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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de febrero de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de 4 de diciembre de 2020, cuya entrada se registró el día 9 de diciembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifican los anejos del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se modifican los anejos del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones.

SEGUNDO.- El proyecto de orden consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

El preámbulo explica que el transporte de mercancías perecederas se regula, en el ámbito internacional, por el Acuerdo sobre Transportes Internacionales de Mercancías Perecederas y sobre Vehículos Especiales utilizados en estos transportes (conocido como "ATP"), hecho en Ginebra el 1 de septiembre de 1970. Su objetivo es facilitar el transporte internacional de esta clase de mercancías, para lo cual detalla entre otras cuestiones, las condiciones técnicas para asegurar que se preserve su calidad. España se adhirió al ATP en 1972 y sus disposiciones entraron en vigor el 21 de noviembre de 1976. Desde esa fecha, el texto internacional ha sido objeto de varias enmiendas que se han incorporado a la legislación nacional.

El Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones, desarrolla la reglamentación nacional sobre el transporte de mercancías perecederas en cuanto se refiere a la construcción, control y ensayo de los vehículos.

La experiencia acumulada en los años de aplicación del ATP y del Real Decreto 237/2000 - continúa el preámbulo- ha puesto de manifiesto la necesidad de actualizar los requisitos de control de conformidad de los vehículos especiales en servicio, con el objetivo de acomodar tales requisitos a las especificaciones técnicas previstas en el ATP y exigidas por el resto de partes contratantes del Acuerdo. Además, la reforma proyectada concreta las disposiciones sobre conformidad de la producción (para clarificarlas y promover la leal competencia entre productores), establece sistemas de intercambio de información entre las administraciones implicadas en el control de conformidad e introduce nuevas disposiciones en materia de seguridad y salud laboral.

Para dar cumplimiento a estos objetivos, la orden proyectada actualiza los anexos del Real Decreto 237/2000. Ello permitirá -según el preámbulo- adaptar la normativa nacional sobre transporte de mercancías por carretera a la evolución de la técnica, contribuirá a garantizar la seguridad y la protección del medio ambiente, fomentará la competencia efectiva en el mercado en beneficio de los consumidores y mejorará la eficiencia energética de las unidades de transporte, todo ello en cumplimiento de los principios fundamentales de la economía circular.

La parte expositiva explica que la norma cumple los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Responde a los principios de necesidad y eficacia, dado que la reforma obedece a la voluntad de incorporar mejoras, adaptar la normativa al entorno técnico y legal y simplificar los procedimientos de actuación. Además, el principio de transparencia se ha cumplido con la emisión de los informes preceptivos durante la tramitación del expediente y con la evacuación de los trámites de audiencia y participación públicas. En fin, concurre el principio de eficiencia, ya que la norma no impone cargas innecesarias y racionaliza la gestión de los recursos públicos en la aplicación de sus disposiciones.

En cuanto a la base normativa, explica el preámbulo que la disposición final única del Real Decreto 237/2000 habilita al entonces ministro de Industria y Energía (actual ministra de Industria, Comercio y Turismo) para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y ejecución, así como para modificar sus anejos y apéndices.

Por último, se indica que el proyecto normativo ha sido sometido al trámite de consulta pública previa previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha evacuado trámite de audiencia pública, de conformidad con el artículo 26.6 de la misma ley, y ha recibido el informe favorable de la Comisión para la Ordenación del Transporte de Mercancías Perecederas.

El artículo único del proyecto dispone la modificación de los anejos 3 y 4 del Real Decreto 237/2000.

En cuanto al anejo 3, se incorporan los siguientes cambios:

- En primer lugar, se modifica su rúbrica, que pasa a ser "Requisitos de los procedimientos y equipos de inspección" (actualmente, el anejo se titula "Requisitos adicionales a cumplir por los organismos de control").

- Se da nueva redacción a los cuadros 1 y

p.ej.: 1.456/97 " \* MERGEFORMAT 766/2020

Fernández de la Vega Sanz, Presidenta Herrero y Rodríguez de Miñón Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer Andrés Sáenz de Santa María Ledesma Bartret Aza Arias Manzanares Samaniego Camps Cervera Alonso García Asua Batarrita Hernández-Gil Álvarez- Cienfuegos, Secretaria General

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de febrero de 2021, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de 4 de diciembre de 2020, cuya entrada se registró el día 9 de diciembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifican los anejos del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se modifican los anejos del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones.

SEGUNDO.- El proyecto de orden consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

El preámbulo explica que el transporte de mercancías perecederas se regula, en el ámbito internacional, por el Acuerdo sobre Transportes Internacionales de Mercancías Perecederas y sobre Vehículos Especiales utilizados en estos transportes (conocido como "ATP"), hecho en Ginebra el 1 de septiembre de 1970. Su objetivo es facilitar el transporte internacional de esta clase de mercancías, para lo cual detalla entre otras cuestiones, las condiciones técnicas para asegurar que se preserve su calidad. España se adhirió al ATP en 1972 y sus disposiciones entraron en vigor el 21 de noviembre de 1976. Desde esa fecha, el texto internacional ha sido objeto de varias enmiendas que se han incorporado a la legislación nacional.

El Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones, desarrolla la reglamentación nacional sobre el transporte de mercancías perecederas en cuanto se refiere a la construcción, control y ensayo de los vehículos.

La experiencia acumulada en los años de aplicación del ATP y del Real Decreto 237/2000 - continúa el preámbulo- ha puesto de manifiesto la necesidad de actualizar los requisitos de control de conformidad de los vehículos especiales en servicio, con el objetivo de acomodar tales requisitos a las especificaciones técnicas previstas en el ATP y exigidas por el resto de partes contratantes del Acuerdo. Además, la reforma proyectada concreta las disposiciones sobre conformidad de la producción (para clarificarlas y promover la leal competencia entre productores), establece sistemas de intercambio de información entre las administraciones implicadas en el control de conformidad e introduce nuevas disposiciones en materia de seguridad y salud laboral.

Para dar cumplimiento a estos objetivos, la orden proyectada actualiza los anexos del Real Decreto 237/2000. Ello permitirá -según el preámbulo- adaptar la normativa nacional sobre transporte de mercancías por carretera a la evolución de la técnica, contribuirá a garantizar la seguridad y la protección del medio ambiente, fomentará la competencia efectiva en el mercado en beneficio de los consumidores y mejorará la eficiencia energética de las unidades de transporte, todo ello en cumplimiento de los principios fundamentales de la economía circular.

La parte expositiva explica que la norma cumple los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Responde a los principios de necesidad y eficacia, dado que la reforma obedece a la voluntad de incorporar mejoras, adaptar la normativa al entorno técnico y legal y simplificar los procedimientos de actuación. Además, el principio de transparencia se ha cumplido con la emisión de los informes preceptivos durante la tramitación del expediente y con la evacuación de los trámites de audiencia y participación públicas. En fin, concurre el principio de eficiencia, ya que la norma no impone cargas innecesarias y racionaliza la gestión de los recursos públicos en la aplicación de sus disposiciones.

En cuanto a la base normativa, explica el preámbulo que la disposición final única del Real Decreto 237/2000 habilita al entonces ministro de Industria y Energía (actual ministra de Industria, Comercio y Turismo) para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y ejecución, así como para modificar sus anejos y apéndices.

Por último, se indica que el proyecto normativo ha sido sometido al trámite de consulta pública previa previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha evacuado trámite de audiencia pública, de conformidad con el artículo 26.6 de la misma ley, y ha recibido el informe favorable de la Comisión para la Ordenación del Transporte de Mercancías Perecederas.

El artículo único del proyecto dispone la modificación de los anejos 3 y 4 del Real Decreto 237/2000.

En cuanto al anejo 3, se incorporan los siguientes cambios:

- En primer lugar, se modifica su rúbrica, que pasa a ser "Requisitos de los procedimientos y equipos de inspección" (actualmente, el anejo se titula "Requisitos adicionales a cumplir por los organismos de control").

- Se da nueva redacción a los cuadros 1 y 2, que regulan los equipos de inspección mínimos y los procedimientos técnicos exigibles a los organismos de control, así como las excepciones aplicables a estaciones ITV.

- Se modifican los apéndices 5 y 6, que regulan, respectivamente, el modelo de certificado para las unidades isotermas, refrigerantes, frigoríficas, caloríficas o frigoríficas y caloríficas, y el modelo de certificado de conformidad para los vehículos especiales destinados al transporte nacional de mercancías perecederas. En ambos casos la nueva redacción remite a los modelos definidos en el ATP.

- Se suprime el apéndice 13, que actualmente regula el procedimiento de control de montaje de caja cerrada.

Por lo que respecta al anejo 4, regula los requisitos para el cumplimiento del ATP en relación con las inspecciones, modificaciones, conformidad de la producción en serie y conformidad de unidades en servicio. Las principales novedades se refieren a los siguientes aspectos:

- Se regulan los controles de conformidad de la producción en serie (apartado 1) y de las unidades en servicio (apartado 4).

- Se prevé que la emisión de certificados de conformidad tenga lugar por medios electrónicos (apartado 3).

- Se indica que el funcionamiento del Registro de contraseñas de tipo, regulado en el artículo 3.2 del real decreto, tendrá lugar por medios electrónicos. Las solicitudes de alta o baja de contraseñas se presentarán en la forma que determine el órgano competente de la comunidad autónoma y se acompañarán de la documentación que indica el artículo 3.1 del real decreto. La validez de las contraseñas de tipo se rige por lo dispuesto en el ATP y, una vez expirado el plazo (que el Acuerdo fija en seis años) serán dadas de baja de oficio por el Registro. Se indica que los organismos de control y estaciones ITV remitirán al Registro copia de los certificados de conformidad, "quedando estos a disposición de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas".

- En fin, se introducen otras modificaciones para actualizar los requisitos aplicables a las modificaciones de la caja o cisterna u otros recintos isotermos (apartado 2), así como a los mecanismos que deben emplear las estaciones de ensayo para garantizar la seguridad del personal que realice las labores de inspección (apartado 5).

La disposición transitoria primera se refiere a la renovación de los certificados para las unidades con una antigüedad superior a quince años e inferior a veintiuno.

La disposición transitoria segunda establece una regla especial sobre expedición de certificados de conformidad.

La disposición final primera modifica la Orden de 20 de septiembre de 1985, sobre normas de construcción, aprobación de tipo, ensayos e inspección de cisternas para el transporte de mercancías peligrosas, en relación con la emisión del certificado IMDG (para vehículos-cisternas y cisternas dedicados al transporte por mar de mercancías peligrosas).

La disposición final segunda especifica que la orden proyectada se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

La disposición final tercera señala como fecha de entrada en vigor, el 1 de julio siguiente a su aprobación, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

TERCERO.- La orden sometida a consulta se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, con fecha de 26 de octubre de 2020.

Después de un resumen ejecutivo, la memoria justifica la oportunidad de la propuesta y la adecuación a los principios de buena regulación en términos muy similares a los del preámbulo. Al explicar las alternativas consideradas, destaca que la única posibilidad era acometer la reforma proyectada y hacerlo, además, por orden ministerial, en cuanto se modifican los anexos. La otra opción, que era "no aprobar ninguna regulación", se descartó porque no permitiría adaptar al actual entorno técnico y legal el Real Decreto 237/2000.

En cuanto al análisis jurídico, la memoria aborda con mayor detalle la explicación de las obligaciones impuestas por el ATP a los Estados firmantes. Señala que el anejo 1, apéndice 1, de esta norma internacional obliga a las autoridades nacionales competentes a adoptar las medidas necesarias para comprobar que las unidades de la serie se fabrican conforme al tipo aprobado, para lo cual se pueden realizar sobre las unidades de la serie de producción. En consecuencia con esta previsión, se considera necesario definir en la reglamentación nacional los controles que permitan asegurar la conformidad de la producción en serie, para lo cual se procede a desarrollar y actualizar los controles ya existentes, definidos en el anejo 4 del Real Decreto 237/2000.

Por otro lado, el anejo 1, apéndice 2, del ATP faculta a la autoridad competente para aplicar el procedimiento que se define en su párrafo segundo sobre el control de la isotermia de las unidades en servicio. Con respecto a este punto, la memoria subraya que la experiencia adquirida desde la entrada en vigor del Real Decreto 237/2000, ha puesto de manifiesto la necesidad de desarrollar estas disposiciones para asegurar que las unidades en servicio mantienen las características técnicas de isotermia definidas por el Acuerdo. Con este fin, se incluyen en el párrafo 4 del anejo 4 nuevas previsiones sobre la conformidad de los vehículos en servicio y la necesidad de realizar ensayos para comprobar el mantenimiento de las especializaciones técnicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.4 del Real Decreto 237/2000. Asimismo, en el párrafo 3 del mismo anejo 4, se recoge la emisión electrónica de los certificados de conformidad de los vehículos, "imprescindible para adaptar al progreso técnico la ejecución del artículo 10 del Real Decreto [237/2000]".

La memoria insiste -en los mismos términos del preámbulo- en que la base normativa para acometer estas modificaciones se encuentra en la disposición final única del Real Decreto 237/2000, que faculta al ministro competente para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y ejecución, así como para modificar los anejos y apéndices.

Por lo demás, se indica que la norma proyectada no supone la derogación de ninguna otra; que entrará en vigor el 1 de julio siguiente a su aprobación (de conformidad con el artículo 23 de la Ley del Gobierno) y que no se encuentra incluida en el Plan Anual Normativo.

Desde la óptica de su adecuación al orden de distribución de competencias, subraya que la orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. En cuanto a la tramitación del expediente normativo, la norma ha sido sometida al trámite de consulta pública previa, según lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno. La consulta se publicó en la página web del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, en la sección de participación pública, y se abrió un plazo para la presentación de observaciones entre el 7 el 25 de febrero de 2019. Se recibieron las aportaciones de la Asociación de Carroceros y Transformadores de Vehículos Industriales y Comerciales; la Asociación Española de Fabricantes de Remolques, Semirremolques, Cisternas y Vehículos Análogos; la Federación Española de Asociaciones de Organismos de Control; Frigicoll; la Fundación para el Fomento de la Innovación Industrial y el laboratorio de ensayos CETEMET Túnel del frío.

El trámite de audiencia se llevó a cabo de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno: el texto se publicó en el portal web del ministerio proponente y se abrió un plazo para la presentación de alegaciones que finalizó el 20 de septiembre de 2019. Además, se informó por correo electrónico a las comunidades autónomas, organismos de control acreditados en el campo del transporte de mercancías perecederas, a la Comisión de Coordinación del Transporte de Mercancías Perecederas, a los laboratorios de ensayo acreditados y a las asociaciones que agrupan a los fabricantes del sector. En el anexo I de la memoria constan las alegaciones recibidas y la respuesta dada a cada una de ellas.

Con posterioridad, el proyecto de orden ha recibido el informe favorable de la Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Perecederas (el 25 de mayo de 2020), de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 1010/2001, de 14 de septiembre, por el que se determinan las autoridades competentes en materia de transporte de mercancías perecederas y se constituye y regula la Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Perecederas. Además, se han recibido los informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, así como la del ministerio proponente, todo ello de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno. En cumplimiento de ese mismo artículo, se ha obtenido también la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

En cuanto a la posible notificación a la Unión Europea, la Subdirección General de Relaciones Internacionales y Cooperación del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo ha informado que no resulta necesaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva 2015/1535/UE, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.

En la valoración de los impactos, la memoria destaca que la orden proyectada no incorpora novedades significativas en el procedimiento regulado por el Real Decreto 237/2000 ni tampoco una mayor carga de tramitación para los agentes económicos, por lo que su aprobación "no supondrá ningún impacto económico con carácter significativo en el conjunto de la economía española".

En cambio, considera que la norma sí tendrá efectos positivos sobre la competencia, en la medida en que define unas reglas uniformes para la verificación inicial del fabricante, que serán conocidas por todos los agentes económicos. Se evaluarán la existencia y aplicación de procedimientos que permitan un control efectivo de la conformidad de los productos con el tipo que se debe aprobar, a cuyos efectos se podrá tomar como base la existencia de un sistema de gestión de la calidad conforme a la norma UNE-EN ISO 9001 o bien el certificado de conformidad vigente en el momento de la verificación (esto último para fabricantes de vehículos sometidos a conformidad de la producción según el artículo 9 del Real Decreto 750/2010, de 4 de junio, por el que se regulan los procedimientos de homologación de vehículos de motor y sus remolques, máquinas autopropulsadas o remolcadas, vehículos agrícolas, así como de sistemas, partes y piezas de dichos vehículos).

La memoria destaca, además, que la norma proyectada contempla una evaluación periódica de la eficacia de estos procedimientos, prevé la utilización de firma electrónica avanzada basada en certificado reconocido para la emisión de certificados de conformidad, y cumple con el principio de unidad de mercado, al eliminar las trabas a las actuaciones de los organismos de control cuando tienen lugar en más de una comunidad autónoma, "unificando el procedimiento de inspección en todo el territorio".

Respecto a la valoración de las cargas administrativas, se indica que el proyecto supone tanto un incremento como una reducción de las cargas actualmente existentes. Para evaluar su coste, la memoria aplica los parámetros y estimaciones del anexo V de la Guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.

- Por un lado, la norma introduce una nueva carga para los fabricantes de las unidades especiales para el transporte de mercancías perecederas, que se traduce en la obligación de someterse a una evaluación inicial previa a la inscripción en el registro de contraseñas de tipo, seguida de verificaciones periódicas cada tres años por un organismo de control. La finalidad es verificar la existencia y aplicación de procedimientos que permitan el control de la conformidad con los productos tipo. El coste unitario de las auditorías se estima en 1.500 euros y el coste anual (para una población afectada de 300 fabricantes registrados, con una frecuencia estimada de 1/3) se valora en 150.000 euros.

- Por otro lado, la norma avanza en la reducción de cargas al sustituir la obligación de los fabricantes de realizar determinados ensayos de verificación, cuyo coste se calcula en 1.500 euros por unidad. Teniendo en cuenta que la población afectada es de 300 fabricantes registrados, con una media de un ensayo por año, la reducción de cargas se estima en 300.000 euros.

- Además, la norma adopta un modelo de registro electrónico de contraseñas de tipo y de fabricantes, lo que se calcula que permitirá un ahorro de 18.495 euros anuales. A ello se añade la reducción de costes que resulta de la simplificación del procedimiento de asignación de contraseña tanto por la supresión de la solicitud previa de asignación (con un ahorro estimado de 2.210 euros anuales) como por la reducción de los plazos de respuesta (con un ahorro estimado de 14.300 euros anuales).

- En fin, la memoria destaca que la norma reduce las cargas administrativas al contemplar el envío de los certificados de conformidad por los organismos de control y estaciones ITV al registro electrónico y su puesta a disposición de los órganos de las comunidades autónomas, lo que permitirá un ahorro anual estimado de 4.000.000 euros.

Por tanto, se calcula que, en total, la norma permitirá reducir las cargas administrativas en aproximadamente 4.335.005 euros.

Finalmente, la memoria indica que la norma no tiene impacto presupuestario, ni por razón de género, ni en la infancia, la adolescencia o la familia. Tampoco se considera necesaria su evaluación ex post, "dado que las medidas contenidas en esta orden están ya avanzadas por resultados de ensayos efectuados sobre las unidades de transporte que se re evalúan actualmente a los 21 años".

CUARTO.- En el expediente remitido a este Consejo de Estado constan los siguientes documentos:

1. Inicio del expediente. El 30 de enero de 2019, el secretario general de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa autorizó el inicio del expediente normativo. La orden de inicio se acompaña de una ficha resumen de la iniciativa.

2. Consulta previa. Se tramitó mediante la publicación de un anuncio en el portal web del ministerio proponente, con la apertura de un plazo para la presentación de alegaciones hasta el 25 de febrero de 2019.

Se recibieron distintas iniciativas de la Asociación de Carroceros y Transformadores de Vehículos Industriales y Comerciales (ASCATRAVI), la Fundación para el Fomento de la Innovación Industrial, la Federación Española de Organismos de Control (FEDAOC), Frigicoll, la Asociación Española de Fabricantes de Remolques, Semirremolques, Cisternas y otros vehículos análogos (ASFARES) y el Centro Tecnológico Metalmecánico y del Transporte (CETEMET).

3. Audiencia Pública. El trámite de audiencia se sustanció mediante publicación del proyecto de orden y la memoria del análisis de impacto normativo en el portal web del ministerio. Se recibieron escritos de alegaciones de las siguientes entidades: ASFARES, ASCATRAVI, Auding Control, FEDAOC, Fundación para el Fomento de la Innovación Industrial, Laboratorio de Frío de Galicia, SYC Applus+ y SCI Control e Inspección. Todas las observaciones se orientaban a sugerir mejoras de redacción que afectaban a distintos aspectos técnicos del proyecto. Según refleja la memoria, la mayoría de estas observaciones han sido aceptadas por el órgano proponente.

4. Informes de otros departamentos ministeriales. Han intervenido en el expediente la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que no formuló observaciones, y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, que elevó un informe con algunas observaciones al proyecto y a la memoria.

5. Informe de la Subdirección General de Relaciones Internacionales y Cooperación del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. El informe, con fecha de 24 de julio de 2020, recuerda que la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, exime de la obligación de notificación a aquellas reglamentaciones técnicas que supongan una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea (artículo 5). Por ello, concluye, "teniendo en cuenta que las especificaciones técnicas previstas en el proyecto de orden responden a la necesidad de adecuarse a las especificaciones exigidas por el Acuerdo sobre Transportes Internacionales de Mercancías Perecederas y sobre Vehículos Especiales utilizados en estos transportes (ATP) por parte de esta Subdirección General de Relaciones Internacionales y Cooperación, se considera que no es necesaria la notificación del proyecto de real decreto a través del procedimiento recogido en la Directiva 2015/1535/UE".

6. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. Emitido de conformidad con el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, el informe formula varias observaciones al proyecto y a la memoria. Algunas son de carácter formal, de redacción o de técnica normativa. Sin embargo, otras tienen carácter sustancial y se refieren a las innovaciones incorporadas al anejo 4 del Real Decreto 237/2000:

- Por lo que respecta a las disposiciones sobre la garantía de conformidad de la producción en serie del fabricante de unidades de transporte, considera que la regulación estaba ya prevista en el anejo 4, con lo que el proyecto no se extralimita al incorporar algunas modificaciones de carácter técnico.

- En cambio, en lo que respecta a los apartados 3 y 4 del anejo 4, que se refieren a la emisión electrónica de certificados de conformidad y al control de isotermia de las unidades en servicio, señala que se "incorporan modificaciones sobre materias que no estaban incluidas en el Anejo 4 anterior, y que, por su sustantividad, podrían formar parte del articulado del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, y, consecuentemente, suponer su modificación. En tal sentido, se sugiere una reflexión sobre dicho particular, y que se incluya una mejor justificación al respecto en la MAIN".

Según refleja la memoria, todas las observaciones se aceptaron a excepción de una propuesta de redacción alternativa de la disposición transitoria primera, por considerar que el texto propuesto aporta mayor claridad.

7. Informes y aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública. Constan los informes emitidos por la Secretaría General Técnica de este ministerio (con algunas observaciones de redacción y técnica normativa) y la Dirección General de Régimen Autonómico y Local. En este se analiza en detalle la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de seguridad industrial, y concluye que el proyecto se adecua al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, sin perjuicio de lo cual sugiere incorporar una disposición final con la cita del título competencial del artículo 149.1.13.ª de la Constitución.

Además de estos dos informes, en un escrito remitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública se informa de que se había obtenido la aprobación previa del Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I

La consulta tiene por objeto el proyecto de Orden Ministerial por la que se modifican los anejos del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones.

El presente dictamen preceptivo se emite en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual la Comisión Permanente habrá de ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones". Por otro lado, dado que varias de las modificaciones persiguen dar adecuado cumplimiento al ATP, debe tenerse también en cuenta el artículo 22.2 de la citada Ley Orgánica del Consejo de Estado, que establece que su Comisión Permanente será consultada en relación con las "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

II

Como decía el dictamen del Consejo de Estado número 1.157/2010, de 9 de septiembre, la regulación proyectada nace del Acuerdo sobre transportes internacionales de mercancías perecederas y sobre vehículos especiales utilizados en estos transportes (ATP), hecho en Ginebra el 1 de septiembre de 1970 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 22 de noviembre de 1976. Este Acuerdo, auspiciado por la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa (CEPE-ONU), establece las medidas para asegurar la mejora de las condiciones de conservación y calidad de las mercancías perecederas durante su transporte, en especial en el transcurso de los intercambios internacionales.

En nuestro ordenamiento interno, tales medidas se desarrollan en el Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, que fue informado por el Consejo de Estado en su dictamen número 3.405/99, de 12 de enero de 2000 y ha sido objeto de sucesivas modificaciones (ver los dictámenes números 3.805/2000, de 25 de enero de 2001; 1.157/2010, de 9 de septiembre y 87/2020, de 16 de abril).

III

La tramitación del proyecto se ha desarrollado de forma correcta, conforme al procedimiento regulado en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En el expediente remitido a este Consejo de Estado consta la memoria del análisis de impacto normativo que analiza pormenorizadamente los distintos aspectos de la norma proyectada, desde su dimensión jurídica, técnica y económica. Destaca también la respuesta dada a las distintas observaciones recibidas y la circunstancia de que estas hayan sido aceptadas en su práctica totalidad.

Se han llevado a cabo los trámites de consulta previa y audiencia pública y se ha dado traslado del proyecto a las entidades más representativas del sector, a las comunidades autónomas y a la Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Perecederas, (esto último, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3. a) del Real Decreto 1010/2001, de 14 de septiembre, por el que se determinan las autoridades competentes en materia de transporte de mercancías perecederas y se constituye y regula la Comisión para la Coordinación de dicho transporte). Por todo ello, es necesario concluir que el expediente normativo ha sido tramitado correctamente y procede entrar a analizar el fondo de la norma consultada.

IV

La competencia del Estado para aprobar la orden proyectada se fundamenta en el título del artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia en la determinación de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

Como analiza en detalle el informe emitido por la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, la norma proyectada se reconduce, a efectos competenciales, al ámbito de la competencia en materia de industria y, más específicamente, de seguridad industrial. De acuerdo con una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional "la seguridad industrial tiene una conexión específica con la materia industria, en la que se incluye (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 3), siendo el título habilitante estatal el que deriva de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 CE [STC 20/2014, de 10 de febrero, FJ 3 c)]. En ejercicio de dicha competencia y "conforme a una consolidada doctrina de este Tribunal (SSTC 203/1992, 14/1994 y 243/1994, entre otras), el Estado se reserva la potestad de dictar normas relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales, de los procesos industriales y de los productos elaborados por los mismos" (STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 9)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 63/2018, de 7 de junio). Por ello, debe concluirse que el Estado tiene competencia para aprobar la norma proyectada.

En cuanto al rango de la norma, la disposición final única del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, contiene una habilitación al ministro competente para modificar los apéndices y anejos del real decreto mediante orden ministerial:

"Se faculta al Ministro de Industria y Energía para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del presente Real Decreto, así como para modificar los anejos y apéndices del mismo".

Esta disposición fue informada favorablemente por el Consejo de Estado en su dictamen sobre el entonces proyecto de Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, (dictamen número 3.405/99, de 12 de enero de 2000), y ha sido invocada posteriormente para modificar los anejos y apéndices del Real Decreto mediante Orden ITC/2590/2010, de 30 de septiembre (objeto del dictamen del Consejo de Estado número 1.157/2010, de 9 de septiembre).

V

La reforma proyectada se dirige a mejorar la aplicación del ATP en España y, más específicamente, a facilitar el control de conformidad de las condiciones técnicas de los vehículos especiales destinados al transporte terrestre de mercancías perecederas.

El ATP (anejo 1, apartado 1) obliga a las autoridades nacionales competentes a adoptar todas las medidas necesarias para controlar que las unidades isotermas, refrigerantes, frigoríficas y caloríficas cumplen con las exigencias técnicas que se definen en el propio acuerdo. Este control debe hacerse antes de la puesta en servicio de las unidades y, una vez puestas en servicio, repetirse periódicamente (como mínimo cada seis años y, además, cuando lo determine la autoridad competente). Los métodos y procedimientos de control se describen con detalle en el apéndice 2 del anejo 1 del ATP y su puesta en práctica tiene lugar en estaciones de ensayo designadas o aceptadas por la autoridad competente. Una vez realizados los ensayos y controles, y verificado el cumplimiento de los requisitos técnicos, las autoridades competentes expiden un certificado de conformidad del vehículo.

La aplicación de los métodos y procedimientos para el control de conformidad en España se desarrolla, como ya se ha dicho, en el Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero. En concreto, su artículo 5 se refiere a las inspecciones de los vehículos especiales en servicio, que habrán de ser realizadas por los organismos de control o las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) autorizados por la comunidad autónoma donde se lleve a cabo la inspección. El artículo 5.3 se refiere al control de conformidad antes de la puesta en servicio y el artículo 5.4, al control de los vehículos especiales en servicio. Por su parte, los anejos del real decreto regulan las especialidades de la puesta y mantenimiento en servicio de determinados vehículos (anejo 1), los documentos que deben expedir los organismos de control (anejo 2) y los requisitos adicionales exigidos a los organismos de control (anejo 3). Además, la Orden ITC/2590/2010, de 30 de septiembre -antes citada- añadió un nuevo anejo 4 al Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, donde se desarrollan los requisitos complementarios para el cumplimiento del ATP en relación con las inspecciones, modificaciones y montajes de los vehículos autorizados para el transporte de mercancías perecederas.

En lo que ahora interesa, el ATP contempla una regla especial para la comprobación de conformidad de los lotes de unidades isotermas idénticas producidas en serie. Esta especialidad consiste, básicamente, en permitir ensayos en unidades de la serie conforme al tipo previamente definido, a efectos de expedir un certificado de conformidad para todo el lote. Tal posibilidad no estaba específicamente desarrollada en el anejo 4 del Real Decreto 237/2000 y, con este fin, se introduce una modificación en su apartado 1. Además, el apéndice 2 del anejo 1 del ATP permite a las autoridades nacionales aplicar un procedimiento para comprobar la isotermia de las unidades en servicio, posibilidad que no contemplaba la normativa vigente y que ahora se introduce al actualizar el apartado 4 del anejo 4.

Junto a las anteriores modificaciones, se introducen otras de carácter técnico (control de las modificaciones de las unidades en servicio, requisitos de seguridad de las estaciones de ensayo) e incorpora como novedad la emisión de certificados electrónicos de conformidad por los organismos de control y el funcionamiento electrónico del Registro de contraseñas de tipo.

Con carácter general, es preciso subrayar que la reforma cuenta con un amplio consenso, tal y como se desprende del expediente. Las distintas entidades del sector han intervenido y formulado observaciones técnicas que, en su mayor parte, han sido tenidas en cuenta e incorporadas al texto. Todo ello constituye, ciertamente, una garantía de acierto del contenido de la norma. Por lo demás, el proyecto presenta un marcado carácter técnico, y, en este aspecto, el Consejo de Estado considera que se encuentra bajo la garantía técnica de los órganos de la Administración tanto nacionales (en particular, la Comisión de Coordinación de Transporte de Mercancías Perecederas) como internacionales (Comité de Transportes Interiores de la CEPE-ONU). Por todo ello, la reforma proyectada merece un juicio global favorable.

El examen de la norma consultada ha suscitado a este Consejo una única observación de fondo. Durante la tramitación del expediente, la Secretaría General Técnica del ministerio proponente manifestó algunas dudas con respecto al contenido de los apartados 3 y 4 que la orden ministerial incorpora al anejo 4 y que se refieren, respectivamente, a los certificados electrónicos de conformidad y al control de la isotermia de las unidades en servicio. Consideraba que la orden proyectada "incorpor[a] modificaciones sobre materias que no estaban incluidas en el Anejo 4 anterior, y que, por su sustantividad, podrían formar parte del articulado del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, y, consecuentemente, suponer su modificación. En tal sentido, se sugiere una reflexión sobre dicho particular, y que se incluya una mejor justificación al respecto en la MAIN".

Para dar respuesta a estas observaciones, la nueva versión de la memoria del análisis de impacto normativo incluyó una explicación detallada de las modificaciones introducidas, así como de la base jurídica que las sustenta, en los términos que han quedado extractados en el antecedente segundo del presente dictamen. A juicio del Consejo de Estado, para valorar adecuadamente su significado y alcance es preciso diferenciar entre la regulación que se da al procedimiento de control de los vehículos en servicio y la imposición del uso de medios electrónicos por los organismos de control y el Registro de contraseñas de tipo.

En cuanto a las previsiones sobre inspección de las unidades en servicio, este Consejo comparte las razones expuestas por el órgano proponente. De entrada, no ofrece duda que la norma puede añadir contenidos técnicos al anejo 4, toda vez que el propio anejo 4 se introdujo ex novo por orden ministerial. Además, el nuevo texto remite al procedimiento de control de isotermia definido en el ATP (anejo 1, apéndice 2) lo que, además de ser coherente con el Acuerdo internacional, respeta las exigencias del artículo 5.4 del Real Decreto 237/2000, que se limita a exigir que el control de conformidad de los vehículos especiales en servicio se lleve a cabo mediante inspecciones o ensayos "conforme a lo establecido en el ATP o, en su caso, en el anejo 1 de este presente Real Decreto, emitiéndose un acta según el modelo establecido en el apéndice 7 del presente Real Decreto".

En cambio, la imposición de medios electrónicos en el procedimiento suscita mayores reservas. El proyectado apartado 3 del anejo 4 incorpora, como se ha dicho, la obligación de que los certificados de conformidad de los vehículos se expidan en forma electrónica. Tiene el siguiente tenor:

"Los certificados de conformidad serán emitidos de forma electrónica y serán firmados electrónicamente con firma avanzada en certificado reconocido e incorporarán código de verificación. La emisión de certificados de conformidad no será posible si no se satisfacen las disposiciones del apartado 1, anterior".

Además, el uso de medios electrónicos se extiende al Registro de contraseñas de tipo. Según el apartado 6 del anejo 4:

"El Registro de contraseñas de tipo previsto en el artículo 3.2 de este real decreto adoptará medios electrónicos para su funcionamiento. Las solicitudes de alta o baja de contraseñas, se presentarán en la forma que disponga el órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que esté radicado el fabricante, ante el Registro electrónico de contraseñas de tipo. Las solicitudes se acompañarán de la documentación exigida en el artículo 3.1, y serán resueltas por el citado órgano competente.

De conformidad con lo establecido en el anejo 1, apéndice 2, del ATP, las contraseñas de tipo tendrán una validez máxima de 6 años a partir de la fecha del ensayo de determinación del coeficiente global de transmisión térmica K, por lo que serán dadas de baja en el Registro, de oficio, una vez transcurrido dicho plazo.

Los organismos de control y estaciones ITV remitirán al Registro electrónico de contraseñas de tipo copia de los certificados de conformidad del vehículo emitidos, tanto iniciales como sucesivos, quedando estos a disposición de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. En el caso de haberse efectuado ensayo de verificación del coeficiente global de transmisión térmica K se remitirá a dicho Registro copia del acta de ensayo".

En este punto, el Consejo de Estado considera que el proyecto de orden ministerial rebasa los límites de la habilitación contenida en la disposición final única del Real Decreto 237/2000. Resulta evidente que con la regulación proyectada no se están desarrollando aspectos técnicos de control de conformidad (ensayos o inspecciones) contenidos en los anexos, sino cuestiones de procedimiento administrativo que, como dice la Secretaría General Técnica del ministerio proponente, tienen sustantividad propia. Así, el nuevo anejo 4 se refiere a la presentación de solicitudes de alta o baja de contraseñas y a su resolución por el órgano competente de la comunidad autónoma; a la actuación de oficio de la Administración para dar de baja en el Registro las contraseñas cuya validez haya expirado o a la remisión de documentos por los organismos de control. Se obliga a los organismos de control a expedir certificados de conformidad en formato electrónico con firma avanzada y el Registro funcionará por medios electrónicos. De la importancia de estas modificaciones da cuenta la propia memoria cuando destaca la mayor agilidad en el intercambio de información entre Administraciones públicas y calcula el ahorro de costes. Resulta muy expresivo el siguiente párrafo de la página 13:

"Además de eliminar la solicitud previa de reserva de contraseña que efectuaban los organismos de control, mediante la tramitación electrónica se procederá a la resolución del expediente por parte del mismo órgano que recibe la solicitud y la documentación exigida (...). Asimismo, dicha simplificación del procedimiento supone una reducción de los plazos de respuesta de la administración...".

Sin desconocer las innegables ventajas que el uso de sistemas electrónicos puede aportar al procedimiento -en términos de eficiencia y ahorro-, considera el Consejo de Estado que se trata de una materia que excede del ámbito de la orden ministerial y debe figurar en el articulado del real decreto. Como ha señalado este Alto Cuerpo Consultivo en otras ocasiones, puede admitirse que un real decreto habilite a un ministro a modificar los anexos de la norma mediante orden ministerial, pero "para que esta habilitación sea admisible en Derecho se ha de tener en cuenta su excepcionalidad, y, por consiguiente, su interpretación restrictiva, la necesidad de que se refiera a aspectos técnicos, no a las decisiones reglamentarias fundamentales, y la perfecta delimitación del ámbito normativo en el que puede actuar el Ministro. El principio de seguridad jurídica, incluido en el artículo 9.3 de la Constitución, exige una certidumbre completa sobre las partes del real decreto a que se extiende la autorización al Ministro. Por este motivo, lo ordinario es que se refiera a uno o a varios anexos del real decreto en cuestión" (dictamen número 930/2018, de 13 de diciembre). Aunque en el expediente sometido a consulta los aspectos mencionados se incluyan formalmente en el anejo 4, no cabe desconocer que, materialmente, no se refieren a aspectos técnicos, sino a decisiones reglamentarias fundamentales, señaladamente al desarrollo de los procedimientos administrativos que se deben seguir ante las Administraciones competentes (solicitud de contraseñas, inscripción en el Registro, presentación de documentos). Por este motivo, es preciso concluir que su regulación en la orden proyectada rebasa los límites de la habilitación contenida en la disposición final primera del Real Decreto 237/2000.

La anterior observación, que se formula al artículo único, apartado tres, de la orden proyectada (en la redacción que da a los nuevos apartados 3 y 6 del anejo 4), tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Para acoger esta observación bastaría con eliminar de la norma proyectada los aspectos procedimentales que recoge el citado artículo único, apartado 3, en la redacción dada a los nuevos apartados 3 y 6 del anejo 4, con el fin de incorporarlos a una norma con rango de real decreto que modifique el articulado del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero. No sería necesario incoar un nuevo expediente normativo, habida cuenta de que se han completado todos los trámites exigidos por la Ley del Gobierno (consulta a las comunidades autónomas, audiencia a los interesados, informe favorable de la Comisión para la Ordenación del Transporte de Mercancías Perecederas y aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública). Sí es necesario recordar que el dictamen del Consejo de Estado tiene carácter final (artículo 2.4 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril), por lo que el proyecto no podrá remitirse posteriormente a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Administración ni incorporar modificaciones que vayan más allá de lo que resulte de la aceptación de las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, sin perjuicio de correcciones menores o de tipo formal (en este sentido, dictamen del Consejo de Estado número 679/2020, de 10 de diciembre).

En fin, al margen de lo anterior, este Alto Cuerpo Consultivo ha advertido que la memoria del análisis de impacto normativo, al descartar la posible evaluación ex post, ofrece una explicación cuyo sentido no es claro. El órgano proponente considera que tal evaluación no resulta necesaria, ya que "las medidas contenidas en esta orden están ya avaladas por resultados de ensayos efectuados sobre las unidades de transporte que se re evalúan actualmente a los 21 años". Respecto a esta cuestión, parece al Consejo de Estado que debiera valorarse la oportunidad de incluir algún mecanismo de evaluación de los efectos de la norma, habida cuenta de que, como se ha razonado hasta ahora, las modificaciones propuestas no se circunscriben al ámbito de lo técnico, sino que se proyectan hacia otros aspectos de procedimiento, como la emisión de certificados electrónicos o el intercambio de información entre Administraciones públicas. En todo caso, si finalmente se decide descartar la evaluación ex post, esta decisión deberá quedar adecuadamente razonada en la memoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada al artículo único, apartado tres, y considerada la relativa a la memoria del análisis de impacto normativo, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial por la que se modifican los anejos del Real Decreto 237/2000, de 18 de febrero, por el que se establecen las especificaciones técnicas que deben cumplir los vehículos especiales para el transporte terrestre de productos alimentarios a temperatura regulada y los procedimientos para el control de conformidad con las especificaciones".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO.