, ASPAPEL, FEIQUE, FIAB, OFICEMEN, UNESID); HISPALYT (Asociación Española de Fabricantes de Ladrillos y Tejas); Geoatlanter; ANFAC (Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones); ASEME (Asociación de Empresas Eléctricas); APPA (Asociación de Empresas de Energías Renovables); Endesa, S. A.; Naturgy Energy Group, S. A.; Fomen del Treball Nacional; Capital Energy, S. L.; Fortia Energía, S. L.; y AOP (Asociación Española de Operadores de Productos Petrolíferos).

En la memoria, las alegaciones realizadas y su valoración se sintetizan en los siguientes términos:

"Cabe señalar de antemano que, con carácter general, los agentes han valorado positivamente la coincidencia entre la metodología de cargos propuesta y la metodología de peajes de la Circular 3/2020, en lo relativo a la definición de la estructura tarifaria por niveles de tensión, la discriminación horaria, el paralelismo en los componentes de facturación, la simultaneidad en la entrada en vigor, así como la adecuación entre los pagos por capacidad facturados al cliente final y el importe recibido por los productores.

Gran parte de las alegaciones recibidas recogen propuestas que no se ciñen en sentido estricto al objeto del real decreto ni a su rango normativo. En este sentido, las sugerencias orientadas a efectuar una revisión de los principios de política energética y del reparto de costes del sector eléctrico, o a ampliar las cuantías o conceptos asumidos por los Presupuestos Generales del Estado (la retribución adicional de la producción en los territorios no peninsulares, la retribución específica RECORE y las anualidades del déficit, entre otros), no tienen cabida en esta norma reglamentaria. Del mismo modo, este real decreto no puede establecer nuevos cargos que no hayan sido previstos en el artículo 13 de la Ley del Sector Eléctrico (como pueden ser el impuesto sobre la producción o los costes derivados de los comportamientos fraudulentos de determinadas comercializadoras), ni puede prever la financiación por el Fondo de Eficiencia Energética de los costes de la cogeneración de alta eficiencia.

Tampoco pueden recogerse en esta norma aspectos relativos a las liquidaciones de los peajes de transporte y distribución y los cargos, puesto que esta cuestión debe ser regulada con rango de ley.

Por otra parte, se encuentran fueran del marco de este real decreto las solicitudes de inclusión de determinados costes de comercialización dentro del PVPC, como el coste de financiación del bono social en el margen comercial o los costes correspondientes al canal presencial de atención a clientes.

Algunos agentes han mostrado su preocupación por la sostenibilidad económica del sistema eléctrico y proponen que se incorpore la previsión de incluir en el cálculo anual de los cargos los desvíos que se produzcan en ejercicios anteriores, aspecto que ya se encuentra previsto en el artículo 3.1.k) de la norma.

Sobre las excepciones que cabría contemplar, además de las ya comentadas en el apartado sobre el informe de la CNMC, algunos agentes han solicitado exceptuar del pago de cargos a la demanda que participa en el mercado (alegación que no se ha atendido, puesto que no se aprecia su justificación), a los consumidores electrointensivos y a las instalaciones de electrólisis para la producción de hidrógeno renovable.

Estas últimas instalaciones están contempladas en la disposición adicional tercera del real decreto. En cuanto a los consumidores electrointensivos, en la actualidad se está tramitando un real decreto que aprueba su estatuto y reúne medidas destinadas a este colectivo concreto de consumidores.

Adicionalmente, los agentes han propuesto una adaptación de la normativa vigente a la nueva configuración de peajes y cargos, que se llevará a cabo de manera que la metodología pueda implementarse en todos sus términos.

Finalmente, los agentes han mostrado su preocupación sobre el plazo de que se dispondrá para implementar las modificaciones para la adecuación a la nueva estructura de peajes y cargos y solicitan el establecimiento de un periodo transitorio. En este sentido, la fecha de aplicación efectiva de la metodología de los peajes de transporte y distribución y de la presente metodología de cargos, deberá garantizar que los sujetos implicados disponen de un periodo temporal suficiente para realizar las adaptaciones necesarias sobre los equipos y sobre los sistemas de facturación".

c.- Informe de la CNMC

El 7 de octubre de 2020 emitió informe la CNMC.

Antes de la emisión de dicho informe, la Comisión realizó el trámite de audiencia a través del Consejo Consultivo de Electricidad, de la que forman parte representantes de las comunidades y ciudades autónomas, de los generadores, transportistas, distribuidores y comercializadores, del operador del mercado y del operador del sistema, de los consumidores domésticos e industriales, además de la Administración General del Estado. Se recibieron alegaciones de veinte agentes: cuatro de empresas de energía eléctrica, siete de asociaciones (entre las que hay asociaciones de comercializadores, distribuidores, consumidores, empresas de energía eléctrica), tres de comunidades autónomas (la Junta de Castilla y León, el Principado de Asturias y la Generalidad de Cataluña), el operador de red, la empresa transportista, dos grandes consumidores de energía, un organismo dependiente del Ministerio de Consumo y una ONG. En particular, cabe reseñar que la Dirección General de Consumo manifestó que, desde el punto de vista de la normativa de protección al consumidor y usuario, no procedía formular observaciones.

El informe concluye señalando que no tiene objeciones al criterio de asignación de cargos del proyecto, y se valora de forma positiva que mantenga la estructura de peajes y la definición de períodos horarios de la Circular 3/2010, de 15 de enero, lo que facilitará la comprensión de los precios regulados, la facturación y el traslado de la señal de precios. Se indica, además, que la nueva metodología de cargos, conjuntamente con la de peajes que recoge la Circular 3/2020, implica un nuevo escenario a partir de abril de 2021; para valorar la bondad de su contribución a los objetivos de transición energética y su impacto económico entre los distintos grupos de consumidores, se aconseja monitorizar sus resultados. En caso de que proceda, se deberá prever el ajuste de la metodología de cargos, al igual que ya lo prevé la Circular 3/2020 en su disposición adicional primera.

Se sintetizan seguidamente las principales observaciones, incluyendo la valoración que de ellas hace el departamento consultante en la memoria:

- Se proponía monitorizar los resultados de la metodología de cargos propuesta, conjuntamente con la de peajes que recoge la Circular 3/2020, con el objeto de valorar su contribución a los objetivos de transición energética y su impacto económico entre los distintos grupos de consumidores; en relación con esta observación, indica la memoria "que los ajustes que se revelen necesarios en la metodología recogida en el real decreto, serán integrados en las revisiones periódicas que se realicen de la metodología cada seis años, tal y como prevé la disposición adicional segunda, la cual también contempla la posibilidad de realizar una revisión excepcional si se dan circunstancias especiales justificadas que así lo aconsejen".

- La CNMC manifestaba que la señal trasladada al consumidor por la metodología propuesta, que otorga mayor peso al componente de energía frente al de potencia, difiere de la metodología propuesta por dicha Comisión en su circular sobre peajes de transporte y distribución. Al tener los cargos un mayor peso en la factura del consumidor final que los peajes de transporte y distribución, el resultado final de sumar peajes de transporte y distribución y cargos aporta una nueva señal de precio que finalmente recibe el consumidor. Se indica al respecto que, de acuerdo con la memoria de la Circular 3/2020, la asignación preferente al término de potencia fomenta la transición energética sin perjudicar la decisiones de inversión sobre el autoconsumo, con la excepción de los puntos de suministro de acceso público dedicados a la carga de vehículos eléctricos (lo que justificó en dicha circular la introducción de un peaje específico de carácter transitorio). Al respecto, también proponía un periodo transitorio para evolucionar desde la situación actual. En la memoria, en relación con esta observación, se indica que el departamento proponente ha considerado que el reparto final entre término de energía y potencia es el más adecuado para cumplir los objetivos de política energética, ya que facilitará la eficiencia energética en el consumo de electricidad, el autoconsumo y la recarga pública de vehículos eléctricos respecto a la situación actual, sin penalizar la conversión de usos eléctricos en térmicos (como por ejemplo la instalación de bombas de calor, o la recarga doméstica de vehículos eléctricos).

- La CNMC hacía diversas consideraciones sobre la conveniencia de revisar el sistema de financiación de las actividades reguladas del sistema eléctrico, de manera que se mejoren las señales de precios a los usuarios y se reduzcan las distorsiones en los mercados; también se proponía que se promoviese una asignación entre los distintos grupos tarifarios equilibrada y proporcional, y que se buscase un modelo de financiación de la generación a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos más próximo al uso final de energía, y de manera proporcional a su nivel de emisiones de CO2 (en tanto elemento inductor principal de los costes de reducción de emisiones). En la memoria se indica que estas consideraciones sobrepasan el objeto del presente real decreto, que consiste en desarrollar las previsiones establecidas con rango legal para que exista una metodología que permita calcular los precios de los cargos del sistema eléctrico.

- Se estima adecuado que la propuesta se haya elaborado sobre el mismo escenario de demanda que se tomó en consideración para la redacción de la Circular 3/2020. Sobre este punto, sugería que, por analogía con el proyecto de real decreto por el que se establecen las metodologías de cálculo de los cargos del sistema gasista, se introdujera la previsión en el propio articulado del real decreto de que los escenarios de demanda que sean utilizados en un determinado ejercicio para el establecimiento de los precios de los cargos coincidan siempre con los utilizados para la elaboración de los peajes de transporte y distribución. En la memoria se señala que se trata de un criterio implícito en la metodología, si bien no se considera adecuado que esta previsión forme parte de las disposiciones que integran la norma.

- También se valora favorablemente la estimación de los costes que se financiarán con los cargos.

- Se hacían, además, algunas consideraciones técnicas sobre la metodología de asignación que han sido valoradas en la memoria y han dado lugar a algunos cambios (como es el caso del coeficiente de elasticidad de la propuesta, y de los pagos por capacidad).

- En relación con la redacción propuesta del artículo 1, se señalaba que el ámbito de aplicación de los cargos debiera ser coincidente con el de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, salvo en determinados casos justificados. Sobre este aspecto, razona la memoria que se han introducido cambios en la última redacción del proyecto.

- En relación con el artículo 3, se señalaba que los costes incluidos en el cálculo de los cargos debieran corresponderse con los costes establecidos en el artículo 13.3 de la Ley del Sector Eléctrico, excluidas las retribuciones de las actividades de transporte y distribución. A este respecto, expone la memoria que se ha introducido en el artículo 3.1 la referencia a algunos costes adicionales previstos en la Ley del Sector Eléctrico.

- Sobre el artículo 4, se consideraba necesario establecer los cargos que, en su caso, serán de aplicación a los puntos de recarga de vehículos eléctricos de acceso público, lo que se ha atendido en la redacción final de la norma.

- En cuanto a la disposición final quinta, que modifica el Real Decreto 216/2014, se hacían algunas sugerencias en relación con el artículo 3, sobre la designación de los comercializadores de referencia, en el sentido de prever un procedimiento a aplicar en el caso de que se autorice el cese de actividad de alguno de los comercializadores. En este punto, señala la memoria que la autorización del cese no se encuentra actualmente contemplada en la normativa, por lo que no parece necesario plantear el desarrollo de un procedimiento para asumir los suministros de la comercializadora. Sobre la sugerencia, también realizada por la CNMC, de que se aproveche la modificación del artículo 4 para precisar que, en los casos de consumidores provenientes de una comercializadora inhabilitada o que transitoriamente carecen de un contrato en libre mercado sin tener derecho a PVPC, no resulte necesario formalizar el correspondiente contrato con el COR, se indica que se trata de una modificación que requeriría la participación de los distintos agentes implicados a través del correspondiente trámite de audiencia.

- Se hacían también algunas consideraciones sobre la entrada en vigor de la norma. En este punto, indica la memoria que se había atendido la puntualización realizada por la CNMC de que se diferencie entre la entrada en vigor del real decreto (el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado), y a la aplicación efectiva de los cargos. De este modo, la disposición final octava determina que el real decreto entrará en vigor al día al de su publicación en Boletín Oficial del Estado, si bien la fecha de aplicación efectiva debe coincidir con la aplicación de la nueva metodología de peajes de transporte y distribución, y con la aplicación de las modificaciones del Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo.

- Se manifestaba que se compartía la alegación realizada por algunos agentes de revisar los costes de comercialización incluidos en la determinación del PVPC correspondientes al periodo 2019-2021. Expone la memoria que se trata de una materia "que no se juzga conveniente abordar en esta norma".

d.- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 12 de diciembre de 2020

Se concluye en el informe que la norma tiene cobertura suficiente en el artículo 149.1. 13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado las competencias exclusivas para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético. No obstante, se señala, dada la conflictividad recurrente en la materia, no cabe descartar eventuales controversias competenciales.

e.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 14 de diciembre de 2020

El informe señala que no resultaba preceptiva la aprobación previa, dado que su contenido no incluye las materias a que se refiere el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

f.- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local

Además, mediante informe de 14 de diciembre de 2020, se informó que la norma no afectaba a las materias a que se refiere el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, por lo que no era necesario sustanciar el trámite de aprobación previa.

g.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 25 de enero de 2021

El informe no hace observaciones al proyecto, que considera que se ajusta a las directrices de técnica normativa, se ampara en las competencias del Estado y es conforme con la legalidad vigente. Además, se señala que se ha tramitado conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, del Gobierno.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para la emisión del dictamen por el procedimiento de urgencia.

Ya en el Consejo de Estado, diversas entidades solicitaron audiencia, siéndoles concedido un plazo para su presentación por resolución de la Presidenta del Consejo de Estado. En dicho plazo, presentaron escritos la Asociación de Comercializadores Independientes (ACIE), la Asociación de Empresas Eléctricas (ASEME), la Asociación de Empresas de Energía Eléctrica (AELEC), CIDE Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica, EDP España, S. A. U., Endesa, S. A., Iberdrola España, S. A. U. y Naturgy Energy Group, S. A.

El 5 de febrero de 2021, se registró la entrada en el Consejo de Estado de la Orden de V. E. de la misma fecha, a la que adjuntaba la siguiente documentación:

- el informe emitido por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 29 de enero de 2021, en el que se hacían diversas observaciones, fundamentalmente de tipo formal, al proyecto de Real Decreto; además, se proponía valorar la necesidad de introducir en el real decreto algún mecanismo de evaluación de la metodología de cargos;

- un nuevo texto del proyecto de Real Decreto y de la memoria; en lo que hace al proyecto, los cambios son fundamentalmente de índole formal; además, se ha introducido un nuevo apartado 4 en el artículo 1, señalando que el real decreto será de aplicación en todo el territorio nacional; en la disposición adicional tercera, se indica que la resolución del Director General de Política Energética y Minas debía publicarse en el "Boletín Oficial del Estado"; la disposición final séptima, relativa al título competencial, ha pasado a ser la primera, desplazando la numeración del resto; por último, se han introducido modificaciones de redacción en la disposición final octava.

I.- Objeto de consulta

Tiene por objeto la consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establece la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, habida cuenta de que el artículo 22.2 y 3 de la citada ley orgánica establece que la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo" y de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo"".

II.- Competencia del Estado

La norma consultada, de acuerdo con su disposición final primera, se funda en los títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1, reglas 13.ª y 25.ª de la Constitución Española, relativos a la competencia exclusiva para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y las bases del régimen minero y energético, respectivamente.

Los referidos títulos competenciales permiten definir dentro del ámbito material de lo básico los aspectos relativos a la determinación de la metodología de los cargos. Como señalaba la STC 18/2011, "la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores". En efecto, la unidad del sistema eléctrico tiene como implicaciones la existencia de unos peajes y cargos únicos en todo el territorio nacional (artículo 16.3 de la LSE) y también de unos precios voluntarios para el pequeño consumidor también únicos (artículo 17.1 de la LSE), lo que se traduce, de forma necesaria, en la exigencia de que la metodología de dichos cargos y peajes sea establecida a través de normas estatales.

Por lo demás, las comunidades autónomas que han intervenido a través del Consejo Consultivo de Electricidad (Cataluña, Asturias y Castilla y León) no han puesto en duda dicha competencia, sin perjuicio de haber realizado otras sugerencias y observaciones. No obstante, dada la relevancia que tiene la participación de las comunidades autónomas en la aprobación de normas susceptibles de afectar a su ámbito de competencias, hubiera sido más adecuado que su participación, además de a través de la consulta que a dicho órgano hace la CNMC (donde todas ellas están representadas), se hubiera llevado a cabo de forma directa, notificándoles la tramitación de la norma y su posibilidad de presentar observaciones a la misma. Ello sería coherente, como se apunta, con la relevancia y el papel que corresponde a las comunidades autónomas, y permitiría, con carácter general, limitar las discrepancias en este ámbito que, como es sabido, ha dado lugar a una intensa litigiosidad, también en el ámbito competencial.

Tampoco plantea problema, desde una perspectiva formal de la distribución de competencias, que dichas bases sean establecidas en una norma de rango reglamentario. Pues si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha establecido que, con carácter general, las bases han de ser recogidas en normas de rango legal (por ejemplo, STC 248/1988, FJ 4), no lo es menos que también ha aceptado la regulación por normas reglamentarias cuando concurren determinadas circunstancias, como ocurre en particular cuando se trata de regulaciones de marcado carácter técnico (SSTC 4/2013, FJ 5, y 32/2016, FJ 4).

En definitiva, ninguna objeción, más allá de la consideración expuesta sobre la participación de las comunidades autónomas, cabe hacer a la norma en lo que hace a la distribución constitucional de competencias.

III.- Rango de la disposición

El rango de la norma -real decreto- es adecuado a la materia que se regula y conforme con el sistema de fuentes.

En efecto, el artículo 16 de la LSE da el mandato al Gobierno para aprobar la metodología de los cargos del sistema eléctrico, mientras que la metodología para el establecimiento de los peajes corresponde, en los términos que determina dicho artículo, a la CNMC, que la ha fijado a través de la Circular 3/2020.

Por lo demás, si bien esta diferenciación de materias y competencias hubiera podido dar lugar a inconvenientes en caso de falta de coordinación de la regulación entre ambas disposiciones -el Real Decreto proyectado y la circular mencionada-, es lo cierto que, como se verá con más detalle en el apartado V siguiente, al haberse seguido una metodología análoga en ambos casos, y haberse adoptado en el proyecto decisiones regulatorias conformes con las ya asumidas por el organismo regulador, el régimen de peajes y cargos será coherente, y permitirá dar señales de precios adecuadas y coordinadas.

IV.- Tramitación de la norma

La tramitación de la norma se ha ajustado, formalmente, a lo previsto en el artículo 26 de la Ley del Gobierno. En este sentido, cabe destacar que se ha llevado a cabo el trámite de consulta previa, primero, y el de audiencia e información pública después; se ha dado participación a los representantes del sector y también a las comunidades autónomas a través del Consejo Consultivo de Electricidad; y se han incorporado los informes preceptivos de la CNMC - cuya relevancia es fundamental, dado el objeto de la norma-, de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local y de la Secretaría General Técnica del departamento consultante.

Por otra parte, merece una valoración favorable la memoria. En efecto, en ella se explican con claridad -dentro de la dificultad técnica que la materia supone- las principales decisiones normativas adoptadas, y las opciones que han sido descartadas, justificando las correspondientes razones. Esta claridad es particularmente necesaria en el caso de la regulación de la metodología de los cargos, pues, a diferencia de lo que ocurre con otras normas del sector, cuyos efectos para los consumidores son indirectos, en el caso de los cargos se trata de conceptos que afectan directamente a estos, al ser un componente de la factura.

En segundo lugar, cabe también destacar que la memoria valora las principales observaciones realizadas tanto por la CNMC, en su informe, como por los agentes del sector, en los trámites ya citados.

Con todo, estima el Consejo de Estado que es preciso hacer algunas consideraciones en relación con dicha tramitación. En primer lugar, se echa en falta la consulta a aquellos departamentos cuyas competencias pueden verse afectadas de una manera particularmente relevante. Es el caso, en particular, del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (dada la importancia que tienen los cargos para el precio de la energía para los consumidores industriales) y del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (por la relevancia económica general de la norma). Es cierto que los titulares de dichos departamentos podrán participar a través de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, cuyo acuerdo previo es preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 de la Ley del Sector Eléctrico. No obstante, debe tenerse en cuenta que la naturaleza de la intervención de dicho órgano - que, como indica su nombre, es una comisión delegada del Gobierno, y cuyo papel consiste en participar en la formación de la voluntad de este en el procedimiento de aprobación de la disposición-, es diferente de la que se instrumenta a través de la consulta que se hace durante la tramitación de la norma a los distintos departamentos, consulta que permite valorar de una forma más adecuada, coherente y completa, los intereses públicos afectados. De igual manera, hubiera sido deseable la consulta al Ministerio de Consumo, si bien, en este punto, consta que ha participado a través de la consulta al Consejo Consultivo de Electricidad.

El Consejo de Estado, a la vista de la urgencia con la que se tramita la norma, y que, en última instancia, los titulares de dichos departamentos han de participar en el proceso de aprobación de la norma, no considera necesaria ni adecuada, en este caso, la devolución del expediente, con el fin de que se realice dicha consulta. Pero sí que ha de insistir en la necesidad de contar durante la tramitación de la norma con el parecer de los departamentos cuyas competencias se puedan ver afectadas de una forma particularmente relevante.

En segundo lugar, es necesario hacer alguna consideración sobre la previsión, también contenida en la memoria, de que la norma no ha de ser objeto de valoración ex post. Si bien en la última redacción recibida de la memoria, se señala únicamente que en el Plan Anual Normativo no se había decidido que el Proyecto deba ser objeto de evaluación ex post, en la redacción anterior -la inicialmente remitida con el proyecto- se decía, de forma más detallada, lo siguiente:

"Una vez analizado lo dispuesto en el artículo 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación al informe anual de evaluación, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, se considera que el real decreto propuesto no es susceptible de evaluación por sus resultados, a tenor de su objeto, especificidad y concreción, en el que se regula la metodología que debe aplicar para establecer los precios de los cargos de aplicación a los consumidores finales de energía".

Ciertamente, los preceptos citados dejan un amplio margen de decisión del Gobierno para adoptar la decisión de si una norma ha de ser objeto o no de evaluación ex post, por más que, en determinados casos, el Consejo de Estado haya concluido la necesidad de hacer dicha evaluación cuando, a pesar de concurrir las circunstancias contempladas en el artículo 3 del citado Real Decreto 286/2017, la memoria no justifica de forma razonada o razonable la procedencia de hacer la evaluación ex post. Con todo, debe tenerse en cuenta que, en determinados supuestos, la exigencia de llevar a cabo una evaluación de los efectos de la norma puede no resultar tanto de los citados artículos (artículos 25 y 28.2 de la Ley del Gobierno, en relación con el artículo 3 del Real Decreto 286/2017), como de las propias previsiones incluidas en el proyecto, cuando, por ejemplo, determina que se revisará la norma en cuestión en función de sus resultados. Así ocurre en el presente caso, en el que la disposición adicional segunda tiene el siguiente tenor:

"Disposición adicional segunda. Periodo de revisión regulatoria de la metodología de asignación de los cargos del sistema eléctrico. 1. Con carácter general, la metodología establecida en este real decreto se revisará cada seis años. [2]. La metodología podrá revisarse, con carácter excepcional, si se producen circunstancias especiales debidamente justificadas, en particular, cambios en los conceptos incluidos en la determinación de los cargos del sistema eléctrico, modificaciones en la normativa europea con impacto en estos cargos, ya sea directo o indirecto, o modificaciones en la metodología que se encuentre vigente de peajes de transporte y distribución de electricidad establecida por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia".

Es evidente que esta previsión de que la metodología será revisada cada seis años -común, por lo demás, a otras regulaciones de los aspectos económicos del sistema eléctrico, como los regímenes regulados de retribución de generación renovable o en los sistemas eléctricos no peninsulares- supone la existencia de procedimientos, más o menos formalizados de monitorización o evaluación de los efectos que tiene la metodología, tanto de cara a los consumidores, como en relación con el cumplimiento de los fines propuestos (entre ellos, el ya señalado de contribuir a la sostenibilidad ambiental). Así lo ha puesto de manifiesto la CNMC cuando, en su informe, proponía monitorizar los resultados de la metodología de cargos propuesta, conjuntamente con la de peajes que recoge la Circular 3/2020, con el objeto de valorar su contribución a los objetivos de transición energética y su impacto económico entre los distintos grupos de consumidores.

A juicio del Consejo de Estado dicha observación es acertada, y la valoración que de ella hace la memoria -en el sentido expuesto en el antecedente tercero, letra c- no es adecuada. Por ello, resulta necesario incorporar al proyecto (o, en su defecto, en la memoria) una previsión expresa de que se llevará a cabo una evaluación o monitorización de los resultados de la aplicación del régimen proyectado, bien de forma independiente, o bien, como parece más adecuado, conjuntamente con la metodología de peajes (incluida en la Circular 3/2020). Por otra parte, debiera establecerse de qué forma se llevará a cabo dicha evaluación, para lo cual, si se estima oportuno, pudiera preverse un informe de la propia CNMC, lo que podría servir de fundamento a la valoración y decisión final que haya de adoptar el órgano competente en cada caso (el Gobierno a través del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en el caso de los cargos).

Por último, si bien es cierto que la memoria se refiere al impacto social, estima el Consejo de Estado que este aspecto podría ser objeto de un desarrollo mayor, indicando el impacto que va a tener para los consumidores. Es cierto que muchos de estos aspectos se explican a lo largo de la memoria, en términos eminentemente técnicos; sin embargo, una explicación más llana y sencilla en este apartado podría dar mayor claridad a la norma y permitir a los consumidores conocer el alcance que puede tener para ellos la nueva metodología.

V.- Marco normativo y principales decisiones adoptadas. Valoración general de la norma

Dentro de los costes a los que los consumidores deben hacer frente con la factura eléctrica, se incluyen diversos conceptos. Así, por ejemplo, en el caso de los precios voluntarios para el pequeño consumidor, regulados en el artículo 17 de la Ley del Sector Eléctrico, se incluyen el coste de producción, los costes de comercialización y también los "peajes de acceso y cargos" que correspondan. El objeto de estos peajes de acceso y cargos es el pago del resto de los costes del sistema eléctrico (diferentes, en este caso, del coste de producción y de comercialización), enumerados con carácter numerus clausus en el artículo 13.2 de dicha ley, que incluye, además de la retribución de las actividades de transporte y distribución, los relativos a otros conceptos, vinculados en la mayor parte con decisiones de política energética adoptadas en el pasado, entre los cuales destacan tres: los costes del régimen retributivo de generación a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos; los costes anuales del déficit del sistema eléctrico que se produjo en el pasado; y el coste del régimen previsto en los sistemas eléctricos no peninsulares para garantizar un precio igual de la electricidad en todo el país.

Si bien en el pasado todos estos costes eran financiados a través de los peajes de acceso, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, introdujo una importante diferenciación entre dos conceptos: los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y los cargos necesarios para cubrir el resto de los costes. Esta diferenciación, que se inspira en la normativa europea, tiene por objeto distinguir entre los costes derivados de la retribución de las actividades de transporte y distribución (que han de ser financiados por los peajes, y que responden, de alguna manera a costes provocados por el propio suministro de energía en cada momento) del resto de los costes -entre ellos, los ya citados en el párrafo anterior, que serán financiados con los cargos-.

Ambos conceptos, los peajes y los cargos, son dos elementos muy relevantes dentro de la factura de electricidad. La diferencia estriba en que los primeros, los peajes, se refieren a costes derivados directamente del consumo de electricidad, como es el transporte y distribución de la energía eléctrica a través de las redes. En cambio, en el caso de los cargos, se trata de otros costes que la memoria, de forma expresiva denomina "costes hundidos", no vinculados de esta forma directa con el consumo, sino a decisiones de política energética, como ya se ha señalado.

La distinción entre peajes y cargos tiene importantes consecuencias. De acuerdo con el artículo 16 de la misma ley, tras la modificación operada por el Real Decreto-ley 1/2019, corresponde al Gobierno establecer la metodología de cálculo de los cargos, mientras que la metodología de los peajes de acceso a las redes es competencia de la CNMC (lo que hizo por la ya mencionada Circular 3/2020, cuyo proyecto fue consultado al Consejo de Estado, dando lugar al dictamen número 1.080/2019, de 19 de diciembre). El establecimiento cada año de los cargos y peajes corresponde, respectivamente, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y a la CNMC. De acuerdo con la disposición final tercera del citado Real Decreto- ley 1/2019, el Gobierno debía haber aprobado la metodología de los cargos, que es objeto del proyecto sometido a consulta, antes del 1 de enero de 2020, a propuesta del titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo informe de la CNMC, y previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

Con todo, debe tenerse en cuenta que ambos conceptos, peajes y cargos, tienen un peso muy relevante en la factura, y que ambos deben establecerse teniendo en cuenta las finalidades de política energética que, en el presente caso, han quedado expuestas en la memoria. A este respecto, no cabe ignorar que las decisiones metodológicas tienen un impacto en el consumidor, en función, por ejemplo, de cómo se haga la distribución del coste de los cargos entre las franjas horarias de consumo eléctrico o el tipo de tarifa (y la consiguiente repercusión entre consumidores domésticos e industriales). Por ello, diferencias relevantes entre ambas metodologías podrían enviar señales incoherentes al consumidor, lo que no resulta adecuado, supuesta la existencia de unos fines que debe cumplir la política energética.

El objeto de la norma consultada consiste en regular la metodología para establecer los cargos que deberán pagar los consumidores, domésticos e industriales, con su factura.

Como dice la memoria, el importe de estos costes que deben ser financiados por los cargos es muy superior en nuestro país al de la mayor parte de los países europeos, por el elevado déficit de tarifa que se produjo en el pasado y unas primas a las energías renovables que, "por decisión política y regulatoria, se han decidido imputar a la parte regulada de la factura". En efecto, de acuerdo con la memoria, el importe de los costes que han de ser financiados, en los términos que seguidamente se explicará, por los cargos del sistema eléctrico ascienden en 2020 a la cantidad de 9.951 millones de euros. De esta cantidad, los conceptos más relevantes, como se ha indicado, son los relativos a retribución de la generación mediante fuentes renovables, cogeneración y residuos (6.416 millones de euros previstos para 2020), las anualidades del déficit pasado (2.721 millones de euros) y la retribución del régimen previsto para los sistemas eléctricos no peninsulares, con el fin de garantizar un precio único de la energía eléctrica en todo el territorio (822 millones de euros). No obstante, parte de estos costes son financiados mediante otros ingresos diferentes de los cargos, como es el caso de determinados tributos, los ingresos por subastas de emisión de CO2 y la compensación prevista en los presupuestos cada año para financiar el 50 % de los costes de los sistemas eléctricos no peninsulares (todo lo cual, se dice en la memoria, asciende a una cantidad de 3.183 millones de euros). Ello hace que los costes que deben ser financiados por los cargos del sistema eléctrico que ahora se regulan asciendan a 6.775 millones de euros (según el cálculo realizado para 2020). Por su parte, los costes de las redes (los que se financian, como se ha indicado, a través de los peajes), ascienden en 2020 a 6.877 millones de euros.

Para establecer la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico se siguen los siguientes criterios:

- En primer lugar, se establece una estructura análoga a la metodología incluida en la Circular 3/2020, de la CNMC, relativa a la metodología de los peajes de acceso a las redes. Para ello, se prevén dos términos, el de energía y el de potencia, de tal manera que la cantidad que deberá pagar cada consumidor por los cargos dependerá de ambos conceptos, esto es, la energía que consume y la potencia que tiene contratada. Además, toma en consideración los mismos períodos horarios a los que se refiere el consumo, y los mismos segmentos tarifarios, establecidos en función de la potencia, que recoge la citada Circular 3/2020.

- En segundo lugar, se persigue garantizar la objetividad y transparencia en la asignación de los costes, de manera que los cargos sean independientes del suministrador y no distorsionen las señales de precio que se proporcionan por los peajes de acceso, intentando alterar en la menor medida posible las decisiones de consumo.

- En cuanto a la metodología, se han justificado en la memoria, en el capítulo relativo a las alternativas regulatorias, las razones por las que se han descartado algunas de las opciones, como el reparto de cargos uniformes para todos los consumidores, pues penalizaría, bien a los que tienen menores consumos (en el caso de que los cargos se fijaran por punto de suministro), bien a los grandes consumidores (en el caso de que se determinaran por la cantidad de energía consumida). En este sentido, se ha optado por un reparto de los cargos en los que para los consumidores de baja tensión con menos de 15 kW de potencia contratada, el 25 % de los mismos se recuperará a través del término fijo (potencia) y el 75 % a través del término variable (energía consumida). Para el resto de los consumidores, el 40 % de los cargos se recuperará a través del término fijo y el 60 % a través del término variable. Una excepción a este reparto es el caso de los puntos de recarga de vehículos eléctricos de acceso público, en los que, de forma transitoria, los cargos se recuperarán en su totalidad a través del componente de energía, favoreciendo así el despliegue de estos puntos.

Además, el proyecto introduce también diversas modificaciones del Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación. Estas modificaciones tienen por objeto principal su adecuación a las nuevas metodologías de los cargos y de los peajes de acceso a las redes, si bien se incluyen también algunas modificaciones adicionales.

En tercer lugar, las modificaciones que introduce la disposición final sexta en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 216/2014, tienen por objeto dar cumplimiento a las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 14 y 28 de diciembre de 2018 (recursos contencioso-administrativos núm. 41/2017 y 19/2017), interpuestos contra dicha disposición transitoria.

El Consejo de Estado valora favorablemente la norma, y considera particularmente adecuada la coherencia de la metodología con la establecida en la Circular 3/2020, tantas veces citada. Por otra parte, se estima que las decisiones metodológicas adoptadas, de carácter técnico, están debidamente justificadas en el expediente tanto en lo que hace a la explicación de las alternativas y al contenido de la disposición como a la valoración efectuada de las observaciones realizadas, en particular, por la CNMC y por los agentes y sujetos del sector.

Durante la tramitación, diversas entidades, tras poner de manifiesto la importancia de los costes que serán financiados con los cargos para el precio final de la energía eléctrica, han realizado propuestas de que se revisen los criterios con los que se prevé la financiación de dichos cargos, en lugar de llevarse a cabo a través de la factura del consumidor; así, se ha propuesto que fueran asumidos por los Presupuestos Generales del Estado (como, por lo demás, ocurre en otros países europeos) o que se financiaran conforme a otros criterios. En análogo sentido, si bien no proponiendo en este punto una modificación de las soluciones adoptadas ahora en el proyecto de Real Decreto, ha señalado la CNMC que "la naturaleza distinta de los costes que asumen [los peajes y cargos], así como de los factores que los inducen, invitan a una reflexión integral sobre los mismos y sobre cómo impactan entre los distintos consumidores de energía especialmente ante un escenario de incipiente riesgo de nuevo déficit de tarifa eléctrica y cuando el consumidor español paga, en términos comparativos con otros países europeos, un elevado precio por la electricidad. Una reflexión que, por otra parte, parece haberse ya iniciado entre los distintos agentes del sector a tenor de las alegaciones presentadas". Y añade luego que "queda margen para diseñar un sistema de financiación de las actividades reguladas del sistema eléctrico que mejore las señales de precios a los usuarios y reduzca las distorsiones en los mercados" y que "parece oportuno buscar un modelo de financiación de las energías RECORE renovables, cogeneración y residuos] más próximo al uso final de energía".

También se ha aludido a la necesidad de tener en cuenta el anteproyecto de Ley por la que se crea el Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, actualmente en tramitación, y que prevé que los costes de la generación mediante fuentes renovables, cogeneración y residuos sea financiada mediante otros ingresos, a través del citado Fondo.

En lo que hace a lo primero, el Consejo de Estado no desconoce la relevancia que tiene la necesidad de reflexionar sobre el modo más eficiente y conforme con los fines de la política energética de financiar los costes de algunos de los conceptos que ahora se financian con los cargos, como es el caso del coste de la generación renovable, mediante cogeneración y residuos. No obstante, no cabe desconocer el objeto de la norma ahora consultada, que consiste en desarrollar la ley, y la formulación que esta hace de que serán los cargos los que financien tales costes; ni tampoco el rango de la disposición proyectada. Es evidente, por ello, que el proyecto no debe ni puede establecer soluciones diferentes de lo que resultan de los artículos 13 y 16 de dicha norma.

Y, en lo que hace al citado anteproyecto, debe tenerse en cuenta que se trata de una norma actualmente en tramitación, cuyas consecuencias, por lo tanto, no pueden ser tenidas en cuenta en el reglamento proyectado; por otra parte, según se señala en la memoria, en el caso de que finalmente se aprobara como ley, ello no determinaría la invalidez de la metodología propuesta, sino que una parte de las cantidades que han de ser financiadas con los cargos, dejarían de estarlo, siendo financiadas por el referido Fondo; todo ello, por supuesto, de que en tal caso pudiera ser oportuna una revisión de la metodología. En consecuencia, ninguna objeción cabe hacer al proyecto por estas razones.

En lo que hace, en particular, a la modificación de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, se estima que la solución normativa adoptada se adecua a lo acordado en las sentencias del Tribunal Supremo adoptadas, tal y como se examinará con mayor detalle en el apartado VI siguiente.

Por todo ello, la norma merece un juicio global favorable, sin perjuicio de lo cual se harán seguidamente algunas observaciones al texto de la norma.

VI.- Observaciones al articulado

Preámbulo

En el sexto párrafo del preámbulo, se ha deslizado una errata; debe decirse "demanda" en lugar de "de manda".

Por otra parte, en el párrafo que se refiere a la modificación del Real Decreto 469/2016 ("También se modifica..."), sobran los dos puntos de las palabras "Tribunal Supremo".

Artículo 1

El artículo 1 determina, en su apartado 3, los supuestos excluidos de forma específica del pago de los cargos. Entre ellos, aceptando una observación realizada por la CNMC, y con el fin de lograr la mayor coherencia con la Circular 3/2020, se ha excluido de dicho pago "la energía consumida por los titulares de instalaciones de transporte de energía". No obstante, dado lo expuesto en la memoria, se han planteado algunas dudas, en el trámite de audiencia, si se debieran excluir también los consumos propios de las instalaciones de distribución, como hace el artículo 2 de la Circular 3/2020, y como parece que sería coherente con la previsión, recogida en la disposición adicional cuarta, relativa a la exención de los titulares de dichas instalaciones de suscribir contrato de suministro "por la energía consumida para sus consumos propios". Se propone, por ello, valorar este aspecto en la redacción final de la norma.

Artículo 2

Este artículo tiene por objeto establecer los conceptos incluidos en la determinación de los cargos, estableciendo en el artículo 1 los costes del sistema que serán financiados con los cargos, de conformidad con el artículo 13.3 y concordantes de la LSE; y en el apartado 2 otros ingresos que, además de los cargos, estarán destinados a financiar dichos costes.

Considera el Consejo de Estado, en todo caso, que la formulación del apartado 2 pudiera ser mejorada; dice así, en su actual tenor:

2. Los otros ingresos del sistema eléctrico destinados a financiar los costes del sistema eléctrico son: (...)

La expresión "los otros ingresos (...) destinados a financiar los costes del sistema eléctrico" no resulta clara. La memoria explica correctamente su significado al señalar lo siguiente:

También se indican aquellos ingresos del sistema eléctrico que compensarán parte de estos cargos, de manera que la diferencia entre los cargos totales del sistema y estos ingresos, conformarán los cargos repercutibles a los consumidores, cuya metodología de reparto establece el real decreto.

Esto es, los conceptos establecidos en el apartado 1 de este artículo (principalmente, pero no solo, el régimen retributivo específico de generación mediante renovables, cogeneración y residuos, el régimen adicional para los sistemas no peninsulares y el déficit del sistema eléctrico) se financian mediante dos tipos de ingresos: los contemplados en este apartado 2, y los propios cargos.

Por más que esta idea esté implícita en lo previsto en el apartado 3 de este mismo artículo, ganaría en claridad el apartado si se modificase su primer inciso para explicitarla, para lo cual podría decir algo semejante a lo siguiente: "Los costes a que hace referencia el apartado 1 se financiarán, además de por los cargos, por los siguientes ingresos", o una formulación análoga.

Por otra parte, este artículo merece una consideración adicional, en relación con una cuestión que ha sido planteada en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado. Como se ha señalado, de los artículos 13 y 16 de la Ley del Sector Eléctrico resulta con claridad que los costes de las redes serán financiados con los peajes y el resto -los listados en el apartado 1 de este artículo- por los cargos. En este sentido, como se ha indicado, el artículo proyectado es coherente con lo dispuesto en la ley, en la medida en que la metodología ha de tener por objeto establecer los cargos en función del importe de dichos costes. No obstante, dado que el procedimiento de liquidación del sistema -esto es, de la distribución del conjunto de los ingresos del sistema eléctrico entre sus costes- sigue estando regulado en un real decreto anterior a la vigente ley -el Real Decreto 2017/1997-, pudiera ocurrir que en el momento de llevar a cabo dicha liquidación no se tenga en cuenta debidamente la diferenciación entre ambos conceptos -costes de redes y resto de conceptos, peajes y cargos-. Por ello, debe considerarse la procedencia realizar una revisión en este punto del procedimiento de liquidación, con el fin de garantizar, que también en esta fase de liquidación se lleva a cabo la debida diferenciación entre los ingresos percibidos por los peajes y los derivados de los cargos, garantizando que las cantidades derivadas de los peajes únicamente se destinen a la retribución del transporte y distribución, mientras que la vinculada con los cargos atienda únicamente los costes relacionados en el apartado 1 de este artículo.

Disposición adicional primera

Esta disposición establece las reglas para determinar los cargos en el caso de los puntos de recarga de vehículos eléctricos de acceso público, con el fin de incentivar esta utilización de la energía eléctrica, por los fines positivos desde el punto de vista ambiental. No obstante, su apartado 3 dispone: "Estos segmentos tarifarios serán de aplicación durante el período regulatorio 2020-2025".

No se entiende el sentido de dicha previsión. Por una parte, la metodología establecida en el proyecto tiene vigencia indefinida. Por otra parte, como a continuación se examinará, la disposición adicional siguiente establece su revisión cada seis años. Se diría, por ello, que estas debieran ser las reglas aplicables también en relación con lo previsto en la disposición adicional primera, pues, de otra forma, se plantearían dudas acerca de la metodología aplicable una vez transcurrido dicho período de tiempo, en el caso de que no se llevase a cabo la revisión anunciada. En caso de que concurran razones que justifiquen la solución adoptada, sería aconsejable explicitarlas en la memoria.

Disposición adicional segunda

Esta disposición se refiere a la vigencia en el tiempo de la metodología establecida en el real decreto; en el apartado 1 se señala que serán revisados cada seis años, y en el siguiente (incorrectamente numerado también como 1), la posibilidad de revisión excepcional, cuando concurran, en particular, algunas de las circunstancias establecidas en él.

Si bien la finalidad prescriptiva de esta disposición es limitada, puesto que la metodología podría cambiarse en cualquier momento mediante una norma del mismo rango reglamentario, o verse afectada -como es frecuente en el sector eléctrico- por modificaciones introducidas a través de reales decretos-leyes, su función es importante, en la medida en que contribuye a dar estabilidad normativa al régimen.

Disposición final quinta

Según expone la memoria, la finalidad de la modificación que esta disposición hace en el artículo 3.1 del Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación, tiene como objetivo supeditar de forma explícita la revisión de los criterios para ser designado comercializador de referencia a la evolución del mercado minorista, ya que esta evolución, tal y como muestran los informes de la CNMC sobre supervisión del mercado minorista, se caracteriza por un continuo y gradual descenso del número de consumidores domésticos acogidos al PVPC, frente a un paulatino incremento de los que contratan su suministro en el mercado libre. La lectura de las modificaciones introducidas, sin embargo, no parecen confirmar dicha finalidad, pues si bien es cierto que se incluyen algunos cambios de redacción, la referencia a que dicha revisión se hará atendiendo al grado de liberalización del mercado está ya recogida en la redacción ahora vigente. Sería conveniente explicitar de forma más clara en la memoria la finalidad perseguida con dicho cambio.

Disposición final sexta

Esta disposición tiene por objeto dar nueva redacción a la disposición transitoria segunda del Real Decreto 469/2016, que fue anulado por sentencias del Tribunal Supremo de fechas 14 y 28 de diciembre de 2018 (recursos contencioso- administrativos núm. 41/2017 y 19/2017). Pudiera resultar paradójico que, habiéndose anulado dicha disposición -compuesta por ocho apartados-, la que ahora se proyecta recoja la misma redacción -con levísimos cambios-, limitándose a incluir un nuevo apartado noveno. Sin embargo, dicha solución es conforme con las citadas sentencias.

En efecto, la disposición transitoria segunda del Real Decreto 469/2016 tenía por objeto establecer el procedimiento de regularización de los pagos a los comercializadores de referencia correspondientes a los años 2014 a 2016; dicha regularización era consecuencia de la previa anulación -por sentencias de 3 de noviembre de 2015, recursos contencioso- administrativos 358/2014, 395/2014 y 396/2014- de algunas de las disposiciones del Real Decreto 216/2014, al estimar que el cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor no había fijado correctamente los costes de comercialización. Las sentencias ya citadas de 2018, si bien desestimaron en su mayor parte las pretensiones que eran objeto de los recursos, los estimaron en parte, al considerar que el mencionado procedimiento de regularización -previsto en la disposición transitoria del Real Decreto 469/2016 que ahora se modifica- no era conforme a Derecho, al no contemplar en dicho procedimiento de regularización los costes que esta suponía para las comercializadoras.

Por todo ello, se estima que es conforme con las sentencias ya citadas de 2018 la nueva redacción que, si bien mantiene la de la disposición transitoria anulada, incorpora ahora un nuevo apartado 9 en el que establece cómo se determinará la cuantía correspondiente a los costes de regularización (costes relativos al cálculo de la regularización, a la gestión de reclamaciones y a los costes de impresión y análogos).

Con todo, se estima que el apartado 8 sí que pudiera ser objeto de una nueva redacción. La que ahora se proyecta reproduce la ya incluida en su redacción inicial, y establece lo siguiente: "Antes del 31 de diciembre de 2017, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia remitirá a la Dirección General de Política Energética y Minas un informe...". Dicho tenor literal tenía sentido cuando se estableció, en 2016, dado que recogía un mandato a la CNMC que debía cumplir en el futuro. Pero no lo tiene ahora, pues o bien dicho informe se ha emitido -y entonces, lo procedente sería remitirse a él-, o bien, en el caso de que no haya sido emitido, debiera imponerse la obligación pro futuro, estableciendo un plazo para su emisión posterior, en todo caso, a la entrada en vigor del real decreto.

Por otra parte, conviene tener en cuenta que por la CNMC se ha señalado la conveniencia, en línea con algunas de las alegaciones realizadas, de revisar los costes de comercialización incluidos en la determinación del PVPC correspondientes al periodo 2019-2021; a juicio del Consejo de Estado, la contestación a esta importante observación que hace la memoria -en el sentido de que se trata de una materia "que no se juzga conveniente abordar en esta norma"- no es suficiente, y por ello procede, o bien completar dicha contestación, o bien reconsiderar la solución adoptada.

Disposición final octava

Esta disposición se refiere a la entrada en vigor y aplicación de la norma. Su apartado 1 determina que se produce el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"; su apartado 2 dice que la "metodología de cálculo de los cargos de electricidad surtirá efectos simultáneamente con la metodología de cálculo de los peajes de transporte y distribución aprobados (...) por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (...) y en ningún caso antes del 1 de abril de 2021".

Por algunos de los agentes que han intervenido en el trámite de audiencia se ha puesto de manifiesto, en primer lugar, que la aplicación de la nueva estructura de peajes y cargos supondrá la necesidad de llevar a cabo diversas medidas para que las empresas e incluso los consumidores se adapten a ellos (informar a los consumidores, publicar el modelo de factura, adaptar los procedimientos de facturación); y, en segundo lugar, que las disposiciones que, a estos efectos, se recogen en la norma no establecen un calendario suficientemente preciso. Comparte el Consejo de Estado esta preocupación, y estima que, en lo posible, sería deseable establecer unos plazos más explícitos, determinando cuándo se llevará a cabo la publicación del modelo de factura (disposición adicional tercera), y acotando en lo posible la fecha de aplicación efectiva, de forma que los distintos sujetos del sistema puedan contar con tiempo suficiente para llevar a cabo dicha adaptación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.