Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de diciembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 12 de noviembre de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula el apoyo oficial en forma de subvención al tipo de interés de los créditos para la construcción de buques.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza haciendo referencia a los antecedentes normativos de la disposición proyectada, que arrancan del Real Decreto 442/1994, de 11 de marzo, sobre primas y financiación a la construcción naval. Esta norma reglamentaria contempló dos instrumentos de apoyo al sector naval que, posteriormente, pasaron a quedar regulados, separadamente, en dos normas reglamentarias distintas: el Real Decreto 873/2017, de 29 de septiembre, por el que se regulan las ayudas al sector de construcción naval en materia de investigación, desarrollo e innovación; y el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula el apoyo oficial en forma de subvención al tipo de interés de los créditos para la construcción de buques.

Este último Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, prevé la concesión directa de ayudas por las que se subvenciona la diferencia entre el tipo de interés del crédito concedido y el tipo de interés comercial de referencia del euro en la fecha de la concesión del crédito, con un límite en la subvención de un punto porcentual. Así lo permite el Reglamento (UE) n.º 1.233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial y sus modificaciones posteriores.

El Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, tiene un periodo de vigencia que finaliza el 31 de diciembre de 2020. Se considera necesario extender este período de vigencia con la finalidad de que el instrumento de apoyo que se regula en dicho real decreto continúe permitiendo -como ha hecho hasta ahora- que los astilleros españoles contraten en igualdad de oportunidades con respecto al resto de astilleros europeos. Además, se introducen en el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, "ligeras modificaciones", con el fin de mejorar el funcionamiento del mecanismo de apoyo, a la vista de la experiencia adquirida hasta el momento. Por último, el preámbulo añade que la prórroga del apoyo a los créditos a la exportación de buques en España se alinea, asimismo, "con el plan de recuperación para Europa, como apoyo para empresas privadas, con el fin de impulsar su actividad, mantener el empleo y relanzar la economía".

Tras el preámbulo, el artículo único lleva a cabo la modificación del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula el apoyo oficial en forma de subvención al tipo de interés de los créditos para la construcción de buques. Se estructura en cuatro apartados:

- El apartado uno modifica el artículo 3.1 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, que queda redactado del siguiente modo: "1. Podrán ser beneficiarios del apoyo oficial a los créditos en forma de subvención al tipo de interés las entidades financieras o de crédito que concedan créditos a los armadores nacionales o extranjeros, a astilleros y a terceros, en adelante acreditados, para la construcción o transformación de buques de casco metálico en las empresas de construcción naval localizadas en España".

- El apartado dos confiere al artículo 5.2 del real decreto que modifica la siguiente redacción: "2. Las actuaciones susceptibles de ayuda serán los créditos para la construcción o transformación de buques de casco metálico que se concedan a los armadores nacionales o extranjeros, a astilleros y a terceros, para la ejecución de construcciones y transformaciones definidas en el citado Acuerdo sectorial, siempre y cuando, en el caso de buques de nueva construcción se superen las 250 GT, a excepción de los remolcadores que deberán superar los 1000 kW. Los créditos deberán estar denominados en euros".

- El apartado tres modifica el primer párrafo del artículo 11 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, que queda redactado en los siguientes términos: "El acreditado deberá presentar el formulario electrónico que figura en el anexo III de este real decreto, junto con la siguiente documentación para la comprobación de la actuación susceptible de ayuda en los seis meses siguientes a la entrega del buque o a la fecha de notificación de la resolución de concesión si esta fecha fuera posterior: ...". - El apartado cuatro otorga nueva redacción a la disposición final cuarta del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre ("Período de vigencia"). Esta disposición establece actualmente que "el periodo de vigencia del presente real decreto finaliza el 31 de diciembre de 2020". De acuerdo con el proyecto, la disposición pasa a prever que ese periodo de vigencia finaliza "el 31 de diciembre de 2025".

El proyecto cuenta, además, con dos disposiciones finales. La disposición final primera declara que la norma proyectada se aprobará al amparo de lo establecido en la regla 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. La disposición final segunda prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Contenido del expediente

En el expediente remitido al Consejo de Estado obran los siguientes documentos:

a) Autorización de inicio del expediente: El 28 de enero de 2020, se autorizó el inicio del expediente de tramitación del proyecto, impulsado por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

b) Documentación relativa al trámite de consulta previa: Consta en el expediente la celebración de una consulta previa sobre el objeto y finalidad de la futura norma. En este trámite, abierto entre el 13 de enero y el 3 de febrero de 2020, y accesible a través del correspondiente portal web, no se recibieron observaciones.

c) Texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo: Obran en el expediente las sucesivas versiones del texto del proyecto que han ido elaborándose a lo largo de su tramitación. A las distintas versiones del proyecto se acompaña, en cada caso, la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.

En su versión final, la memoria se abre con un resumen ejecutivo del documento. A continuación, justifica su carácter abreviado por ser el alcance del proyecto "muy concreto, singular y perfectamente delimitado" y no derivarse de su aprobación impactos apreciables en los ámbitos a los que se refiere el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Afirma la memoria que las modificaciones que el proyecto lleva a cabo se concretan en la extensión de la vigencia del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, hasta el 31 de diciembre de 2025, así como en la introducción en su articulado de "ligeras modificaciones que no afectan a su naturaleza ni significativamente a su funcionamiento". En concreto, de acuerdo con la memoria:

* Se modifica un plazo de presentación de documentación para establecer un criterio más acorde con la realidad observada.

* Se actualiza el concepto de "astilleros en España" en los que pueden construirse los buques objeto de crédito subvencionable. Para ello, se elimina la necesidad para los astilleros de contar con la autorización administrativa prevista en la disposición adicional decimoctava de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, "por haber quedado dicha necesidad obsoleta según el artículo 13 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre".

* Por último, se aumenta el tamaño mínimo de los buques objeto de crédito subvencionable (de 100 GT a 250 GT), así como la potencia mínima de los remolcadores (de 365 kW a 1.000 kW). La memoria explica que ello se hace "en consonancia con la eliminación para los astilleros de la necesidad de la autorización administrativa antes comentada, adaptándose de este modo al tipo de buque mayoritario que construyen los astilleros que componen el sector de exportación y con el que compiten internacionalmente".

La memoria estima que "estos cambios no tienen impacto significativo para el beneficiario ni para el funcionamiento de la ayuda más allá del periodo de vigencia, y se considera que no tiene un efecto real de afección a cargas administrativas".

Continúa la memoria con un análisis del fundamento legal y del rango normativo de la disposición proyectada. Asimismo, describe su contenido y la tramitación seguida por el proyecto, con expresión de las observaciones que se formularon por las distintas entidades intervinientes y su valoración por el departamento proponente a los efectos de su aceptación o rechazo.

En lo que hace a la oportunidad de la norma, la memoria recuerda que, en España, el sector de construcción naval con capacidad de construcción de buques de casco metálico está integrado "por unas 20 empresas privadas de cierta entidad, repartidas por todo el litoral español, y una empresa pública, NAVANTIA". Estas empresas tienen gran relevancia industrial y productiva en las comunidades autónomas de Galicia, País Vasco, Asturias, Andalucía y Murcia. También hay astilleros de reparaciones en Canarias, Cantabria e Illes Balears. Gran parte de los astilleros se encuentran localizados en zonas catalogadas como desfavorecidas por la Unión Europea, con altas tasas de desempleo, lo que hace fundamental la actividad del astillero.

La memoria destaca el fuerte efecto tractor para el empleo del sector de la construcción naval. En este punto señala que "en España trabajan directamente unas 8.000 personas en la construcción y reparación de buques, otras 12.000 personas lo hacen dentro de esas mismas instalaciones, pero con la industria auxiliar, y más de 6.000 desarrollan su trabajo en empresas suministradoras directas, lo que supone un empleo total estimado de unas 25.000 personas". Subraya también la memoria que el sector es intensivo en el uso de nuevas tecnologías, con elevadas inversiones en I+D+i (aproximadamente el 10 % de su facturación) y concentrado en buques de componente fuertemente tecnológico y alto valor añadido, con un precio unitario muy elevado y un período de producción de uno a tres años. Además, se trata de un sector netamente exportador (en el año 2019, el 90 % del arqueo bruto contratado lo fue para armadores extranjeros).

El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo ha venido ofreciendo ayudas en forma de subvención de los intereses de los préstamos a la construcción naval mediante el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula el apoyo oficial en forma de subvención al tipo de interés de los créditos para la construcción de buques, con un periodo de vigencia que finaliza el 31 de diciembre de 2020. Se considera necesario extender ese período de vigencia, dado que el apoyo oficial al sector continúa siendo necesario y posible de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 1233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial. Razona la memoria que la concesión de estas ayudas no tiene efectos restrictivos de la competencia en el mercado. Al contrario, al basarse en una normativa europea, evita distorsiones en la competencia dentro de la Unión. Es más, en caso de no ser apoyada a través de este instrumento, la industria de construcción naval española estaría en desventaja respecto a otros Estados miembros y terceros países de la OCDE. Asimismo, el carácter de concesión directa también permite evitar la distorsión dentro del mercado nacional, al asegurar el mismo apoyo a todos los contratos de todas las empresas constructoras, estableciendo la certidumbre necesaria para la contratación en el mercado internacional.

En lo que respecta al impacto presupuestario de la norma, la memoria señala que "dado el carácter de los créditos subvencionados (créditos a 12 años), el pago de la ayuda en forma de subvención al tipo de interés se reparte en un número de anualidades que excede de los cuatro años marcado por la Ley General Presupuestaria, siendo por tanto necesaria la autorización por Consejo de Ministros de un escenario de techos presupuestarios. La partida presupuestaria asignada para esta ayuda es la partida presupuestaria 20.09.422M.775. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2016, se dotó la partida para satisfacer las necesidades que surjan por contrataciones previstas hasta finales de 2020. Paralelamente a la tramitación de este proyecto normativo, se está tramitando una propuesta de autorización de gastos plurianuales para atender las concesiones previstas hasta el 31 de diciembre de 2025. Está previsto que estos expedientes "devenguen subvención hasta el año 2039, puesto que son créditos a 12 años a los que hay que sumar el periodo de construcción del buque". Se estiman unas concesiones de ayudas por importe anual de 37,6 millones de euros, que se pagarán a lo largo de la vida del crédito, con la distribución que defina el propio crédito. Ello supone una minoración estimada de un 11,8 % del gasto presupuestario asociado al pago de las subvenciones que se concedían de conformidad con la normativa anterior, cuya media de concesión anual fue de 42,6 millones de euros. Esta minoración se debe al cierre de algunos astilleros que tuvieron expedientes con concesión en este periodo.

Por último, la memoria concluye que la norma proyectada no tiene impacto por razón de género ni impacto en la infancia, la adolescencia o la familia.

d) Informe de la Abogacía del Estado: El 18 de marzo de 2020, la Abogacía del Estado del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo emitió informe sobre el proyecto, y sugirió una redacción alternativa para los artículos 3.1 y 5.8 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre. La primera de esas observaciones dio lugar a una nueva redacción del artículo 3.1; en cuanto a la segunda, se refería a un precepto que no ha sido modificado finalmente en la última versión del proyecto.

e) Documentación relativa a los trámites de audiencia e información pública: Consta en el expediente que el proyecto y su memoria fueron sometidos a información pública, durante los días 23 de junio a 12 de julio de 2020, mediante su puesta a disposición a través del portal web del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

El 7 de julio de 2020, la apertura del trámite de audiencia e información pública fue comunicada por el Secretario General de Industria y PYME a las comunidades autónomas con empresas de construcción naval autorizadas en España para la construcción de buques de casco metálico (Andalucía, Canarias, Cantabria, Galicia, Illes Balears, País Vasco, Principado de Asturias y Región de Murcia). No se recibieron observaciones por parte de las comunidades autónomas, sin perjuicio de la valoración positiva del proyecto expresada por la Consejería de Empresa, Industria y Portavocía de la Región de Murcia.

Además, por la inmediata relación de su actividad con el objeto del proyecto, se recabó directamente la opinión de las siguientes entidades: Pequeños y Medianos Astilleros, Sociedad de Reconversión, S. A. (PYMAR), Asociación Española de Banca (AEB), Confederación Española de Cajas de Ahorro (CECA), Asociación de Navieros Españoles (ANAVE) y Asociación Nacional de Remolcadores de España (ANARE). De entre las entidades consultadas, únicamente se recibieron observaciones por parte de PYMAR, que, por error, se referían a otro proyecto normativo que se encuentra en tramitación de forma paralela y que pretende modificar el Real Decreto 873/2017, de 29 de septiembre, por el que se regulan las ayudas al sector de construcción naval en materia de investigación, desarrollo e innovación.

f) Memoria justificativa del carácter singular de las subvenciones: Obra en el expediente una memoria en la que se justifica el carácter singular de las subvenciones a las que el proyecto se refiere, en cumplimiento de lo exigido por el en el artículo 67.3 a) del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Esta memoria explica que el régimen ordinario de concesión de las ayudas a través de un procedimiento de concurrencia competitiva resulta en este caso inadecuado, ya que la mayor parte de las ayudas van ligadas a la construcción de un buque, y este depende de un contrato, a su vez sujeto a la competencia internacional. Por ello, el astillero necesita saber con antelación si va a poder contar con las ayudas para desarrollar su actividad. En cuanto a la concurrencia de un interés público, social y económico, la memoria destaca el efecto tractor en el empleo -directo e inducido-, el carácter innovador de la actividad y su componente exportador.

Una síntesis de las consideraciones de esta memoria justificativa en torno al carácter directo se encuentra recogida en un apartado específico de la memoria del análisis de impacto normativo.

g) Informes recabados de distintos departamentos ministeriales: Obran en el expediente los informes emitidos sobre el proyecto por varios departamentos ministeriales:

- El 31 de julio de 2020, la Subdirección General de Relaciones Internacionales y Cooperación del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo emitió informe en el que concluía que el proyecto resultaba conforme al régimen europeo de ayudas de Estado.

- El 6 de agosto de 2020, la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública emitió informe en el que consideraba el proyecto adecuado a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, no se formulaban observaciones. En lo que respecta al orden constitucional de distribución de competencias, el informe tampoco formulaba observaciones, por cuanto "el real decreto original no fue objeto en su día de controversias competenciales". El informe recordaba la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de competencias sobre gestión de subvenciones, y citaba las consideraciones de orden competencial formuladas en el dictamen del Consejo de Estado n.º 545/2017, de 20 de julio (recaído sobre el proyecto del que después sería el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre).

- El 26 de agosto de 2020, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital emitió informe en el que no se formulaban observaciones.

- El 7 de octubre de 2020, emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. En él se recogía una observación formulada por la Dirección General de la Marina Mercante, referida a la conveniencia de mejorar la redacción que el proyecto confiere al artículo 3.1 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre. Ponía de manifiesto la mencionada Dirección General que "la redacción vigente ya adolece de cierta oscuridad" y que el proyecto modificativo no viene a subsanarla. En particular, señalaba la falta de claridad de los términos "acreditado" y "terceros" que se emplean en el artículo 3.1 citado y en otros preceptos del real decreto que se modifica. La observación no fue aceptada -según resulta de la memoria- por razonar el departamento proponente que la figura del "acreditado" se encuentra suficientemente definida y que la del "tercero" es típica en los contratos de construcción naval, procediendo el término de la normativa europea en la que se enmarcan estas ayudas, y encontrándose ya en el real decreto vigente. Se explica que ese "tercero" puede ser, "por ejemplo, una sociedad de leasing o una agrupación de interés económico que actúa tomando la posición del armador para la financiación de la operación, pero dejando al armador original el control naviero del buque".

- Por último, el 28 de julio de 2020, se solicitó al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa al que se refiere el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. De acuerdo con lo reflejado en la memoria, transcurridos quince días hábiles desde esa solicitud sin haberse recibido el correspondiente informe, se decidió proseguir con la tramitación sin perjuicio de incorporarlo al expediente y tenerlo en consideración cuando se recibiese. No consta que dicho informe haya sido emitido.

h) Aprobación previa: El 25 de agosto de 2020, se recibió la aprobación previa del Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, otorgada por delegación. Se acompañaba asimismo un informe de la Secretaría General Técnica del departamento, en el que se recordaba la necesidad de incluir una referencia a la aprobación previa en la fórmula promulgatoria del real decreto proyectado (tal y como refleja el preámbulo en la versión final del texto).

i) Informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente: El 17 de septiembre de 2020 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio informó favorablemente el proyecto de real decreto.

j) Documentación relativa a las adiciones posteriores al trámite de audiencia: Consta en el expediente que, con posterioridad al trámite de audiencia, se introdujeron modificaciones en el proyecto de real decreto que afectaban a la redacción de los artículos 3.1 y 5.2 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre. Estas modificaciones del texto del proyecto tuvieron reflejo en la memoria del análisis de impacto normativo en los siguientes términos:

"El 13 de octubre de 2020, con posterioridad a los informes recibidos se introdujeron dos modificaciones en el proyecto normativo que se consideran no sustanciales al no alterar la esencia del mismo (...). Se elimina en el artículo 3.1 la necesidad para los astilleros de tener la autorización administrativa prevista en la disposición adicional decimoctava de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991. Toda vez que la ayuda va dirigida para la construcción de un determinado buque, independientemente de que la empresa astillero que lo lleve a cabo tenga o no tenga autorización administrativa previa, parece más adecuado establecer unos criterios objetivos y claros en el tipo de buque a apoyar, compatible con lo permitido por el acuerdo de créditos a la exportación de la OCDE, criterios que permitan a la vez tanto mantener como beneficiarios indirectos al actual colectivo de astilleros en posesión de la citada autorización administrativa previa como la entrada también a todos aquellos nuevos astilleros que puedan llevar a cabo la construcción de dichos buques, sin discriminación por estas en posesión o no de la autorización anterior. Para ello se decide aumentar, de 100 GT a 250 GT, el tamaño mínimo de buque objeto de crédito subvencionable, así como la potencia mínima de los remolcadores de 365 kW a 1.000 kW, todo ello en consonancia con la eliminación para los astilleros de la necesidad de la autorización administrativa antes comentada, lo que permite mantener al mismo colectivo de astilleros anteriormente contemplados, beneficiarios indirectos y en posesión de la autorización y con capacidad de construcción para dichos buques o remolcadores, así como entrar a cualquier nueva empresa constructora cuando construya o transforme dichos buques. El cambio por tanto no solo no supone ninguna restricción respecto a la versión del texto en consulta pública anterior, sino la apertura a nuevas empresas, de forma más transparente y ordenada, con mayor seguridad jurídica, manteniendo a la vez al anterior colectivo beneficiario".

La memoria añade que esta modificación del proyecto "se puso en conocimiento del sector a través de PYMAR, recibiendo su aceptación en reunión por videoconferencia el día 30 de septiembre". Constan en el expediente los correos electrónicos intercambiados entre PYMAR y el departamento proponente, en los que se fijan la fecha y hora de esa reunión (30 de septiembre de 2020 a las 11:00 horas).

k) Informe del Ministerio de Hacienda: El 11 de noviembre de 2020, el Ministerio de Hacienda emitió su preceptivo informe de acuerdo con lo exigido por el artículo 28.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En dicho informe no se formulaban observaciones al proyecto, a salvo la indicación de un error formal en el preámbulo que fue objeto de corrección.

Tercero.- En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen con carácter urgente.

En fecha 27 de noviembre de 2020, se recibió en este Consejo oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo en el que se comunicaba que el proyecto de real decreto había sido sometido nuevamente a audiencia e información pública entre los días 24 de noviembre y 3 de diciembre de 2020.

Finalizado este trámite, el 4 de diciembre de 2020 la misma Secretaría General Técnica comunicó al Consejo de Estado que se habían recibido sendos escritos presentados por Navantia y por la Asociación Española de la Banca, en los que dichas entidades manifestaban no tener observación alguna en relación con el texto del proyecto sometido a información pública. Además, se habían recibido en este trámite las observaciones formuladas por el Banco Sabadell, cuya valoración se reflejaba en una nueva versión de la memoria que también se remitía. De acuerdo con el apartado IV de este último documento, el Banco Sabadell formulaba tres observaciones, que no fueron aceptadas. Dos de ellas se rechazaban por referirse a cuestiones propias de la relación interna entre la entidad de crédito beneficiaria de la ayuda y el astillero al que esa entidad concede el préstamo (como el tratamiento de las garantías de los créditos o la libre decisión de la entidad de entregar la subvención al astillero). Estas cuestiones -señala la memoria- quedan al margen del objeto del real decreto que el proyecto viene a modificar. En cuanto a la tercera observación, referida a los periodos de amortización de los créditos, se contesta en la memoria que esos periodos son los establecidos en el Reglamento (UE) n.º 1233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Además, la Secretaría General Técnica remitía, también para su incorporación al expediente, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa de fecha 2 de diciembre de 2020. En él se formulaban varias observaciones de carácter formal al texto del proyecto, así como algunas observaciones a la memoria que dieron lugar a los correspondientes cambios -fundamentalmente de estructura- en este último documento.

A la vista de tales antecedentes se formulan las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta un proyecto de real decreto modificativo del Real Decreto Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula el apoyo oficial en forma de subvención al tipo de interés de los créditos para la construcción de buques.

El proyecto se inserta en un marco normativo de apoyo oficial al sector de la construcción naval en España que, durante más de veinte años, descansó, fundamentalmente, sobre el Real Decreto 442/1994, de 11 de marzo, sobre primas y financiación a la construcción naval. Los instrumentos de apoyo contemplados en aquel real decreto encontraron continuidad en dos normas reglamentarias que vinieron a sustituirlos: el Real Decreto 873/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula la concesión de ayudas al sector de construcción naval en materia de investigación, desarrollo e innovación; y el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, por el que se regula el apoyo oficial en forma de subvención al tipo de interés de los créditos para la construcción de buques, que es la norma que el presente proyecto viene a modificar.

Las subvenciones contempladas en el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, son ayudas establecidas de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 1233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial. Este Reglamento europeo incorpora, como anexo II, el Acuerdo de la OCDE de 1998, sobre directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial.

El instrumento de apoyo regulado por el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, es una ayuda de concesión directa que consiste en una subvención al tipo de interés de los créditos otorgados para la construcción o transformación de buques en astilleros españoles. Los beneficiarios son las entidades financieras o de crédito que conceden préstamos a los armadores, a los astilleros o a determinados terceros para financiar la construcción o la transformación de buques en astilleros españoles, con el fin de que esa financiación tenga un interés menor, equivalente al que puede obtenerse en otros países.

El Real Decreto 874/2014, de 29 de septiembre, es una norma temporalmente limitada. De acuerdo con lo dispuesto en su disposición final cuarta, su período de vigencia expira el 31 de diciembre de 2020. Sin embargo, tal y como explica la memoria del análisis de impacto normativo, el sector de la construcción naval en España continúa necesitando del apoyo oficial que tradicionalmente se le ha venido brindando. Ha de tenerse en cuenta que se trata de un sector fundamental para el mantenimiento y la generación del empleo en las regiones en las que radican los astilleros y de un sector esencialmente exportador que se enfrenta a una fuerte competencia en el mercado europeo e internacional (especialmente, frente a los países asiáticos). Por este motivo, el objeto principal del proyecto de real decreto es extender la vigencia del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, más allá del 31 de diciembre de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2025. Junto a este objeto principal, el proyecto da nueva redacción a tres preceptos del real decreto citado con la finalidad, según el preámbulo, de mejorar el funcionamiento de las ayudas a la vista de la experiencia adquirida:

- En primer lugar, se modifica el primer párrafo del artículo 11 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre. En la vigente redacción de ese párrafo se establece que "el acreditado deberá presentar el formulario electrónico que figura en el anexo III de este real decreto, junto con la siguiente documentación para la comprobación de la actuación susceptible de ayuda en los seis meses siguientes a la entrega del buque:...". El proyecto de real decreto pasa a establecer que la documentación y el formulario a los que el precepto se refiere se presentarán "en los seis meses siguientes a la entrega del buque o a la fecha de notificación de la resolución de concesión si esta fecha fuera posterior:...".

- En segundo lugar, el proyecto modifica el artículo 3.1 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, para reformular el concepto de astillero o empresa en la que se construyen o transforman los buques cuya financiación puede ser objeto de la ayuda. En la versión vigente del citado precepto, esas empresas de construcción naval son las "autorizadas en España para la construcción de buques de casco metálico de más de 100 GT, que dispongan de la autorización administrativa prevista en la disposición adicional decimoctava de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991". Dicha disposición adicional establecía lo siguiente: "La instalación, ampliación o traslado de toda industria perteneciente al sector de construcción naval en el que se están aplicando medidas encuadradas en las Directivas del Consejo de la Comunidad Económica Europea sobre ayudas a la construcción naval, precisará la autorización administrativa previa del Ministerio de Industria y Energía...".

El proyecto sometido a consulta opta por eliminar la referencia a la autorización administrativa previa como rasgo definidor de las empresas de construcción de buques a los efectos de las subvenciones que se regulan, limitándose a establecer que se tratará de "empresas de construcción naval localizadas en España". La modificación se explica debido a que, actualmente, no cabe exigir una autorización administrativa para la instalación, ampliación o traslado de estas industrias. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, tras la redacción que le confirió el artículo 13 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

- Bajo la redacción vigente del artículo 3.1 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, los astilleros "autorizados" son aquellos en los que se pueden construir buques de casco metálico y con un arqueo bruto de más de 100 GT (toneladas de registro bruto o gross tonnage). Al desaparecer la referencia a la autorización administrativa, se pierde parte de la definición del ámbito objetivo de la subvención (el tipo de buque cuya construcción se puede financiar con apoyo). Por esta razón, se ha decidido modificar también el artículo 5.2 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, con el fin -declarado en la memoria- de identificar con claridad los tipos de buques a los que las ayudas se refieren. Este artículo 5.2 (referido a las "actuaciones susceptibles de ayuda") pasa a establecer en la redacción proyectada que el tamaño del buque cuya construcción puede ser objeto del crédito subvencionable ha de ser superior a 250 GT y que, si se trata de remolcadores, la potencia debe superar los 1000 kW. Estos requisitos comportan un cambio con respecto a la regulación vigente, que en la actualidad se atiene esencialmente a los límites mínimos permitidos por el Acuerdo sectorial sobre créditos a la exportación de buques, aprobado en el marco de la OCDE (arqueo bruto de 100 GT para los buques y 365 kW de potencia para los remolcadores). Así, los buques de más de 100 GT y hasta 250 GT cuya construcción podría financiarse con ayuda bajo el régimen vigente, no podrán serlo bajo la regulación proyectada, y lo mismo ocurrirá en el caso de los remolcadores de entre 365 kW y 1000 kW. Con estos cambios se persigue -dice la memoria- adaptar las características de los buques cuya construcción se apoya "al tipo de buque mayoritario que construyen los astilleros que componen el sector de exportación y con el que compiten internacionalmente".

II. En tanto que norma modificativa del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, el proyecto de real decreto encuentra su fundamento legal en el artículo 28.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Dicho precepto habilita al Gobierno para regular mediante real decreto las normas especiales de las subvenciones de concesión directa a las que se refiere su artículo 22.2.c) (es decir, "aquéllas en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública").

Tal y como se ha hecho constar en antecedentes, las razones en las que se fundamenta el carácter directo de las ayudas han sido especificadas en el expediente en la correspondiente memoria justificativa. Con ello se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 67.3 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que exige que se incorpore al expediente una "memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública". Asimismo, se ha cumplido lo preceptuado en el artículo 28.2 de la Ley General de Subvenciones, que establece que la aprobación por el Gobierno de las normas especiales reguladoras de las subvenciones de concesión directa, a las que alude el artículo 22.2.c) de la misma ley, se hará "previo informe del Ministerio de Hacienda" (que se ha incorporado en el expediente, y en el que no se formulaban observaciones de fondo sobre el proyecto).

En lo que hace a los aspectos competenciales, la norma proyectada se funda -como el real decreto que modifica- en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución. Este título resulta suficiente, asimismo, para dar cobertura a la gestión centralizada de las ayudas a las que se refiere el régimen cuya vigencia se pretende extender. Así lo consideró este Consejo en su dictamen n.º 545/2017, de 20 de julio, emitido sobre el proyecto del que después sería el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre. Se recordaba en aquel dictamen la jurisprudencia constitucional que considera excepcional la centralización de la gestión de las ayudas en ámbitos en los que las comunidades autónomas han asumido competencias (como sucede en materia de industria), que únicamente cabe cuando concurran razones que justifiquen esa gestión centralizada, más allá del carácter supraterritorial de la ayuda (STC 243/1994, FJ 6; STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18; y STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 9). El dictamen consideraba concurrentes tales razones en el caso de las subvenciones al tipo de interés de los créditos a la construcción de buques, en los siguientes términos:

"No cabe desconocer que el régimen de ayudas previsto ha de estar presidido por un fundamental principio de unidad, en el que concurre la necesidad de garantizar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector a la que se refiere la jurisprudencia constitucional. No solo porque, de acuerdo con el artículo 1.1 del proyecto, se trata de un régimen de ayudas que se aplica en todo el territorio nacional (por más que sus efectos se harán sentir especialmente en las comunidades autónomas con empresas de construcción naval...), sino porque afecta de modo especial al cumplimiento de las normas de libre competencia en el mercado, tanto nacional como comunitario. Como dijo el Tribunal Constitucional en la Sentencia 208/1999, de 11 de noviembre, "la defensa de la competencia se halla naturalmente relacionada con la necesaria unidad de la economía nacional" y por ello al Estado le corresponde "no sólo la normación, sino todas las actividades ejecutivas (...) en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional". Por otro lado, y aunque es cierto que, en última instancia, la subvención redunda en beneficio de los acreditados, los beneficiarios de la ayuda son las entidades que conceden el crédito para la construcción o transformación del buque, lo que dificulta la territorialización de las ayudas".

Las consideraciones que acaban de reproducirse deben ser tenidas en cuenta también en relación con el proyecto que se somete a consulta, que tiene por objeto extender la vigencia del régimen de ayudas al que tales consideraciones se referían.

III. El real decreto proyectado ha recibido la tramitación prevista en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En cumplimiento de lo establecido en este precepto, el proyecto de real decreto fue sometido a un trámite de consulta previa y, posteriormente, a los trámites de audiencia e información pública, dándose traslado del texto del proyecto y su memoria a las entidades más representativas de los intereses afectados y a las comunidades autónomas en las que radican las empresas de construcción y transformación de buques a las que el proyecto se refiere (Andalucía, Canarias, Cantabria, Galicia, Illes Balears, País Vasco, Principado de Asturias y Región de Murcia). Asimismo, el proyecto fue informado por varios departamentos ministeriales y obtuvo los preceptivos informes de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, así como la aprobación previa exigida por el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno. Finalmente, se ha emitido el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa al que se refiere el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno.

Cabe destacar que, después de la celebración de los trámites de audiencia e información pública más arriba mencionados, se incluyeron en el proyecto de real decreto sendas modificaciones de los artículos 3.1 y 5.2 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, cuyo contenido y finalidad han sido descritos tanto en los antecedentes como en el apartado I de las consideraciones de este dictamen. Por esta razón, el proyecto y su memoria fueron objeto de un nuevo trámite de audiencia e información pública ofrecido a través del correspondiente portal web. El plazo de este trámite se redujo a siete días hábiles, tal y como permite, en caso de urgencia, el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno. Esa urgencia resulta sin duda justificada ante la proximidad del fin de la vigencia del régimen de ayudas que se pretende prorrogar.

En suma, la tramitación del expediente ha sido la adecuada y, por ello, procede examinar el contenido de la norma proyectada.

IV. Al referirse a las modificaciones que el proyecto introduce en el Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, la memoria del análisis de impacto normativo afirma que se trata de modificaciones "ligeras" y "no sustanciales". Sin embargo, considera este Consejo que las modificaciones operadas en los artículos 3.1 y 5.2 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, revisten una importancia mayor que la reflejada en la memoria y, sobre todo, en la parte expositiva del proyecto. Particularmente, ha de tenerse en cuenta que la norma lleva a cabo una nueva definición del tipo de buque o de remolcador cuya construcción puede ser financiada mediante créditos subvencionables, en la que se emplean unos umbrales mínimos de tamaño y potencia distintos y más restrictivos que los actualmente vigentes.

La entidad de la modificación de los preceptos citados merece un reflejo expreso en el preámbulo de la disposición proyectada. El preámbulo no debería decir, como hace al final de su párrafo cuarto, que el proyecto pretende "introducir ligeras modificaciones" con el fin de mejorar el funcionamiento del régimen de ayudas. En su lugar, debería hacer constar que los astilleros que construyen los buques no se definen ya por referencia a una autorización administrativa que no es exigible de acuerdo con la legislación vigente; y que cambian las características de tamaño y potencia de los buques y remolcadores cuya construcción pude ser objeto del crédito financiable. En este segundo punto, cabe destacar que las modificaciones suponen un apartamiento de una regla ya tradicional -el arqueo bruto de 100 GT- en los regímenes de ayudas a la construcción naval recogidos en las normas internacionales, europeas y españolas. Los requisitos de tamaño y potencia que introduce el proyecto son, sin duda alguna, conformes con lo dispuesto en el Acuerdo sectorial aprobado por la OCDE y en el Reglamento (UE) n.º 1.233/2011 que lo recoge. Sin embargo, al apartarse nuestro ordenamiento, como novedad, de los umbrales mínimos previstos en estas normas, el cambio merece obtener su reflejo en la parte expositiva de la norma proyectada.

Para concluir, se formula una observación al artículo 5.1 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre, que no se modifica por el proyecto. En él se menciona el "Acuerdo sectorial sobre créditos a la exportación de buques, aprobado en el marco de la OCDE y recogido en el anexo 1 del Reglamento (UE) n.º 1.233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial". La cita de este último reglamento europeo se introdujo a raíz de una observación formulada por este Consejo en su dictamen n.º 545/2017, de 20 de julio. Sin embargo, esa introducción se hizo de modo inexacto, porque el Acuerdo sectorial de la OCDE no se recoge en el anexo 1 del Reglamento (UE) n.º 1.233/2011, sino como anejo al Acuerdo de 1998 sobre directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial que conforma el anexo II del citado reglamento europeo. Procede, pues, corregir la mención al "anexo 1" en el artículo 5.1 del Real Decreto 874/2017, de 29 de septiembre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de diciembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO.