Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 30 de diciembre de 2020, con registro de entrada de ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se aprueba la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Orden por la que se aprueba la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de una parte expositiva, tres apartados y un anexo.

La parte expositiva explica que la Estrategia Europea de Biodiversidad 2020 incluyó, entre sus objetivos, el mantenimiento y mejora de ecosistemas y servicios ecosistémicos no más tarde de 2020 mediante la creación de una infraestructura verde -que ya había sido definida por la Comunicación de la Comisión Europea de 2013, titulada "Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa"- y la restauración de al menos el 15% de los ecosistemas degradados; que la Estrategia Europea de Biodiversidad 2030 ha insistido en la relevancia de la infraestructura verde para el cumplimiento de los objetivos medioambientales de la Unión Europea; que la promoción de las infraestructuras verdes contribuirá a alcanzar muchos de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible; y que, en este contexto, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad -en la redacción dada al mismo por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre-, a propuesta de los Ministros para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Industria, Comercio y Turismo, Agricultura, Pesca y Alimentación y Política Territorial y Función Pública, se aprueba la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas.

El apartado 1 aprueba la citada Estrategia y define sus objetivos.

El apartado 2 dispone que las Administraciones públicas competentes identificarán los elementos del territorio nacional que conformarán la Infraestructura Verde de España con arreglo a lo dispuesto en la Meta 0 de la Estrategia y a lo establecido en la Guía metodológica para la identificación de los elementos de la infraestructura verde que el grupo de trabajo de la Comisión Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad correspondiente apruebe; y que, una vez confeccionada la cartografía de la zona que les competa, siguiendo las especificaciones técnicas contempladas en el anexo IV de la Estrategia, la enviarán oficialmente para que sea alojada en el Banco de Datos de la Naturaleza del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico e incorporada a la Estrategia.

El apartado 3 advierte que la propuesta surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Y el anexo recoge la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en cuatro apartados y un anexo: (i) En el apartado primero, se establece un resumen ejecutivo de este documento.

(ii) En el apartado segundo, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su parte expositiva, enumerando los objetivos y metas estratégicas que la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas pretende alcanzar; y se razona que no cabe alternativa regulatoria a su aprobación.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido de la Orden proyectada, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen; bajo el epígrafe "análisis jurídico", se da cuenta de las principales disposiciones normativas e instrumentos jurídicos con los que aquella entronca a nivel nacional y comunitario europeo; y se detalla su tramitación, que será expuesta en el antecedente tercero de este dictamen, advirtiéndose que la finalidad de la Memoria es "cumplir con las obligaciones expresadas en los [artículos 16 y 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente]".

(iv) En el apartado cuarto, se estudia el impacto del Proyecto en diferentes campos:

- En materia competencial, se indica que la propuesta ha sido dictada al amparo de la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, en cumplimiento del mandato recogido en el artículo 15 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, con la participación de las comunidades autónomas y la colaboración de otros departamentos ministeriales implicados.

- En el ámbito económico y presupuestario, se afirma que la Orden proyectada "carece de efectos en los precios de los productos y servicios, en la productividad de [los] trabajadores y empresas, en el empleo, la innovación, los consumidores, en relación con la economía europea y otras economías (...) sobre las PYMEs (...) [y] sobre la competencia en el mercado..."; no supondrá incremento de cargas administrativas; y tendrá una repercusión presupuestaria nula en la medida en que la aplicación de la Estrategia Nacional tendrá un coste aproximado de 30.500 de euros que serán financiados con cargo a los presupuestos asignados a la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental y a otras unidades del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (programa 456C, Protección y mejora del medio natural).

- Por razón de género, el Proyecto carecerá de impactos.

- En materia medioambiental y normativa, su incidencia será positiva, desde el momento en que "contribuirá a la puesta en valor y conservación de los ecosistemas en cuanto a sus servicios y función de conectividad ecológicas (...) [y] a la restauración de aquellos que se encuentren degradados" y en que "consolida y desarrolla la legislación estatal existente sobre protección y conservación de la biodiversidad y el patrimonio natural (...) [y] viene a cumplir con la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones "Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa" (Bruselas, 6.5.2013. COM (2013) 249 final)". El anexo, por último, resume las observaciones recibidas durante la tramitación del expediente y apunta las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) La documentación que acredita que la entonces Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas, redactada por el grupo de trabajo de infraestructura verde constituido en el seno del Comité de Espacios Naturales Protegidos, con la participación de las comunidades autónomas y de la Federación Española de Municipios y Provincias, fue remitida a todos los miembros de dicho Comité el 7 de noviembre de 2018; y las alegaciones que mediante este cauce presentaron País Vasco, Navarra e Illes Balears.

B.) El certificado y el acta que constatan que la Estrategia fue aprobada, sin observaciones, por la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, en su reunión de 24 de enero de 2019.

C.) El certificado que acredita que la Estrategia fue sometida a informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad entre el 28 de enero y el 22 de febrero de 2019; y las observaciones que, durante este trámite, se recibieron de Cataluña, Navarra, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del entonces Ministerio para la Transición Ecológica, la Dirección General de Bellas Artes del entonces Ministerio de Cultura y Deporte, la Federación Española de Municipios y Provincias, el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, el Consejo de Consumidores y Usuarios, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), la Confederación de Organizaciones de Selvicultores de España y el sindicato Unión General de Trabajadores (UGT).

D.) El certificado que constata que, entre el 5 y el 30 de abril de 2019, se abrió un trámite de consulta pública previa; y las alegaciones que, en esta sede, presentó la Confederación Española de Asociaciones de Productos de Construcción.

E.) La documentación que acredita que la Estrategia fue nuevamente remitida a todos los miembros de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, con fecha 24 de mayo de 2019; y las observaciones que por esta vía formuló Cataluña.

F.) El certificado que constata que, entre el 29 de mayo y el 27 de junio de 2019, se sustanció un trámite de información pública; y las alegaciones que, en esta sede, realizaron la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), la Confederación Española de Industrias Extractivas de Rocas y Minerales Industriales (COMINROC), la Asociación de Empresas de Gestión de Infraestructura Verde (ASEJA), la Asociación de Propietarios Rurales para la Gestión Cinegética y Conservación del Medio Ambiente (APROCA), la Cámara Oficial Minera de Galicia, el Instituto Agrícola Catalán de San Isidro, la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica (CIDE), la Cátedra UNESCO sobre Desarrollo Sostenible y Educación Ambiental de la Universidad del País Vasco, la Fundación Biodiversidad, la Fundación Artemisan y WWF.

G.) El certificado y el acta que acreditan que la Estrategia fue aprobada, sin observaciones, por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, el 30 de noviembre de 2019.

H.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades: - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 17 de diciembre de 2019 (sin observaciones). - Informe de la Subdirección General de Planificación Ferroviaria del entonces Ministerio de Fomento, de 10 de enero de 2020 (sin observaciones). - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 13 de enero de 2020 (sin observaciones). - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 23 de enero de 2020 (sin observaciones). - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 21 de febrero de 2020 (sin observaciones). - Correo electrónico de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de fecha 4 de mayo de 2020, en el que se solicita "la eliminación (...) del Ministerio (...) entre los coproponentes dado que el que sea Orden conjunta no implica la coproponencia".

I.) El certificado que constata que la Estrategia fue informada por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos el 16 de octubre de 2020; y las alegaciones que, en esta sede, efectuaron el Instituto Geológico y Minero de España, la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, la Subdirección General de Análisis, Prospectiva y Coordinación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (no se especifica qué órgano) y el Ministerio de Educación y Formación Profesional (no se especifica qué órgano).

J.) Un documento que enlaza con una pestaña de la página web https://www.lamoncloa.gob.es que da cuenta de la reunión del Consejo de Ministros de 27 de octubre de 2020, en cuyo seno se "aprob[ó] la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas". Consta igualmente que el documento remitido, aunque su texto es igual que el de la Estrategia sometido a consulta, en la primera página se titulaba "Estrategia... (Fase 1) Guía Metodológica".

Cuarto. Documentación complementaria

El 30 de diciembre de 2020, el expediente tuvo entrada en el Registro del Consejo de Estado.

El 24 de enero de 2021, la autoridad consultante remitió, como documentación complementaria, una nota que afirma que la Subdirección General de Biodiversidad Terrestre y Marina está terminando de crear "una base de datos cartográfica alojada en el Banco de Datos del MITERD (...) con la información cartográfica de los elementos que aportan valor de infraestructura verde al territorio, en concreto, aquellos mencionados en el artículo 15.3 de la Ley (...) del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, para los que se disponga de información cartográfica oficial a nivel estatal (Banco de Datos de la Naturaleza) que constan de las siguientes capas de información:

- Los espacios protegidos, que incluye los espacios naturales protegidos, la Red Natura 2000 y las áreas protegidas por convenios internacionales (Ramsar, MaB, UNESCO...), pendiente su actualización a diciembre de 2020.

- Hábitats en peligro de desaparición y de especies en peligro de extinción. Sólo se incorporará la información cartográfica de los planes de recuperación y conservación de especies amenazadas, así como las áreas críticas. Cuando se disponga de información del catálogo de hábitats en peligro de desaparición, se incorporará a la misma.

- Áreas de montaña. Se utilizará la información incluida en los cálculos de los ODS. En este caso se siguen los criterios UNEP-WCMC descritos en Kapos et al. 2000, se han elaborado las clases a partir del modelo digital del terreno 1:25.000 del IGN.

- Cursos fluviales. Se consideran la red hidrográfica disponible en la DG del Agua.

- Humedales, incluidos en el Inventario Español de Zonas Húmedas y los Ramsar en el apartado de los espacios protegidos.

- Vías pecuarias. La DGBBD está realiza[n]do un proyecto para la armonización y agregación de la información autonómica tanto de la Red Nacional de Vías Pecuarias, como de la Red General. Aunque se dispone de la información de casi todas las CCAA, en una primera fase se ha considerado incluir los ejes, y en el caso de existir los deslindes de la Red Nacional.

- Las rutas migratorias que faciliten la conectividad. El BDN incorporará la información disponible sobre este tema que generará en los próximos meses.

- Los sistemas de alto valor natural originados como consecuencia de las buenas prácticas aplicadas por los diferentes sectores económicos. La información disponible está sujeta a actualización, pero se incluirá mientras la actualización no esté disponible.

- Hábitats prioritarios a restaurar. No existe aún información cartográfica si bien se incorporarán aquellas áreas que serán objeto de restauración en los proyectos financiados por el fondo de Restauración y Resiliencia.

Adicionalmente, se podrán incluir enlaces a otras capas de Banco de Datos de la Naturaleza que puedan ser de interés, como por ejemplo la cartografía de ocupación del suelo de la serie histórica de LULUCF, fecha de referencia 2015 (ráster 25 x 25 metros que cubre todo el territorio clasificado en las principales coberturas del suelo que se corresponde con los principales ecosistemas) u otras capas que se consideren relevantes como información de base complementaria para la identificación de la infraestructura verde.

Esta base de datos cartográfica estará disponible a través de un visor cartográfico que permita a cualquier usuario acceder a esta información para cualquier pixel del territorio español. Esta información podrá ser mejorada en el futuro con la incorporación de nuevas capas cartográficas que ubiquen la infraestructura verde declarada por las distintas CCAA, así como cualquier otra información relevante, como valores de servicios ecosistémicos o de conectividad ecológica, entre otros. En este sentido, el modelo debe entenderse como una herramienta flexible que precisa una continua revisión, puesto que las bases cartográficas utilizadas están sujetas a novedades, mejoras, ajustes, actualizaciones, etc.

Complementariamente a esta tarea, que estará disponible como tarde el 15 de marzo, se va a acometer en los próximos meses el trabajo de cartografía de la conectividad ecológica a escala estatal.

Como resultado de estos trabajos se obtendrán los siguientes productos: - Capas cartográficas en formato shapefile y salidas gráficas del mapa de la conectividad ecológica en base a los ecoperfiles y especies seleccionadas a escala estatal, así como informe y bases de datos asociadas. - Capas cartográficas en formato shapefile del mapa de la conectividad ecológica en la Península Ibérica e informe de validación para al menos uno de los tipos de hábitat seleccionados, así como bases de datos asociadas. - Capas cartográficas en formato shapefile y salidas gráficas del mapa de análisis de la conectividad ecológica a escala estatal, así como informe y bases de datos asociadas.

Se estima que este trabajo podrá estar disponible a finales del primer semestre del año en curso".

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO DE LA CONSULTA Y CARÁCTER DEL DICTAMEN

Versa la consulta sobre el proyecto de Orden por la que se aprueba la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas (en adelante "la Estrategia"), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En la orden de remisión se indica que el presente dictamen se recaba con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, sin especificar si se trata del apartado 2 o el 3 del artículo 22. Como se verá en el epígrafe siguiente y en la observación de carácter general dedicada al "marco legislativo", la Estrategia que ahora se aprueba constituye desarrollo de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en adelante "Ley 42/2007") - en la redacción dada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre- y, a su vez se enmarca dentro de diversos actos que plasman una nueva política de la Unión Europea coincidente con la de la Estrategia, por lo que se emite el presente dictamen en cumplimiento de los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la citada ley orgánica.

II. NATURALEZA JURÍDICA DEL PROYECTO CUYA APROBACIÓN SE SOMETE A CONSULTA.

El expediente sometido a la consideración de este Alto Cuerpo Consultivo plantea una cuestión preliminar de cuya resolución dependerán las observaciones que cabrá efectuar a su tramitación y a su contenido, como es determinar la naturaleza jurídica de la Orden proyectada, que, a su vez, depende de la de la Estratega que la misma aprueba.

Con carácter general, el artículo 24.1.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, señala que las disposiciones y resoluciones de los ministros revestirán la forma de órdenes ministeriales. Estas pueden ser, por ende, disposiciones normativas dictadas en ejercicio de la potestad reglamentaria que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno y a cada uno de sus miembros, o resoluciones dictadas en ejercicio del poder de dirección de los sectores de la actividad administrativa integrados en su ministerio, que el artículo 61 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, les reconoce como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia.

La autoridad consultante no ha definido, con claridad y precisión, qué naturaleza jurídica posee la Orden proyectada. Por una parte, parece entender que se trata de una resolución de carácter gubernativo y, por ello, la organiza en una parte expositiva, tres apartados (no los enumera como "artículos") y un anexo. Pero, por otra parte, parece considerar que constituye una disposición reglamentaria y, por tal motivo, la acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo -de contenido, eso sí, un tanto peculiar- y, como último acto de trámite, la ha remitido a este Consejo "[d]e conformidad con lo previsto en el artículo veintidós de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril", presumiblemente de su apartado 3, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El artículo 15 de la Ley 42/2007 -que lleva por título "Del Marco estratégico de la Infraestructura Verde y de la conectividad y restauración ecológicas" y es el único artículo que integra el capítulo III (Estrategia de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas) del título I ("Instrumentos para el conocimiento y la planificación del patrimonio natural y de la biodiversidad"), capítulo que fue introducido por la Ley 33/2015, de 21 de diciembre- dispone, en sus apartados 1 y 2, lo siguiente:

"Para garantizar la conectividad ecológica y la restauración del territorio español, el Ministerio [para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico], con la colaboración de las comunidades autónomas a través de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y de otros ministerios implicados, elaborará, en un plazo máximo de tres años a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, una Estrategia estatal de infraestructura verde, y de la conectividad y restauración ecológicas (...) que tendrá por objetivo marcar las directrices para la identificación y conservación de los elementos del territorio que componen la infraestructura verde del territorio español, terrestre y marino, y para que la planificación territorial y sectorial que realicen las Administraciones públicas permita y asegure la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad y la restauración de ecosistemas degradados".

De la interpretación literal y sistemática de este precepto se deduce que la Estrategia Estatal de la Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas no delimita ni condiciona directamente el estatuto jurídico de los elementos del territorio nacional que constituyen su objeto ni, por extensión, los intereses legítimos de quienes son titulares de un derecho real sobre los mismos, como sucede con otros instrumentos de planificación de los recursos naturales contemplados en la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad a los que el Tribunal Supremo ha conferido naturaleza reglamentaria; en particular, tales como los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (véase, por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de noviembre de 2017, Rec. 2.984/2016), los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Naturales (véase, por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de septiembre de 2012, Rec. 5.349/2010) y los Planes de Gestión de los Espacios de la Red Natura 2000 (véase, por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019, Rec. 2.007/2017).

Al contrario, la mencionada Estrategia se limita a definir las "directrices" a partir de las que las Administraciones competentes identificarán los elementos del territorio nacional que forman parte de la infraestructura verde de nuestro país y que, por consiguiente, en el futuro condicionarán el contenido de los planes territoriales y sectoriales que aquellas aprueben en ejercicio de sus competencias. Como señaló el Pleno del Consejo de Estado en el dictamen número 1.278/2014, de 12 de marzo de 2015, relativo al anteproyecto de ley que posteriormente dio lugar a la Ley 33/2015 de reforma de la 42/2007, por la que se introdujo en nuestro Derecho la Infraestructura Verde, la misma obedece "a la lógica interna de los modernos sistemas de conservación de la biodiversidad in situ [cuya eficacia] ha venido siendo demostrada científicamente y a que, si hay algo por lo que fallos estructurales dramáticos de la economía española - desarrollo urbanístico irracional- se han visto claramente favorecidos, es precisamente por la tardanza y el retraso en implementar este tipo de políticas públicas para las cuales, además, las modernas metodologías de geodiseño permitirían unos resultados muy significativos a costes mínimos con solo hacer realidad la voluntad política de aplicarlas". Es, en definitiva, un instrumento de "soft law", como lo son las directrices a las que alude el artículo 5.1.j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, introducidas en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Esa misma naturaleza se ha atribuido en derecho internacional y de la Unión Europea a las respectivas estrategias de biodiversidad y en concreto a los documentos más recientes en ambos ordenamientos, la Estrategia de la Unión Europea para 2030 y la Resolución de la Convención de Diversidad Biológica, que fijará para el año 2050 la fecha en que tiene que haberse llevado a cabo y ser una realidad la implementación de las estrategias y planes de acción tendentes a conseguir el principio de no pérdida neta de biodiversidad [culminación de un proceso que comenzó en la 14.ª Conferencia de las Partes, de Sharm El-Sheikh, Egipto, 17-29 de noviembre de 2018 , y que iba a ser aprobada en la 15.ª Conferencia de las Partes Contratantes prevista para su celebración en Kunming (provincia de Hunan, China) y que ha sido pospuesta debido a la pandemia COVID-19 hasta octubre de este año 2021 ]. Esta naturaleza, por lo demás, también le viene atribuida por numerosas organizaciones internacionales tales como la OCDE, y las propias Naciones Unidas, entre otras muchas, así como por el PNUMA, a las estrategias de biodiversidad del artículo 6 de la Convención desde 1992.

III. TRAMITACIÓN DE LA PROPUESTA

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria explicativa.

Durante su tramitación: - se ha consultado al Comité de Espacios Naturales Protegidos, a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad y al Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad; - se ha abierto un trámite de consulta pública previa; - se ha sometido la disposición proyectada a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente; - se ha sustanciado un trámite de información pública; - se han recabado los informes de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, Fomento, Política Territorial y Función Pública, Industria, Comercio y Turismo, Agricultura, Pesca y Alimentación, Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, así como de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 15 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad sanciona para la elaboración de la Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas.

Ha llamado, sin embargo, la atención de este Alto Cuerpo Consultivo, que, por un lado, el propio título del documento aprobado, hasta hace poco, fuera denominado Guía Metodológica, Fase 1, de la Estrategia, y, por otro, que el documento número 9 del expediente (que enlaza con una pestaña de la página web https://www.lamoncloa.gob.es) advierta que, en la reunión del Consejo de Ministros de 27 de octubre de 2020, se "aprob[ó] la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas", información que, a fecha de hoy, también consta en la página web del ministerio .

Y ello por tres razones:

a.) En primer lugar, porque el dictamen del Consejo de Estado constituye un acto de trámite de carácter final, es decir, que se emite inmediatamente antes de que el órgano competente resuelva el expediente correspondiente ex artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

b.) En segundo lugar, porque la autoridad competente para aprobar la citada Estrategia no es el Consejo de Ministros - cuyas disposiciones y resoluciones adoptarán la forma de reales decretos, de conformidad con el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno -, sino los titulares de los ministerios que hayan participado en su elaboración, según lo dispuesto en el párrafo final del apartado 1 del artículo 15 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuyo tenor literal es el siguiente: "Esta estrategia, previo informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, será aprobada mediante orden conjunta, a propuesta de los ministerios que hubieran participado en su elaboración y publicada en el "Boletín Oficial del Estado"".

De ello parece deducirse que, pese al tenor literal del documento número 9 del expediente y del texto de la referenciada página web de ministerio, el Consejo de Ministros no aprobó la Estrategia proyectada en su reunión de 27 de octubre de 2020; simplemente fue informado de su estado de tramitación y/o la tomó en consideración. En otro caso, el Consejo de Estado no podría emitir su dictamen por haber finalizado la tramitación del procedimiento.

Así lo confirma, por lo demás, el sumario de la reunión del Consejo de Ministros, que, en el apartado dedicado al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, habla del "INFORME sobre la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas".

Por lo tanto, debe corregirse la Memoria en su página 5 (en el apartado V figura correctamente que en esa sesión del Consejo de Ministros se aprobó "el borrador" de la Estrategia).

c.) Finalmente, debe resaltarse el cambio muy reciente del título del documento que se aprueba que había venido siendo tramitado expresamente como una Fase, la 1, de la Estrategia incluso con el nombre de Guía Metodológica, lo que explica su contenido, cuestión que se trata en las observaciones al texto sometido a consulta del epígrafe V posterior de las presentes consideraciones.

IV. RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

La competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado, le faculta para aprobar la Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas, en tanto que es jurisprudencia constitucional plenamente consolidada (véase, por todas, la Sentencia 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7) que "excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases".

Por este motivo, ninguna comunidad autónoma impugnó, en su día, el apartado 10 del artículo único de la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, que proporcionó al artículo 15 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad su redacción actual, ni se ha opuesto a la aprobación de la mencionada Estrategia Estatal al participar en la tramitación del presente expediente a través de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, el Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad y la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Tampoco se ha cuestionado la constitucionalidad del apartado 10 del artículo único de la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, que añadió el artículo 15 a la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Pese a que la Memoria dice explícitamente que dicho artículo 149.1.23.ª de la Constitución es el título competencial a cuyo amparo "se dicta" la Orden Ministerial, sin embargo, la misma carezca de mención alguna ni en el preámbulo ni en disposición final alguna, cuando, según las Directrices de Técnica Normativa, apartado 42.b) 2.º, ello debería constar expresamente. Debería, pues, añadirse la mención del título competencial a los apartados de la Orden (el tercero, pasando el actual tercero a ser cuarto).

V. OBSERVACIÓNES GENERALES

V.1.- Acerca del "marco legislativo" que sirve de referencia a la Estrategia

Comienza la Estrategia, tras su "Resumen Ejecutivo", con la descripción de su "Marco de Referencia", el primer componente del cual son los "Antecedentes y Marco Legislativo".

La "Estrategia de la Unión Europea sobre la biodiversidad hasta 2020: nuestro seguro de vida y capital natural", contenida en la Comunicación de la Comisión COM (2011) 244 final, de 3 de mayo de 2011, y actualizada, como se verá, con posterioridad, se propuso como segundo objetivo el "mantenimiento y mejora de los servicios ecosistémicos y la restauración de ecosistemas degradados mediante la incorporación de infraestructura verde a la ordenación territorial. Esto contribuirá a hacer sostenibles los objetivos de crecimiento de la UE, así como a la mitigación y adaptación al cambio climático, fomentando la cohesión económica, territorial y social y protegiendo el patrimonio cultural de la Unión Europea".

La Comunicación de la Comisión COM (2013) 249 final, de 6 de mayo de 2013, titulada "Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa", define, en concreto, la infraestructura verde como "una red de zonas naturales y semi-naturales y de otros elementos ambientales, planificada de forma estratégica, diseñada y gestionada para la prestación de una extensa gama de servicios ecosistémicos. Incorpora espacios verdes (o azules en el caso de los ecosistemas acuáticos) y otros elementos físicos de espacios terrestres (incluidas las zonas costeras) y marinos. En los espacios terrestres, la infraestructura verde está presente en los entornos rurales y urbanos".

Su funcionamiento se basa en "el principio de que la protección y valorización de la naturaleza y los procesos naturales, y los numerosos beneficios que la sociedad humana obtiene de la naturaleza, se integran de manera consciente en la planificación espacial y el desarrollo territorial (...) [lo que] puede contribuir de manera significativa a la aplicación efectiva de todas las políticas [de la Unión] cuando algunos o todos los objetivos deseados puedan conseguirse, parcial o totalmente, mediante soluciones basadas en la naturaleza (...) [como sucede, especialmente, en] los ámbitos de desarrollo regional, cambio climático, gestión del riesgo de catástrofes, agricultura/silvicultura y medio ambiente".

En este marco, resulta "fundamental disponer de datos coherentes y fiables (...) sobre el alcance y estado de los ecosistemas, los servicios que estos prestan y el valor de esos servicios, de manera que los servicios ecosistémicos se valoren correctamente y a continuación se calcule su precio, si procede, a fin de promover soluciones de infraestructura verde en relación con la ordenación del territorio y en los procesos de toma de decisiones en materia de infraestructuras".

En cumplimiento de lo establecido en estas dos comunicaciones de la Comisión, a las que se suma -y debería mencionarse expresamente en la propia Estrategia, pues consta en el preámbulo de la Orden pero no en la Estrategia misma- otra de 2020, la Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad para 2030, y teniendo en cuenta otras experiencias comparadas, la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, introdujo un nuevo capítulo III en el título I de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, dedicado, como ya se ha expuesto, a la Estrategia.

Se trata, pues, de un nuevo instrumento para la correcta gestión de varias políticas de gestión y uso sostenible de la diversidad biológica que vienen siendo impulsadas en recomendaciones o resoluciones de organizaciones internacionales pero que también han sido puestos en marcha por algunos Estados en uso de sus competencias derivadas de la soberanía nacional. Y España, cuando introduce la Estrategia en 2015 lo hace como decisión nacional ajena o adicional a la de la Unión Europea, o más bien junto a la misma, dado que la competencia en esta materia es concurrente según el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Así se deduce del expediente de tramitación de la Ley 33/2015 y del antes transcrito en parte dictamen del Pleno del Consejo de Estado número 1.278/2014. Este carácter de decisión soberana nacional de la Estrategia, más concreta que la expresada por la Unión Europea y otras organizaciones internacionales, no queda sin embargo suficientemente expresado en el contenido del citado "marco legislativo" con el que comienza el texto de la Estrategia. Debería ello plasmarse de manera más clara. Además la función de la Unión Europea en esta materia es bastante limitada al no tener control del territorio, por lo que son los Estados los que están llamados como tales realmente a poner en marcha esas políticas, sobre todo las vinculadas a la Infraestructura Verde, en función de decisiones propias.

Pero con independencia de este fundamento nacional propio, lo que tampoco queda recogido en la Estrategia es que el artículo 15 de la Ley 42/2007 no es ni mucho menos el único mandato legislativo al que obedece la aprobación de la Estrategia y sus elementos. Como se verá más adelante, en las consideraciones sobre el texto se mencionan normas y otras decisiones con valor jurídico que, con posterioridad al año 2015, han incluido componentes adicionales en la Estrategia que no están citados ni en esta introducción a la Estrategia ("Marco Legislativo") ni en las referencias a los componentes concretos de la Estrategia a los que dichas normas y actos se refieren.

En los comentarios al texto concreto de la Estrategia (apartado VI de estas consideraciones) se hará referencia adicional a las leyes y reglamentos que regulan imperativamente el contenido de la Estrategia, más allá de lo que en el año 2015 dispuso el artículo 15, o donde instrumentos normativos de rango superior (reales decretos) han reafirmado o matizado la inclusión de los mismos en la Estrategia. Ninguno de ellos aparece en el "Marco Legislativo". Tampoco lo hacen documentos tan relevantes como las sentencias del Tribunal Constitucional que, al examinar la regulación de algunos de esos componentes, los han dotado de valor infraestructural. O a veces se hacen menciones genéricas a instrumentos que sí se dicen regulados por normas, pero esas normas no solo no están en este "Marco Legislativo" sino que, cuando se alude a ellas en el texto, no se citan o no se hace con la precisión adecuada. Ocurre ello, por ejemplo, con la regulación de la Red Natura 2000 y la restauración de los ecosistemas conforme a la Ley de Responsabilidad Medioambiental; o con la restauración de humedales cuyo mandato se deriva de la adhesión de España al Convenio de Ramsar en 1982, y del desarrollo en 1986 en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico del artículo 103 de la Ley de Aguas de 1985, momento temporal muy anterior, pues, a la vigente reforma integral de la Ley Aguas de 2001, derivada, a su vez, de la Directiva Marco del Agua del año 2000, que es lo único que se menciona. Esta ausencia total de mención, o del detalle preciso en la misma, también se aprecia en relación con las actuaciones que se prevén en la Estrategia, por ejemplo, en lo referente a las operaciones de restauración de ecosistemas que detalla cuidadosamente la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2004/35/CE, o la que obliga a restaurar suelos contaminados, sean industriales o agrícolas (contaminaciones por productos fitosanitarios, o por fertilizantes u otros contaminantes utilizados en exceso, por ejemplo), que está pendiente de revisión y actualización completa.

En suma, al describir el marco (debería ser "Normativo" en vez de "Legislativo"), no figura en el mismo toda la normativa que condiciona la Orden y la Estrategia cuando hay normas y actos, sobre todo los posteriores a 2015, que contienen mandatos directos de añadir en la Infraestructura Verde determinados ecosistemas, elementos naturales o actuaciones no mencionados explícitamente en la lista abierta de elementos del artículo 15. Y cuando los menciona, a lo largo del texto no lo hace con la precisión y rigor necesarios. La Estrategia y las cuatro políticas que va a proceder a incorporar deben tener, y tienen, rigor científico (el "Marco Conceptual" que sigue al "legislativo" está redactado con mayor rigor, precisión y detalle), pero olvida años de producción normativa y de regulación que son de obligatoria referencia para esa futura articulación científica de la Estrategia como instrumento de gestión de las políticas de conservación de la biodiversidad (o que, en su caso, podría la Estrategia recomendar su modificación); no puede ignorarse la existencia de todos esos instrumentos normativos de distinto rango, que no parecen haber sido tomados en consideración (con la excepción, de los listados del anexo III -"Tipología de elementos potenciales a considerar como posibles integrantes de la infraestructura verde"- que cierran la Estrategia al final y que son meros nombres de institutos legales que no se refieren a los instrumentos normativos que los crean y regulan a fecha de hoy).

Debería, pues hacerse una lectura final del texto de la Estrategia incluyendo en el "marco normativo" el mayor número posible de normas vigentes que, o bien añaden elementos a la Infraestructura Verde, o bien regulan o condicionan las acciones (valoración, conectividad y restauración) que en la misma se prevén o describen, cuestión para cuya concreción más detallada se remite adicionalmente a los subapartados A) y F).3 del epígrafe VI de estas consideraciones.

V.2.- Acerca de "las fases" de elaboración de la Estrategia y el contenido de la misma

Como antes se ha señalado (antecedente tercero. J), hasta recientemente no estaba claro si el documento remitido al Consejo de Estado contiene la propia Estrategia o la Guía Metodológica para la elaboración de la Estrategia.

Es cierto que el artículo 15 de la Ley 42/2007, en su apartado 2, no configura la misma como una Estrategia acabada, y deja cierto margen al hablar de que "tendrá por objetivo marcar las directrices para la identificación y conservación de los elementos del territorio", por lo que no impone su identificación en el plazo de tres años a que hace referencia el apartado 1. Por ello, aunque hay elementos que ya están identificados por la legislación a que se ha hecho referencia en el apartado anterior, y porque su listado se hizo sobre la base de institutos ya existentes, en cambio hay otros que necesitan de mayor profundización (singularmente la conectividad, la valoración se servicios ecosistémicos y la priorización de la restauración, más allá de las obligadas por la legislación antes referida).

Por tanto, no hay objeción a que el planteamiento se haya hecho poniendo el énfasis en la concreción futura de esos elementos. De hecho, realmente el texto que se aprueba, es decir, la denominada Estrategia Nacional de la Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas, parece más una estrategia para elaborar la Estrategia que la Estrategia misma, y no es de extrañar que su denominación insistiera en su carácter de Fase 1 o Guía metodológica, que es lo que realmente es por su contenido.

Es cierto que hay elementos o componentes como la evaluación de los servicios ecosistémicos, la conectividad entre zonas que claramente deben formar parte de la infraestructura, o la identificación de las prioridades en la restauración de distintos ecosistemas, ciertamente, llevará tiempo decidir, dado que se trata de políticas de biodiversidad relativamente nuevas que, si bien para la Red Natura 2000 (y otros supuestos abarcados por la legislación de responsabilidad ambiental) estaban ya presentes en dos de sus aspectos, aunque sin implementar todavía (conectividad y restauración), lo novedoso es que la Estrategia los extiende a otros territorios o a otros instrumentos que resaltan su valor infraestructural. Y ciertamente, el cuarto componente de la Estrategia (la valoración de los servicios ecosistémicos) ni siquiera ha empezado con metodología común más allá de estudios exclusivamente científicos.

En suma, este Consejo de Estado no puede sino mostrar su parecer favorable a la aprobación de este texto inicial que, sin perjuicio de que no sea necesario calificarlo como Guía Metodológica o Fase 1, pone en marcha el proceso complejo de elaboración de la Estrategia.

Aún así, el preámbulo y la memoria deberían reflejar: a) que se trata del primer paso o fase hacia la aprobación definitiva de la Estrategia a seguir; b) que, como resaltan las Comunicaciones, el instrumento sobre el que las tres políticas mencionadas pivotan y sin el cual no será posible identificar el valor infraestructural del territorio es la propia Infraestructura Verde y su base cartográfica, aspecto que no aparece expresado con la debida concreción en el segundo de los subapartados del marco de referencia (el "Marco Conceptual") y que se trata del cuarto elemento, la Infraestructura Verde que en el fondo nunca va ser una "foto estática", pues, aunque las metas se vayan logrando, el territorio y su valor infraestructural "verde" irán cambiando necesariamente de manera que incluso una vez completado el proceso descrito, tendrá que tratarse de un instrumento sujeto a cambios permanentes y necesitado de actualización constante.

Este aspecto permanente pero flexible deriva de que habrá elementos o componentes que perderán o disminuirán tal valor necesariamente por efectos tanto antropogénicos directos en determinado territorio, por ejemplo, por necesidades de otras infraestructuras, típicamente las "grises" (carreteras, vías de ferrocarril o marítimas nuevas...), por efectos antropogénicos indirectos (por ejemplo, como consecuencia de la digitalización); otras, por el contrario, bien por compensación de las anteriores, bien por evolución de otras variables, aumentarán su valor infraestructural (nuevos espacios protegidos, nuevas especies amenazadas necesitadas de hábitats de recuperación, bancos de conservación de la naturaleza llamados a compensar las pérdidas de valor residual de biodiversidad producidas por infraestructuras "grises", etc.).

Por ello, debería hacerse un mayor esfuerzo en ese subapartado para reflejar ese resultado final: carácter instrumental necesitado de flexibilidad para su actualización constante e indefinida en el tiempo incluso una vez completada, debido a que se trata de alcanzar la no pérdida neta o de "Cero pérdida neta" (términos clásicos desde mediados de los años 80, el segundo de los cuales utiliza la antes citada propuesta de Resolución a la 15.ª Conferencia -Kunming, China- de las Partes de la Convención de Diversidad Biológica prevista para octubre 2021), por contraposición a la pérdida absoluta de biodiversidad. Por lo demás, respecto a la cronología desde 2021 a 2050, año en la Estrategia en su totalidad tendrá ser una realidad en el territorio español (págs. 124 y siguientes de la Estrategia), se hará una observación más adelante en el apartado VI.F.2.

V.3.- Acerca de "base cartográfica" de la Infraestructura Verde

Señala el apartado 1 del artículo 15 de la Ley 42/2007 que se "elaborará, en un plazo máximo de tres años a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, una Estrategia estatal de infraestructura verde, y de la conectividad y restauración ecológicas, que incorporará una cartografía adecuada que permita visualizar gráficamente la misma".

El proyecto de Orden sometido a consulta aprueba la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas, pero no la dota de una base cartográfica que facilite su comprensión y garantice su adecuada aplicación. Eso sí, dedica su apartado segundo (subapartados 1 y 2) y el anexo IV a esta cuestión: como Meta 0 propone "[i]dentificar y delimitar espacialmente la red básica, a diferentes escalas [estatal, autonómica y local], de la Infraestructura Verde en España"; como línea de actuación 0.01, prevé la elaboración de una Guía metodológica para la identificación de los elementos de la infraestructura verde que cumpla con "la necesidad de normalización de la cartografía, para evitar en la medida de lo posible incoherencias entre las distintas escalas y administraciones, consiguiendo una Infraestructura verde en conjunto plenamente funcional y coherente"; y ordena que los mapas cartográficos trazados por las comunidades autónomas a partir de dicha información, cumplan las especificaciones técnicas incluidas en el anexo IV, al que remite el apartado segundo.2 de la Orden sometida a consulta, para asegurar su plena compatibilidad con el Banco de Datos de la Naturaleza donde se alojará la cartografía de la Infraestructura Verde.

Serán, pues, las diferentes Administraciones públicas las que, en el ámbito de sus respectivas competencias, identificarán los elementos del territorio nacional que formarán parte de la Infraestructura Verde, de acuerdo con la Guía Metodológica aprobada por la Administración General del Estado; y las que los delimitarán espacialmente en sus propias cartografías, que tendrán que ajustarse a las especificaciones técnicas enunciadas en el anexo IV de la Estrategia y ser enviadas al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para que este las incorpore a su Banco de Datos de la Naturaleza.

En principio, la cartografía, como toda a Estrategia, no es una "foto estática", que tenga una fecha concreta, sino un instrumento que debe ser objeto de actualización constante pues debe reflejar los cambios antes indicados acerca del valor infraestructural o no, y el grado, de sus elementos con el paso del tiempo. Y necesita de una tecnología (que es muy usual ya en múltiples actividades económicas y medioambientales y de la que otros países con infraestructuras verdes se han dotado desde el principio) que consiste en un visor cartográfico que administre una red interoperable con ordenadores de quienes envían y usan los datos, así como, al menos en otros países, con supercomputadores para procesarlos con rapidez (España está dotada de su red totalmente infrautilizada, IberGRID).

El proceso de puesta en marcha de este instrumento, mediante el visor correspondiente, podría haber empezado a establecerse hace años, y estar funcionando a los tres años (dada la exigencia rotunda y explícita de su existencia según el tantas veces citado apartado 1 del artículo 15 y en plazo mucho menor que el transcurrido, según las Comunicaciones de la Comisión Europea). No en vano, la Estrategia de la Unión Europea sobre la biodiversidad hasta 2020 se fija como línea de actuación número 5 "[m]ejorar el conocimiento de los ecosistemas y los servicios ecosistémicos en la UE" mediante el cartografiado y evaluación de los mismos por parte de los Estados miembros, con la asistencia de la Comisión, no más tarde de 2014.

Aunque se valora positivamente el apartado 2 de la Orden proyectada, lo cierto es que, solo muy recientemente, desde octubre de 2020 -según la nota incorporada al expediente el 30 de diciembre de 2020, apartado cuarto de los antecedentes- se ha comenzado a dar los pasos para crear el necesario visor cartográfico al que se debe incorporar toda la cartografía ya existente (y que ya existía incluso en el momento en que se redactó el artículo 15, cuyo listado de componentes o elementos con valor infraestructural potencial o real, en forma de lista abierta habría permitido ya, incluso con dos años de retraso, ir conociendo e integrando en el visor). Claramente, en el momento de aprobarse la Ley 33/2015, existían y eran incorporables muy fácilmente a dicha cartografía de la Infraestructura Verde. Así pues, el elemento que transmite esos valores a los ciudadanos y a los agentes económicos, el visor, no tiene por qué esperar a esas adiciones a las que servirá de instrumento funcional, de la misma manera que no deberá dejar de actualizarse cotidianamente cuando haya nuevos o distintos elementos o se degrade o desaparezca el valor infraestructural de alguno de ellos en un determinado territorio.

Esta cartografía es, pues, como acredita el Derecho comparado, el instrumento principal de la Estrategia, sin la cual esta no podrá alcanzar el objetivo que su aprobación persigue, desde el momento en que la forma más rápida y eficaz de representar los elementos del territorio nacional que pueden cumplir una función ecosistémica es a través de mapas geográficos que proporcionen información sobre los espacios que componen la infraestructura verde y condicionen, de este modo, la planificación territorial y urbanística; mapas que deben poder ser visualizados por todos los ciudadanos, pues son sus capas de información las que permiten identificar el valor de cada metro cuadrado del territorio nacional como espacio "infraestructural" o no; de manera que las actuaciones que se prevén realizar en el territorio cuenten con un conocimiento a priori de si el lugar concreto en el que se pretenden realizar tiene o carece de valor infraestructural de relevancia para la biodiversidad y cuál es su alcance; valor que naturalmente variará en función de los instrumentos de todo tipo (normativo, de planes, de directrices, etc.) que deben constar en el visor que, mediante los metadatos correspondientes a cada capa de información, permitirá identificar la intensidad de ese valor infraestructural, o incluso visualizar con tecnologías hoy de uso muy corriente el espacio en tres dimensiones con la información acumulada en cada cubo (se habla, con acierto, de la expresión de los datos en el sistema de información geográfica de datos raster -rejilla- de 25 x 25 metros que cubre todo el territorio clasificado en las principales coberturas del suelo que se corresponde con los principales ecosistemas en la nota informativa incorporada adicionalmente al expediente mencionada en el antecedente cuarto).

En este sentido, es ciertamente muy loable el esfuerzo que desde octubre de 2020 (momento en que se informó del borrador de la Estrategia al Consejo de Ministros) hasta la fecha se ha venido realizando para poner en marcha el sistema con elementos de muy fácil y rápida incorporación porque llevan años depositados y siendo más o menos actualizados en el propio Banco de Datos de la Naturaleza del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Este esfuerzo, que se ha comenzado a poner en marcha una vez que el Estado y las comunidades autónomas aprobaron la propuesta de la Estrategia y se informó de ello al Consejo de Ministros, es tan relevante que debería asegurarse que se sigue adelante con el mismo para que comience a estar en marcha en torno a los seis meses que la nota afirma como plazo inicial para su puesta en funcionamiento. Por ello, este Consejo de Estado estima muy conveniente resaltar su valor, de manera: a) que se incorpore la nota informativa a la Memoria como un anexo, y b) que se dedique el párrafo final de la parte expositiva a resumir su contenido, en términos más o menos similares a los que recoge la nota: "La base de datos cartográfica estará disponible [aproximadamente en el plazo de seis meses desde la aprobación de la Estrategia] a través de un visor cartográfico que permita a cualquier usuario acceder a esta información para cualquier pixel del territorio español. Esta información podrá ser mejorada en el futuro con la incorporación de nuevas capas cartográficas que ubiquen la infraestructura verde declarada por las distintas Comunidades Autónomas, así como cualquier otra información relevante, como valores de servicios ecosistémicos o de conectividad ecológica, entre otros. En este sentido, el modelo debe entenderse como una herramienta flexible que precisa una continua revisión, puesto que las bases cartográficas utilizadas están sujetas a novedades, mejoras, ajustes, actualizaciones, etc.".

Finalmente, el subapartado 2 del apartado segundo de la Orden sometida a consulta señala literalmente que "la cartografía que permita visualizar gráficamente la Estrategia (...) será aquella alojada en el Banco de Datos de la Naturaleza del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico...". Y la nota habla, con acierto de datos "raster". Por ello, debería incluirse en la memoria, dado que así se deduce implícitamente de la misma que el visor, como instrumento inicial de puesta en marcha de la Infraestructura contará con: a) servicios de transformación que garanticen la actualización continua de los datos raster (y vectoriales) a partir desde los datos vectoriales originales de los que ya dispone o le suministren las comunidades autónomas, corporaciones locales y otros agentes; y b) servicios de descarga para asegurar la plena utilización y consideración de la Infraestructura Verde en todos los proyectos y actuaciones en el territorio. Para ello, c), se atenderá a la regulación actual de la cartografía por la legislación de la Unión Europea y la española correspondiente, estos servicios serán conformes a las especificaciones técnicas establecidas en la Directiva Inspire.

En suma, añadiendo a la Estrategia el componente que se describe en la nota informativa y tomando en consideración los elementos adicionales con los que a partir de la misma se deduce que el visor debe contar para ser una realidad en seis meses, aunque ello no permita visualizar la Estrategia definitiva mientras el proceso no se complete, ello dará lugar a contar con la tecnología adecuada, indefinidamente y de constante actualización. Es más, con ese instrumento se podría empezar a aportar funcionalidad a la Estrategia e incluso podría permitir comenzar a prestar servicios muy pertinentes en la evaluación y gestión de los futuros proyectos basados en los Fondos Europeos previstos en el Real Decreto-ley 36/2020, de 22 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. De hecho, la Unión Europea, si se atiende a las Comunicaciones, estima que se va a poder contar ya con una mínima Infraestructura Verde para poder acometer su evaluación, gestión y seguimiento, dados el sustrato tecnológico y científico que le sirve de base.

VI. OBSERVACIONES PARTICULARES AL TEXTO DE LA ORDEN Y DE LA ESTRATEGIA

Junto con las observaciones generales expuestas en la consideración anterior del presente dictamen, cabe efectuar las siguientes observaciones particulares al texto remitido a este Consejo:

A.) EL TÍTULO DEL PROYECTO

Durante casi toda la tramitación del procedimiento, la Estrategia contenida en el anexo de la propuesta se denominaba "Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas". Su nombre fue ligeramente modificado, por razones que no figuran en el expediente, en el momento en el que la citada Estrategia fue remitida al Consejo de Ministros para su toma en consideración, tal y como ha quedado reflejado en el antecedente tercero de este dictamen.

Sin embargo, teniendo en cuenta el tenor literal del artículo 15 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, sería aconsejable que el Proyecto hablase, nuevamente, de la Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas.

B.) PARTE EXPOSITIVA

Como antes se ha señalado, no se da cuenta en la Estrategia de todas las Comunicaciones de la Comisión Europea en las que se alude a la Infraestructura Verde, ni estas están bien mencionadas en la parte expositiva de la Orden. La "Estrategia Europea de Biodiversidad 2020" de la que habla el preámbulo, es realmente la "Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad hasta 2020, aprobada en 2011"; y la "Estrategia Europea de Biodiversidad 2030", es la Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad para 2030, aprobada en 2020. También se recuerda lo antes señalado acerca de que no figura el título competencial que se invoca en la Memoria, y que la disposición final segunda de la Ley 42/2007 invoca como fundamento competencial de su artículo 15. Debe pues quedar reflejado que se trata del artículo 149.1.23.ª de la Constitución.

C.) APARTADOS DEL PROYECTO DE ORDEN

Dado que se trata de apuntar un instrumento de "soft law", ninguna objeción hay a que se enumeren como puntos o apartados, primero, segundo y tercero, el contenido de la Orden. Si bien (y dado que no hay explicación o razonamiento de porqué se utiliza este sistema), cabe recordar que también hay en nuestro ordenamiento planes, directrices y otros instrumentos de "soft law" cuyas órdenes o reales decretos de aprobación enumeran su contenido como artículos. Así se ha hecho, por ejemplo, con las Estrategias Marinas en el Real Decreto 1365/2018, de 2 de noviembre, o con la totalidad de los contenidos de los distintos planes hidrológicos (véase, para los vigentes, el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero).

D.) LA PUBLICACIÓN DEL PROYECTO

El apartado tercero de la propuesta declara que la Orden proyectada surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Con independencia de que se recuerda que debería añadirse otro apartado con la mención del título competencial, como cautela, teniendo en cuenta que, pese a no haber sido todavía aprobada, la Estrategia ya se encuentra publicada en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico , que la publicación oficial en el BOE ha de extenderse a la totalidad de la orden, incluido su anexo, pues aunque el tenor literal del artículo 15.1 de la Ley 42/2027, es algo confuso al no estar claro si la publicación se predica de la Estrategia o de la Orden [ "Esta Estrategia, previo informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, será aprobada mediante orden conjunta, a propuesta de los ministerios que hubieran participado en su elaboración y publicada en el "Boletín Oficial del Estado""], ciertamente la publicación de ambas cumple con dicho artículo 15.1 (evitándose las dudas que generaría la publicación solo de la Orden aprobatoria) y en cualquier caso, desde una perspectiva genérica, el artículo 45.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, requiere que los actos administrativos sean objeto de publicación cuando tengan por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas.

Finalmente, se remite al apartado F.2 siguiente a efectos de la posible consideración de la oportunidad de ser más preciso en la Orden con el cronograma temporal de futuras actuaciones que se describe en la Estrategia.

E.) EL CONTENIDO DE LA ESTRATEGIA: LOS ELEMENTOS O COMPONENTES QUE HAN DE FORMAR PARTE DE LA ESTRATEGIA

El apartado 3 del artículo 15 de la Ley 42/2007 enumera una serie de elementos que la Estrategia ha de tener "en especial consideración", a saber, los espacios protegidos, los hábitats en peligro de desaparición y de especies en peligro de extinción, las áreas de montaña, los cursos fluviales, los humedales, las vías pecuarias, las corrientes oceánicas, los cañones submarinos, las rutas migratorias que faciliten la conectividad, los sistemas de alto valor natural originados como consecuencia de las buenas prácticas aplicadas por los diferentes sectores económicos, los hábitats prioritarios a restaurar, los terrenos afectados por los bancos de conservación de la naturaleza y los instrumentos utilizados por las Administraciones competentes en la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje, hecho en Florencia el 20 de octubre del año 2000.

Se trata de una lista numerus apertus -"entre otros" dice el citado apartado 3- que puede -y debe- ser completada con los demás elementos del espacio terrestre y marino español con virtualidad para prestar servicios ecosistémicos y, de este modo, contribuir a la consecución de los objetivos que la Estrategia persigue.

E.1.- Componentes específicamente listados en el artículo 15.3 de la Ley 42/2007

De los componentes explícitamente listados, ninguno de ellos deja de ser tratado en profundidad, y en principio con acierto, por la Estrategia. Por ello, gran parte del contenido del extenso documento no sugiere observación alguna salvo la de resaltar el loable esfuerzo científico que se ha llevado a cabo.

Sin embargo, la relevancia de esta enumeración, unida a la extensión de la Estrategia y a la forma en la que se ha decidido organizar su contenido en el texto de la Estrategia -de manera transversal-, hacen aconsejable incluir en su seno un cuadro resumen que facilite la búsqueda de la información disponible sobre cada uno de los elementos de la lista. A estos efectos, podría incorporarse al anexo III, que lleva por título "Tipología de elementos potenciales a considerar como posibles integrantes de la infraestructura verde", una referencia expresa a las páginas que se ocupan, de manera detallada y detenida, de cada componente, o incluir en el documento un índice temático usual en las técnicas editoriales de publicaciones de contenido variado y científico en todo el mundo, que estuviera exclusivamente dedicado a referir al usuario o lector a las páginas concretas en las que aparecen mencionados cada uno de esos elementos o componentes mencionados en el artículo 15.3 de la ley.

E.2.- Componentes no expresamente mencionados en la lista del artículo 15.3 de la Ley 42/2007

A su vez, hay otros componentes que no constan en el citado artículo 15, pero que es obvio que deben formar parte de la Infraestructura Verde.

(i).- Centrando, en primer lugar, la atención en elementos o componentes que han sido incluidos en normas de rango superior a los de la Orden en que ahora se aprueba (y limitando su mención a los que se han examinado en dictámenes de este Consejo de Estado), cabe destacar, a efectos de su mención en el "marco normativo", además de la red de custodia del territorio (a la que hace referencia el artículo 76 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que sí está tratada a lo largo del texto de la Estrategia) los siguientes:

a) Respecto a los Parques Nacionales; aunque están mencionados no hay cita ni reconocimiento expreso en la Estrategia de que su Plan Director, aprobado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, los perfila en su objetivo 2.1 como "parte integrante de la infraestructura verde del territorio español", lo que debería resaltarse pues el artículo 15.3 solo menciona "los espacios protegidos" de manera genérica, inclusión ad hoc y expresa que el Pleno de este Consejo de Estado evaluó muy favorablemente en su dictamen n.º 998/2015, de 17 de diciembre;

b) Respecto a las Estrategias marinas: también están mencionadas múltiples veces. Ello no obstante se debería mejorar el texto que se refiere a las mismas, incluyendo al menos la cita expresa del Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, cuyo proyecto fue objeto del dictamen n.º 167/2017, de 23 de marzo, que analizó expresamente la inclusión de determinados espacios marinos en dicha Infraestructura. El artículo 10.m) de esta norma alude, al referirse al contenido de los planes de ordenación del espacio marítimo, a "los elementos de entre los listados u otros adicionales que deban formar parte de la infraestructura verde del artículo 15 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad"; y

c) Respecto a los caminos naturales: están mencionados al final del anexo III en el apartado dedicado a "Otras áreas importantes para la conectividad", cuando, en realidad, además de constar como importantes elementos para la conectividad, tienen valor infraestructural obvio por sí mismos, valor implícito como delimitador de ecosistemas (su paisaje) en sí mismos dignos de protección (véanse, al respecto los dictámenes núms. 861/2016, de 19 de enero de 2017, sobre el proyecto de de real decreto por el que se regula la Red Nacional de Caminos Naturales, y 1.191/2017, de 22 de febrero 2018, del Pleno de este Consejo de Estado, sobre el anteproyecto de ley por la que se modifica la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y cuyo valor como tal ha sido declarado por el Tribunal Constitucional en la STC 118/2017, de 19 de octubre, y tienen un desarrollo legislativo importante, por lo que la cita de estas normas también debería constar expresamente en la Estrategia).

(ii).- En segundo lugar, hay componentes regulados simultáneamente o con posterioridad a la regulación de la Infraestructura Verde en 2015 pero que, en cambio, no son mencionados.

a.) Un ejemplo de actividad similar a la que se pretende lograr con la Infraestructura Verde es la futura aplicación del artículo 53 de la Ley 42/2007, que obliga (mediante un instrumento similar de intercambio de comunicación con base cartográfica) a la interoperabilidad de datos y visualización de la información común del Registro de la Propiedad y el Catastro con los elementos listados como de valor para la infraestructura verde; y, a pesar de ello, ni siquiera se menciona en la Estrategia. Es cierto que el desarrollo del artículo 53, cuyo texto procede de la reforma de 2015, todavía no ha sido objeto de desarrollo normativo; pero también está pendiente el desarrollo de los Bancos de Conservación de la Naturaleza (introducidos en nuestro ordenamiento por ley en 2013 y mencionados expresamente en el artículo 15) y estos sí son tratados como componentes de futura inclusión en la Estrategia. Sería oportuno que la Estrategia señalara al menos la vinculación entre ambos instrumentos, es decir, entre la propia Infraestructura y el desarrollo del artículo 53 de la Ley 42/2007, pues una vez consolidada la Infraestructura Verde, si no se tiene en cuenta dicho desarrollo, podría haber duplicación innecesaria o disfuncional entre ambos sistemas, en especial en una base cartográfica que debería ser obviamente común.

b.) Una cosa parecida ocurre con el Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIGPAC), del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que contiene tanta información ambiental sobre usos del suelo no urbano que de hecho está siendo utilizado como sustitutiva de la non nata Infraestructura Verde por muchos científicos (vid., por ejemplo, los análisis de servicios ecosistémicos en hábitats y lugares de alimentación de aves necrófagas se han basado en el mismo). Al haber sido modernizado recientemente (véase, por todos, el reciente Real Decreto 41/2021, de 26 de enero, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común), su vinculación con la Infraestructura Verde debería formar parte de la misma. En el texto se mencionan las "Parcelas agrícolas sujetas a figuras de la PAC relacionadas con el objetivo de la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima para alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la UE" entre los "espacios sujetos a actividades agrarias protectoras de la biodiversidad" (pág. 231 de la Estrategia). Pero, más allá de esta mención, de nuevo, este Consejo de Estado estima muy conveniente la inclusión de un apartado dedicado a su vinculación con dicho SIGPAC como tal instrumento que ofrece mucha más información que la que se acaba de mencionar y sobre todo permitirá a los agentes de todo tipo, incluidos los económicos, usuarios de la Estrategia y de la Infraestructura localizar el territorio a efecto de sus proyectos, especialmente cuando se está convirtiendo en el principal instrumento de obtención de información acerca de ecosistemas tales como los pastos de montaña y los espacios agrosilvopastorales mediterráneos a los que la Estrategia dota, y reconoce, como de gran valor para sus fines (véase, al respecto el reciente dictamen n.º 733/2020, de 14 de enero de 2021).

c.) Tampoco forman parte de la Estrategia elementos esenciales de la protección del dominio-público marítimo terrestre que el Tribunal Constitucional (véase, por todas, la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1) ha vinculado estrechamente con el mismo, como elemento esencial de su protección o de su paisaje, como son las zonas de servidumbre de protección (hasta de 20 o 100 metros desde la línea de pleamar), acceso o tránsito, y la zona de influencia (desde esos 20 o 100 metros hasta un mínimo de 500 metros tierra adentro de la línea de finalización del mismo). Se ha constatado que la ausencia de información adecuada acerca del valor infraestructural del mismo está generando conflictos -véase el reciente dictamen de este Consejo de Estado n.º 719/2020, de 4 de febrero de 2021- que la Infraestructura Verde debería haber evitado, lo que hace también muy conveniente su inclusión, más allá de la mención al dominio público marítimo-terrestre como uno de los múltiples espacios demaniales listados en la pág. 231 o de los de especial riesgo ecológico en la pág. 233.

F.) CUESTIONES DE ESTILO

1.- El apartado segundo de la Orden proyectada y el apartado V.1 de la Memoria se refieren al artículo 15 de la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, cuando deberían aludir al artículo 15 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, en la redacción dada al mismo por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, sobre todo porque ese año fue el que fijó la fecha a quo para el cómputo de los tres años que impuso el apartado 1 del citado artículo 15.

Respecto a esta cuestión temporal, es cierto que, además de la decisión de empezar a poner en marcha el visor cartográfico en un plazo breve de en torno a seis meses, en las páginas 124 y siguientes de la Estrategia se acaba fijando una escala de consecución de metas respecto de las que, por resaltar las más importantes, es destacable que se señale que "los programas de trabajo tendrán una duración de 3 años desde el momento de la aprobación de la Estrategia y hasta el año 2050 en el que debe de estar completamente implementada" para lo que "se desarrollará un Primer Programa de Trabajo por parte de la Administración General del Estado dentro del primer año tras la aprobación de la Estrategia Nacional y con un marco temporal de tres años desde su aprobación, coincidiendo con el período para que cada una de las Administraciones autonómicas desarrolle sus propias Estrategias. Tras este período, se llevará a cabo una revisión de la Estrategia Nacional incorporando las acciones desarrolladas por la AGE durante el mismo y adaptándola al desarrollo llevado a cabo durante este período de la IV europea".

Con independencia de vincular la fecha final (2050) con la de la futura Resolución de la 15.ª Conferencia de las Partes de la Convención de Diversidad Biológica (Kunming, octubre 2021), podría considerarse la oportunidad de trasladar esos compromisos mensuales, anuales, trienales y el final de 2050 de manera más clara a un apartado (o artículo) de la propia Orden de aprobación (previo al de la fecha de su efectividad del apartado tercero de la misma, o como subapartado del mismo).

2.- Finalmente, convendría hacer un repaso de la terminología empleada. Pese a haber términos técnicos usuales en los instrumentos de políticas y legislación de medio ambiente, estos no son utilizados; en su lugar, se emplean términos científicos muchas veces no regidos por la necesaria y consensuada precisión. Por ejemplo, se habla reiteradamente, citando a un científico, de caudales mínimos (y solo dos veces de los caudales ecológicos, de los ríos, en las págs. 103 y 138); de litoral y zonas costeras sin más precisión, cuando en la Ley de Costas aquellos más vinculados al dominio público marítimo-terrestre tienen un valor tan singular que el Tribunal Constitucional les ha dotado de valor y protección constitucional derivado del bloque de la constitucionalidad en la antes citada STC 149/1991; o de reservas fluviales y no de las "reservas naturales fluviales" (salvo una vez, en la pág. 231), que es la terminología oficial que tienen las mismas en la Ley de Aguas (artículo 42), en el Reglamento de la planificación hidrológica aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y en todos los Planes Hidrológicos

Con todo, dado el enfoque de la Estrategia (en cuyos primeros apartados se trata a fondo la cuestión desde el punto de vista científico, y en los siguientes se conecta la ciencia con el mundo institucional de las políticas de biodiversidad), ello resulta lógico. Lo importante es ser conscientes de que la implementación real de la Estrategia tal y como está diseñada (plan para elaborarla), deberá incluir al menos un párrafo o apartado estableciendo como principio de actuación la conveniencia e incluso necesidad de cuidar estos extremos de utilización del lenguaje, no solo científico, sino también jurídico (lenguaje empleado en la legislación estatal básica y, en el caso de las Estrategias autonómicas, en sus respectivos grupos normativos), en todos los aspectos de su desarrollo ulterior para evitar disfunciones y para dotar a la Infraestructura Verde y las políticas de valoración de servicios ecosistémicos, de conectividad y de restauración de mayor precisión. De esta manera, estas políticas se vincularán mucho más fácilmente con la políticas y normas vigentes sin crear un mundo conceptual nuevo y ajeno al ordenamiento español, local, autonómico y estatal, de la Unión Europea e internacional, incluso cuando se promueva su cambio, pues ello exigirá todavía una mayor precisión sin menoscabo de la seguridad jurídica, principio que opera con un lenguaje, se quiera o no, que es jurídico por definición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede procederse a la aprobación por los titulares de los ministerios proponentes del proyecto de Orden conjunta sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.

Resolución CBD/COP/14/9 5 de octubre de 2018 "Orientaciones estratégicas a largo plazo hacia la Visión de la Diversidad Biológica para 2050".

"Marco mundial de la diversidad biológica posterior a 2020" que se ha elevado por el Grupo de Trabajo a la Conferencia, en el que se utiliza la palabra "Marco" de modo provisional, hasta que la Conferencia de las Partes adopte una decisión en su 15.ª reunión en la que se determine el nombre definitivo". https://www.miteco.gob.es/es/prensa/ultimas-noticias/aprobada-la-estrategia- nacional-de-infraestructura-verde-y-de-la-conectividad-y-restauraci%C3%B3n- ecol%C3%B3gicas-clave-para-recuperar-los-ecosistemas-esp/tcm:30-515904 Se trata de un término totalmente usual hoy en día en cartografía que equivale al de "mapa online interactivo" pero preferible sobre este porque pone el énfasis en el software que muestra la cartografía más que en su propio contenido cartográfico. https://www.miteco.gob.es/es/biodiversidad/temas/ecosistemas-y- conectividad/estrategiainfraestructuraverde_tcm30-515864.pdf