Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de junio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 14 de abril de 2021 (con registro de entrada del día 23 de abril siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifica el Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, y las Normas para la Formulación de Cuentas Anuales Consolidadas en el ámbito del Sector Público, aprobadas por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de orden ministerial sometido a consulta consta de preámbulo, dos artículos y una disposición final.

A) La parte expositiva explica que el proyecto de orden modifica el Plan General de Contabilidad Pública (en adelante, PGCP), aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, y las normas para la formulación de Cuentas Anuales Consolidadas en el ámbito del Sector Público, aprobadas por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio.

Las modificaciones que se realizan en el PGCP persiguen varios objetivos:

En primer lugar, se trata de incorporar una norma de reconocimiento y valoración relativa al tratamiento contable que debe dar una entidad sometida al PGCP a los activos utilizados en los acuerdos de concesión de servicio público que realice como entidad concedente, tanto si el activo lo construye o proporciona la entidad concesionaria como si lo aporta la propia entidad concedente.

En segundo lugar, modifica la denominación de algunos de los indicadores presupuestarios previstos en la nota 24 de la memoria de las cuentas anuales del PGCP. Esta nota 24 incluye una batería de indicadores financieros, patrimoniales y presupuestarios con la finalidad de sintetizar información relevante sobre la situación económico-financiera y presupuestaria de la entidad.

En tercer lugar, se ha modificado la nota 21, "Contratación administrativa. Procedimientos de adjudicación" a fin de hacer referencia únicamente en la misma a que deberá elaborarse la información de contratación administrativa en cada ejercicio de acuerdo con la clasificación de los contratos y procedimientos en vigor.

Por último, se han incorporado una serie de cambios menores al PGCP cuya necesidad se ha ido poniendo de manifiesto desde su entrada en vigor, en el ejercicio 2011, hasta el momento actual, y cuyo objetivo, fundamentalmente, es mejorar el contenido del texto, aclarando, interpretando y desarrollando determinados apartados con el fin de facilitar su aplicación por los distintos destinatarios del mismo.

A continuación, y respecto de la modificación de las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, el preámbulo explica que la reforma pretende aproximar lo más posible el ámbito subjetivo de estas cuentas al ámbito subjetivo de la Cuenta General de la Administración de adscripción, integrando en aquellas las cuentas anuales de los consorcios y fundaciones del sector público.

B) La parte dispositiva está integrada por dos artículos y una disposición final.

El artículo primero modifica el Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, del siguiente modo:

- En el apartado uno se modifica el apartado 6.º, "Criterios de valoración" de la primera parte "Marco conceptual de la contabilidad pública", modificando la definición del "valor razonable" en relación con la determinación del mismo para aquellos elementos en los que no existe una mejor estimación. También modifica la definición del "valor en uso" de aquellos activos portadores de potencial de servicio para la entidad, estableciendo que el mismo se determinará por el coste de reposición depreciado. Por último, introduce la definición del "coste de reposición depreciado de un activo".

- En el apartado dos se modifica la norma de reconocimiento y valoración 2.ª, "Inmovilizado material" de la segunda parte, "Normas de reconocimiento y valoración", incorporando dos nuevos apartados sobre "activación de gastos financieros" y "deterioro".

- En el apartado tres se modifica la norma de reconocimiento y valoración 12.ª, "Activos construidos o adquiridos para otras entidades" de la segunda parte, "Normas de reconocimiento y valoración", dando una nueva redacción tanto al apartado de "Reconocimiento y valoración por la entidad gestora" como al apartado de "Reconocimiento y valoración por la entidad destinataria".

- En el apartado cuatro se modifica la norma de reconocimiento y valoración 18.ª, "Transferencias y subvenciones" de la segunda parte, "Normas de reconocimiento y valoración", dando una nueva redacción a los apartados de "Reconocimiento" y al de "Transferencias y subvenciones otorgadas por las entidades públicas propietarias".

- En el apartado cinco se modifica el apartado de "Reconocimiento y valoración" de la norma de reconocimiento y valoración 19.ª, "Adscripciones, y otras cesiones gratuitas de uso de bienes y derechos" de la segunda parte, "Normas de reconocimiento y valoración", incorporando tanto para el caso en el que la adscripción o cesión gratuita del bien sea por un periodo inferior a la vida económica del mismo que la entidad cedente o adscribiente registrará en la cuenta 299, denominada "Deterioro de valor por usufructo cedido del inmovilizado material", un deterioro de valor del elemento por el valor contable del usufructo cedido, reconociendo por dicho importe un gasto por subvención, así como para el caso en el que la adscripción o cesión gratuita sea por un periodo indefinido o similar a la vida económica del bien recibido, que la entidad cedente o adscribiente dará de baja el bien adscrito o cedido por su valor contable en el momento de la adscripción o cesión registrando por dicho valor un gasto por subvención.

- En el apartado seis se incorpora una nueva norma de reconocimiento y valoración 21.ª, "Acuerdos de concesión" en la segunda parte, "Normas de reconocimiento y valoración", relativa al tratamiento contable que debe dar una entidad sometida al PGCP a los activos utilizados en los acuerdos de concesión de servicio público que realice como entidad concedente, tanto si el activo lo construye o proporciona la entidad concesionaria como si lo aporta la propia entidad concedente.

- En el apartado siete se establece que las actuales normas de reconocimiento y valoración 21.ª, "Cambios en criterios y estimaciones contables y errores" y 22.ª, "Hechos posteriores al cierre del ejercicio" de la segunda parte, "Normas de reconocimiento y valoración", pasan a titularse, respectivamente, 22.ª, "Cambios en criterios y estimaciones contables y errores" y 23.ª, "Hechos posteriores al cierre del ejercicio", sin cambios en su contenido.

- En el apartado ocho se incorpora un punto 20 en el subapartado "5. Balance" del apartado 1, "Normas de elaboración de las cuentas anuales" de la tercera parte, "Cuentas anuales".

- En el apartado nueve se realizan varias modificaciones de los epígrafes y partidas en el modelo del balance que figura en el apartado 2, "Modelos de cuentas anuales" de la tercera parte, "Cuentas anuales".

- En el apartado diez se realizan dos modificaciones menores en el modelo del Estado de Cambios en el Patrimonio neto que figura en el apartado 2 "Modelos de cuentas anuales" de la tercera parte "Cuentas Anuales" para incorporar en la columna "Nº CTAS." los subgrupos 95 y 85.

- En el apartado once se modifica la denominación y contenido de la nota 2, "Gestión indirecta de servicios públicos, convenios y otras formas de colaboración" de la memoria.

- En el apartado doce se incorpora un nuevo apartado 16, denominado "Acuerdos de concesión" en la nota 4, "Normas de reconocimiento y valoración" de la memoria. Se señala que se indicarán los criterios seguidos para la valoración de los activos de concesión, así como para la valoración, en su caso, de las partidas acreedoras derivadas de los mismos, ya sean pasivos financieros o cuentas de ajustes por la periodificación de ingresos pendientes de devengar, así como los criterios de imputación de estos a resultados.

- En el apartado trece se dispone que la columna (12), "Coste amortizado" del estado "1. Situación y movimientos de las deudas. a) Deudas al coste amortizado" de la nota 10, "Pasivos financieros" de la memoria, pasa a denominarse "Principal", manteniéndose la forma de determinación de su importe.

- En el apartado catorce se modifica el contenido de la nota 21, "Contratación administrativa. Procedimientos de adjudicación" de la memoria, estableciendo que se informará de los importes de adjudicación de los contratos perfeccionados durante el ejercicio, por tipo de contrato y procedimiento de adjudicación, de acuerdo con la normativa de contratos del sector público y la legislación patrimonial.

- En el apartado quince se realizan varias modificaciones en la nota 23, "Información presupuestaria" de la memoria. En primer lugar, se añade el subapartado d) "Antigüedad de los derechos presupuestarios pendientes de cobro" dentro del apartado 23.2.2. "Presupuesto de ingresos. Derechos a cobrar de presupuestos cerrados". En segundo lugar, se añade un nuevo punto 2, "Compromisos de gasto de carácter plurianual que no se hayan podido imputar al presupuesto corriente" en el apartado 23.3, "Compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores". Y, en tercer lugar, se da una nueva redacción al apartado 23.7, "Acreedores por operaciones devengadas".

- En el apartado dieciséis se modifican las denominaciones de los siguientes indicadores del apartado 2, "Indicadores presupuestarios" de la nota 24, "Indicadores financieros, patrimoniales y presupuestarios", de la memoria: por un lado, el indicador del presupuesto de gastos corriente "6) PERIODO MEDIO DE PAGO" pasa a denominarse: "6) PLAZO DE REALIZACIÓN DE PAGOS", y, por otra parte, el indicador del presupuesto de ingresos corriente "3) PERIODO MEDIO DE COBRO" pasa a denominarse: "3) PLAZO DE REALIZACIÓN DE COBROS".

- En el apartado diecisiete se modifica el "Cuadro de cuentas", incorporando nuevos subgrupos y desgloses de cuentas.

- En el apartado dieciocho se modifica la quinta parte, "Definiciones y relaciones contables", incorporando la definición y relaciones contables de ciertas cuentas y desgloses.

El artículo segundo modifica las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, aprobadas por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, de forma muy puntual, dando una nueva redacción al apartado 4 del artículo 2 de las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, en el que se señala que, en todo caso, los consorcios y fundaciones adscritos a una Administración pública tendrán la consideración de entidades dependientes de dicha Administración.

Finalmente, la disposición final única establece la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, siendo aplicable el artículo primero a las cuentas anuales relativas al ejercicio 2021.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

A) Figura el borrador de la Orden, junto con una memoria del análisis de impacto normativo y un resumen ejecutivo. La memoria, formulada en forma abreviada, expresa que el objeto de la presente reforma es incorporar en el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) una norma de reconocimiento y valoración relativa al tratamiento contable que debe dar una entidad sometida al mismo a los activos utilizados en los acuerdos de concesión de servicio público que realice como entidad concedente, tanto si el activo lo construye o proporciona la entidad concesionaria como si lo aporta la propia entidad concedente. En segundo lugar, se ha modificado la nota 21, "Contratación administrativa. Procedimientos de adjudicación", a fin de hacer referencia únicamente en la misma a que deberá elaborarse la información de contratación administrativa en cada ejercicio de acuerdo con la clasificación de los contratos y procedimientos en vigor. En tercer lugar, se modifican algunos de los indicadores presupuestarios previstos en la nota 24 de la memoria de las cuentas anuales del PGCP. Por último, se han incorporado una serie de modificaciones al PGCP cuya necesidad se ha ido poniendo de manifiesto desde su entrada en vigor, en el ejercicio 2011, hasta el momento actual y cuyo objetivo, fundamentalmente, es mejorar el contenido del texto, aclarando, interpretando y desarrollando determinados apartados, con el fin de facilitar su aplicación por los distintos destinatarios del mismo.

Asimismo, la memoria señala que el proyecto recoge también una modificación puntual de las normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público en la que se precisa que los consorcios y fundaciones adscritos a una Administración pública se considerarán entidades dependientes de dicha Administración. Con la modificación de las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público se pretende aproximar lo más posible el ámbito subjetivo de estas cuentas al ámbito subjetivo de la Cuenta General de la Administración de adscripción, integrando en aquellas las cuentas anuales de los consorcios y fundaciones del sector público.

A continuación, la memoria expresa que el proyecto no tiene impacto económico y presupuestario, no implica ni gasto ni ingreso, no afecta a las cargas administrativas, y no tiene impacto en la infancia y en la adolescencia, ni en la familia, ni tampoco posee impacto de género.

B) Se ha prescindido del trámite de consulta pública previa a la redacción de la iniciativa, porque tanto el PGCP como las normas para la formulación de cuentas consolidadas constituyen normas contables específicas, referidas a un aspecto parcial de la contabilidad de las Administraciones públicas del sector público.

C) También se ha prescindido de los trámites audiencia e información públicas, dado que la norma no afecta a los derechos e intereses legítimos de las personas, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

D) El proyecto ha sido informado favorablemente, sin observaciones, por la Inspección General del Ministerio de Hacienda, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda, la Oficina Presupuestaria del señalado departamento, la Dirección General de Racionalización y Centralización Contratación del Ministerio de Hacienda, la Dirección General del Patrimonio del Estado, el Parque Móvil del Estado, la SEPI, el Comisionado para el Mercado de Tabacos y la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre.

E) Han emitido informes con observaciones la Secretaría de Estado de Hacienda y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, siendo observaciones de técnica normativa y mejoras de redacción.

El ministerio consultante ha examinado y valorado individualmente las mismas de forma motivada en un informe complementario, habiéndose aceptado todas ellas.

Y, en tal estado de tramitación del expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 23 de abril de 2021.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se modifica el Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, y las Normas para la Formulación de Cuentas Anuales Consolidadas en el ámbito del Sector Público, aprobadas por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto por el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II. Procedimiento

El procedimiento seguido se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; con la ordenación formal prevista por los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que ordena incluir las memorias, estudios e informes a que se refiere la Ley del Gobierno [apartados 1.a) y 1.b), párrafo segundo] en un único documento denominado memoria del análisis de impacto normativo, redactado por el órgano proponente con la estructura y contenido que se detallan en el citado real decreto.

En efecto, figuran en el expediente, en la memoria del análisis de impacto normativo, las apreciaciones sobre la oportunidad de la propuesta, el análisis de su contenido jurídico, su incidencia presupuestaria y el impacto por razón de género.

También consta la conformidad de los órganos superiores del Ministerio de Hacienda y se ha emitido el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica de tal departamento en cuanto proponente.

III. Base legal y rango de la norma

Con carácter general, el artículo 4.1.b) de la citada Ley del Gobierno establece: "Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento".

Además, en este caso resulta de aplicación específica lo dispuesto por el artículo 124.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, a tenor del cual:

"Corresponde al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado: (...) Aprobar el Plan General de Contabilidad Pública y las normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público en los que se recogerán y desarrollarán los principios contables públicos".

Existe, pues, base legal suficiente y el rango de orden ministerial es adecuado para aprobar las modificaciones en el PGCP y las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público.

IV. Consideraciones y observaciones

En la parte expositiva de la norma en proyecto ha quedado bien explicado el sentido de la modificación que se pretende introducir en el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, así como en las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, aprobadas por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio.

Por lo que se refiere al señalado PGCP, que actúa como plan contable marco para las Administraciones públicas, tiene por objeto -al decir del dictamen de este Consejo número 63/2010, de 18 de febrero, que se emitió sobre el proyecto de aquel- el de "adaptar la regulación contable a las Normas Internacionales aplicables a la Contabilidad del Sector Público (NIC-SP)" (a pesar de no existir obligación del Derecho de la Unión Europea en tal sentido); en segundo lugar, el de adaptarse a la reforma mercantil operada en materia contable (Plan General de Contabilidad aprobado por el Real Decreto 514/2007, de 16 de noviembre); y, en fin, el de incluir en las cuentas anuales públicas una información complementaria a la información financiera y presupuestaria que permita apoyar la adopción racional de decisiones.

Sobre las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, al informarse el proyecto de la vigente Orden HAP/1724/2015, de 31 de julio, por la que se regula la elaboración de la Cuenta General del Estado, el dictamen de este Consejo número 771/2015, de 23 de julio, señaló ya que la Orden precedente, de 12 de diciembre de 2000, tuvo como finalidad posibilitar que la Cuenta General del Estado ofreciese información consolidada de la actividad desarrollada por todo el sector público estatal, para lo que se siguió un proceso paulatino de consolidación del hoy llamado sector público administrativo (Administración General del Estado) con los sectores públicos empresarial y fundacional.

Sobre la reforma aquí proyectada, que tiene un alcance limitado, el Consejo de Estado quiere subrayar que la principal modificación que se introduce en el Plan General de Contabilidad Pública es la incorporación de una nueva norma de reconocimiento y valoración, la 21.ª (titulada Acuerdos de concesión) y relativa al tratamiento contable que debe dar una entidad sometida al PGCP a los activos utilizados en los acuerdos de concesión de servicio público.

Se incorporan otras modificaciones, todas ellas con el fin de mejorar la calidad de la información económica, financiera y presupuestaria de las entidades a las que les es de aplicación el PGCP. Entre ellas, cabe destacar:

- La modificación de la denominación del indicador presupuestario "Periodo medio de pago" previsto en la nota 24 de la memoria de las cuentas anuales del PGCP, que pasa a denominarse "Plazo de realización de pagos", tiene por objeto evitar su confusión con el "Periodo medio de pago" a proveedores cuyo incumplimiento da lugar a la adopción de las medidas previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se cambia también, con idéntica finalidad, el nombre del indicador "Período medio de cobro", que se denominará "Plazo de realización de cobros".

- Se modifica la nota 21, "Contratación administrativa. Procedimientos de adjudicación" de la memoria, a fin de hacer referencia únicamente en la misma a que deberá elaborarse la información de contratación administrativa en cada ejercicio de acuerdo con la clasificación de los contratos y procedimientos en vigor, para acomodarse a los cambios normativos en la regulación de los contratos del sector público (TRLCAP, LCSP de 2007, etc.).

- En el apartado 6.º de la primera parte del PGCP, sobre el Marco conceptual de la contabilidad pública, se ha incorporado la definición del "coste de reposición depreciado de un activo", que se define como el coste de reposición de dicho activo menos, en su caso, la amortización acumulada calculada sobre la base de tal coste, de forma que refleje el funcionamiento, uso y disfrute ya efectuado del activo, sin perjuicio de considerar también la obsolescencia técnica que pudiera afectarle.

- Entre los modelos y técnicas de valoración previstos para la determinación del valor razonable de un activo, se ha incorporado el coste de reposición depreciado para aquellos casos en los que no exista un mercado activo; así como la utilización, a falta de una mejor estimación del valor razonable, de los valores determinados por la comunidad autónoma que corresponda en aplicación de las normas del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y del Impuesto de Sucesiones y Donaciones cuando, en función de la naturaleza de los activos, procedan estos valores. Por otro lado, para los bienes muebles se podrá considerar el valor de tasación calculado para la contratación de un seguro sobre dichos bienes.

- Adicionalmente, se establece para las transferencias en especie recibidas en una entidad el mismo tratamiento contable que para las subvenciones no reintegrables, debiéndose utilizar para su registro las mismas cuentas previstas para las subvenciones en la cuarta parte del PGCP sobre el Cuadro de cuentas. Por lo que se refiere a la modificación de las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público es muy puntual y breve, y viene a precisar que los consorcios y fundaciones adscritos a una Administración pública se considerarán entidades dependientes de dicha Administración.

Nada cabe objetar a la reforma del Plan General de Contabilidad Pública que se pretende por la Orden en proyecto, la cual se valora de forma positiva. Lo mismo cabe señalar a la muy puntual modificación de las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede aprobarse el proyecto de Orden por la que se modifica el Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, y las Normas para la Formulación de Cuentas Anuales Consolidadas en el ámbito del Sector Público, aprobadas por la Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de junio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE HACIENDA.