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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de mayo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 12 de febrero de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto relativo a la información a la población, al personal de intervención y a la Unión Europea, organismos internacionales y Estados miembros y terceros países potencialmente afectados, en caso de emergencia nuclear o radiológica.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de real decreto sometido a consulta recuerda que, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1999, relativo a la información del público sobre medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica, fue transpuesta al Derecho español la Directiva 89/618/EURATOM del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, relativa a la información de la población sobre las medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica.

El Gobierno aprobó luego un conjunto de planes y directrices de actuación relativos al riesgo nuclear y radiológico: el Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN), por el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio; la Directriz Básica de planificación de protección civil ante el riesgo radiológico, por el Real Decreto 1564/2010, de 19 de noviembre; los Planes Directores de emergencia nuclear exteriores a las centrales nucleares de José Cabrera y Trillo (PENGUA), Almaraz (PENCA), Ascó y Vandellós (PENTA), Santa María de Garoña (PENBU) y Cofrentes (PENVA), aprobados por Acuerdos del Consejo de Ministros de 16 de octubre de 2009; y el Plan Estatal de protección civil ante el riesgo radiológico, por el Real Decreto 1054/2015, de 20 de noviembre. También por parte de las comunidades autónomas se han aprobado los correspondientes Planes Especiales de protección civil ante el riesgo radiológico.

La primera de las indicadas normas, el PLABEN, establece que los planes de emergencia nuclear exteriores a las centrales nucleares elaborados siguiendo sus directrices deberán garantizar, además de información preventiva, la cobertura informativa de la población efectivamente afectada en situación de emergencia, de forma rápida y eficaz, atribuyendo estas responsabilidades a los directores de los Planes de Emergencia Nuclear exteriores a las centrales nucleares (PEN). Se incluyen también otras obligaciones de colaboración en actividades de implantación y mantenimiento de la eficacia de los PEN así como de información a la población de los entornos de las centrales nucleares (a cuyo efecto se dictó la Resolución de la Subsecretaría del Interior, del 7 de junio de 2005, por la que se aprobó la Directriz de información previa a la población en los Planes de Emergencia Nuclear).

Por su parte, la Directriz Básica de planificación de protección civil ante el riesgo radiológico igualmente establece que, con el objetivo de que la población potencialmente afectada conozca el plan de emergencia y las medidas de protección a adoptar y de fomentar su adecuada reacción en caso de emergencia, los Planes Especiales ante el riesgo radiológico deberán poner en práctica programas de información previa a la población, al mismo tiempo que deberán garantizar la información, en situaciones de emergencia, no solo de la población efectivamente afectada y del público en general, sino también del personal de intervención. En aplicación de la Directriz Básica, se aprobó el Plan Estatal de protección civil ante el riesgo radiológico.

Desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea, la mencionada Directiva 89/618/EURATOM del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, fue derogada por la Directiva 2013/59/EURATOM del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, donde se establecen requisitos para que los Estados miembros informen a la población y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica, así como para que la población que pueda verse afectada por tal emergencia sea informada de forma periódica y con antelación, junto a requisitos para la coordinación de la información a la población y de las medidas de protección con otros Estados miembros y terceros países que puedan verse afectados por una emergencia acaecida en su territorio, con potenciales consecuencias transfronterizas.

En lo que respecta a la legislación interna, han aparecido en este tiempo diversas leyes que deben ser tenidas en cuenta: en primer lugar, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, cuyo artículo 6 se refiere al derecho a la información de todos los ciudadanos acerca de los riesgos colectivos importantes que les afecten, las medidas previstas y adoptadas para hacerles frente y las conductas a seguir para prevenirlos, la obligación de los poderes públicos de proporcionarla, así como de los titulares de centros, establecimientos y dependencias, en los que se realicen actividades susceptibles de generar emergencias, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.bis.7. Y, de otra parte, las Leyes 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que establecen los derechos de los ciudadanos a recibir información relativa a los condicionantes de salud como factores que influyen en el nivel de salud de la población y, en particular, sobre los riesgos biológicos, químicos, físicos, medioambientales, climáticos o de otro carácter, relevantes para la salud de la población y sobre su impacto.

Del análisis conjunto de lo anterior se desprende que resulta necesario incorporar al Derecho español ciertos contenidos de la Directiva 2013/59/EURATOM del Consejo, de 5 de diciembre de 2013. En su virtud, el objeto del presente real decreto es el de transponer íntegramente sus artículos 70 y 71, junto al anexo XII, y, de manera parcial, los artículos 17 y 99, en los aspectos referidos a la información a suministrar. Recoge, además del contenido de la información previa que deberá proporcionarse a la población que pueda verse afectada en caso de emergencia nuclear o radiológica, aquella que deberá suministrarse a la población realmente afectada por la emergencia, a la población en general, al personal de intervención adscrito a los Planes de Emergencia Nuclear de nivel de respuesta exterior y a los Planes Especiales de protección civil ante el riesgo radiológico, a la Unión Europea, a otros organismos internacionales y a Estados miembros y terceros países que pudieran estar afectados por una emergencia nuclear o radiológica ocurrida en territorio español.

Añade el proyecto que la presente norma se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: así a los de necesidad y eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica y, finalmente, es conforme con las exigencias de los principios de transparencia y de eficiencia. Ha sido informada por el Consejo Nacional de Discapacidad así como por los Plenos del Consejo Nacional de Protección Civil y del Consejo de Seguridad Nuclear.

La futura norma -copropuesta por los Ministros del Interior y de Sanidad- que se aprueba mediante este real decreto presenta cinco capítulos, divididos en 14 artículos, con el siguiente contenido:

Capítulo I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto Artículo 2. Definiciones Artículo 3. Ámbito de aplicación

Capítulo II. Información previa para la población que pueda resultar afectada por una emergencia nuclear o radiológica

Artículo 4. El deber de información previa Artículo 5. Contenido de la información previa Artículo 6. Actualización del contenido de la información previa

Capítulo III. Información para la población efectivamente afectada en caso de emergencia

Artículo 7. El deber de información en emergencia nuclear o radiológica Artículo 8. Contenido de la información en emergencia nuclear o radiológica Artículo 9. Actualización del contenido de la información en emergencia nuclear o radiológica

Capítulo IV. Información al personal de intervención en emergencias nucleares o radiológicas

Artículo 10. El deber de información previa Artículo 11. Contenido de la información previa Artículo 12. Actualización de la información previa Artículo 13. Información en caso de emergencia nuclear o radiológica

Capítulo V. Información a la Unión Europea y a sus Estados miembros, a terceros países y a otros organismos internacionales

Artículo 14. Información a la Unión Europea y a sus Estados miembros, a terceros países potencialmente afectados y a otros organismos internacionales

Siguen a tales preceptos tres disposiciones adicionales (relativas a los programas de información preventiva, la colaboración de los medios de comunicación y los instrumentos de colaboración), una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1999, relativo a la información del público sobre medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica, así como de cualquier norma de igual o inferior rango que contradiga lo dispuesto en este real decreto) y tres disposiciones finales (relativas al título competencial -artículo 149.1.29.ª y 16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia en materia de seguridad pública y en materia de bases y coordinación general de la sanidad-, señalando la incorporación de Derecho de la Unión Europea que se realiza mediante el presente real decreto y la entrada en vigor, el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

Le siguen dos anexos:

Anexo I. Información previa para la población que pueda resultar afectada por una emergencia nuclear o radiológica

Anexo II. Información que debe suministrarse a la población afectada si se produce una emergencia nuclear o radiológica

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Consulta pública previa al proyecto de real decreto, publicada en la web del Ministerio del Interior desde el 18 de abril al 2 de mayo de 2018. No consta la recepción de propuesta alguna.

B) Primer borrador del proyecto, acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (MAIN).

C) Informe de 2 de agosto de 2018 de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. Se destaca en él la conflictividad a que han estado sometidos los Planes Estatales de Protección Civil por parte de Cataluña, dando cuenta de los diferentes requerimientos formulados. No plantea objeciones en cuanto a su adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y señala que se ajusta a la competencia del Estado en virtud de la reserva del artículo 149.1.29.ª de la Constitución, sin perjuicio de que no es descartable que genere controversias con las comunidades autónomas.

D) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 16 de octubre de 2018. Destaca el documento, con carácter general, las competencias en materia de salud pública y de información al ciudadano contenidas en la Ley General de Salud Pública, realizando luego observaciones al proyecto, gran parte de las cuales ha sido incorporada a los borradores posteriores.

E) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 7 de noviembre de 2018. Le acompaña un informe emitido por la Dirección General de Política Energética y Minas conteniendo diversas observaciones formales y sugerencias de redacción al borrador remitido en consulta.

F) Nuevo texto del proyecto en el que se recogen las observaciones aceptadas hasta el momento, de fecha 3 de diciembre de 2018. Se enumeran en él las modificaciones y su motivación.

G) Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de 13 de diciembre de 2018. Emitido de conformidad con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tras examinar el fundamento y rango normativo del proyecto, analiza la congruencia con el Derecho de la Unión Europea y el ordenamiento jurídico español, la derogación normativa, la entrada en vigor, la adecuación al orden constitucional de competencias, el procedimiento de tramitación, su ajuste a los principios de buena regulación y la calidad técnico formal de la propuesta.

H) Informe del Secretario General del Consejo de Seguridad Nuclear, de 30 de enero de 2019, en el que se da cuenta de que en el Pleno del Consejo de dicha fecha fue informado favorablemente el proyecto. No obstante ello, se formulan sugerencias de modificación del párrafo 2 del artículo 7 (ampliándolo en cuanto a los obligados a prestar cooperación y asesoramiento) y de incorporación de un nuevo párrafo (el tercero) a la disposición adicional primera, relativo a los directores de los planes de respuesta exterior y las actuaciones de coordinación, que deberán ser ejercitadas y evaluadas.

I) Trámite de audiencia sobre el proyecto (el cual, según se da cuenta en la MAIN, se ha concedido a UNESA, ENRESA, ENUSA, AMAC -Asociación de Municipios en Áreas de Centrales Nucleares- y a la Federación Española de Municipios y Provincias): constan alegaciones presentadas por UNESA a través del Comité de Energía Nuclear de Foro Nuclear (con observaciones a diversos preceptos), gran parte de las cuales ha sido aceptada e incluida en la siguiente versión del proyecto.

Por las comunidades autónomas comparece la Junta de Andalucía, que señala que "se considera conveniente definir y concretar en el futuro real decreto las responsabilidades y tareas que corresponden a cada plan en el ámbito de su competencia y territorio, especialmente para las instalaciones no reguladas y para los equipos móviles".

Constan también alegaciones de la Unidad de Protección Civil de Valencia (al artículo 6.2, no considerando necesario el plazo de cuatro años, si se cumple lo establecido en el apartado anterior de dicho precepto).

J) Nueva versión del proyecto en la que se recogen las observaciones aceptadas hasta el momento, de fecha 20 de marzo de 2019. Se enumeran las modificaciones y su motivación.

K) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 11 de abril de 2019, al que se acompaña una nueva versión del proyecto, a la vista de todos los cambios anteriores y modificaciones incorporadas a los artículos 2, 3 y 8 y a la MAIN. Igualmente da cuenta de que el proyecto se ha comunicado a la Unión Europea (lo que solicita se incorpore al expediente).

L) Escrito del Director General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, de 29 de abril de 2019, solicitando a la Secretaría General Técnica que se comunique el proyecto a la Comisión Europea

M) Informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 30 de abril de 2019, sobre el último texto enviado en consulta. Acompaña un informe de la Dirección General de Política Energética y Minas con una observación de carácter general (que entiende que la precisión de que la "emergencia" sea "nuclear" o "radiológica" debería introducirse en todos los lugares donde aparece su mención), así como observaciones de redacción a los artículos 7.1y 9.1, a la disposición adicional tercera y al nexo I.

N) Certificado del Secretario de la Comisión Permanente del Consejo Nacional de Protección Civil relativo a que, en fecha 8 de abril de 2019, se celebró reunión ordinaria del Pleno de dicho consejo en el que se dio cuenta del proyecto, emitiéndose informe favorable, "sin que ninguno de los presentes formulase comentarios ni alegaciones".

Ñ) Certificado del Secretario del Consejo Nacional de Discapacidad relativo a que, en fecha 20 de mayo de 2019, fue informado del proyecto, manifestando las observaciones que a continuación se señalan. Constan aportaciones de CERMI (con sugerencias de redacción marcadas en color rojo sobre el texto del proyecto); ONCE (relativas a la accesibilidad de la información a personas con discapacidad, para las que el proyecto debe buscar la máxima garantía de dicha accesibilidad, quizás desarrollando con más detalle estas referencias); FIAPAS (recordando con carácter general los programas de información hacia personas con discapacidad, lo que debería constar en un anexo III que contemple los contenidos de formación); y CNSE (también con sugerencias formales sobre un texto del proyecto).

O) Informe favorable del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior de 6 de febrero de 2020, mediante el que manifiesta la conformidad del Departamento con la última versión del proyecto y la MAIN que lo acompaña.

P) Último borrador del texto y de la memoria abreviada.

La memoria, de carácter abreviado, justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, la adecuación al orden de competencias y el impacto económico y presupuestario (sin efectos sobre la economía general ni la competencia y sin afectar a las cargas administrativas), estimándose igualmente nulos los impactos en materia de género, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia, resultando en todo caso beneficioso en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos), en el que tuvo entrada el 13 de febrero de 2020.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.dos de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de una disposición reglamentaria que se dicta en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho de la Unión Europea. Se trata aquí de transponer la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom, en sus artículos 70 y 71, junto al anexo XII, y, de manera parcial, los artículos 17 y 99, en los aspectos referidos a la información a suministrar.

Del mismo modo, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, contiene diversos preceptos que fundamentan adicionalmente el dictado de la norma que se pretende. Así, su artículo 6 señala el derecho de todos "a ser informados adecuadamente por los poderes públicos acerca de los riesgos colectivos importantes que les afecten, las medidas previstas y adoptadas para hacerles frente y las conductas que deban seguir para prevenirlos". Y su disposición final segunda establece que "se habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en esta ley".

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su nueva redacción tras las modificaciones registradas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Se ha cumplido con la exigencia de emisión de dictamen por el Pleno del Consejo Nacional de Protección Civil, el cual informó favorablemente el proyecto de conformidad con el artículo 2 del Real Decreto 967/2002, de 20 de septiembre, por el que se regula la composición y régimen de funcionamiento de la Comisión Nacional de Protección Civil, hallándose representadas en su seno las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Igualmente ha informado el Consejo de Seguridad Nuclear, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 1440/2010, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Seguridad Nuclear.

También ha sido sometido al informe del Consejo Nacional de Discapacidad, según lo establecido en el Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre. Pese a haber sido examinado por dicho órgano (de lo que da fe su secretario), lo cierto es que no se ha emitido un informe específico sobre el particular, limitándose a incorporar a la documentación remitida al Consejo de Estado las opiniones de CERMI, ONCE, FIAPAS y CNSE. No resulta ortodoxa esta forma de emitir informe, entendiendo por tal la elaboración de un documento que exprese la opinión del órgano consultado más allá de la que hayan manifestado los intervinientes en la consulta. Pero tampoco puede decirse que no se haya cumplido la obligación de solicitar informe a dicho órgano, debiendo entenderse sustancialmente cumplido el trámite, más allá de que la forma en que se cumplimente el mismo diste de resultar todo lo acertada que debiera ser, extremo que más compete a la falta de corrección del funcionamiento interno del órgano consultado que a la responsabilidad del Departamento que promueve el procedimiento de elaboración de la nueva norma.

Consta igualmente, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno y en el artículo 2 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. También se informa que se ha dado cuenta del proyecto a la Comisión de la Unión Europea (aunque no se contiene copia de la comunicación), sin que se haya recibido alegación alguna.

Obran en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (habiéndose tenido en consideración gran parte de las observaciones de los intervinientes, quienes no han formulado objeción legal a la modificación proyectada más allá de expresar en ciertos supuestos sus particulares posiciones ante una medida como la presente), así como la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión económica de la medida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género (exigido por la Ley 50/1997, artículo 25, apartado 3º, letra f), de impacto en materia de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre), y en la familia (Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, disposición final 5.ª). Del mismo modo, se considera que el proyecto tiene un nulo impacto en la infancia y la adolescencia (ídem Ley 26/2015).

También se ha procedido a verificar los trámites de audiencia y participación pública del artículo 26.6 de la Ley del Gobierno (y, en el mismo sentido, el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Cualificada relevancia reviste este trámite en lo que respecta a los planes de emergencia nuclear teniendo en cuenta que, mediante Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2008 (Sala 3.ª, Sección 5.ª, recurso n.º 289/2006), se anuló el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006 por el que se aprobaron los planes directores correspondientes a los planes de emergencia nuclear exteriores a las centrales nucleares al no haber sido oída la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (AMAC).

Han intervenido los departamentos ministeriales coproponentes (Interior y Sanidad) así como -también favorablemente- las respectivas secretarías generales técnicas junto a la del Ministerio de Transición Ecológica, todo ello de conformidad con el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III / El proyecto de real decreto atiende prioritariamente a la obligación de transponer al ordenamiento interno los preceptos relativos a la información a facilitar a la población, al personal de intervención, a la Unión Europea y a otros organismos internacionales contenidos en la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013. Junto a la obligada transposición del Derecho de la Unión Europea, resulta necesario el desarrollo parcial de la Ley 17/2015, de 9 de junio, en lo que se refiere al riesgo nuclear y radiológico.

El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de real decreto, viniendo a derogar el actual Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1999, relativo a la información del público sobre medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica, que atendía estas cuestiones con un escaso rango normativo.

En efecto, la Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, por la que se establecen normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes, y se derogan las Directivas 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom y 2003/122/Euratom, establece los requisitos en materia de información preventiva previa a facilitar a la población que pueda verse afectada en caso de emergencia y el contenido de la misma, aquellos en materia de información a proporcionar a la población realmente afectada en caso de emergencia y su contenido, así como sobre la información a facilitar a los trabajadores de emergencia, tanto con carácter previo a sus intervenciones como en caso de emergencia.

También la Directiva 2013/59/Euratom refuerza la necesidad de la cooperación internacional y el intercambio de información en caso de producirse en un Estado miembro una emergencia que pueda tener consecuencias radiológicas en otros Estados miembros o terceros países. El plazo de transposición de la Directiva venció el 6 de febrero de 2018, hallándose justificada la inmediatez de su entrada en vigor (de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 50/1997), resultando llamativo el transcurso de tiempo hasta la fecha presente sin que se haya concluido antes este procedimiento.

Además, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, en su artículo 6, establece que todos los ciudadanos tienen derecho a ser informados acerca de los riesgos colectivos importantes que les afecten, las medidas previstas y adoptadas para hacerles frente y las conductas que deban seguir para prevenirlos, así como que dichas informaciones habrán de proporcionarse tanto en caso de emergencia como preventivamente, antes de que las situaciones de peligro lleguen a estar presentes. El derecho de los ciudadanos a la información, instituido en la Ley, es inherente con la obligación de facilitarla. De un lado, según se establece en el artículo 6, los poderes públicos deberán proporcionar información preventiva previa e información en emergencia y, de otro, los titulares de centros, establecimientos y dependencias que puedan originar emergencias deberán facilitar a los ciudadanos potencialmente afectados, con regularidad suficiente, información acerca de los riesgos y de las medidas de prevención adoptadas, según se establece en el artículo 7.bis.7. La disposición final segunda de la Ley habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en ella.

Desde la óptica competencial, se ha apuntado por alguno de los órganos preinformantes (la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local), la eventual conflictividad que puede suscitarse en relación con el dictado de planes especiales de protección civil ante el riesgo radiológico. No obstante lo anterior, no parece que tal prevención haya sido compartida por las comunidades autónomas de forma expresa, teniendo en cuenta que pudieron manifestar su opinión con ocasión de su participación institucional en el Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear, de donde solo han surgido ciertas observaciones de forma, finalmente atendidas por el proyecto final.

La materia relativa a la Protección Civil ha sido objeto de controversia dentro de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, quien, ya en su Sentencia 133/90 (recogiendo la doctrina de la STC 123/1984), detallaba que (FJ 5), "pese a que la expresión "protección civil" no figura en la Constitución (...) no puede llegarse a la conclusión de que sea una competencia residual que por la aplicación de la cláusula del art. 149.3 CE corresponda automáticamente al Estado: pues el reparto competencial al respecto puede llevarse a cabo mediante el empleo de los criterios interpretativos ordinarios(...)la materia objeto de discusión ha de englobarse, según tales criterios, con carácter prioritario en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE (...) resulta así que (...) en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales".

Como señalara el Consejo de Estado con ocasión del dictamen número 713/2018, de 22 de noviembre:

"Dentro del grupo normativo, las competencias en materia de protección civil que pueden ostentar las comunidades autónomas, siempre que se asuman estatutariamente, se centran en la organización de sus propios servicios, es decir, del sistema de recursos y personas que en la Administración de las comunidades autónomas se ocupan de la respuesta a las emergencias. Corresponde además a las comunidades autónomas la activación del sistema de protección civil en relación con los riesgos o crisis que le son propios. Sin embargo, una vez declarada la catástrofe o calamidad entra en juego la competencia estatal exclusiva en materia de seguridad pública en todo lo que afecte a los ciudadanos y las eventuales limitaciones impuestas a sus derechos. O, por expresarlo con palabras del Tribunal Constitucional, se reservan al Estado los aspectos "que se proyecten sobre los ciudadanos"".

Será con ocasión de la Sentencia 58/2017 (dictada precisamente en el enjuiciamiento constitucional de ciertos preceptos de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil), cuando el Tribunal Constitucional declaró que "la materia controvertida es la proteccio´n civil" (FJ 3º) la cual viene a ser "definida como aquel "conjunto de reglas y protocolos dirigidos a regular la forma de actuar de las Administraciones pu´blicas movilizando los distintos medios y servicios necesarios para hacer frente o dar respuesta a una situacio´n de emergencia, coordinando los diversos servicios que han de actuar para proteger a personas y bienes, para reducir y reparar los dan~os y para volver a la situacio´n de normalidad" (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 3) ".

Continúa la STC 58/2017 detallando que "tales actuaciones incluiri´an tanto las acciones preventivas, como las actuaciones tendentes a la inmediata proteccio´n y socorro de personas y bienes consecuencia de situaciones catastro´ficas, es decir la respuesta inmediata a las emergencias, pero incluiri´an tambie´n aquellas otras acciones dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada...", por lo que claramente el proyecto de real decreto objeto de consulta se ubica con naturalidad dentro del concepto de la protección civil, al dedicarse a finalidades de carácter preventivo.

Se establece luego (FJ 4.º) lo siguiente:

"Por tanto, al amparo de su competencia exclusiva en materia de seguridad pu´blica ex arti´culo 149.1.29 CE, el Estado puede asumir una funcio´n de coordinacio´n general de los distintos servicios y recursos pu´blicos encargados o destinados por las diferentes Administraciones competentes en esta materia, a prevenir o dar respuesta a las emergencias que son propias de la proteccio´n civil, con independencia del a´mbito territorial concreto que dichas emergencias, si finalmente se materializan, puedan abarcar".

Concluyendo la sentencia, a los efectos que aquí interesan:

"La necesidad de la referida coordinacio´n es incuestionable en un a´mbito, como la proteccio´n civil, en el que la concurrencia competencial se proyecta sobre actuaciones directamente relacionadas con la seguridad de personas y bienes. La coordinacio´n, entendida en estos te´rminos, no supone que el Estado invada las competencias autono´micas o municipales, que incluyen la respuesta a las emergencias ordinarias dentro del a´mbito de la Comunidad Auto´noma y la direccio´n de los propios servicios. Antes bien, es perfectamente compatible con el respeto a dichas competencias, puesto que u´nicamente conlleva la intervencio´n estatal para la fijacio´n de directrices y el establecimiento de mecanismos de colaboracio´n, a fin de asegurar el eficaz funcionamiento de todos los recursos mencionados".

Se extrae de lo anterior, en relación con el caso que nos ocupa, la conclusión de que ninguna invasión competencial puede suponer que el Estado intervenga en la forma que pretende, por medio de actuaciones preventivas y planificadoras fundadas en el Derecho de la Unión Europea y en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

Con carácter previo, y por lo que respecta a la propia denominación del futuro real decreto, resulta un tanto extenso y prolijo tratar de detallar todas las obligaciones normativas a las que servirá el nuevo reglamento: intenta, así, atender a obligaciones de información a la población, al personal de intervención, a la Unión Europea, a los organismos internacionales, a los Estados miembros y a terceros países potencialmente afectados. Se agrupan, pues -bajo una común exigencia de información que adopta luego diferentes versiones- hasta seis destinarios distintos y muy diferentes. Habida cuenta de que esta información es en todo caso obligatoria, parece al Consejo de Estado que resultaría mucho más sencillo y descriptivo (sin perjuicio del necesario diverso desarrollo interno) hablar simplemente de "Real Decreto relativo a la información obligatoria en caso de emergencia nuclear o radiológica".

En el preámbulo, en sus últimos párrafos, se hace una invocación expresa del cumplimiento de los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, repasando a continuación cada uno de ellos y detallando en qué medida se cumplen en el proyecto. Cuando se mencionan los de "proporcionalidad y seguridad jurídica" solo se dice que "la disposición contiene la regulación imprescindible para los fines expuestos", sin más. Podrá ello ser una motivación -sucinta- del principio de proporcionalidad (artículo 129.3), pero no se contiene fundamentación algunade la concurrencia del principio de seguridad jurídica, a cuyo efecto debe señalarse que el proyecto resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, generando un marco estable y claro que facilita su conocimiento (artículo 129.4). Debe cuidarse siempre que la mención de los principios de buena regulación no sea una simple cláusula de estilo que figure como mera rutina en el preámbulo de los textos reglamentarios, debiendo verificarse la específica concreción de los mismos en el supuesto que en cada caso ocupe.

Entrando en el articulado, conviene, con carácter general, revisar diversas menciones que se hacen de la existencia de emergencias, que deben precisarse que son "nuclear o radiológica" (por ejemplo, para diferenciarlas de cualquier otra emergencia de protección civil a las que se alude en el artículo 2.a), dentro de las "definiciones"). Conviene, así, añadir la expresión "nuclear o radiológica" al final del título del capítulo III (que pasaría a ser "información para la población efectivamente afectada en caso de emergencia nuclear o radiológica", inciso que sí figura en el título del capítulo II); en el artículo 7.1 ("En caso de emergencia nuclear o radiológica los directores de los planes..."); y en el anexo I (en los puntos 3 y 4 ,que terminarían diciendo: "... en caso de emergencia nuclear o radiológica"). Del mismo modo, conviene citar correctamente al Ministerio de Sanidad (que ya no se denomina Sanidad, Consumo y Bienestar Social, como todavía se recoge en el artículo 2.n)).

El artículo 3 debe suprimir, en su inciso final, la expresión "tal y como dichos términos son definidos en el artículo siguiente" por resultar innecesaria , en una correcta comprensión de un texto que debe entenderse en sentido completo sin necesidad de reenvíos internos.

Respecto al artículo 7 ("El deber de información en emergencia nuclear o radiológica"), en su apartado 4, referido a aquellos casos de emergencias nucleares o radiológicas que no tengan consecuencia en el exterior y para los que no sea necesaria la activación de los correspondientes planes de nivel de respuesta exterior, se indica que el organismo encargado de informar a la población será el Consejo de Seguridad Nuclear, "si lo estima oportuno". No se comprende qué sentido puede tener dejar al albedrío de dicho consejo la información a la población en tales supuestos.

Mantener la redacción actual podría suponer un incumplimiento del artículo 70.1 de la Directiva que se desarrolla, la cual establece:

"Los Estados miembros velarán por que los miembros de la población que probablemente puedan verse afectados en caso de emergencia sean informados sobre las medidas de protección sanitaria que les serían aplicables, así como sobre el comportamiento que deberían adoptar en caso de emergencia".

Cierto es que el artículo 7.4 se refiere solo a casos de emergencias nucleares o radiológicas que no tienen consecuencia en el exterior y para los que no resulta necesaria la activación de los planes de respuesta exterior (razón por la cual no se formula esta observación como de carácter esencial en los términos prevenidos en los artículos 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 de su Reglamento Orgánico, aprobado mediante Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio). Sin embargo, una rigurosa comprensión del precepto de la Directiva, necesariamente gobernada por una finalidad tuitiva de las poblaciones afectadas, fuerza a elevar la exigencia de información incluso para tales casos, debiendo ser el referido Consejo de Seguridad Nuclear quien pondere el modo y forma en que la llevará a cabo, pero obligándole a hacerlo ya desde el texto reglamentario que ordenará en lo sucesivo estas situaciones.

Que no exista trascendencia exterior y que no se active el plan de respuesta no significa que no haya habido -porque así se les califica expresamente- una emergencia nuclear o radiológica (definidas en el artículo 2, letras b) y c) del proyecto), cuyo conocimiento y prevención futura competen a las autoridades a través del Consejo de Seguridad Nuclear. Entiende el Consejo de Estado, pues, que procede suprimir el inciso "si lo estima oportuno" del artículo 7.4.

Dentro del artículo 8 ("Contenido de la información en emergencia nuclear o radiológica"), se reenvía a los puntos del anexo II pertinentes según la emergencia (apartado 1) y se señala que la información podrá proporcionarse a través de páginas web por medio de los órganos obligados a facilitarla. Sin embargo, se echa en falta en este lugar una referencia más expresa a las personas con discapacidad, respecto a las cuales debe garantizarse que reciben y comprenden tales informaciones de forma completa y suficiente.

Como señalara el Consejo de Estado con ocasión del dictamen número 665/2019, de 10 de octubre (sobre el entonces proyecto del posterior Real Decreto 734/2019, de 20 de diciembre, por el que se modifican directrices básicas de planificación de protección civil y planes estatales de protección civil para la mejora de la atención a las personas con discapacidad y a otros colectivos en situación de especial vulnerabilidad ante emergencias), se trataba de garantizar la atención a las mismas para que, "por su situación de especial vulnerabilidad, conozcan los riesgos y las medidas de autoprotección y prevención, no solo para que puedan ser atendidas en caso de emergencia, sino con la intención de que participen en tales planes de protección".

En efecto, las referencias a las personas con discapacidad en el texto se contienen en el artículo 1.3 (señalando que los soportes informativos deben ser accesibles y comprensibles "a personas con discapacidad de cualquier tipo"); en el artículo 7.4 (refiriéndose al deber de información en emergencias nucleares o radiológicas hacia personas con discapacidad); en la disposición adicional primera ("Programas de información preventiva"), en cuyo apartado 2 se precisa que, en el contenido de dichos programas, se incorporarán medidas adecuadas de accesibilidad para tales personas, "en especial las encaminadas a asegurar que reciben esta información y comprenden el contenido de estos planes"; en la disposición adicional segunda (para hacer accesible la información en colaboración con los medios de comunicación); y en la disposición adicional tercera (en referencia a los instrumentos de colaboración con asociaciones representativas de aquellas).

Al hilo precisamente de lo que se dice en la disposición adicional primera, bien que solo para los programas de información preventiva, sería recomendable llevar esta preocupación al texto del articulado en la misma línea que se indica en este precepto adicional, dejando muy claro en el artículo 8 que el contenido de la información en emergencias nucleares o radiológicas asegurará que será proporcionada en los puntos que figuran en el anexo II y por los distintos órganos obligados a facilitarla, pero cuidando muy especialmente también su notificación e intelección por parte de las personas discapacitadas. En tal sentido, bastaría con añadir un apartado 3 con una redacción similar a esta: "En especial, deberá garantizarse su correcta recepción y comprensión por las personas con discapacidad".

En la disposición adicional tercera debe citarse correctamente el artículo 11.2 de la Ley 17/2015, que es el apartado donde se contienen los instrumentos de colaboración a que hace referencia dicha disposición, destinándose el artículo 11.1 al Fondo de Prevención de Emergencias (que nada tiene que ver con lo aquí señalado).

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual supone un correcto y completo desarrollo de los contenidos, tanto de la Directiva 2013/59/Euratom como de la Ley 17/2015, que le sirven de fundamento.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. proceder a la aprobación del proyecto de Real Decreto, relativo a la información a la población, al personal de intervención y a la Unión Europea, organismos internacionales y Estados miembros y terceros países potencialmente afectados, en caso de emergencia nuclear o radiológica".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de mayo de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.