Está Vd. en

Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 144/2021 (TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA)

Referencia:
144/2021
Procedencia:
TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA
Asunto:
Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Circulación Aérea aprobado por Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, y el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea, y se modifican el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea; el Real Decreto 862/2009, de 14 de mayo, por el que se aprueban las normas técnicas de diseño y operación de aeródromos de uso público y el Reglamento de certificación y verificación de aeropuertos y otros aeródromos de uso público; el Real Decreto 931/2010, de 23 de julio, por el que se regula el procedimiento de certificación de proveedores civiles de servicios de navegación aérea y su control normativo; y el Reglamento de la Circulación Aérea Operativa, aprobado por Real Decreto 601/2016, de 2 de diciembre, para actualizar los requisitos y procedimientos de aproximación en pistas paralelas y optimizar las separaciones mínimas en las salidas y llegadas de los vuelos en los aeropuertos.
Fecha de aprobación:
29/04/2021

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de febrero de 2021, con registro de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de real decreto por el que se modifica el Reglamento de Circulación Aérea aprobado por el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, y el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea y se modifican el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea; el Real Decreto 862/2009, de 14 de mayo, por el que se aprueban las normas técnicas de diseño y operación de aeródromos de uso público y el Reglamento de certificación y verificación de aeropuertos y otros aeródromos de uso público; el Real Decreto 931/2010, de 23 de julio, por el que se regula el procedimiento de certificación de proveedores civiles de servicios de navegación aérea y su control normativo; y el Reglamento de la Circulación Aérea Operativa, aprobado por el Real Decreto 601/2016, de 2 de diciembre, para actualizar los requisitos y procedimientos de aproximación en pistas paralelas y optimizar las separaciones mínimas en las salidas y llegadas de los vuelos en los aeropuertos.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos artículos, una disposición adicional y tres disposiciones finales.

El preámbulo explica que el objeto de la nueva norma proyectada es la incorporación al ordenamiento jurídico interno de las enmiendas 8 y 9 de los Procedimientos para los servicios de navegación aérea - Gestión del tránsito aéreo (PANS-ATM, Doc. 4444 de la Organización de Aviación Civil Internacional, OACI).

Las modificaciones que se derivan de la enmienda 8 se refieren a los procedimientos de aproximación en pistas paralelas, independientes, dependientes o segregadas y tienen como base la utilización de los nuevos procedimientos de aproximación con navegación basada en la performance (PBN), aprovechando los aspectos de seguridad operacional propios de este tipo de procedimientos de precisión, sobre todo los relativos a un mejor mantenimiento de la derrota, a una alta precisión lateral y a la repetibilidad. Simultáneamente, con ellos se mejorará la eficiencia de las operaciones paralelas gracias a la posibilidad de reducir la distancia de derrota en las aproximaciones, se proporcionará mayor flexibilidad para mejorar las llegadas de aeronaves y la guía en las aproximaciones de precisión. Se espera así contribuir a un uso más eficiente del espacio aéreo que favorezca la reducción de las demoras, así como una disminución en el consumo de combustible y en las emisiones.

Por otra parte, la enmienda 9 es el fruto de los trabajos de OACI para la optimización de las separaciones mínimas mediante una recategorización (RECAT) de las categorías de estela turbulenta, al objeto de contribuir a reducir en horas punta los problemas de congestión de los principales aeropuertos y las demoras e ineficiencias derivadas de las limitaciones de capacidad de las pistas. En particular, la referida enmienda 9 en los PANS-ATM, Doc. 4444 de OACI, está basada en la RECAT-EU (recategorización de la estela turbulenta de Europa, respaldada por un estudio de seguridad realizado por Eurocontrol, aceptado por la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea, EASA) y la RECAT 1.5 (recategorización de la estela turbulenta de la Administración Federal de Aviación, FAA), así como en la experiencia operacional desarrollada.

Tras sintetizar el contenido de las referidas nuevas enmiendas adoptadas por OACI, el preámbulo indica que para su incorporación al ordenamiento español se modifican, de un lado, el Reglamento de Circulación Aérea, aprobado por el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, y, por otro lado, el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea, en el que se contienen las disposiciones relativas al plan de vuelo y a la fraseología que deben adaptarse al nuevo régimen.

Además, se aprovecha la ocasión para introducir algunas modificaciones puntuales al Reglamento de Circulación Aérea, eliminando ciertas diferencias detectadas con los PANS-ATM del Doc. 4444 de OACI, así como al régimen de operaciones permitidas en las zonas restringidas y a la fraseología adoptada por el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, para incorporar las pertinentes actualizaciones.

La última parte del preámbulo da cuenta de los hitos principales en la tramitación del real decreto, justifica su ajuste a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y su fundamentación en las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución.

En la parte dispositiva, el artículo primero se refiere a la "modificación del Reglamento de Circulación Aérea, aprobado por Real Decreto 57/2002, de 18 de enero". Consta de doce apartados a través de los que se modifican los apartados 1.1., 4.2.13., 4.4.12., 4.4.13., 4.5.6.4.2.5., 4.5.10.3.1.1., 4.5.15., 4.6.7.4., 4.6.7.5.4. letra d), 4.6.9.3.6., 10.5.2.1.3. y el apéndice G del Reglamento de Circulación Aérea. Las modificaciones que se introducen se refieren, en síntesis, a los siguientes puntos:

(i) Se actualizan las definiciones relativas a las aproximaciones paralelas y a la zona normal de operaciones (NOZ), al tiempo que se introduce la definición de sistema de vigilancia visual (enmienda 8 del Doc. 4444).

(ii) Se modifica el título del apartado 4.2.13. y se adicionan dos notas, renumerando la actual nota única que permanece, por lo demás, inmodificada, y se modifica la nota del apartado 4.4.12. de conformidad con lo previsto en la enmienda 9 del Doc. 4444.

(iii) Se modifica íntegramente el apartado 4.4.13. del Reglamento de Circulación Aérea para incorporar las disposiciones correspondientes del Doc. 4444 en relación con las operaciones en pistas paralelas, independientes, dependientes o segregadas, en la aproximación a los aeródromos (enmienda 8 del Doc. 4444); así como el apartado 4.6.9.3.6. para actualizar las referencias a la nueva numeración del 4.4.13.

(iv) Se modifica el apartado 4.5.10.3.1.1. para incluir la referencia a la nueva categoría de aeronaves SÚPER a las maniobras de aterrizaje y recorrido en tierra descritas en el precepto (enmienda 9 Doc. 4444).

(v) Se modifica el apartado 4.5.15. para incluir el nuevo régimen de categorización de aeronaves por estela turbulenta y los grupos de aeronaves basados en las características de la estela y la resistencia de la aeronave, las modificaciones de las mínimas de separación por tiempo, tanto en función de la categoría por estela turbulenta de la aeronave, como atendiendo a los distintos grupos contemplados en la enmienda 9 al Doc. 4444, y en las distintas situaciones: llegadas o salidas, y estas últimas ya sean en la misma pista o pistas paralelas; desde una parte intermedia de la pista o pistas paralelas; operando con el umbral de aterrizaje desplazado; o en sentidos opuestos.

Por razones sistemáticas, dado que la introducción de las modificaciones adoptadas por la enmienda 9 obliga a renumerar los apartados no afectados, se modifica con este objeto, íntegramente, el apartado 4.5.15.

(vi) Se introducen igualmente las modificaciones de la enmienda 9 a los PANS-ATM, Doc. 4444 de OACI, en relación con las mínimas de separación basadas en los sistemas de vigilancia ATS atendiendo, como en el punto anterior, a la nueva categorización de las aeronaves por estela turbulenta y los grupos introducidos por ella. Con este objeto se modifica el apartado 4.6.7.4.4., se introduce un nuevo apartado que se numera como 4.6.7.4.5., así como los apartados 4.6.7.4.1. y 4.6.7.4.2. para actualizar las referencias. Por razones sistemáticas, se modifica íntegramente el apartado 4.6.7.4., renumerando sus subapartados como consecuencia de la introducción de un nuevo apartado y manteniendo inalterado el contenido de aquellos no afectados por la enmienda.

(vii) Se alinean los apartados 2.3.2., 3.3.2. y 3.4. del apéndice G, con la nueva clasificación de aeronaves por estela turbulenta, al objeto de asegurar su coherencia con las modificaciones introducidas en la incorporación de la enmienda 9 a los PANS-ATM, Doc. 4444 de OACI.

El artículo segundo contiene nueve apartados mediante los que se modifican los artículos 18.3. y 19.3. así como el anexo III, adjunto C, apartados 2.5.2. y 7.4. letra m), anexo V, apartados 1.1.2., 1.4.8., 1.4.9., 1.4.11. y la nota del apartado 2.1.5. del Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación. Las modificaciones que se operan afectan esencialmente a los siguientes aspectos:

(i) En el plan de vuelo y en el plan de vuelo repetitivo se incluye la letra identificativa de la nueva categoría de aeronave por estela turbulenta, la SÚPER, y se actualizan las referencias a los correspondientes apartados del Reglamento de Circulación Aérea.

(ii) En la fraseología que debe utilizarse en el aeródromo y su proximidad, procedimientos de rodaje, se incluye la referencia a la nueva categoría SÚPER de aeronave por su estela turbulenta.

(iii) Se aclara la definición de vuelo visual (VFR) nocturno, para adecuarlo al concepto de noche de SERA.

(iv) Se subsana la errata del apartado 4.6.7.5.4., letra d).

(v) Se aclara en la nota del apartado 10.5.2.1.3. que el régimen previsto en SERA.14035 y SERA.14040, en particular en SERA.14035, letra a), 1), iii), y 2), sobre la transmisión de números cuando la lengua empleada en las comunicaciones sea el inglés, "no obsta para que, en castellano, cuando el primer dígito de la unidad de millar sea 1, se transmita como MIL; y cuando la centena sea 1, se transmita como CIEN".

(vi) Se da un nuevo tratamiento al acceso a las zonas restringidas al objeto de eliminar la comunicación previa de las aeronaves de Estado españolas militares cuando así lo exija el cumplimiento de su cometido o por razones de emergencia y, ello, dadas las necesidades de la Defensa.

Además, se contempla, en relación con las zonas restringidas medioambientales en las que la comunicación con el gestor del espacio natural no será posible durante las veinticuatro horas del día, que, cuando la comunicación previa no resulte posible, esta se realice "a la mayor brevedad desde la realización de la operación". Esto es necesario en relación con aquellas operaciones de emergencia en las que no hay intervalo de tiempo entre la decisión de realizar la operación y su inicio, de modo que no puede trasladarse al gestor el sobrevuelo previamente a la operación, así como aquellas operaciones no planificadas que deban realizarse fuera de los horarios en que el gestor del espacio esté disponible para la recepción de estas comunicaciones.

(vii) Se actualiza la fraseología en castellano incorporada al Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, como medios aceptables de cumplimiento.

La disposición adicional única determina que las medidas incorporadas en el real decreto no suponen incremento de gasto público.

Mediante la disposición final primera se lleva a cabo una actualización de referencias en el Reglamento de Circulación Aérea. La disposición final segunda se refiere al título competencial en que se basa la norma, y la tercera prevé su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El expediente

Junto con la Orden de V.E. y el texto del proyecto de real decreto consultado, así como varias versiones previas con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, figuran en el expediente los siguientes documentos y actuaciones:

1.- Trámite de audiencia e información pública

En este trámite han formulado observaciones al texto del proyecto diversas entidades y organismos: CIAIAC, SENASA, SAERCO, APROCTA, la Generalitat de Cataluña, la Dirección General de Patrimonio Natural y Cambio Climático del Gobierno Vasco y la Dirección General de Espacios Naturales y Biodiversidad del Gobierno de las Illes Balears.

Expresamente han manifestado no tener observaciones que formular la Dirección General de Transportes del Gobierno de Aragón, la Secretaría General Técnica de la Consejería de Infraestructuras y Movilidad de la Xunta de Galicia, la Dirección General de Transportes de la Junta de Castilla y León, COPAC, la Federación Española de Municipios y Provincias, INECO, la Sociedad Aeronáutica Española (ENAIRE), AENA SME S. A. y la Dirección General de Armamento y Material del Ministerio de Defensa.

2.- Informes

Han informado el proyecto:

a) El Pleno de la Comisión Interministerial entre Defensa y Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, prevista en el artículo 6 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (informe favorable de 24 de marzo de 2020).

b) La Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (7 de mayo de 2020). Sus observaciones se refirieron básicamente a aspectos de técnica normativa, la mayoría de las cuales han sido atendidas.

c) La Dirección General de Aviación Civil ha justificado, el 16 de julio de 2020, que la norma proyectada no debe someterse al procedimiento de comunicación previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, pues no se trata de un "reglamento técnico" en el sentido de la Directiva, al no contener disposiciones relativas al acceso a la actividad ni regular el servicio, pues los procedimientos operativos a que se refiere no son disposiciones relativas al prestador ni a los servicios ni a su destinatario, sino que se limita a incorporar normativa OACI.

d) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa ha dado su conformidad al proyecto el 4 de agosto de 2020.

e) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana ha emitido, el 25 de noviembre de 2020, informe a los efectos de lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

f) La Dirección General de Bosques y Desertificación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha informado, el 27 de noviembre de 2020, del trabajo conjunto con la Dirección General de Aviación Civil para la elaboración de unos Criterios orientativos sobre las zonas de protección necesarias para salvaguardar los objetivos de conservación de las especies protegidas en los espacios naturales.

g) Conformidad del Ministerio de Defensa al proyecto (14 de enero de 2021).

3.- Memoria del análisis de impacto normativo (MAIN)

Constan en el expediente diversas memorias del análisis de impacto normativo del proyecto de real decreto, asociadas a cada una de las versiones sucesivas de este. Se ha optado por la forma de memoria abreviada, justificándose tal opción -de conformidad con lo previsto en el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo- por tratarse de una norma modificativa que introduce cambios puntuales en el ordenamiento vigente, así como por la ausencia de impactos significativos en los diversos ámbitos objeto de consideración.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de real decreto por el que se modifica el Reglamento de Circulación Aérea aprobado por el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, y el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea y se modifican el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea; el Real Decreto 862/2009, de 14 de mayo, por el que se aprueban las normas técnicas de diseño y operación de aeródromos de uso público y el Reglamento de certificación y verificación de aeropuertos y otros aeródromos de uso público; el Real Decreto 931/2010, de 23 de julio, por el que se regula el procedimiento de certificación de proveedores civiles de servicios de navegación aérea y su control normativo; y el Reglamento de la Circulación Aérea Operativa, aprobado por el Real Decreto 601/2016, de 2 de diciembre, para actualizar los requisitos y procedimientos de aproximación en pistas paralelas y optimizar las separaciones mínimas en las salidas y llegadas de los vuelos en los aeropuertos.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo" y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Título competencial, habilitación y rango

El proyecto de real decreto sometido a consulta se dicta, conforme indica su disposición final segunda, al amparo del artículo 149.1.20.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo. El título competencial invocado es correcto, de acuerdo con el criterio mantenido por el Tribunal Constitucional en varios pronunciamientos, entre los que destaca la Sentencia 68/1984, de 11 de junio, conforme a los cuales corresponde en exclusiva al Estado la totalidad de las competencias sobre el control del espacio aéreo y sobre los aeropuertos de interés general, así como la competencia para dictar normas de seguridad aérea. Igualmente, han recaído numerosos dictámenes del Consejo de Estado sosteniendo tal fundamento competencial en relación con consultas realizadas sobre normativa aeronáutica (entre otros, los dictámenes n.º 3.715/2001, de 17 de enero de 2002, 797/2006, de 25 de mayo, 1.044/2012, de 31 de enero de 2013, 84/2013, de 14 de marzo, 382/2014, de 29 de mayo, y 460/2018, de 12 de julio), entendiendo que el control del espacio aéreo y la seguridad de la navegación aérea exigen garantías uniformes en todo el territorio nacional.

Por lo que respecta a la habilitación legal para dictar la norma proyectada, se encuentra en la disposición final cuarta de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, que dispone: "Se autoriza al Ministro del Aire para proponer al Gobierno o dictar, en su caso, las disposiciones relativas a la ejecución de la presente Ley", debiendo entenderse la referencia actualmente aplicable al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. En particular, en este caso, se despliega la potestad reglamentaria en relación con lo previsto en el capítulo XVII de la referida ley, que versa sobre "la policía de la circulación aérea".

En cuanto al rango normativo con el que se presenta el proyecto, cabe observar que algunas de las modificaciones que introduce no requerirían de real decreto puesto que la disposición final primera del Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea, faculta a los Ministros de Defensa y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, para introducir en dicho Reglamento "cuantas modificaciones de carácter técnico fuesen precisas para la adaptación de las operaciones de vuelo a las innovaciones técnicas que se produzcan, y especialmente a lo dispuesto en la normativa contenida en los anexos OACI y en los tratados y convenios internacionales de los que España sea parte". En tal sentido, en ocasiones previas se han llevado a cabo modificaciones técnicas para la adaptación a normativa OACI del Reglamento de Circulación Aérea a través de órdenes ministeriales dictadas al amparo de la referida habilitación (así, las Órdenes de Presidencia 2220/2004, de 6 de julio; 2912/2005, de 19 de septiembre; 2733/2006, de 28 de agosto; 4063/2006, de 19 de septiembre; 3531/2007, de 29 de noviembre; 697/2008, de 12 de marzo; 1802/2011, de 14 de junio y 941/2013, de 24 de mayo). No obstante lo anterior, dado que el rango de real decreto es necesario para modificar determinadas previsiones del Real Decreto 1180/2018, se considera razonable a efectos de evitar la dispersión normativa, tal como explica la MAIN, la opción de proceder a través de una sola norma con el rango suficiente a la hora de incorporar conjuntamente al ordenamiento jurídico interno las enmiendas 8 y 9 de los Procedimientos para los servicios de navegación aérea - Gestión del tránsito aéreo (PANS-ATM, Doc. 4444 de la Organización de Aviación Civil Internacional, OACI). También existen precedentes en tal sentido (incorporación de enmiendas OACI al Reglamento de Circulación Aérea y otras normas a través de real decreto), como ocurrió con la propia expedición del Real Decreto 1180/2018, ahora objeto de modificación.

III. Procedimiento

El proyecto de real decreto sometido a consulta ha sido elaborado de manera consensuada entre la Dirección General de Aviación Civil y la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA).

En lo que se refiere al procedimiento seguido para la elaboración del texto, no se ha efectuado consulta pública previa, justificándose la omisión de dicho trámite -según la MAIN-, en que no resultaba necesario conforme a lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ya que la propuesta no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios y, además, regula un aspecto muy parcial de los procedimientos de navegación aérea.

En cambio, el proyecto ha sido sometido a audiencia e información pública, conforme a lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno. Han participado en este trámite diversas entidades y organismos públicos, así como también representantes del sector aeronáutico interesados en la materia objeto de regulación. Todas las observaciones formuladas han sido analizadas y valoradas por la Dirección General de Aviación Civil en un informe anexo a la MAIN.

Asimismo varias comunidades autónomas han intervenido invocando sus competencias en materia de medio ambiente y expresando sus preocupaciones por el eventual impacto de la norma en proyecto en la conservación de espacios de relevancia ambiental. El órgano impulsor de la iniciativa ha respondido a dichas alegaciones en el sentido de que la nueva norma no está sujeta a lo previsto en el artículo 39 de la Ley de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears 5/2005, 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental (LECO), relativo a la evaluación de repercusiones de los planes, los programas y los proyectos que, sin tener relación directa con la gestión de un espacio de la Red Natura 2000, o sin que sean necesarios para esta gestión, puedan afectar de manera apreciable los lugares o espacios mencionados. En tal sentido, se ha considerado que no procede incluir nuevas medidas que limiten operaciones concretas de sobrevuelo sobre lugares de la Red Natura 2000 ni operaciones en épocas migratorias de aves protegidas, dado que los instrumentos al respecto están contemplados en el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre (artículo 19) en cuanto a zonas restringidas para la protección medioambiental. Por su parte, la Dirección General de Bosques y Desertificación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha destacado en su informe la colaboración que desarrolla con la Dirección General de Aviación Civil a estos efectos.

Ha sido emitido el informe preceptivo del Pleno de la Comisión Interministerial prevista en el artículo 6 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. También constan los informes de la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, la conformidad del Ministerio de Defensa al proyecto, así como el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente.

Fue recabado el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad pero, al no haberse emitido este en el plazo previsto al efecto en el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, que establece el régimen de funcionamiento de dicha Oficina, se ha continuado con la tramitación del proyecto.

Contiene el expediente varias versiones del texto y sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo. La MAIN que acompaña al proyecto consultado realiza un estudio de la oportunidad de la propuesta, así como un análisis jurídico de su contenido. En cuanto a la evaluación de impactos, señala que la norma en proyecto no afecta a las cargas administrativas y tampoco tiene un impacto presupuestario ni por razón de género ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, así como tampoco en la infancia, adolescencia y familia. Algo evanescentes resultan las consideraciones sobre el impacto medioambiental, estimando la MAIN que será positivo, al mejorar la eficiencia de las operaciones aéreas y contribuir a la reducción de las demoras, del consumo de combustible y las emisiones, pero "no puede anticiparse su alcance, no solo en cuanto que este depende de la implementación que realicen los proveedores de servicios de tránsito aéreo, sino también dado que no existen análisis contrastados al respecto". Es también parca la memoria a la hora de cuantificar el proyectado o presumible incremento del tráfico aéreo que se derivará de la aplicación de la nueva norma y sus consecuencias económicas.

La no inclusión de la iniciativa en el Plan Anual Normativo se basa, según la MAIN, en que se trata de una norma modificativa que, por tal motivo, no lo requiere según el criterio del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

Tanto en la MAIN como en el preámbulo del real decreto en proyecto se justifica que este se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En particular la nueva norma responde a los principios de necesidad y eficacia, pues su aprobación se plantea por razones de interés general relativas a la mejora de los servicios de transporte aéreo, esenciales para la conectividad y la cohesión social y territorial, así como para la actividad y desarrollo económico del país. Cumple el principio de proporcionalidad, ya que contiene la regulación imprescindible para la correcta incorporación de las enmiendas 8 y 9 de los PANS-ATM, Doc. 4444 de OACI, sin imponer obligaciones a los destinatarios a los que se ofrece la posibilidad de optimizar las operaciones. También se ha observado el principio de transparencia al contar con la participación del sector en su tramitación, quedando claramente fijados los objetivos de la norma, y el principio de eficiencia, toda vez que no impone nuevas cargas administrativas y coadyuva a la mejor gestión de los aeropuertos españoles. Finalmente, se justifica que la norma en proyecto atiende al principio de seguridad jurídica, en cuanto que la modificación que se introduce en las normas preexistentes sobre la materia es coherente con la normativa OACI.

Por último, en lo que hace a la MAIN, se echa en falta una descripción de la forma en que se analizarán los resultados de la aplicación de la norma, tal y como exige el artículo 3.2 del Real Decreto 931/2017, dado los perfiles difusos de la valoración ex post y la inaplicabilidad de su regulación al proyecto de real decreto consultado.

En cuanto a otros aspectos de la tramitación, el Consejo de Estado coincide con el criterio de la Dirección General de Aviación Civil respecto a que la norma proyectada no está sujeta al procedimiento de comunicación en fase de proyecto previsto en el artículo 5.5 de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. El proyecto en cuestión no establece requisito general alguno relativo al acceso a las actividades de servicio ni a su ejercicio y no afecta a la libre prestación de servicios en tanto que se limita a incorporar medios de cumplimiento de la normativa europea, actualizada con la normativa OACI. Así, el proyecto de real decreto puede entenderse incluido en el supuesto previsto en el artículo 7.1.b) de la citada Directiva (UE) 2015/1535, conforme al cual "los artículos 5 y 6 no se aplicarán a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o a los acuerdos voluntarios en virtud de los cuales los Estados miembros que: (...) b) cumplan los compromisos que emanen de un acuerdo internacional y que tengan por resultado la adopción de especificaciones técnicas o reglas relativas a los servicios comunes en la Unión".

Sin perjuicio de lo anterior, resultará de aplicación tras la aprobación del real decreto lo previsto en el artículo 3, apartados 2 y 3, del Reglamento de Ejecución n.º 2017/373 (UE) de la Comisión, de 1 de marzo de 2017, por el que se establecen requisitos comunes para los proveedores de servicios de gestión del tránsito aéreo/navegación aérea y otras funciones de la red de gestión del tránsito aéreo y su supervisión, por el que se derogan el Reglamento (CE) n.° 482/2008 y los Reglamentos de Ejecución (UE) n.° 1034/2011, (UE) n.° 1035/2011 y (UE) 2016/1377, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.° 677/2011:

"2. Cuando los Estados miembros adopten disposiciones adicionales que complementen el presente Reglamento sobre cualquier asunto que se deje a decisión de un Estado miembro en el presente Reglamento, dichas disposiciones deberán respetar las normas y prácticas recomendadas establecidas por el Convenio de Chicago. Cuando se haga uso de las disposiciones del artículo 38 del Convenio de Chicago, además de notificar a la Organización de Aviación Civil Internacional, los Estados notificarán a la Agencia Europea de Seguridad Aérea ("Agencia"), con la justificación debida, como máximo dos meses después de la adopción de las disposiciones adicionales.

3. Los Estados miembros publicarán, con arreglo al Convenio de Chicago, las disposiciones adicionales a través de sus publicaciones de información aeronáutica".

Asimismo, ha de observarse lo dispuesto en el artículo 8.2 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 923/2012 de la Comisión, de 26 de septiembre de 2012, por el que se establecen el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea, y por el que se modifican el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 1035/2011 y los Reglamentos (CE) n.º 1265/2007, (CE) n.º 1794/2006, (CE) n.º 730/2006, (CE) n.º 1033/2006 y (UE) n.º 255/2010 ("Standardised European Rules of the Air", Reglamento conocido por sus siglas en inglés, SERA). Según dicho precepto:

"A efectos del presente artículo, esas disposiciones adicionales que complementan una norma de la OACI no constituirán una diferencia con arreglo al Convenio de Chicago. Los Estados miembros publicarán esas disposiciones adicionales, así como cualquier asunto dejado a la decisión de una autoridad competente en virtud del presente Reglamento, en sus publicaciones de información aeronáutica. Asimismo, informarán a la Comisión y a la EASA, a más tardar dos meses tras la entrada en vigor del presente Reglamento, o cuando se haya adoptado la disposición adicional".

V. Consideraciones generales

V.1. El uso del espacio aéreo en España se rige por un grupo normativo complejo integrado por normas internacionales, europeas y nacionales.

Las normas internacionales que obligan a España en el plano multilateral derivan, básicamente, de su condición de Estado parte en el Convenio de Aviación Civil Internacional (Chicago, 1944). Dicho Convenio OACI dispone en su artículo 12, sobre reglas del aire, que "[c]ada Estado contratante se compromete a adoptar medidas que aseguren que todas las aeronaves que vuelen sobre su territorio o maniobren en él, así como todas las aeronaves que lleven la marca de su nacionalidad, dondequiera que se encuentren, observen las reglas y reglamentos en vigor relativos a los vuelos y maniobras de las aeronaves en tal lugar. Cada Estado contratante se compromete a mantener sus propios reglamentos sobre este particular conformes, en todo lo posible, con los que oportunamente se establezcan en aplicación del presente Convenio".

El Doc. 4444 de la Organización de Aviación Civil Internacional incluye los Procedimientos para los servicios de navegación aérea y se refiere a la gestión del tráfico aéreo (PANS-ATM, en sus siglas en inglés, Procedures for Air Navigation Services-Air Traffic Management). Desde su adopción ha sido objeto de sucesivas enmiendas. En particular, las enmiendas 8 y 9 a que se refiere el presente expediente han sido aprobadas con fecha 6 de agosto de 2018 y 19 de mayo de 2020, respectivamente, y resultan de aplicación, cada una, desde el 8 de noviembre de 2018 y el 5 de noviembre de 2020.

Aun cuando en puridad los PANS-ATM, Doc. 4444 de OACI no constituyen normas y métodos recomendados a efectos de los artículos 37 y 38 del citado convenio, la incorporación de dichas enmiendas a los ordenamientos nacionales coadyuva al cumplimiento de las obligaciones del Estado como signatario del Convenio de Chicago de 1944. Habida cuenta de la relevancia de los procedimientos de tránsito aéreo para la navegación aérea internacional, de un lado, deben publicarse en la Publicación de Información Aeronáutica (AIP) y, de otro lado, se recomienda a los Estados la aplicación de tales procedimientos.

El propio Doc. 4444 de OACI, en los apartados 3 y 5 de su preámbulo, recuerda estas notas en los siguientes términos:

"3. Carácter

3.1 Los Procedimientos para los servicios de navegación aérea (PANS) no tienen el mismo carácter que las normas y métodos recomendados. Mientras que estos últimos se adoptan por el Consejo de conformidad con el Artículo 37 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, y están sujetos a todo el procedimiento estipulado en el Artículo 90, los PANS se aprueban por el Presidente del Consejo en nombre del Consejo y se recomiendan a los Estados contratantes para su aplicación mundial. 3.2 Aunque los PANS puedan contener textos que lleguen a convertirse en normas y métodos recomendados (SARPS), cuando hayan adquirido la madurez y estabilidad necesarias para que se adopten como tales, también pueden incluir textos preparados a manera de ampliación de los principios básicos contenidos en los SARPS correspondientes, y cuyo fin primordial es ayudar a los usuarios en la aplicación de dichos SARPS. (...) 5. Publicación de diferencias 5.1 Los PANS no tienen el carácter de las normas adoptadas por el Consejo como Anexos al Convenio y, en consecuencia, no es aplicable a ellos la obligación que impone el Artículo 38 del mismo, de notificar diferencias respecto a los procedimientos que no vayan a aplicarse. 5.2 No obstante, se recuerda a los Estados lo prescrito por las disposiciones del Anexo 15 relativas a la inclusión, en sus publicaciones de información aeronáutica, de listas de diferencias significativas entre sus procedimientos y los procedimientos pertinentes de la OACI".

V.2. Junto con el Convenio y demás normativa OACI, debe tenerse en cuenta la normativa europea en materia de uso del espacio aéreo y prestación de servicios aéreos. La base jurídica de las normas de la Unión Europea al respecto está constituida por el artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y sobre ella se asienta la iniciativa del cielo único europeo (CUE), que tiene por objeto aumentar la eficiencia de la gestión del tránsito aéreo y los servicios de navegación aérea mediante la reducción de la fragmentación del espacio aéreo europeo.

En cuanto a su articulación con el sistema OACI, la propia normativa sectorial de la Unión Europea establece las condiciones para la adopción de la normativa internacional complementaria a la establecida en el seno de la Unión. Como se dijo en el dictamen n.º 84/2013, de 14 de marzo, "el Reglamento de ejecución (UE) 923/2012 de la Comisión, de 26 de septiembre de 2012, por el que se establece el Reglamento del aire, dictado en colaboración con Eurocontrol y la OACI para armonizar las reglas de clasificación y uso del espacio aéreo en el cielo único europeo contiene un procedimiento normalizado de navegación aérea, que será completado en su caso y momento mediante orientaciones o medios de cumplimiento aceptables. Se trata de las "disposiciones operativas comunes" para los servicios y procedimientos de navegación aérea (artículo 1.1) y en el suplemento de su anexo refiere las diferencias que contiene respecto de los anexos 2 y 11 del Convenio de la OACI. En todo caso, la vocación de dicho Reglamento de ejecución es la de mantener de modo permanente una adaptación con las modificaciones adoptadas en el marco del convenio de la OACI (artículo 6.1.a)".

Como se ha indicado anteriormente, el artículo 8.2 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 923/2012 (SERA) establece las condiciones para la adopción de medidas complementarias o adicionales a las previstas en SERA, entendiendo que "esas disposiciones adicionales que complementan una norma de la OACI no constituirán una diferencia con arreglo al Convenio de Chicago".

V.3. A la luz de las anteriores normas, el proyecto de real decreto sometido a consulta verifica la incorporación al ordenamiento español de las enmiendas 8 y 9 al Doc. 4444 de OACI (PANS-ATM), a cuyo efecto se modifican el Reglamento de Circulación Aérea aprobado por el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, y el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre.

En esencia, de un lado, se modifica el Reglamento de Circulación Aérea para incorporar las disposiciones pertinentes de las enmiendas 8 y 9, en lo que se refiere al régimen establecido para las operaciones paralelas y la nueva categorización de aeronaves por estela turbulenta, en ámbitos no cubiertos por el Reglamento europeo SERA. De otro lado, se modifica el Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, para incluir las modificaciones de la enmienda 9 a los PANS-ATM (Doc. 4444 de OACI) sobre la estela turbulenta, en el plan de vuelo y en la fraseología. Además, se introducen otras modificaciones en cuanto a operaciones en zonas restringidas.

Según se desprende de los informes incorporados al expediente, la publicación normativa de ambos aspectos operativos es necesaria para garantizar que los planes de optimización del uso del espacio aéreo, desarrollados por el proveedor de servicios ENAIRE para 2021 y 2022, puedan realizarse de forma efectiva. Se considera que la implantación de estas modificaciones es indispensable para favorecer y propiciar la recuperación de los volúmenes de tráfico aéreo a niveles previos a la pandemia, fomentando así la recuperación económica del sector.

La MAIN justifica que la incorporación de las enmiendas OACI de referencia es compatible con el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 923/2012 de la Comisión (SERA), dado que, de un lado, el proyecto regula ámbitos no cubiertos por el Reglamento europeo. Así, SERA.8012, aplicación de la separación por estela turbulenta, establece las circunstancias en que deben aplicarse las mínimas de separación por estela turbulenta a las aeronaves en las fases de aproximación y salida del vuelo; pero no regula cuáles son dichas mínimas que en el ordenamiento jurídico interno se contienen en el Reglamento de Circulación Aérea, en particular en las disposiciones que ahora se modifican para adaptarlas a la normativa OACI. Lo propio cabe indicar en relación con las operaciones paralelas, respecto de las cuales nada establece SERA más allá de imponer la aplicación de las mínimas de separación por estela turbulenta cuando las aeronaves concernidas utilicen pistas paralelas separadas a menos de 760 m (2500 pies); o sobre la posibilidad de establecer grupos de aeronaves atendiendo a su masa máxima al despegue, las características de las alas y su velocidad, que permitan mayor precisión respecto a la estela y resistencia generada y, por tanto, en relación con las mínimas de separación aplicables.

De otro lado, aunque SERA sí establece, en sede procedimientos de comunicaciones, referencias a la categoría de las aeronaves por estela turbulenta, deja a la decisión de la autoridad competente -en este caso, mediante su establecimiento en el Reglamento de Circulación Aérea- la eventual identificación de una aeronave con categoría "SÚPER", ex SERA.14065, letras a), núm. 2), y c), núm. 2), y SERA.14.090, letra c), núm.2).

V.4. En lo que hace al contenido del proyecto de real decreto, este merece una valoración global favorable, toda vez que responde a los fines que se propone y tiene una evidente utilidad por lo que se refiere al ajuste actualizado de la normativa interna a la normativa OACI, con el consiguiente efecto de seguridad jurídica al respecto. En cuanto a los requisitos y condiciones técnicas que incorpora el texto, el Consejo de Estado no entra en su análisis de fondo, entendiendo que están bajo la garantía técnica de los órganos proponentes y preinformantes.

VI. Observaciones particulares

Respecto del texto del proyecto, únicamente cabe hacer las siguientes observaciones:

1.- El título del real decreto en proyecto es largo y complejo. Se refiere en primer lugar a las dos normas que modifica (designándolas por su título oficial completo) y, al final, expresa los dos objetivos de dicha modificación. Salvo en el requisito de concisión -difícilmente observable en este caso- se ajusta a lo requerido por las Directrices de técnica normativa, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, en particular la Directriz 7. En todo caso, se recomienda revisar el texto para aligerarlo en citas posteriores siguiendo las Directrices 68 y 69 en cuanto a "cita corta y decreciente" y "economía de cita".

2.- El preámbulo se refiere a las enmiendas 8 y 9 a los PANS-ATM, Doc. 4444 de OACI, que el real decreto tiene por objeto incorporar. Si bien describe su contenido esencial, no indica cuándo fueron aprobadas ni la fecha de su eficacia, datos estos que se estiman de utilidad para una mejor identificación y que resultaría oportuno añadir.

3.- En el artículo primero, el apartado uno introduce modificaciones en las definiciones incluidas en el Reglamento de Circulación Aérea, aprobado por el Real Decreto 57/2002. En concreto alude al "capítulo I, apartado 1.1." En la publicación oficial de la norma, el capítulo I carece de subdivisiones internas, por lo que el "apartado 1.1." no tiene una correspondencia real. Por otra parte, al incluirse la nueva definición del concepto de "sistema de vigilancia visual", debiera indicarse que se insertará en el orden alfabético que le corresponda en el listado de definiciones.

4.- Se incluyen en el texto "notas" en cursiva que son explicativas, ejemplificativas, orientativas o contienen remisiones. Su finalidad es proveer a un mejor entendimiento y cumplimiento de los preceptos y especificaciones técnicas a los que se refieren. Dicha técnica es habitual en este tipo de normas y ya existen numerosas notas en el Reglamento de Circulación Aérea. En todo caso, como indicó el dictamen n.º 84/2013, sería conveniente aclarar en algún punto -por ejemplo, en el preámbulo- cuál es la finalidad y alcance de las mismas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de abril de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.

subir

Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid