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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se regula el equipo de seguridad y de prevención de la contaminación de las embarcaciones de recreo, remitido en consulta el 20 de octubre de 2020.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto de Real Decreto

El proyecto de real decreto consta de un preámbulo, veinticinco artículos, estructurados en seis capítulos, tres disposiciones adicionales, una derogatoria y cuatro finales.

A) El capítulo I ("Disposiciones generales") agrupa cuatro artículos:

Artículo 1. Objeto.

El objeto del real decreto es establecer el equipo de seguridad y de prevención de la contaminación que deben llevar a bordo las embarcaciones de recreo en función de la zona en la que se encuentren navegando y determinar los requisitos que deben reunir los equipos de seguridad y de prevención de la contaminación.

Reproduce las definiciones de embarcación de recreo y de eslora del artículo 2 del Real Decreto 1434/1999, de 10 de septiembre, por el que se establecen los reconocimientos e inspecciones de las embarcaciones de recreo para garantizar la seguridad de la vida humana en la mar y se determinan las condiciones que deben reunir las entidades colaboradoras de inspección.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

El real decreto se aplicará a las embarcaciones de recreo matriculadas, inscritas o preinscritas en España, a las embarcaciones de recreo que desarrollen una actividad con fines comerciales o lucrativos en aguas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, cualquiera que sea su pabellón y a las embarcaciones de recreo que naveguen por las aguas interiores marítimas españolas o el mar territorial, cualquiera que se sea su pabellón y, que sean propiedad de personas físicas o jurídicas que tengan su residencia o domicilio social en España. Fija, además, los vehículos de la navegación excluidos de su ámbito de aplicación del real decreto.

Artículo 3. Zonas de navegación y categoría de diseño.

Establece la clasificación de las zonas de navegación por las que podrán navegar las embarcaciones de recreo, en función de su categoría de diseño y del equipo de seguridad y de prevención de la contaminación que tengan instalado, distinguiéndose siete zonas de navegación.

Artículo 4. Obligaciones de los propietarios y patrones.

Establece que los patrones y propietarios de las embarcaciones de recreo son responsables de mantener el estado de embarcación y de su equipo y en todo caso de hacerse a la mar sin peligro para las personas que pueda haber a bordo y a que el número de personas a bordo no sea superior al máximo autorizado.

B) El capítulo II ("Equipos de salvamento") comprende los siguientes artículos:

Artículo 5. Certificación de los equipos de salvamento.

Dispone que los equipos de salvamento deberán estar certificados de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 701/2016, de 23 de diciembre, por el que se regulan los requisitos que deben cumplir los equipos marinos destinados a ser embarcados en los buques, sin perjuicio de que se indiquen otras alternativas en los artículos siguientes.

Artículo 6. Balsas salvavidas.

Establece la obligatoriedad de instalar a bordo de las embarcaciones de recreo al menos una balsa salvavidas, las especificaciones técnicas que deben cumplir y su revisión en estaciones de servicio autorizadas, teniendo en consideración las recomendaciones, procedimientos e instrucciones de los fabricantes de las balsas.

Artículo 7. Chalecos salvavidas.

Preceptúa el número, tipo y equipo adicional de los chalecos salvavidas que se deben llevar a bordo de las embarcaciones de recreo en función de la zona de navegación en la que se encuentren. Establece la obligatoriedad de su revisión y la posibilidad de ser certificados de acuerdo con el Reglamento (UE) 2016/425 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016. Artículo 8. Aros salvavidas.

Establece el número y tipo de aros salvavidas que se deben instalar a bordo de las embarcaciones de recreo en función de la zona de navegación en la que se encuentren navegando.

Artículo 9. Señales de socorro.

Dispone el número y tipo de bengalas de mano, cohetes con luz roja y señales fumígenas que se deben instalar a bordo de las embarcaciones de recreo, también en función de la zona de navegación en la que se encuentren.

C) El capítulo III ("Equipos de navegación") comprende los siguientes artículos:

Artículo 10. Luces, marcas y señales acústicas.

Establece el número y tipo de luces, marcas y señales acústicas que deben instalar las embarcaciones de recreo en función de la zona de navegación en la que se encuentren navegando.

Artículo 11. Líneas de fondeo.

Dispone el número y tipo de líneas de fondeo que deben instalar las embarcaciones de recreo en función de su eslora.

Artículo 12. Material náutico.

Establece un listado del material náutico a instalar a bordo de las embarcaciones de recreo en función de la zona en que se encuentre navegando, y regula sus especificaciones técnicas y requisitos.

Artículo 13. Material diverso.

Dispone que las embarcaciones de recreo deberán llevar a bordo un medio de emergencia para el gobierno, dos estachas, un bichero y un botiquín.

D) El capítulo IV ("Equipos de seguridad contraincendios y medios de achique") agrupa siete artículos:

Artículo 14. Clasificación de combustibles.

A los efectos de lo dispuesto en el real decreto, distingue tres tipos de combustible, a saber, Grupo 1.º, Grupo 2.º y GLP (Gas Licuado del Petróleo).

Artículo 15. Extintores portátiles.

Dispone los extintores a instalar a bordo de las embarcaciones de recreo según su eslora y la potencia instalada a bordo, y la obligación de ser revisados.

Artículo 16. Sistemas fijos de extinción de incendios.

Establece los sistemas fijos de extinción de incendios que se deben instalar a bordo de las embarcaciones de recreo cuando se utilicen combustibles del Grupo 1.º o GLP, y la obligación de ser revisados.

Artículo 17. Sistemas de detección de gases.

Prescribe que las embarcaciones de recreo que tengan instalaciones de gas combustible en el interior del casco o que utilicen GLP como combustible deberán instalar sistemas de detección de gases.

Artículo 18. Sistemas de ventilación.

Establece que, en los compartimentos interiores de las embarcaciones de recreo que dispongan de motores o depósitos que utilicen combustibles del Grupo 1.º o GLP, se deberá montar un sistema de ventilación. También se obliga a la instalación de un sistema de ventilación en los espacios de almacenamiento de las baterías en el caso de las embarcaciones que tengan instalados motores eléctricos para la propulsión.

Artículo 19. Depósitos de combustible.

Prohíbe que los depósitos de combustibles del Grupo 1.º formen parte del casco de las embarcaciones de recreo.

Artículo 20. Medios de achique.

Prescribe los medios de achique de las embarcaciones de recreo según la zona de navegación en la que se encuentren navegando.

E) El capítulo V ("Prevención de la contaminación") comprende tres artículos:

Artículo 21. Prevención de la contaminación por hidrocarburos, por las basuras y atmosférica.

Impone la obligación a las embarcaciones de recreo de cumplir con las prescripciones de los anexos I, V y VI del Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques, 1973 (MARPOL), que les sean de aplicación.

Artículo 22. Prevención de la contaminación por aguas sucias.

Establece varias alternativas sobre los equipos de prevención de la contaminación por aguas sucias que deben instalar las embarcaciones de recreo. Artículo 23. Descarga de aguas sucias.

Regula el régimen de descargas de aguas sucias procedentes de las embarcaciones de recreo en espacios marítimos españoles.

F) El capítulo VI ("Infracciones y sanciones") incluye dos artículos:

Artículo 24. Infracciones.

Enumera las infracciones.

Artículo 25. Sanciones.

Establece las sanciones.

Disposición adicional primera. Actualización de equipos.

Dispone que los equipos ya instalados en embarcaciones de recreo que cumplieran con los requisitos de la Orden FOM/1144/2003, de 28 de abril, no deberán cumplir con los nuevos requisitos adicionales introducidos por este real decreto, si bien se someterán a las revisiones contenidas en el nuevo real decreto.

Por último, preceptúa que los equipos no obligatorios con la Orden FOM/1144/2003, de 28 de abril, que lo sean ahora con la nueva regulación, se instalarán en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del real decreto.

Disposición adicional segunda. Embarcaciones de recreo matriculadas con categoría de navegación asignada.

Establece las zonas de navegación por las que podrán navegar ciertas embarcaciones de recreo con categoría de navegación asignada por la normativa aplicable en el momento de la matriculación en España de dichas embarcaciones. Disposición adicional tercera. Autorización para la instalación de equipos de salvamento de carácter innovador.

Prevé la posibilidad de instalar equipos de carácter innovador, siempre que sean considerados equivalentes y aprobados u homologados por el Director General de la Marina Mercante.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Deroga la Orden FOM/1144/2003, de 28 de abril, así como cualesquiera disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en el nuevo real decreto.

Disposición final primera. Modificación del Real Decreto 259/2002, de 8 de marzo, por el que se actualizan las medidas de seguridad en la utilización de las motos náuticas.

Da nueva redacción al párrafo b) del apartado 2 del artículo 2, al apartado 3 del artículo 2, al párrafo a) del apartado 2 del artículo 6, al apartado 5 del artículo 7, al artículo 9, y a la disposición transitoria única del Real Decreto 259/2002, de 8 de marzo.

Disposición final segunda. Modificación del Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre, por el que se regulan las titulaciones náuticas para el gobierno de las embarcaciones de recreo.

Da nueva redacción al apartado 10 del artículo 3 y al párrafo d) del apartado 1 y al apartado 2 del artículo 34. Añade en el anexo IX, sobre títulos expedidos por otros Estados, la información de los títulos expedidos por Suiza, que incluye.

Disposición final tercera. Título competencial

Establece que la norma se dictan al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución. Disposición final cuarta. Entrada en vigor.

El real decreto entrará en vigor el 2 de enero de 2021.

2. El expediente

Al proyecto se acompaña el expediente que documenta los trámites del procedimiento de su elaboración. Constan en él:

a) Trámite de consulta pública

El trámite de consulta pública, con carácter previo a la elaboración del texto normativo, se inició el 2 de agosto de 2017 hasta el 22 de septiembre de 2017 en el portal web (Participación pública) del Ministerio de Fomento. Formularon alegaciones y sugerencias, siete personas a título individual, AUSMAR, S. A., la Asociación Nacional de Estaciones de Seguridad Marítima (ANESMA), la Real Asamblea de Capitanes de Yate, la Asociación Catalana de Escuelas Náuticas y la Asociación de Navegantes de Recreo (ANAVRE).

Las alegaciones formuladas hacían referencia a la conveniencia de incluir la obligación de instalar a bordo de las embarcaciones de recreo un sistema de identificación automática; de que las inspecciones de las embarcaciones de recreo fueran voluntarias; de eliminar las zonas de navegación existentes; de permitir la utilización alternativa de bengalas laser; de mantener el régimen de revisiones anuales a las balsas salvavidas establecidos por la actual Orden FOM 1144/2003, de 28 de abril, de exigir la balsa salvavidas a partir de las seis millas de distancia a la costa; de crear algún sistema de control para saber si las embarcaciones llevan a bordo las balsas caducadas; de suprimir la homologación de los equipos por parte de la Dirección General de la Marina Mercante; de vincular la balsa salvavidas a cada embarcación, a través del Certificado de Navegabilidad; de obligar a instalar una radiobaliza a partir de las doce millas de la costa; de incluir un periodo máximo de uso de las balsas salvavidas; de redactar de forma clara los equipos que se deben instalar a bordo de las embarcaciones de recreo; de incorporar medios hinchables para garantizar la flotabilidad de las embarcaciones de recreo tipo airbag; de eliminar la obligación de llevar señales de socorro; de suprimir la obligación de tener medios de extinción de incendios; de no tener que llevar cartas, libros y derroteros siempre que se tenga instalado un plóter dotado de cartas electrónicas actualizadas, y de simplificar los botiquines, ya que algunos medicamentos necesitan receta para poder ser renovados.

Estas alegaciones fueron valoradas por los servicios de la Dirección General de la Marina Mercante e incorporadas, en su caso, al primer texto de la norma elaborada.

b) Texto inicial del proyecto, que revestía forma de orden.

c) Trámite de audiencia pública

El trámite de audiencia pública se inició el 11 de mayo de 2018 hasta el 31 de mayo de 2018 en el portal web -Participación pública- del Ministerio de Fomento. Formularon alegaciones setenta y dos personas a título individual; una persona, en nombre de mil ochocientas, cuyas firmas fueron recogidas en Change.org; las entidades colaboradoras de inspección EUROCONTROL y ECA, S. L.; tres fabricantes y distribuidores de equipos -WESCOM SIGNAL AND RESCUE SPAIN, S. L., MED SPA. y AUSMAR, S. A., la Asociación Nacional de Estaciones de Seguridad Marítima (ANESMA) y la Capitanía Marítima de Huelva.

Se recabó además, directamente, la opinión de diversas organizaciones y asociaciones representativas de diversos ámbitos del sector de la náutica de recreo: APPLUS+ IDIADA ESPAÑA MADRID, SGS ESPAÑA, Laboratorio de certificaciones Vega Baja, S. L., INTERTEK IBÉRICA SPAIN, S. L. U., Asociación de Organismos de Control (ASORCO), OCA/CP. S. A. U., Aldamar Inspección, S. L., Asociación Española de Grandes Yates, Asociación de Industrias Náuticas (ADIN- FADIN), China Classfication Society, Korean Registrer of Shipping España, S. L., Registro Italia Navale (RINA), Det Norske Veritas España, Lloyd´s Register España, S. A., Bureau Veritas, Asociación Nacional de Empresas Náuticas (ANEN), Colegio de Oficiales de la Marina Mercante (COMME), Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos (COIN), Asociación Profesional de Marinos de la Administración Española (ASPROMAR), Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), Asociación de Navegantes de Recreo (ANAVRE).

De todas ellas, remitieron observaciones: AEGY, BUREAU VERITAS, COIN y ANAVRE, siendo valoradas y aceptadas algunas.

En concreto, algunos particulares objetaron la previsión contenida en el artículo 2 que establece que el proyecto de real decreto resultará de aplicación a las embarcaciones de recreo que naveguen por aguas interiores marítimas españolas o el mar territorial español, cualquiera que sea su estado de pabellón, y que se sean propiedad de personas físicas o jurídicas que tengan su domicilio social en España.

d) Memoria del análisis de impacto normativo del primer texto.

e) Nota de la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 13 de noviembre de 2018, en la que se contenían diversas observaciones formales al texto y a la memoria.

f) Informe -fechado el 23 de noviembre de 2018- de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, en cumplimiento del artículo 26.5, párrafo primero de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el que se formulaba una observación al artículo 13 del proyecto -botiquines-, que ha sido incorporada al texto consultado de la orden.

g) Informe del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 8 de noviembre de 2018, favorable a la aprobación del texto elaborado.

h) Informe de Puertos del Estado, de 10 de diciembre de 2018, en el que no se formulaba observación alguna al proyecto de orden.

i) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 12 de diciembre de 2018, en el que no se formulaban tampoco observaciones al proyecto de orden.

j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 21 de febrero de 2019, favorable a la aprobación del proyecto de orden.

k) Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Fomento, de 15 de febrero de 2019, en el que se contenían diversas observaciones al proyecto de orden elaborado. En concreto, señalaba que no existía habilitación normativa a favor del Ministro de Fomento en la Ley de Puertos y Marina Mercante para regular la materia; que el rango de la norma debería elevarse a real decreto; que debería cumplimentarse el trámite de notificación a la Comisión Europea en los términos establecidos en el artículo 5 del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información y, finalmente, diversas observaciones de técnica normativa.

A resultas de este informe, el rango de la norma proyectada se elevó a real decreto.

l) Oficio de la Presidenta del Consejo de Estado, de 4 de julio de 2019, devolviendo el expediente a la Autoridad consultante, en el que se decía que el expediente debía completarse con el dictamen de la Comisión Europea, al tratarse de una regulación técnica.

m) Dictamen razonado de la Comisión Europea, de 19 de diciembre de 2019. En él, se decía que la Directiva 2013/53/UE, relativa a embarcaciones de recreo, seguía el concepto de "nuevo enfoque". Añadía que el proyecto notificado introducía descripciones técnicas detalladas al definir los equipos o incorporaban normas armonizadas. Así mismo, señalaba que la técnica empleada podía presentar dificultades en cuanto a su acomodación a los criterios propios del concepto de "nuevo enfoque" y comportaba el riesgo de que las normas codificadas mencionadas quedaran obsoletas si eran objeto de actualización. Formulaba en tal sentido observaciones de redacción a los artículos 15, 18, 21, 22.2.a) y 23.4 del proyecto.

n) La Dirección General de Marina Mercante contestó el dictamen razonado de la Comisión Europea, el 25 de agosto de 2020, aceptando todas las sugerencias y observaciones formuladas por esta.

ñ) Memoria del análisis de impacto normativo del proyecto sometido a consulta, en la que se da cumplida cuenta de la estructura y contenido del proyecto. Se deja constancia de que el texto se adecua a los principios de buena regulación; en concreto, a los de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Indica que no está incluido en el Plan Anual Normativo de 2018, por cuanto se inició como proyecto de orden. Añade que puede ser aprobado por el Gobierno en funciones al tratarse de una reglamentación eminentemente técnica. Expresa las novedades que introduce en la regulación y que, en síntesis, son: la extensión de las normas a las embarcaciones de recreo extranjeras que naveguen por aguas bajo soberanía española cuando sus propietarios y las citadas embarcaciones tengan una vinculación auténtica con España, como es la residencia o domicilio social en España; los equipos -con sus condiciones técnicas- que deben llevar las embarcaciones; el establecimiento de un régimen de revisiones de dicho material y la determinación de las condiciones de seguridad que deben reunir las embarcaciones que utilicen como combustible el gas licuado del petróleo.

La memoria expone que el proyecto se funda en los artículos 97 y 263 del texto refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante, y que se acomoda a la regulación europea sobre embarcaciones de recreo (Directiva 2013/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos náuticas, y por la que se deroga la Directiva 94/25/CE) y los equipos marinos (Directiva 2014/90/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, sobre equipos marinos, y por la que se deroga la Directiva 96/98/CE, del Consejo). En relación con los impactos, se indica que la norma no tiene impacto presupuestario, ni por razón de género, ni en la infancia y adolescencia, ni en la familia.

En lo tocante a las cargas administrativas, se identifican las siguientes: las obligaciones de someter a control -mediante certificación, homologación o aprobación- los equipos destinados a ser embarcados; la de someter a inspección periódica las balsas salvavidas, los chalecos salvavidas inflamables, los extintores portátiles, los sistemas fijos de extinción y la tablilla de desvíos del compás; y la obligación de mantener las embarcaciones que naveguen por la zona 1 el diario de navegación y la de obtener autorización administrativa las empresas que deseen revisar las balsas y los chalecos salvavidas.

Añade que se reducen las cargas administrativas, pues la frecuencia de las revisiones periódicas de las balsas y chalecos exigidas no será anual como hasta ahora, sino que dependerá de las determinaciones fijadas por los fabricantes. Cuantifica, según detalladas tablas, el coste de las citadas cargas, cifrándolo en 44.199.900 euros, y señalando que este montante es inferior al que suponen las actuales, que importan 76.652.400 euros. Por ello, concluye que el proyecto comporta una disminución de las cargas en 32.452.500 euros.

Además, la memoria recoge pormenorizadamente el trámite de audiencia habido, la relación de informes recabados y el contenido de los emitidos. En relación con la evaluación ex post, indica que ninguno de los criterios recogidos en el apartado 1 del artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regula el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado, encaja en las características de la norma, razón por la cual no se prevé que se lleve a cabo.

o) Texto del proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22. 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse tanto de un reglamento o disposición de carácter general dictado en ejecución de las leyes.

La norma proyectada tiene por objeto regular el equipo de seguridad y de prevención de la contaminación de las embarcaciones de recreo. Sustituirá a la Orden FOM/1144/2003, de 28 de abril, en vigor, que precisa ser actualizada a la vista de la evolución tecnológica de los equipos y la regulación normativa dictada por la Unión Europea en lo tocante a la regulación técnica. No incorpora, no obstante esta última circunstancia, derecho europeo. En concreto, la norma persigue asegurar que las embarcaciones de recreo -españolas o que tengan una vinculación con España- disponen de un equipo de seguridad y de prevención de la contaminación; definir dicho equipo de seguridad y determinar sus requisitos, por remisión, básicamente, a normas técnicas europeas, establecer los sujetos responsables de su mantenimiento y detallar el régimen de infracciones y sanciones.

El proyecto modifica además, en sus disposiciones finales, el Real Decreto 259/2002, de 8 de marzo, por el que se actualizan las medidas de seguridad en la utilización de las motos náuticas, y el Real Decreto 875/2014, de 10 de octubre, por el que se regulan las titulaciones náuticas para el gobierno de las embarcaciones de recreo. Las modificaciones introducidas en ellos están referidas a ciertos aspectos en la utilización de las motos náuticas -incluidas las destinadas a actividades de auxilio y salvamento marítimo- y la validez de los títulos náutico-deportivos de patrón de moto náutica A, B y C, en el primer caso, y a la definición de licencia de navegación, al reconocimiento de la actividad del socorrismo de playas desde las motos náuticas y al listado de Estados cuyos ciudadanos pueden gobernar embarcaciones de recreo españolas con títulos expedidos en esos Estados -en concreto, en Suiza-.

Estas últimas modificaciones proyectadas están tan íntimamente vinculadas con el objeto primordial de la norma que está justificada su inclusión en el texto elaborado.

II. En lo tocante al procedimiento, se han cumplido las exigencias del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El proyecto ha sido elaborado por la Dirección General de la Marina Mercante. Inicialmente, revestía forma y rango de orden ministerial, siendo posteriormente modificada. El sometido a consulta tiene el rango de real decreto.

Se han cumplido los preceptivos trámites de consulta pública previa y de audiencia. El proyecto se ha sometido a un amplio trámite de audiencia de las entidades, asociaciones y organizaciones más representativas del sector de la náutica de recreo, de los organismos de control autorizados, de fabricantes y distribuidores de equipos, y de las capitanías marítimas. Han informado Puertos del Estado y las Secretarías Generales Técnicas de los entonces Ministerios de Industria, Comercio y Turismo, Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, y del Interior, pronunciándose de manera favorable a la aprobación de la norma sin perjuicio de formular, alguno de ellos, observaciones y sugerencias que han sido incluidas en el texto sometido a este Consejo.

Ha informado también la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Fomento, de acuerdo con lo requerido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

El proyecto ha merecido, por otra parte, el juicio favorable de la Subdirección General de Normativa y Estudios Técnicos del, a la sazón, Ministerio de Fomento.

El proyecto no ha sido informado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, en cumplimiento de lo establecido en artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no obstante haberse solicitado.

La norma elaborada se notificó a la Comisión Europea. Se ha dado, pues, cumplimiento al trámite de obligada observancia previsto en el artículo 5 del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, al tratarse el proyecto elaborado de una reglamentación eminentemente técnica, como reconoce la propia memoria del análisis de impacto normativo.

La Comisión Europea ha emitido dictamen razonado y sus observaciones y sugerencias han sido incorporadas al texto sometido a consulta.

Consta en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo -regulada en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre-, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y los informes sobre el impacto por razón de género, sobre la infancia y la familia, en materia de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y en materia de unidad de mercado. En todos ellos, se consigna que el impacto del proyecto es nulo en sus respectivos ámbitos. Además, en dicha memoria se da detallada y cumplida cuenta del contenido del proyecto y de su estructura; de los fines y objetivos del proyecto y de su adecuación da los principios de buena regulación. Da detallada cuenta del procedimiento seguido, de los trámites habidos, de los informes recabados y de su contenido, y de los trámites de consulta e información pública, examinando su contenido y valorando las alegaciones formuladas. Se indica, además, que el proyecto no estaba incluido en el Plan Anual Normativo de 2018, toda vez que su tramitación se inició como proyecto de orden ministerial. Expresa las novedades de la norma y su engarce con el derecho nacional y europeo. Examina y cuantifica con detalle las cargas administrativas. En otros términos, cumple las exigencias requeridas.

III. En lo atinente a su forma y estructura, el proyecto de real decreto se ajusta a las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

IV. La norma proyectada respeta, por otra parte, el reparto constitucional de competencias. Encuentra su fundamento -como establece su disposición final primera- en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "marina mercante".

En el ámbito del título "marina mercante" queda comprendida la seguridad marítima y de la navegación, según declaró el Tribunal Constitucional en la Sentencia 40/1998, de 19 de febrero (fundamentos jurídicos 46, 47 y 56).

V. El rango de la norma es adecuado. La elevación de rango operada a lo largo del procedimiento de elaboración debe valorarse favorablemente. El ámbito propio de la orden ministerial es el de las cuestiones internas o domésticas de los departamentos ministeriales y el de desarrollo o ejecución de disposiciones contenidas en reales decretos. El de los reales decretos es el relativo a la regulación de las relaciones que afectan directamente a los ciudadanos.

La índole de las previsiones del proyecto -que determinan las condiciones de los equipos de seguridad y pormenorizan el régimen sancionador y afectan a los ciudadanos- justifican, pues, el rango de real decreto de la norma.

VI. El proyecto se adecua a los principios instituidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En concreto, a los de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Así se expresa en el preámbulo de la norma y se justifica adecuadamente en la memoria del proyecto.

VII. El proyecto se funda en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, y en la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima. En concreto, en los artículos 7, 263 y disposición final segunda de la primera norma citada. El artículo 7 incluye, en el ámbito propio de la marina mercante, la tutela de la seguridad de la vida humana en el mar, de la seguridad de la navegación marítima y de la seguridad marítima y los de protección del medio ambiente. El artículo 263 atribuye al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agencia Urbana las competencias de ordenación general de la navegación marítima y de la flota civil -que incluye las embarcaciones de recreo- y la disposición final segunda previene que "el Consejo de Ministros podrá dictar las normas reglamentarias y disposiciones administrativas de carácter general que requiera el desarrollo y aplicación de esta ley, sin perjuicio del ejercicio por el Ministro de Fomento de su potestad reglamentaria en los términos legalmente establecidos".

Por su parte, el artículo 97 de la Ley 14/2014, de 24 de julio, dispone que "los requisitos de seguridad y los relativos a la prevención de la contaminación de los buques y embarcaciones nacionales se determinarán y controlarán de acuerdo con la naturaleza y finalidad de los servicios que presten y de la navegación que efectúen" y, en fin, su disposición final segunda, previene que "asimismo, se autoriza al Gobierno para que dicte cuantas disposiciones sean precisas para la debida ejecución y cumplimiento de lo dispuesto en esta ley".

A la vista de estos preceptos y otros concordantes, no suscita duda alguna la competencia del Gobierno para aprobar la norma elaborada y para establecer que sus previsiones resultan de aplicación a las embarcaciones de recreo que "cualquiera que sea su Estado de pabellón" en los casos previstos en las letras b) y c) del apartado primero del artículo 2 del proyecto.

En efecto, frente lo aducido por algunos alegantes en los trámites de consulta pública e información pública, los buques que no son de Estado (Ley de Navegación Marítima, artículo 3) están sometidos, por lo general, exclusivamente a la jurisdicción del Estado cuyo pabellón enarbolan en alta mar (Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecho en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, artículo 92.1). Ahora bien, cuando navegan por otros espacios marítimos en los que otros Estados ejercen soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, esa exclusividad declina en mayor o menor medida, siendo amparados por el mencionado convenio el ejercicio por los Estados ribereños de ciertas competencias sobre ellos según la índole del espacio.

En el caso de España, la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima -en consonancia con el artículo 8 del Código Civil- previene que "las normas de policía de la navegación contenidas en el presente título serán de aplicación a todos los buques que se encuentren en espacios marítimos en los que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción" (artículo 4.1), incluyendo entre esas normas las relativas a la seguridad y en la categoría genérica de buques a las embarcaciones de recreo (ex artículos 10, 18 y 21). Las normas de policía no operan con la misma intensidad en todos los citados espacios marítimos, distinguiéndose con nitidez la existencia de dos regímenes: el de las aguas interiores marítimas y portuarias -donde prevalece el principio de soberanía- y el resto de los espacios marítimos, que se acomoda a la citada Convención del Derecho del Mar, que lo ampara.

VIII. Los convenios internacionales sobre seguridad marítima vienen exigiendo desde hace años que los Estados de pabellón garanticen que las embarcaciones -incluidas las de recreo- cuenten con los equipos de seguridad necesarios y que cumplan determinadas condiciones de diseño, construcción y rendimiento. Los organismos internacionales de normalización han elaborado normas detalladas aplicables a dichos equipos.

Los convenios internacionales y el derecho europeo dejan un amplio margen a las Administraciones del pabellón a la hora de fijar los equipos de seguridad que han de llevar a bordo las embarcaciones de recreo.

Sin embargo, ese margen no es amplio en lo tocante a la determinación de las características de los equipos. La inicial ausencia de unas normas armonizadoras en el ámbito de la Comunidad Europea, primero, y de la Unión Europea, después, y la divergencia de criterios a la hora de definir esas características se consideró que afectaba al funcionamiento del mercado interior. Por ello, se aprobó la Directiva 2013/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos náuticas, que fue incorporada por el Real Decreto 98/2016, de 11 de marzo, por el que se regulan los requisitos de seguridad, técnicos y de comercialización de las motos náuticas, embarcaciones deportivas y sus componentes. Estableció una regulación común de los requisitos técnicos armonizados en materia de seguridad y medioambiental relativos al diseño y la construcción de las embarcaciones, y dispuso que los Estados miembros no impedirían la comercialización ni la puesta en servicio en su territorio de las embarcaciones ajustadas a sus previsiones (artículo 5).

IX. La regulación proyectada introduce diversas modificaciones en el régimen actualmente vigente en la materia y que está constituido, como se ha indicado, en la Orden FOM/1144/2003, de 28 de abril, por la que se regulan los equipos de seguridad, salvamento, contra incendio, navegación y prevención de vertidos por aguas sucias, que deben llevar a bordo las embarcaciones de recreo.

El Consejo de Estado la considera ajustada al ordenamiento. No obstante, debe formular las siguientes consideraciones:

A) El artículo 2.1.c) del proyecto dispone que sus previsiones resultarán de aplicación a las embarcaciones de recreo que "naveguen por las aguas interiores marítimas españolas o el mar territorial español, cualquiera que sea su Estado de pabellón, y que se sean propiedad de personas físicas o jurídicas que tengan su residencia o domicilio social en España".

En la memoria se señala que la previsión está inspirada en la Ley francesa 2016-816, de junio de 2016, modificativa del Código de Transportes (artículo 5241-1-1) y tiene por objeto erradicar el denominado "dumping de seguridad", consistente en solicitar el abanderamiento en otros Estados de la Unión con un sector de la náutica de recreo menos desarrollado y en los que se exigen requisitos más laxos en materia de seguridad, a fin de eludir otros requerimientos más exigentes. El citado precepto foráneo dispone que "sea cual sea su bandera, las embarcaciones de recreo y los vehículos náuticos a motor pertenecientes a personas físicas o jurídicas que tengan su residencia principal o su sede social en Francia así como las embarcaciones de recreo y vehículos náuticos a motor de los cuales estas personas tengan el uso y disfrute están sometidos, dentro de las aguas territoriales francesas al conjunto de reglas (...) y al material de dotación y seguridad a bordo de las embarcaciones de recreo y vehículos náuticos a motor abanderados en Francia".

El artículo 2.1 del proyecto tiene una acusada vocación de sujetar a sus previsiones a todas las embarcaciones, bien españolas, bien extranjeras que naveguen en determinadas aguas españolas -en todas las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción en el caso de desarrollar actividades comerciales o lucrativas o en agua interiores marítimas españolas o mar territorial en el caso de las que sean propiedad de personas con domicilio o residencia en España-.

El apartado c) participa de dicha finalidad. Ahora bien, con su tenor deja fuera de su ámbito a las embarcaciones de recreo no matriculadas, inscritas o preinscritas en España y que no desarrollen una actividad con fines comerciales o lucrativos que naveguen por aguas interiores marítimas españolas o el mar territorial español, que siendo propiedad de personas físicas o jurídicas que no tienen su residencia o domicilio social en España, sin embargo, son cotidiana y prolongadamente utilizadas por residentes en España o desde puertos españoles.

El Consejo debe señalar que este supuesto no es infrecuente. Son comunes los casos en los que los usuarios de las embarcaciones de recreo, con puertos base o amarradas en España, y desde donde operan de manera continua, no son sus propietarios, sino que pertenecen a personas o entidades extranjeras -con domicilio o residencia fuera de España-. Esos usuarios disponen de ellas en régimen de uso dimanante de contratos de arrendamiento, leasing o renting, suscritos con sus propietarios que, debe insistirse, son extranjeros -ni domiciliados ni residentes en España-.

Estas embarcaciones quedarían excluidas del ámbito de aplicación del proyecto -frente a lo que ocurre con la norma extranjera inspiradora del precepto que sujeta a las reglas francesas las embarcaciones extranjeras cuyo uso y disfrute se lleva a cabo por residentes en el Estado vecino con independencia de quién sea su propietario-. El Consejo de Estado considera que debe ponderarse la conveniencia de extender el ámbito de aplicación del proyecto a estas embarcaciones.

B) El apartado 3 del artículo 2 previene que el capitán marítimo, dentro de las zonas de navegación establecidas en el artículo 3, fijará las zonas para las cuales autoriza la navegación de las embarcaciones citadas en el apartado anterior cuya eslora sea igual o superior a 2,5 metros y que no sean artefactos flotantes de recreo.

El Consejo considera que esta previsión está mal ubicada el proyecto. En efecto, no se trata ni de una inclusión ni de una exclusión de determinadas embarcaciones, sino que fija el ámbito en el que pueden navegar unas que están excluidas. En otros términos, es ajena al ámbito propio del artículo 2. Por ello, se considera que su contenido debería ser situado en el proyecto mediante una disposición adicional.

C) El proyecto de real decreto establece los equipos de salvamento, navegación, seguridad contraincendios y medios de achique y de prevención de la contaminación que han de llevar las embarcaciones de recreo, según su índole, características y, en su caso, área de navegación. Distingue en la mayor parte de las ocasiones entre embarcaciones de recreo con marcado CE y aquellas que carecen de ellas.

Respecto de las primeras, el proyecto se limita a establecer los equipos que deben llevar, sin exigir requisitos que obliguen a modificarlas. Respecto de las segundas, sin embargo, además de señalar dichos equipos, fija las condiciones técnicas a que han de acomodarse -en lo tocante a extintores portátiles (artículo 15.2), sistemas fijos de extinción de incendios (artículo 16), medios de achique (artículo 20), etc.-.

La forma de operar del proyecto se considera adecuada. En efecto, como recordó la Comisión en su dictamen razonado de 19 de diciembre de 2019 -Comunicación C(2019) 9297-, la Directiva 2013/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa a embarcaciones de recreo y a las motos acuáticas, establece los requisitos técnicos armonizados relativos a su diseño y construcción.

La referida Directiva 2013/53/UE y el Real Decreto 98/2016, de 11 de marzo, establecen la libre circulación de las embarcaciones con marcado o etiqueta CE (Conformidad Europea), "declaración UE de conformidad". El marcado de los productos se lleva a cabo por los fabricantes de los equipos previa verificación de que cumplen los requisitos exigidos por los organismos de normalización.

La regulación contenida por la Directiva comportó el paso del denominado, doctrinalmente, "nuevo enfoque" al "enfoque global" en el sistema de reglamentaciones técnicas de las embarcaciones de recreo. En esta materia -al igual que en otras-, existió inicialmente un sistema -fallido- de aprobación por parte de la Comisión Europea de normas técnicas unitarias y homologación a cargo de las Administraciones de los Estados miembros. Su insuficiencia provocó la aparición del "nuevo enfoque" -que arranca lejanamente de la Sentencia Rewe Zentral A.G., de 20 de febrero de 1979, conocida vulgarmente como sentencia Cassis de Dijon, y que se consolidó con la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985-, que tenía como finalidad asegurar la libre circulación de mercancías y remover las denominadas medidas de efecto equivalente. Para ello, optaba por el reconocimiento de los productos fabricados conforme a las normas dictadas y a las certificaciones emitidas por cualquiera de los Estados miembros. El mecanismo de certificados de conformidad comportaba el ejercicio de las funciones homologadoras y de control sobre los productos -hasta entonces en manos de la Administración- por los denominados organismos de control (organismos de evaluación de conformidad), a los que se autorizaba para intervenir llevando a cabo ensayos o controles de los productos y expedir certificaciones sobre su conformidad con los requisitos exigidos por las directivas. En el denominado "enfoque global", se va más allá. La normalización se ve acompañada por un amplio elenco de mecanismos a través de los cuales los fabricantes pueden acreditar el cumplimiento de las especificaciones técnicas de sus productos -declaración unilateral de conformidad hecha por los fabricantes, módulos de certificación de conformidad a cargo de entidades de certificación, marcado CE de conformidad también hecho por los fabricantes-.

La vigencia de los conceptos de "nuevo enfoque" y "enfoque global", inspiradores de la Directiva, impiden el establecimiento de requisitos -directos o indirectos- que obliguen a modificar las embarcaciones de recreo con marcado CE. En consecuencia, no cabe, al fijar los equipos o sistemas de seguridad o navegación que se precisan llevar a bordo, requerir algunos que obliguen a su variación.

El proyecto de real decreto es escrupuloso con este planteamiento, habiéndose introducido algunas modificaciones en su texto final para excluir cualquier interpretación contraria a tal esquema, a la vista del dictamen razonado emitido por la Comisión Europea. En tal sentido, la técnica empleada merece un juicio favorable.

La forma de establecer la exclusión de los equipos y sistemas que cuentan con el marcado CE de la regulación específica establecida en el proyecto sigue, sin embargo, dos formas sistemáticas distintas. En los artículos 15 y 16, las referencias a dichos equipos y sistemas con marcado CE se contienen en sus respectivos apartados 1. Sin embargo, en el caso de los artículos 17, 18 y 22, están recogidas en un apartado final de cada uno de ellos. Debiera ponderarse la conveniencia de reubicar estos últimos apartados como primeros en cada uno de estos artículos, de una parte, para hacer hincapié en el respeto a las reglas dimanantes del nuevo enfoque inspirador de la regulación europea, antes señalado, y, de otro lado, por coherencia con el sistema de ordenación prevenido en los citados artículos 15 y 16.

D) Llama la atención que las embarcaciones de recreo que naveguen por la zona 5 no estén obligadas a llevar botiquín conforme con lo establecido en el artículo 13 del proyecto.

E) Los artículos 15.1 y 16.1 del proyecto instituyen que las autoridades competentes podrán requerir a los propietarios y a los patrones de las embarcaciones la exhibición del manual de instrucciones para verificar que los extintores a bordo y el sistema fijo de extinción de incendios se ajustan a lo que figura en su contenido. Y, en el caso de no encontrarse a bordo, dispondrán de un plazo de cinco días, a partir del requerimiento, para justificarlos. La omisión de esta obligación en el referido plazo se tipifica como sanción grave, de acuerdo con el artículo 307.3.ñ) de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la letra d) del apartado 2 del artículo 24 del proyecto.

En la memoria del proyecto no se justifica las razones por las que se señala el referido plazo de cinco días.

El artículo 73.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, previene que "los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije un plazo distinto".

A la vista del citado precepto, el plazo general para la realización de trámites por parte de los interesados es de diez días. Este plazo puede modificarse legal o reglamentariamente. Ahora bien, la modificación debe estar justificada por razones objetivas -de urgencia, de complejidad, etc.- y de ellas se debe dejar constancia en la memoria del análisis de impacto normativo.

En el caso presente, dicha justificación falta y no se alcanzan las razones que amparan la reducción, a la mitad, del plazo legal general, tratándose del cumplimiento de un requerimiento encaminado a la exhibición de un manual.

Así las cosas, el Consejo de Estado considera que debiera establecerse como plazo para el cumplimiento del requerimiento el de diez días y, si concurrieren circunstancias graves y objetivas que justifiquen una reducción, debe dejarse constancia de ellas en la memoria.

E) Debe revisarse el contenido de la disposición final cuarta ("Entrada en vigor") por haberse superado el plazo señalado en ella.

X. Finalmente, en la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto se señala que no se prevé que se lleve a cabo la evaluación ex post, toda vez que ninguno de los criterios que se recogen en el apartado 1 del artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado, "encaja en las características de esta norma".

El Consejo de Estado debe llamar la atención sobre la necesidad de ponderar las circunstancias concurrentes en el caso presente y, en su caso, establecer la conveniencia de llevar a cabo dicha evaluación ex post.

Una adecuada interpretación y aplicación del mencionado instrumento de evaluación -contenido en el mencionado artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo-, a la vista de su configuración legal y de los criterios de los instrumentos internacionales supranacionales que lo informan -en especial, europeos y de la OCDE-, conduce a entender que procede llevarla a cabo no solo en los casos relacionados en el citado precepto, sino cuando la naturaleza de las cosas lo exija o aconseje. La relación contenida el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, no los agota. La índole y finalidad del instrumento justifica plenamente su aplicación a otros supuestos no expresamente enunciados reglamentariamente. En tal sentido, se considera que la evaluación debe llevarse a cabo cuando se trata regulaciones que imponen a los administrados ex novo deberes, obligaciones y cargas vinculadas a actividades y servicios de libre ejercicio y a sus bienes o se modifican sustancialmente los anteriormente establecidos.

En el caso presente, el proyecto de real decreto contiene un detallado catálogo de equipos y sistemas con que han de contar las embarcaciones de recreo, que varía de manera notable los exigidos hasta ahora. Es claro que, a la hora de determinarlos, la Dirección General de la Marina Mercante ha atendido a las previsiones convencionales internacionales y legales aplicables, y a la larga experiencia adquirida en relación con ellas. Pero, al introducirse modificaciones de calado respecto de las existentes actualmente, sería aconsejable prever una evaluación ex post de la norma a fin de verificar, dentro de un tiempo, si alguna de las previsiones introducidas resulta innecesaria o especialmente gravosa, resultando conveniente su variación o supresión, o si procede regular algún ámbito que haya quedado fuera de la aprobada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado".

Madrid, 4 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.