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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 588/2020 (IGUALDAD)

Referencia:
588/2020
Procedencia:
IGUALDAD
Asunto:
Proyecto de Real Decreto por el que se actualizan los criterios y el procedimiento de distribución de las transferencias para el desarrollo de nuevas o ampliadas competencias reservadas a las Entidades Locales en el Pacto de Estado, en materia de Violencia de Género.
Fecha de aprobación:
29/10/2020

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de octubre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En respuesta a su escrito de 9 de octubre de 2020, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el expediente sobre el proyecto de Real Decreto por el que se actualizan los criterios y el procedimiento de distribución de las transferencias para el desarrollo de nuevas o ampliadas competencias reservadas a las entidades locales en el Pacto de Estado en materia de Violencia de Género.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO. PROYECTO DE REAL DECRETO

Está fechado -según el nombre del archivo PDF que lo contiene- el día 6 de octubre de 2020 (hay textos previos de 25 de mayo y de 13 de julio) y consta de preámbulo, siete artículos, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

En el preámbulo se explica que la proyectada norma se enmarca en el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica, hecho en Estambul el 11 de mayo de 2011, ratificado por España en 2014, y en el Pacto de Estado en materia de Violencia de Género, cuya aprobación culminó en diciembre de 2017 con los acuerdos alcanzados entre el Gobierno y el resto de Administraciones autonómicas y locales, cuyo "Eje 9" (así como la disposición final sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio) contempla que los Presupuestos Generales del Estado destinarán, vía transferencias a los ayuntamientos, veinte millones de euros de incremento durante cada uno de los próximos cinco ejercicios, y que el Gobierno acordará con la Federación Española de Municipios y Provincias u otras asociaciones de municipios los programas que deberán llevarse a cabo, teniendo en cuenta que las entidades locales tienen competencia sobre la materia según el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en redacción dada por el Real decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto). Ese mismo real decreto-ley se refiere, en su disposición final primera, a los criterios de distribución de estos fondos y a su entrega vía transferencia finalista y directa.

Y así, la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, incluyó en el estado de gastos el crédito 26.15.231F.460 para transferencias para el desarrollo de nuevas o ampliadas competencias reservadas a las entidades locales en el Pacto de Estado contra la Violencia de Género, por un importe de veinte millones de euros.

Como en 2020 se encuentran prorrogados los presupuestos aprobados para el año 2018, en este proyecto se hace uso de lo previsto en la disposición final tercera.3 del ya mencionado Real Decreto-ley 9/2018, que permite modificar mediante real decreto las cuantías a distribuir, los criterios y el procedimiento de distribución.

La proyectada reforma obedece a la necesidad de garantizar el desarrollo del compromiso económico a cinco años para los municipios previsto en el Pacto de Estado, y de poder dar respuesta a la situación creada como consecuencia de la situación de emergencia sanitaria por la COVID- 19 y de la declaración del estado de alarma, que ha llevado a adoptar medidas que han provocado un especial impacto en personas especialmente vulnerables como son las mujeres víctimas de violencia de género. Precisamente por ello, se dictó el Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género, cuyo artículo 8 establece que las comunidades autónomas y las entidades locales podrán destinar los fondos que les correspondan del Pacto de Estado contra la Violencia de Género a poner en marcha todos los proyectos o programas preventivos y asistenciales que se recogen en ese real decreto-ley, así como cualquier otro que, en el contexto del estado de alarma, tenga como finalidad garantizar la prevención, protección y la atención frente a todas las formas de violencia contra las mujeres.

En el proyecto se establecen criterios generales de distribución de los fondos en el sentido de que todos los municipios reciban una cuantía mínima idéntica, aparte de otra cuantía adicional en función de su número de habitantes de derecho del padrón municipal. Se actualiza, además, la cuantía mínima para el año 2020, a fin de que todos los municipios, en particular, los que tienen menor población, puedan recibir una cuantía que facilite la ejecución de las medidas del Pacto de Estado, a través del incremento de la cuantía a distribuir por municipio.

Y se innova un nuevo criterio de reparto, el relativo a los municipios en los que estén empadronadas víctimas usuarias activas en el Servicio Telefónico de Atención y Protección para víctimas de la violencia de género (ATENPRO), lo que se tendrá en cuenta para el reparto de los remanentes.

También se dice que la experiencia aconseja introducir cambios en la ejecución y justificación de los fondos -debido a la complejidad de una gestión que afecta a más de 8.000 municipios-.

El proyecto añade que el real decreto se aprueba "oído el Consejo de Estado".

El artículo 1 establece que los fondos destinados al desarrollo de nuevas o ampliadas competencias reservadas a las entidades locales en el Pacto de Estado en materia de Violencia de Género, asignados, vía transferencia finalista y directa, o través de otras entidades locales, a los municipios previstos en la disposición final sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, prorrogados para el año 2020, así como los fondos asignados en posteriores leyes de presupuestos generales del estado para el cumplimiento del Pacto de Estado por las entidades locales, se distribuirán según los criterios que se precisan: (1) una cantidad fija por municipio en función del número de municipios constituidos según los datos del Registro de Entidades Locales vigente a 1 de enero de cada año y oficialmente aprobado por el Gobierno, partiendo de 1.000 euros en el año 2020, que se actualizará anualmente por la Secretaría de Estado de Igualdad y contra la Violencia de Género, previo informe favorable del Ministerio de Hacienda, (y 2) una cantidad fija en función del número de habitantes de derecho del municipio partiendo de 0,18 euros por habitante en 2020, que, igualmente, se actualizará.

Se añade que el remanente se distribuirá proporcionalmente entre todos los municipios incorporados al Sistema de Seguimiento Integral en los casos de Violencia de Género (Sistema Viogen) del Ministerio del Interior, así como entre los municipios en los que estén empadronadas víctimas usuarias activas en el Servicio Telefónico de Atención y Protección para víctimas de la violencia de género (ATENPRO), el primer día del mes anterior a aquel en que se dicte la resolución de transferencias para cada año al que corresponda la asignación de los fondos. En el supuesto en el que el municipio cumpla los dos criterios anteriores, se aplicará únicamente el criterio relativo al Servicio ATENPRO.

El artículo 2 dispone que los municipios deberán destinar esos fondos a la ejecución de programas dirigidos a la erradicación de la violencia de género que desarrollen las nuevas o ampliadas competencias reservadas a las Entidades Locales en el Pacto de Estado en materia de Violencia de Género, de acuerdo con las medidas del Informe de la Subcomisión para un Pacto de Estado en materia de Violencia de Género, aprobado por el Congreso, en su sesión plenaria del 28 de septiembre de 2017, y del Informe de la Ponencia de Estudio para la elaboración de estrategias contra la violencia de género, aprobado por el Senado, en su sesión plenaria del 13 de septiembre de 2017.

El artículo 3 dice que los fondos serán transferidos de forma directa a los municipios mediante resolución de transferencias de la mencionada Secretaría de Estado, a través de la cual se formalizará la distribución territorial en el sentido de librar y hacer efectivos esos fondos mediante un pago único, previo a su justificación; la resolución, que se publicará, determinará el periodo de ejecución de los fondos.

El artículo 4 permite ejecutar los fondos directamente por los municipios o mediante mancomunidades de municipios o comarcas constituidas para la prestación de servicios públicos municipales, entre los que se incluyen los servicios para la promoción de la erradicación de la violencia de género, o bien que se han creado específicamente para la realización de programas o proyectos con cargo a los fondos recibidos para el cumplimiento del Pacto de Estado contra la Violencia de Género. A estos efectos, aportarán, con la justificación de los fondos en los términos previstos en el artículo siguiente, el convenio, el acuerdo o el instrumento jurídico que les habilite para la prestación de dichos servicios.

El artículo 5 regula el modo conforme al cual los municipios o mancomunidades justificarán el destino dado a los fondos, lo que deberán hacer ante la mencionada Secretaría de Estado dentro de los tres meses siguientes a aquel en que finalice el periodo de ejecución determinado en la resolución de transferencias.

El artículo 6 establece que los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar el periodo de ejecución determinado en la resolución de transferencias seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán en el siguiente periodo de realización de actuaciones con cargo a los fondos transferidos a los municipios para el desarrollo del Pacto de Estado, como situación de tesorería en el origen, como remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada municipio, para la concesión de nuevos fondos. Cuando finalice la vigencia temporal del Pacto de Estado, se destinará aquel a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado.

Y el artículo 7 dice que con objeto de identificar las fuentes de financiación, en toda la documentación necesaria para la realización de programas o proyectos, en los materiales que se utilicen, en la señalización exterior de los lugares donde se ejecuten aquellos y, en todo caso, en las actividades de difusión que cada municipio o entidad local pueda desarrollar en relación con aquellos, deberá constar expresamente, en lugar visible, que se han financiado con cargo a los créditos recibidos del Ministerio de Igualdad, Secretaría de Estado de Igualdad y contra la Violencia de Género. Además, se deberán utilizar los logos del Ministerio de Igualdad y del Pacto de Estado en materia de Violencia de Género.

La disposición derogatoria, aparte de recoger una mención general relativa a las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en este real decreto, dice que "queda sin efecto lo dispuesto en el apartado 1 de la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la Violencia de Género".

La disposición final primera dice que este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto por los artículos 149.1.1.ª y 149.1.14.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, Hacienda general y Deuda del Estado.

La disposición final segunda indica que la Ministra de Igualdad podrá adoptar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de este real decreto.

Y la disposición final tercera establece la entrada en vigor el día siguiente al de la publicación del real decreto en el Boletín Oficial del Estado. SEGUNDO. MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO

- La memoria (fechada el 6 de octubre de 2020) comienza con una ficha de su resumen ejecutivo y prosigue con la justificación de la propuesta normativa -en términos que han sido trasladados al preámbulo del proyecto y al que antes se hizo referencia-. Se explica que, para distribuir los fondos en el año 2018, se aplicó lo establecido en la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, es decir que se estuvo a la cifra de habitantes de derecho reflejada en el padrón municipal a 1 de enero de 2017, lo que suma 46.572.132 habitantes distribuidos en 8.124 municipios. Tal cifra ha pasado a ser de 46.722.980 a 1 de enero de 2018 y de 47.026.208 a 1 de enero de 2019, habiéndose pasado a 8.131 municipios.

Se prevé incrementar la cuantía fija que corresponde a cada municipio de 689 euros (para el año 2018) a 1.000 euros; la cuantía variable (por número de habitantes) se mantiene igual, en 0,18 euros por habitante.

Según el mencionado Real Decreto-ley 9/2018, uno de los criterios para el reparto de fondos es el de la adhesión de los municipios al sistema de seguimiento del Ministerio del Interior llamado "Viogen", al que, a 1 de julio de 2019, están adheridos 392 municipios.

Se indica que el proyecto añade un nuevo criterio de reparto, relativo a los municipios en los que estén empadronadas víctimas usuarias activas en el Servicio Telefónico de Atención y Protección para víctimas de la violencia de género (ATENPRO).

También se proyecta introducir cambios en el procedimiento de ejecución y justificación del destino de los fondos. Respecto a los de 2018, se dice que solo remitieron justificación el 73 % de los municipios, y que un 24 % de ellos no ejecutaron los fondos, afectando todo ello, sobre todo, a los municipios de menos de 1.000 habitantes. Por ello, pasa a permitirse que la ejecución pueda realizarse a través de mancomunidades de municipios o comarcas. - Sobre alternativas, la memoria dice que el proyecto es la única opción para hacer uso de la habilitación normativa contenida en la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2018, de modo que se actualicen los criterios, cuantía y el procedimiento de reparto de los fondos.

Se ha barajado la posibilidad de transferir el dinero a las diputaciones provinciales, diputaciones forales, consejos insulares y cabildos, pero se ha descartado porque la Federación Española de Municipios y Provincias observó que haría falta el consentimiento de los municipios afectados y que esas entidades actuarían como entidades colaboradoras en el sentido de los artículos 12 y 16 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones, por la similitud material con dicha figura, a pesar de no tratarse de subvenciones, sino de transferencias de fondos excluidas de este concepto según el artículo 2.3 de esa norma (contra el criterio de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa).

- Se dice que el proyectado real decreto se adecua a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que, en el ejercicio de la iniciativa legislativa, las Administraciones públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.

- Se analiza también en el contenido y la tramitación del proyecto, así como su ajuste a la legalidad, conforme al artículo 3 del Real Decreto- ley 9/2018. También se expone que el proyecto respeta el esquema constitucional de distribución de competencias por ampararse en los apartados 1.ª y 14.ª del artículo 149.1 de la Constitución.

Se explica que no se han seguido trámites de consulta pública ni de audiencia e información pública, porque el proyecto no tiene un impacto significativo en la actividad económica ni impone obligaciones relevantes a los destinatarios, además de regular un aspecto parcial de una materia, como son los criterios de reparto de fondos, y no afectarse a los derechos e intereses legítimos de las personas. - Sobre impactos se dice lo siguiente:

* No existen desde el punto de vista económico, dado que regula las trasferencias a municipios.

* No se introducen elementos que distorsionen el mercado, pues las transferencias presupuestarias a que se refiere la norma tienen por destinatarias inmediatas entidades públicas que deben dedicarlas a la prestación de servicios que no se ofrecen en situación de competencia con otras entidades en el contexto de un "mercado" (en el sentido económico del término, esto es, un espacio en el que tales servicios son objeto de oferta y demanda y se realizan normalmente mediante precio), de forma que no existe afectación a la competencia ni entran en juego las normas sobre ayudas estatales contenidas en los artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (cuyo presupuesto básico es que tales ayudas favorezcan a una "empresa", entendiendo por tal a una entidad que, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación, ejerce una actividad económica, esto es una actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado).

* Desde el punto de vista presupuestario, se explica que el pago a los municipios lo será con cargo a la aplicación 25.03.232C.460 de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2018. El proyecto afecta a los presupuestos de la Administración General del Estado y de otras Administraciones territoriales, porque facilita la ejecución del presupuesto destinado al Pacto de Estado en materia de Violencia de Género. No supone incremento presupuestario alguno, dado que sus efectos siempre se refieren a un concepto ya determinado en el presupuesto del Ministerio de Igualdad. No afecta a la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, no teniendo incidencia en el equilibrio entre ingresos y gastos ni en la capacidad para financiar compromisos de gasto dentro de los límites de déficit. Por otro lado, el proyecto de real decreto regula aspectos de la ejecución de los fondos, incluida la fase de su justificación, cuya revisión está encomendada a la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género (la comprobación del destino de los fondos anteriormente repartidos obligó a contratar a Tragsatec con cargo a la aplicación presupuestaria 25.04.232C.227.06).

* Se dice que el proyecto no tiene impacto sobre las cargas administrativas.

* En cuanto a impacto por razón de género, se dice que es positivo porque el objetivo del proyecto es la realización más eficaz, por parte de la Administración local, de actuaciones para la promoción de "la igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género". Se dice que también será positivo el impacto social y su efecto sobre los hijos menores y familias.

- Se explica que a lo largo de la tramitación del expediente se han introducido variantes en el proyecto inicial, y que a tal efecto se han incorporado todas las observaciones realizadas por las entidades y ministerios consultados, pero no algunas de las planteadas por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

- Se expone que este proyecto no ha sido seleccionado para su evaluación ex post conforme al artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

- Finalmente, se dice solicitar el dictamen del Consejo de Estado con carácter urgente, ya que ha variado el número de municipios (siete más) y las cifras de población existente a 1 de enero de 2017 (en base a las cuales se repartieron fondos con anterioridad), resultando necesario acometer esta actualización para que todos los municipios existentes en la actualidad reciban los fondos en proporción a su población. Se añade que próximamente finalizará el ejercicio presupuestario 2020.

TERCERO.- CONTENIDO DEL EXPEDIENTE

Además de la Orden de remisión de V. E., el proyecto y su memoria y un índice, obran en el expediente informes de:

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 21 de septiembre de 2020. Dice que el incremento de la cuantía fija prevista para 2020 (que pasa de 689 a 1.000 euros) podría encajar en la dotación consignada en los Presupuestos Generales vigentes para 2020, y que el proyecto no tiene impacto presupuestario en cuanto que se atenderá con las dotaciones que ya tiene asignadas el Ministerio de Igualdad. Propone que la actualización anual de las cantidades sea informada favorablemente por el Ministerio de Hacienda (lo que aparece recogido en el proyecto final).

- Intervención Delegada en el Ministerio de Igualdad, de 13 de julio de 2020, que dice que su informe no está contemplado en este tipo de expedientes.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 2 de julio de 2020. Formula observaciones puntuales de mejora en relación con los artículos 1 a 5 del proyecto.

- Federación Española de Municipios y Provincias, de 23 de junio de 2020. Considera que suscita dudas de legalidad el entonces proyectado artículo 3.2 b) (que no coincide con el texto final), sobre la canalización de los fondos a través de entidades supramunicipales, cuya relación jurídica con la Administración concedente debería articularse mediante un convenio de colaboración en el que se regulen las condiciones y obligaciones asumidas por esas entidades, y cuyo contenido mínimo se establece en el artículo 16 de la Ley 16/2003, de Subvenciones. Plantea objeción a la entonces previsión de que los fondos solo se entregarían directamente a los municipios de más de 100.000 habitantes (tema, asimismo, eliminado en el texto final) y a que las entidades colaboradoras puedan (como también preveía entonces el anteproyecto) decidir si distribuyen los fondos entre los municipios o si los emplean en ejecutar ellas mismas directamente los programas, todo ello porque, según la normativa aplicable al caso, esas entidades no son las beneficiarias de los fondos, sino que lo son los ayuntamientos

Por otra parte, tras entender que no es aplicable al caso el artículo 23 de la Ley de Gobierno, considera injustificado que se elimine la regla general de vacatio legis de veinte días.

Considera dudoso que sea fundamento de la norma el artículo 149.1.14.ª de la Constitución, sobre Hacienda general y Deuda del Estado, ya que la propuesta normativa no parece guardar relación alguna con ello.

Entiende que no está debidamente justificada la omisión del trámite de consulta pública previa, pues ni el Consejo de Ministros ha declarado la urgencia, conforme al artículo 27 de la Ley de Gobierno, ni se justifica la previsión establecida en el artículo 26 de la misma norma en el sentido de que la "propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia".

Y recomienda recabar el parecer de las comunidades autónomas.

En cuanto al contenido del proyecto, formula observaciones varias de mejora tanto a la memoria como al texto del real decreto, incluyendo su preámbulo y su articulado.

Concretamente, se opone a que en el artículo 1 se atribuya a la Secretaría de Estado de Igualdad y contra la Violencia de Género la posibilidad de modificar las cuantías a distribuir, pues el apartado 3 del Real Decreto- ley 9/2018 otorga la competencia al Gobierno para que la ejerza mediante real decreto.

Considera, asimismo, que sería deseable una predeterminación más completa en el real decreto de los criterios de reparto de los fondos, lo que permitiría a las entidades locales prever con cierta seguridad el montante a percibir en ejercicios sucesivos (que estaría sujeto a variaciones mínimas, derivadas de los cambios en el número de municipios y en su población), lo que facilitaría a estas la planificación y ejecución de las nuevas actividades a poner en marcha en el periodo de cinco años al que se extienden los fondos.

Analiza y formula consideraciones a los modos de asignación de fondos a que se refiere el artículo 3.

Formula objeción al hecho de que las mancomunidades sean destinatarias de los fondos, en concreto la exigencia de que en su documento de constitución conste esta finalidad como objeto propio y en cuanto a su acreditación, lo que originará una carga administrativa cuyo coste debería reflejarse en la memoria.

Sobre la justificación del destino de los fondos (proyectado artículo 5) se considera que no corresponde a los funcionarios con habilitación de carácter nacional manifestar esa justificación, aparte de que el proyecto se refiere indistintamente a secretarios, interventores y tesoreros.

Y efectúa observaciones de mejora técnica al artículo 6, sobre remanentes.

- Comisión Nacional de Administración Local, de 30 de junio de 2020. Únicamente pone de manifiesto que no le constaba que hubiera alegado la Federación Española de Municipios y Provincias y que, de no hacerlo, el expediente podría continuar sin su informe.

- Oficina de Calidad y Coordinación Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de 23 de septiembre de 2020. Recomienda precisar en el proyecto que esta norma deja sin efecto el régimen previsto en la disposición final tercera.1 del Real Decreto-ley 9/2018 y efectúa diversas observaciones al contenido del proyecto, en particular sobre la propuesta de actualización anual de cuantías por la Secretaría de Estado, forma de cómputo de los habitantes de cada municipio, aclaración sobre el modo de reparto del remanente a transferir a los municipios, régimen de distribución directa -inicialmente prevista- entre municipios de más de 100.000 habitantes y a las mancomunidades, y exigencias previstas para las entidades distintas de los municipios que intervengan en la recepción y aplicación de los fondos, todo ello aparte de observaciones varias de mejora.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, sin fecha. Dice haber participado en la elaboración del proyecto, por lo que no formula observaciones al mismo.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 8 de octubre de 2020, en el que se dice "consultada la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, no se realizan observaciones al contenido del proyecto".

Y, en tal estado el expediente, se ha solicitado dictamen, con declaración de urgencia.

I.- TRAMITACIÓN

El procedimiento seguido se ajusta en general a lo establecido en la Ley 50/1997, de 24 de noviembre, del Gobierno, para disposiciones reglamentarias, habiéndose recabado los correspondientes informes y habiendo sido consultadas las administraciones locales mediante la Federación Española de Municipios y Provincias.

El no sometimiento del proyecto a información pública se justifica, conforme al artículo 26.6 de dicha ley, en que la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas. La omisión del trámite de consulta previa se ha justificado en que el artículo 26.2 de la propia ley permite obviarlo cuando, entre otros casos, "la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia".

Debe no obstante llamarse la atención sobre la pertinencia general de seguir esos trámites de ser posible -aunque formalmente pudieran ser evitados-, lo que deberá tenerse en cuenta para la tramitación de futuros proyectos normativos de ese ministerio.

II.- CONSIDERACIONES

Los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado, en sesiones respectivas de 13 y 28 de septiembre de 2017, aprobaron sendos informes para elaborar estrategias contra la violencia de género y para alcanzar un Pacto de Estado sobre la materia, y que contemplan que los Presupuestos Generales del Estado destinarán a los ayuntamientos un incremento anual de veinte millones de euros durante los próximos cinco años para el desarrollo o ampliación de las medidas recogidas en esos documentos.

La disposición final sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, estableció lo siguiente:

"... Para las nuevas o ampliadas acciones reservadas a la Administración General del Estado dentro del Pacto de Estado en materia de violencia de género, las partidas de los Presupuestos Generales del Estado relacionadas con las mayores o nuevas medidas reservadas a la Administración General del Estado dentro del Pacto de Estado se incrementan en 80 millones de euros adicionales en este Proyecto de Ley.

Los Presupuestos Generales del Estado destinarán, vía transferencias finalistas a los ayuntamientos, un incremento de 20 millones de euros para las nuevas o ampliadas competencias reservadas a los ayuntamientos dentro del Pacto de Estado.

Los Presupuestos Generales del Estado destinarán a las Comunidades Autónomas un incremento de 100 millones de euros para las nuevas o ampliadas competencias reservadas a las Comunidades Autónomas dentro del Pacto de Estado".

Y la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, estableció:

"1. Los fondos destinados al cumplimiento del Pacto de Estado en materia de violencia de género, asignados, vía transferencia finalista y directa, o través de otras Entidades Locales, a los ayuntamientos para programas dirigidos a la erradicación de la violencia de género, previstos en la disposición final sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, así como los fondos asignados en posteriores leyes de presupuestos, se distribuirán según los siguientes criterios: a) Una cantidad fija por municipio. La cuantía para el año 2018 será de 689 euros. b) Una cantidad fija, en función del número de habitantes de derecho del municipio. La cifra de habitantes de derecho será la de población del Padrón municipal vigente a 1 de enero de 2017 y oficialmente aprobado por el Gobierno. La cuantía para el año 2018 será de 0,18 euros por habitante. c) El importe de la transferencia vendrá dado por la suma de las cuantías anteriormente señaladas. El remanente que exista después del anterior reparto se distribuirá proporcionalmente entre todos los municipios incorporados al Sistema de Seguimiento Integral en los casos de Violencia de Género a fecha 1 de julio del año al que corresponda la asignación del fondo. 2. Los fondos deberán destinarse a programas dirigidos a la erradicación de la violencia de género. 3. Se habilita al Gobierno para que, por real decreto del Consejo de Ministros, modifique las cuantías a distribuir, los criterios y el procedimiento de distribución".

El proyecto sometido a este dictamen se ha elaborado en uso de esta última previsión, es decir, de la habilitación hecha al Gobierno para que pueda modificar tanto las cuantías a distribuir como los criterios y el procedimiento de distribución.

Pues bien, el proyecto hace uso de ello en el siguiente sentido:

1.- Se precisa (en su artículo 1. a) que el número de municipios se considerará en función de los existentes según el Registro de Entidades Locales vigente a 1 de enero de cada año y oficialmente aprobado por el Gobierno.

2.- Pasa a establecerse (en su artículo 1. b) que los habitantes de los municipios se considerarán en función de lo que resulte de la última declaración de cifras oficiales de población de los municipios españoles, aprobada por el Gobierno en el momento de adoptarse la resolución en la que cada año se decida proceder a transferir los fondos.

3.- La cuantía fija por municipio para el año 2020 pasa de 689 euros a 1.000 euros, manteniéndose la cantidad variable de 0,18 euros por habitante. Suscita sin embargo un problema el hecho de que se añada que esos importes se actualizarán cada año por la Secretaría de Estado de Igualdad, previo informe favorable del Ministerio de Hacienda.

A este respecto debe objetarse que la habilitación que hace la antes transcrita disposición final tercera.3 del Real Decreto-ley 9/2018 para modificar las cuantía previstas en ella está hecha al Gobierno, de modo que se infringiría esa previsión (de superior rango) si se contemplara la posibilidad proyectada de actualización. Esta observación es esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

4.- Se incorpora (en el artículo 1. c) la previsión de que el dinero remanente que quede al Ministerio tras asignar los fondos conforme a los dos señalados criterios, se distribuirá proporcionalmente no solo entre los municipios incorporados al Sistema Viogen del Ministerio del Interior (como establece el citado real decreto-ley), sino también entre los municipios en los que estén empadronadas víctimas usuarias activas en el Servicio Telefónico de Atención y Protección para víctimas de la violencia de género (ATENPRO) "el primer día del mes anterior a aquel en que se dicte la resolución de transferencias para cada año al que corresponda la asignación de los fondos", y si el municipio cumple ambas previsiones, se considerará solo el criterio relativo al servicio telefónico.

Al establecerse una fecha de referencia (el citado primer día del mes correspondiente), y habida cuenta de que se mantiene el criterio de la incorporación al Sistema Viogen para el que el real decreto-ley toma como fecha de referencia el día 1 de julio del año al que corresponda la asignación del fondo, no se sabe si este criterio se mantiene para municipios incorporados al Viogen, de suerte que operarán dos criterios y dos fechas, o todo pasará a referirse al primer día del mes anterior a aquel en que se dicte la resolución de transferencias para cada año. Deberá aclararse.

Y deberá precisarse cómo operará a la vez el doble criterio: por ejemplo, si un municipio no incorporado al Viogen en el que haya una usuaria del servicio telefónico tiene derecho a recibir los fondos bajo el criterio de que se trata.

Tampoco se dice a qué período de tiempo debe referirse la comprobación de si ha habido usuarias del sistema telefónico, pues solo se hace referencia a la mencionada fecha final (el señalado día primero del mes anterior al de asignación de los fondos).

Y tampoco se dice nada en el proyecto sobre la forma y momento en el que se deberán justificar por los ayuntamientos las exigencias a que se refiere el artículo 1, sobre todo las referidas en el apartado c) a las que acaba de hacerse referencia.

También respecto al artículo 1. c) parece más correcto emplear la expresión "víctimas usuarias del servicio telefónico" en vez de "víctimas usuarias activas del Servicio Telefónico". La misma expresión se recoge varias veces en el preámbulo y en la memoria.

5.- En el artículo 2 se dice que los fondos deberán destinarse a "actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, así como contra la violencia de género", pero el transcrito Real Decreto-ley 9/2018 limita la previsión a "programas dirigidos a la erradicación de la violencia de género", lo que, aunque la desigualdad pueda estar en el origen de la violencia, nada tiene que ver con modificar las cuantías a distribuir, los criterios y el procedimiento de distribución, único a lo que se extiende la habilitación prevista en el apartado 3 de la disposición final tercera de ese real decreto-ley. Hay, por ejemplo, previsiones legales sobre planes de igualdad en las empresas (recientemente regulados por el Real Decreto 901/2020, de 13 de octubre) cuyos fines no coinciden sin más con la erradicación de la violencia.

Debe, por tanto, adecuarse el texto del proyecto al del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto.

Esta observación tiene, asimismo, carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

6.- El proyectado artículo 3 regula el procedimiento de distribución de los fondos. El título del artículo no se corresponde realmente con el contenido, pues, como se ha dicho, el proyecto no regula en realidad un procedimiento (lo que debería comenzar por la formulación de solicitudes o presentación de justificaciones de cumplimiento de las exigencias legales). En el proyectado artículo 3 solo se dice que los fondos serán transferidos de forma directa a los municipios mediante resolución de transferencias de la Secretaría de Estado de Igualdad, que se publicará, lo que se materializará en un pago único, debiendo determinarse en ella el periodo de ejecución de los fondos.

Por otra parte, entiende este Consejo que no se ofrece explicación suficiente para excluir directamente a las diputaciones y comunidades autónomas uniprovinciales como canales de asignación y gestión de los fondos; además, una cosa es que gestionen los servicios y otra que colaboren en la canalización de los fondos.

Tampoco se dice dónde se publicará la resolución anual de la Secretaría de Estado.

Cabe por otra parte observar que las resoluciones anuales de que se trata deberán ser previamente informadas por la Comisión Nacional de Administración Local, según prevé el artículo 118.1.B.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de la Bases del Régimen Local. Debería mencionarse de algún modo en el proyecto.

7.- El proyectado artículo 4 establece una regulación sobre la ejecución de los fondos de modo que estos puedan ser recibidos y ejecutados, no por los municipios beneficiarios, sino mediante mancomunidades.

Este Consejo considera razonables las observaciones formuladas al efecto -antes resumidas- por la Oficina de Control y Calidad Normativa (que no aparecen respondidas en el expediente ni debidamente acogidas en el proyecto final) sobre lo no justificado de que las mancomunidades deban haberse creado "para la prestación de servicios de promoción de la erradicación de la violencia de género" o "estén constituidas" para ello; estas previsiones no son claras, pues debe bastar con que tengan entre sus funciones la recepción y aplicación de este tipo de fondos.

Por otra parte, la justificación de que tienen ese fin debería aportarse antes de la asignación de los fondos, o sea, en el procedimiento previo a la asignación de los mismos.

Asimismo, los fondos participan de la naturaleza de las subvenciones según el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones; por tanto, a la vista de su artículo 12, se debería aplicar el artículo 16, sobre la suscripción de los correspondientes convenios de colaboración con las mancomunidades (como entidades colaboradoras en la distribución y aplicación de los fondos) que tengan entre sus fines esa labor. No hay previsión legal que excluya esa regla en el caso de los fondos de que aquí se trata.

8.- El proyectado artículo 5 trata sobre la justificación del uso de los fondos, cosa que no presenta problemas de rango porque, aunque es algo que no se corresponde con la habilitación expresa a que se refiere el apartado 3 de la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2018, se trata de una regulación de desarrollo reglamentario que el Gobierno puede asumir conforme al artículo 97 de la Constitución.

La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa ha observado, con razón, que los certificados en los que los ayuntamientos o mancomunidades declaren que se han cumplido los fines a los que están destinados los fondos no se corresponden con los cometidos que tienen los secretarios, interventores ni tesoreros de tales entidades.

La competencia debe entenderse asignada al alcalde, conforme resulta de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 21.1.s) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

9.- El artículo 6, que corresponde a un desarrollo reglamentario del Real Decreto-ley 9/2018, dispone que los fondos sobrantes al terminar el periodo de ejecución establecido en la resolución anual de la Secretaría de Estado "seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán en el siguiente periodo de realización de actuaciones con cargo a los fondos transferidos a los municipios para el desarrollo del Pacto de Estado, como situación de tesorería en el origen, como remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada municipio, para la concesión de nuevos fondos. Cuando finalice la vigencia temporal del Pacto de Estado, se destinará aquél a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado".

En el proyecto inicial se decía, en cambio, que "si la actuación a la que corresponda el remanente resulta suprimida en el periodo siguiente, se destinará aquel en primer lugar a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado", cosa que objetó la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa por su imprecisión, pero en el texto final, en concreto, la referencia a que "finalice la vigencia temporal del Pacto de Estado", no es tampoco clara ni soluciona los problemas y circunstancias que puedan darse.

10.- En cuanto a la disposición derogatoria, aparte de hacer una referencia general a las normas de igual o inferior rango que no sean compatibles con el real decreto, se añade que "queda sin efecto lo dispuesto en el apartado 1 de la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la Violencia de Género", párrafo que establece actualmente las cantidades y los criterios de distribución de los fondos.

Esta previsión, aunque sea cierta, no debería incluirse en una disposición derogatoria, sino simplemente recogerse en el preámbulo.

Ahora bien, en el texto sí deberá precisarse que las reglas establecidas en este real decreto se aplicarán a ulteriores ejercicios, es decir, después del ejercicio 2020, al que en principio parece querer dirigirse. De ese modo se dará estabilidad a la regulación, que podría ser a su vez ser justificadamente modificada en el futuro por el Gobierno, al amparo de lo que permite la disposición final tercera.3del Real Decreto-ley 9/2018 en relación con las "las cuantías a distribuir, los criterios y el procedimiento de distribución".

Sin perjuicio de que ello sea posible, acaso el proyecto pueda incluso redactarse con finalidad general estable, lo que pasaría por suprimir la referencia que en el mismo se hace al ejercicio 2020 y hacerlo en su lugar a su aplicación "a partir del ejercicio 2020 inclusive" o algo similar.

11.- Sobre la entrada en vigor, no se expone razón -ni aparentemente existe- para excepcionar la regla general de los veinte días a que se refiere el artículo 2 del Código Civil. La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa también lo ha puesto de manifiesto.

12.- En la fórmula promulgatoria del proyecto se dice "oído el Consejo de Estado", lo que solo procederá si no se acogen observaciones esenciales contenidas en este dictamen (artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado).

13.- El nombre del proyectado real decreto no se corresponde con su contenido, pues debería referirse a que se actualizan las cuantías, los criterios y el procedimiento de distribución de las transferencias de que se trata

14.- En el preámbulo, en vez de decirse "La violencia contra la mujer constituye una vulneración de sus derechos fundamentales y la expresión más cruel de la discriminación, la situación de desigualdad y las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres" parece mejor expresión "La violencia contra la mujer, además de constituir una vulneración de derechos fundamentales, es una expresión cruel de la discriminación y muestra de desigualdad y de poder de hombres sobre las mujeres"

En cuanto a la memoria, deberá precisarse la misma en cuanto a impactos, sobre todo, económicos, presupuestarios y sobre las cargas administrativas, que ciertamente existirán, pese a que en la misma se diga lo contrario.

A su vez, fruto de las observaciones que se acojan deberán introducirse los correspondientes cambios y actualizaciones tanto en el preámbulo como en la memoria.

Finalmente, se aprecia una errata en el artículo 1 cuando se dice "o través de otras Entidades Locales" en vez de "o a través de otras Entidades Locales". Deberá además unificarse el empleo de mayúsculas o minúsculas cuando se cita a las comarcas y a los municipios.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que una vez tenidas en cuenta las observaciones hechas a los proyectados artículos 1 (sobre actualización de las cuantías por la Secretaría de Estado) y 2, y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de octubre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE IGUALDAD.

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