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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha que no consta, con registro de entrada el día 4 de agosto de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se completa el régimen aplicable a la notificación de sucesos de la aviación civil.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, cuatro artículos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El preámbulo comienza haciendo referencia al Reglamento (UE) n.º 376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativo a la notificación de sucesos en la aviación (en adelante, Reglamento (UE) n.º 376/2014). Indica que dicho Reglamento tiene por objeto mejorar la seguridad de la aviación civil estableciendo medidas que garanticen la notificación, recogida, almacenamiento, protección, intercambio, difusión y análisis de la información pertinente sobre seguridad de la aviación y destaca, entre las cuestiones que regula, la obligación de los Estados miembros de designar un organismo encargado de vigilar la protección de la información facilitada en el marco de la notificación de sucesos de la aviación civil y de garantizar la aplicación de los principios de la cultura justa por las organizaciones aeronáuticas.

También indica que el Reglamento (UE) n.º 376/2014 ha sido modificado, en lo relativo a su ámbito de aplicación, por el Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2018, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea. Esta modificación ha supuesto la exclusión de las aeronaves civiles dedicadas a las actividades de búsqueda, salvamento y lucha contra incendios, y la inclusión de las aeronaves no tripuladas bajo determinadas condiciones.

A continuación el preámbulo pasa a exponer las principales novedades del proyecto de real decreto, que está llamado a sustituir al régimen previsto en el Real Decreto 1337/2005, de 14 de noviembre, por el que se establece el sistema de notificación obligatoria de sucesos en la aviación civil, que ha devenido inaplicable en su mayor parte. Entre esas novedades, el proyecto de real decreto atribuye expresamente la competencia para la recogida, almacenamiento, protección, intercambio, difusión y análisis de la información sobre los sucesos de la aviación civil a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (en adelante, AESA) y la competencia para vigilar la protección de las fuentes de información a la Dirección General de Aviación Civil.

También actualiza y mejora los mecanismos de cooperación que estaban previstos en la normativa anterior y atribuye expresamente a la AESA la competencia para dictar las medidas de seguridad que se deriven del análisis y evaluación realizado y para vigilar su cumplimiento.

Asimismo, se refiere a los ajustes que se realizan respecto de la aplicación de la normativa sobre notificación de sucesos a las operaciones de lucha contra incendios, búsqueda y salvamento y a las operaciones realizadas por aeronaves no tripuladas.

El preámbulo, finalmente, se refiere a las normas que quedan derogadas, a la habilitación normativa y al cumplimiento de los principios de buena regulación.

La parte dispositiva del proyecto consta de cuatro artículos:

- El artículo 1 regula el objeto y ámbito de aplicación del real decreto. A tal efecto dispone que tiene tres objetivos: concretar las funciones de la AESA en la gestión del sistema de notificación de sucesos; designar el organismo responsable de la protección de las fuentes de información y concretar sus funciones; y hacer extensiva la aplicación del Reglamento (UE) n.º 376/2014 a las actividades de búsqueda, salvamento y lucha contra incendios realizadas por cualquier aeronave civil, tripulada o no, incluida en el ámbito de aplicación de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea. Quedan excluidos de su ámbito de aplicación las aeronaves militares, los sistemas aeroportuarios y de navegación aérea y los servicios, actividades e instalaciones adscritos a la defensa nacional, así como su personal.

- El artículo 2 regula el sistema de notificación de sucesos de la aviación civil. Señala que corresponde a la AESA la gestión de dicho sistema y las funciones de recogida, evaluación, tratamiento, análisis y almacenamiento de datos. A continuación, regula la información a la que puede tener acceso la AESA en el ejercicio de esa función y las medidas de protección de dicha información, especialmente las relacionadas con la aplicación de la cultura justa respecto de la información que haya llegado a su conocimiento exclusivamente por la notificación de sucesos.

Añade que la AESA podrá determinar las medidas preventivas y de mitigación del riesgo que considere necesarias como consecuencia de la evaluación y el análisis, realizados en el marco de la notificación de sucesos, o proponer su adopción a otros sujetos, incluidas las Administraciones públicas. Los destinatarios de estas medidas deberán informar a la AESA sobre su cumplimiento cuando sean requeridos para ello.

También dispone que la AESA habilitará los mecanismos para articular la cooperación de las organizaciones y profesionales aeronáuticos en el análisis de los sucesos de la aviación civil que les conciernan y en la adopción de las medidas que puedan contribuir a prevenir o mitigar los riesgos. Finalmente, dispone que, por resolución del Director de seguridad de la Agencia competente para la gestión de los riesgos en materia de seguridad de la aviación civil, se adoptarán los modelos y formatos para la notificación de sucesos teniendo en cuenta lo previsto en la normativa europea.

- El artículo 3 se refiere a la vigilancia de la cultura justa en la notificación de sucesos, la cual se atribuye a la Dirección General de Aviación Civil. El precepto concreta, en el marco de lo establecido por el artículo 16.12 del Reglamento (UE) n.º 376/2014, las funciones que corresponden a la Dirección General de Aviación Civil, así como el procedimiento que debe seguirse en el ejercicio de esas funciones, en particular respecto de la intervención de la AESA.

- El artículo 4 regula la notificación de sucesos en las operaciones de búsqueda y salvamento y lucha contra incendios, señalando los artículos del Reglamento (UE) n.º 376/2014 que resultan aplicables a las organizaciones que realicen actividades de búsqueda, salvamento y lucha contra incendios, así como a sus trabajadores, todo ello sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el real decreto en proyecto. También se regula el acceso por dichas organizaciones o por su personal a determinados datos contenidos en el Repositorio Central Europeo y el sistema que deben seguir para notificar los sucesos.

Quedan, no obstante, excluidas del cumplimiento de esas obligaciones las aeronaves no tripuladas incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, cuya operación no precise un certificado de aeronavegabilidad de la AESA, salvo si el suceso o las informaciones que afecten a la seguridad causan lesiones mortales o graves a una persona o implican a otras aeronaves distintas.

El texto del proyecto se cierra con cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

La disposición adicional primera prevé la actualización de algunas referencias del Real Decreto 750/2014, de 5 de septiembre, por el que se regulan las actividades aéreas de lucha contra incendios y búsqueda y salvamento y se establecen los requisitos en materia de aeronavegabilidad y licencias para otras actividades aeronáuticas. También se indica que las referencias a la Comisión de Estudio y Análisis de Notificaciones de Incidentes de Tránsito Aéreo (CEANITA) deberán entenderse realizadas a la AESA.

La disposición adicional segunda se refiere al grupo de trabajo de expertos que constituirá la AESA para que colabore en el análisis de los sucesos de la aviación civil y de las eventuales medidas que puedan contribuir a prevenir o mitigar los riesgos.

La disposición adicional tercera señala que las organizaciones establecidas en España sujetas a las obligaciones del sistema de notificación de sucesos en las que presten servicios los expertos designados para la participación en el grupo de trabajo de expertos previsto en la disposición adicional segunda, no obstaculizarán dicha participación y adoptarán las medidas razonables para facilitarla.

La disposición adicional cuarta se refiere a los procedimientos de cooperación para el análisis de los sucesos de la aviación civil en los que intervengan aeronaves militares, sistemas aeroportuarios y de navegación aérea o servicios, actividades, instalaciones o personal adscritos a la defensa nacional.

La disposición adicional quinta indica que las medidas incorporadas en el real decreto no suponen incremento de las asignaciones presupuestarias ni de dotaciones o retribuciones u otros gastos de personal.

La disposición transitoria única, bajo la rúbrica "Normas transitorias para los operadores civiles de búsqueda y salvamento, lucha contraincendios", establece un plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor del real decreto para que los operadores a los que se refiere el artículo 4 den cumplimiento a algunas de las obligaciones previstas en dicho precepto. Asimismo, señala que lo dispuesto en el citado artículo solo será exigible a las operaciones realizadas por aeronaves no tripuladas, distintas de las aeronaves pilotadas por control remoto incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1036/2017, de 15 de diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, transcurrido un mes desde la entrada en vigor de la disposición que las incluya en el ámbito de aplicación de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea.

La disposición derogatoria dispone que se derogan el Real Decreto 1334/2005, de 14 de noviembre, por el que se establece el sistema de notificación obligatoria de sucesos en la aviación civil y la Orden PRE/697/2012, de 2 de abril, por la que se establecen las normas de funcionamiento de la Comisión de Estudio y Análisis de Notificaciones de Incidentes de Tránsito Aéreo, así como cualquier disposición de igual o inferior rango que se oponga a lo dispuesto en el real decreto. También se derogan las disposiciones adicionales primera y cuarta del Real Decreto 995/2013, de 13 de diciembre, por el que se desarrolla la regulación del Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil, y determinados apartados de los anexos III y IV del Real Decreto 750/2014, de 5 de septiembre, por el que se regulan las actividades aéreas de lucha contra incendios y búsqueda y salvamento y se establecen los requisitos en materia de aeronavegabilidad y licencias para otras actividades aeronáuticas.

La disposición final primera modifica la redacción de la letra g) del artículo 26 del Real Decreto 1036/2017, de 15 de diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto.

Las disposiciones finales segunda, tercera y cuarta señalan, respectivamente, que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo; que se habilita al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para dictar disposiciones de aplicación y desarrollo del real decreto, y, conjuntamente, a los Ministros de Defensa y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para el desarrollo de lo previsto en su disposición adicional cuarta; y que para facilitar la aplicación del real decreto, la AESA podrá adoptar medios aceptables de cumplimiento y material guía.

La disposición final quinta prevé que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo lo dispuesto en el artículo 4.1.d), en relación con la clasificación de riesgos en el contenido de las notificaciones de sucesos, que no será exigible hasta que entren en vigor los actos delegados y de ejecución de la Comisión Europea que especifiquen y desarrollen el sistema europeo común de clasificación de riesgos previsto en el artículo 7.2 del Reglamento (UE) n.º 376/2014.

SEGUNDO.- El expediente

Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, en el que constan:

a) Texto inicial del proyecto de real decreto y sus sucesivas versiones, con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, que incorporan un resumen ejecutivo y un anexo en el que se realiza una valoración de las observaciones formuladas a lo largo de su tramitación.

En su versión final, la memoria del análisis de impacto normativo, de carácter abreviado, puesto que de la norma proyectada no se derivan impactos significativos, examina la oportunidad del proyecto, desarrollando las explicaciones recogidas en el preámbulo. En particular hace hincapié en la designación y las funciones del organismo encargado de vigilar la protección de la información facilitada en el marco de la notificación de sucesos de la aviación civil, ante la apertura de un procedimiento de infracción por la Comisión Europea a España, y en las medidas aplicables a las actividades aéreas de lucha contra incendios, búsqueda y salvamento y a las aeronaves no tripuladas, incluidas las denominadas "autónomas".

La memoria indica, asimismo, que se prevé completar el desarrollo del Reglamento (UE) n.º 376/2014 con una norma con rango de ley que establezca un régimen de infracciones que refuerce la aplicación de los principios de cultura justa.

También se señala en la memoria que no se han considerado otras alternativas a la aprobación del proyecto de real decreto, el cual estaba previsto en el Plan Anual Normativo de 2018, y se justifica el cumplimiento de los principios de buena regulación.

La memoria examina, igualmente, la base normativa del proyecto, indicando que se encuentra en la capacidad de autoorganización de la Administración General del Estado, en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución y en las disposiciones finales tercera y cuarta, respectivamente, de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea y de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, y describe el contenido del proyecto y la tramitación seguida para su elaboración.

Señala las normas que quedan derogadas y justifica la entrada en vigor del real decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado por razones de seguridad operacional y porque no impone, salvo el artículo 4, nuevas obligaciones a las personas que desempeñan actividades económicas y jurídicas.

En el apartado de análisis de impactos, se indica que la norma no tiene impacto presupuestario en materia de género, infancia, adolescencia, familia o personas con discapacidad, y tampoco de carácter social o medioambiental. Se concretan las cargas administrativas que se establecen en el artículo 4 del proyecto de real decreto, estimando para las mismas un coste total de 45.900 euros.

b) Documentación relativa a los trámites de audiencia e información pública practicados.

El proyecto de real decreto fue sometido a audiencia e información pública en dos ocasiones. En la primera, que tuvo lugar en marzo de 2018, el proyecto solo recibió observaciones por parte de la AESA.

El segundo trámite de audiencia e información pública se practicó en abril de 2019 y en él formularon alegaciones la Asociación Profesional de Controladores de Tránsito Aéreo (APROCTA), el Colegio Oficial de Pilotes de la Aviación Comercial (COPAC), ENAIRE Y FERRONATS.

c) Nota de la Subdirección General de Legislación del entonces Ministerio de Fomento, de 25 de junio de 2018, en la que formulaba una serie de observaciones al proyecto, las cuales fueron valoradas en otra nota de la Dirección General de Aviación Civil.

d) Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 28 de agosto de 2019. Con anterioridad, el 29 de julio de 2019, había formulado una serie de observaciones al texto del proyecto, referidas en particular al grupo de trabajo de expertos, que fueron atendidas por el órgano proponente.

e) Informe favorable de la Comisión Interministerial entre Defensa y Fomento (CIDEFO), de 14 de noviembre de 2019, en el que proponía la inclusión de un nuevo apartado 2 en la disposición adicional cuarta, lo que ha sido aceptado.

f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 5 de mayo de 2020, en el que formuló diversas observaciones al proyecto. Todas ellas han sido aceptadas, excepto la relativa a la conveniencia de identificar en el artículo 2.2 el tipo de infracción a que se refiere de los previstos en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

g) Carta de emplazamiento de la Comisión Europea, de 14 de mayo de 2020, en la que se refería a la incorrecta aplicación por parte de España del artículo 16, apartado 12, del Reglamento (UE) nº 376/2014 e instaba al Gobierno de España a remitir las observaciones que considerase oportunas en un plazo de cuatro meses.

h) Conformidad de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa al proyecto de real decreto, de 19 de marzo y 17 de julio de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se completa el régimen aplicable a la notificación de sucesos de la aviación civil.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo (...) del derecho comunitario europeo" y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Reparto competencial, habilitación y rango

El proyecto de real decreto sometido a consulta respeta el reparto competencial y se dicta al amparo del artículo 149.1.20.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo.

Por lo que respecta al fundamento normativo para dictar la norma proyectada, este debe encontrarse, por un lado, en la potestad organizativa que tiene atribuida la Administración General del Estado, entendida como la facultad para configurar su propia estructura, dentro de los límites impuestos por la Constitución y las leyes. En ejercicio de esta potestad, la Administración General del Estado puede designar al órgano o entidad que considere más apropiado para el ejercicio de determinadas funciones, que en el presente caso se refieren a la gestión del sistema de notificación de sucesos de la aviación civil y a la protección de las fuentes de información.

El presente proyecto normativo se fundamenta, asimismo, en la disposición final tercera de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, que habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo. Y ello en la medida en que el sistema de notificación de sucesos de la aviación civil que regula el real decreto se encuentra estrechamente relacionado con el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil, regulado en los artículos 11 y siguientes de la Ley 21/2003, de 7 de julio y, en general, con las medidas previstas en dicha norma para garantizar la seguridad del tránsito aéreo.

Finalmente, el real decreto proyectado también se fundamenta, en lo relativo a la aplicación del Reglamento (UE) n.º 376/2014 a las aeronaves no tripuladas y a las que realicen actividades de búsqueda y salvamento y lucha contra incendios (consideradas aeronaves dedicadas a trabajos técnicos), que se contemplan en el artículo 150 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, en su disposición final cuarta, que dispone: "Se autoriza al Ministro del Aire para proponer al Gobierno o dictar, en su caso, las disposiciones relativas a la ejecución de la presente Ley", debiendo entender que el Ministro del Aire es el actual Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

En consecuencia, debe concluirse que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, sin que quepa formular objeción alguna en cuanto al rango normativo con el que se presenta.

III. Procedimiento

Por lo que respecta al procedimiento seguido para la elaboración del texto sometido a consulta, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, consta en el expediente la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación, en particular, los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Defensa y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Además, aunque se prescindió del trámite de consulta pública previa, el proyecto de real decreto, ha sido sometido en dos ocasiones a información pública y se ha dado audiencia a diversas asociaciones y entidades vinculadas al sector, cuyas observaciones han sido debidamente ponderadas.

Además, este Consejo de Estado no puede dejar de llamar la atención sobre la demora en la tramitación del real decreto en proyecto, que ha desembocado en la apertura de un procedimiento de infracción a España por la Comisión Europea por la incorrecta aplicación del apartado 12 del artículo 16 del Reglamento (UE) n.º 376/2014.

IV. Observaciones de fondo

El proyecto de real decreto sometido a consulta tiene por finalidad principal adaptar la normativa española en materia de notificación de sucesos de la aviación civil a lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 376/2014.

Esta norma, a diferencia de lo que ocurría con la Directiva 2003/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2003, relativa a la notificación de sucesos en la aviación civil, es de aplicación directa en España, por lo que el Real Decreto 1334/2005, de 14 de noviembre, por el que se establece el sistema de notificación obligatoria de sucesos en la aviación civil, que trasponía la citada Directiva, ha sido desplazado y ha devenido inaplicable en gran medida.

Ante esta situación, se requiere una nueva norma que desarrolle aquellos aspectos del Reglamento (UE) n.º 376/2014 que resulten necesarios, en particular, lo dispuesto en su artículo 16.12, y complete el régimen en él previsto en algunos aspectos puntuales, como son los relativos a la notificación de sucesos en las actividades de lucha contra incendios, búsqueda y salvamento y a los mecanismos de cooperación con el sector.

Por lo que respecta al artículo 16.12 del Reglamento (UE) n.º 376/2014, este dispone que "cada Estado miembro designará un organismo que se encargará de la aplicación de los apartados 6, 9 y 11" de dicho precepto, que recogen medidas para garantizar la protección de las fuentes de información, esto es, de las personas que notifiquen un suceso o aparezcan mencionadas en las notificaciones de sucesos, de tal forma que no sufran represalias por parte de su empleador o de la organización en la que prestan servicios por la información que hayan comunicado, así como para velar por los principios de cultura justa. Esta se define en el artículo 2 del Reglamento (UE) n.º 376/2014 como "aquella en la que no se castigue a los operadores y demás personal de primera línea por sus acciones, omisiones o decisiones cuando sean acordes con su experiencia y capacitación, pero en la cual no se toleren la negligencia grave, las infracciones intencionadas ni los actos destructivos". Todo lo anterior se establece teniendo en cuenta que, como se señala en el artículo 1.2 del Reglamento (UE) n.º 376/2014, el único objetivo de la notificación de sucesos es prevenir futuros accidentes e incidentes y no atribuir faltas o responsabilidades.

El proyecto de real decreto atribuye el ejercicio de las funciones mencionadas a la Dirección General de Aviación Civil en su artículo 3, concretando sus competencias y el procedimiento para su ejercicio.

En cuanto a la necesidad de completar lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 376/2014 en algunos aspectos puntuales, resulta especialmente relevante lo tocante a la notificación de sucesos en las actividades de lucha contra incendios, búsqueda y salvamento.

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento (UE) n.º 2018/1139 modificó el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (UE) n.º 376/2014, que ha pasado a disponer lo siguiente: "El presente Reglamento se aplica a los sucesos y a otras informaciones relativas a la seguridad que impliquen a las aeronaves civiles a las que se aplica el Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo. (...) Los Estados miembros podrán decidir aplicar asimismo el presente Reglamento a los sucesos y a otras informaciones relativas a la seguridad que impliquen a aeronaves a las que no se aplica el Reglamento (UE) 2018/1139".

Entre estas aeronaves a las que no resulta aplicable el Reglamento (UE) n.º 2018/1139, tal y como dispone su artículo 2.3.a), se encuentran las aeronaves que realizan actividades de búsqueda y salvamento o actividades de lucha contra incendios. Se considera adecuado extender el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) n.º 376/2014 a dichas aeronaves en ejercicio de la opción que da el último inciso de su artículo 3.2, puesto que las mismas están obligadas a notificar los sucesos conforme a la normativa nacional, tanto si son tripuladas como si se trata de aeronaves pilotadas por control remoto. Así lo disponen el Real Decreto 750/2014, de 5 de septiembre, por el que se regulan las actividades aéreas de lucha contra incendios y búsqueda y salvamento (apartados TAE.ORO.GEN.160 del anexo III y TAE.SPO.GEN.105 del anexo IV) y el Real Decreto 1036/2017, de 15 de diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto (artículo 26.g). Además, los operadores civiles de lucha contra incendios, búsqueda y salvamento forman parte del Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil (artículo 4.1.e) del Real Decreto 995/2013, de 13 de diciembre).

La extensión del ámbito de aplicación del Reglamento (UE) n.º 376/2014 a las citadas aeronaves se lleva a cabo en el artículo 4 del real decreto proyectado.

Por último, con la finalidad de completar lo dispuesto en la normativa europea sobre mecanismos de cooperación con el sector, el proyecto de real decreto lleva a cabo la supresión de la Comisión de Estudio y Análisis de Notificaciones de Incidentes de Tránsito Aéreo (en adelante, CEANITA), ya que como explica la memoria del análisis de impacto normativo, sus funciones deben ser asumidas, a la vista de lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 376/2014, por la AESA. Las funciones que tenía atribuidas la CEANITA, tal y como dispone el artículo 2 de la Orden PRE/697/2012, de 2 de abril, consistían, fundamentalmente, en estudiar y analizar los sucesos, proponer recomendaciones de seguridad operacional y prestar asesoramiento a la AESA y al Estado Mayor del Ejército del Aire del Ministerio de Defensa para la prevención de incidentes y accidentes de tránsito aéreo.

Para sustituir a este órgano, el real decreto proyectado prevé que la AESA habilite mecanismos, entre los que se encuentra la creación de un grupo de trabajo de expertos, que permitan articular la cooperación de las organizaciones y profesionales aeronáuticos en el análisis de los sucesos de la aviación civil y en la elaboración de medidas que puedan contribuir a prevenir o mitigar los riesgos.

Asimismo, se prevé el establecimiento de procedimientos de cooperación entre la AESA y el Estado Mayor del Ejército del Aire para el análisis de los sucesos de la aviación civil en los que intervenga una aeronave o dependencia militar.

Siendo estos los principales cambios que opera el real decreto sometido a consulta, el Consejo de Estado valora positivamente sus propósitos y emite un juicio global favorable sobre la norma, sin perjuicio de que estime conveniente realizar una serie de consideraciones sobre el texto proyectado:

1. Con carácter previo, este Consejo de Estado estima que debería ponderarse la conveniencia de aprovechar el proyecto de real decreto para desarrollar algunos aspectos del Reglamento (UE) n.º 376/2014 que no se recogen en él y respecto de los cuales podría producirse un vacío legal, especialmente tras la derogación del Real Decreto 1334/2005, de 14 de noviembre, que la norma proyectada viene a sustituir

Se trata, en concreto, de los artículos 4.3 y 5.2 del Reglamento (UE) n.º 376/2014. El artículo 4.3 dispone que "cada Estado miembro establecerá un sistema de notificación obligatoria para facilitar la recogida de datos de sucesos, incluida la recogida de datos de sucesos recopilados por organizaciones en aplicación del apartado 2". De forma análoga, el artículo 5.2 prevé que "cada Estado miembro establecerá un sistema de notificación voluntaria para facilitar la recogida de: a) detalles de sucesos que puedan no ser recopilados por el sistema de notificación obligatoria; b) otra información relacionada con la seguridad que el notificante perciba como un peligro real o potencial para la seguridad aérea. Este sistema incluirá asimismo, pero sin limitarse a ello, la recogida de información recopilada por organizaciones en virtud del apartado 6".

Los anteriores preceptos denotan la intención del legislador europeo de incentivar el establecimiento por los Estados miembros de sistemas de notificación obligatoria y voluntaria de sucesos que completen y desarrollen lo previsto en el propio Reglamento (UE) n.º 376/2014, en concreto en sus artículos 4.8 y 5.6, que son a los que se remite el artículo 2.1 del real decreto en proyecto.

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento (UE) n.º 376/2014 establece una regulación completa de determinadas materias (por ejemplo, establece de forma exhaustiva las personas que están obligadas a notificar los sucesos de los que tengan conocimiento), por lo que no es necesario -y de hecho resulta desaconsejable- que los Estados miembros reiteren en su legislación interna dichas previsiones. En cambio, en otras materias, como a las que ahora nos estamos refiriendo, se limita a establecer un mandato para que los Estados miembros desarrollen su propia regulación proporcionando únicamente ciertas indicaciones para ello.

En consecuencia, resultaría conveniente que el real decreto en proyecto aprovechase para regular de forma completa esta materia, lo que contribuiría a reforzar la seguridad de la aviación civil y a garantizar que las funciones atribuidas a la AESA fuesen verdaderamente eficaces.

2. Se sugiere incluir en el título del proyecto normativo sometido a consulta una referencia a las normas que se modifican en su disposición final primera a fin de facilitar el conocimiento de dichas modificaciones y reforzar así la seguridad jurídica. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

3. Debe revisarse la redacción del preámbulo para evitar explicaciones imprecisas o confusas, como son las relativas a las normas que se derogan (por ejemplo, solo se hace referencia a la derogación de la disposición adicional primera del Real Decreto 995/2013, de 13 de diciembre, cuando se deroga también la disposición adicional cuarta) o a la aplicación del real decreto a las operaciones realizadas por aeronaves pilotadas por control remoto o a las aeronaves denominadas autónomas.

4. El artículo 2 del real decreto proyectado atribuye expresamente a la AESA la gestión del sistema de notificación de sucesos de la aviación civil y las funciones de recogida, evaluación, tratamiento, análisis y almacenamiento de datos sobre los sucesos. En la memoria del análisis de impacto normativo se indica que la AESA ya venía ejerciendo estas funciones desde su constitución, pero que ahora se explicitan para cumplir con lo dispuesto en el artículo 6.3 del Reglamento (UE) n.º 376/2014.

Estas funciones se encuadran dentro de la competencia sobre gestión de riesgos en materia de seguridad de la aviación civil que le atribuye a la AESA el artículo 9.1.f) de su Estatuto, aprobado por el Real Decreto 184/2008, de 8 de febrero.

En el ejercicio de dichas funciones, el párrafo segundo del artículo 2.1 dispone que la AESA tendrá acceso a determinada información, replicando lo dispuesto en el apartado 3 de la disposición adicional primera del Real Decreto 995/2013, de 13 de diciembre, que se deroga por la norma proyectada. Así, señala que la AESA tendrá acceso "en general, a los sistemas de captura y procesamiento de voz y datos de dichos proveedores (se refiere a los proveedores civiles de servicios y productos aeronáuticos), excepto aquellos descritos en el artículo 14.1 del Reglamento (UE) 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE, en su caso, con las limitaciones previstas en el artículo 14.2 de dicho Reglamento".

El artículo 14.1 del Reglamento (UE) 996/2010, establece una serie de registros que no serán publicados o utilizados para fines distintos de la investigación de seguridad, mientras que el artículo 14.2 establece otro listado de registros que no podrán ser publicados o utilizados para fines distintos de la investigación de seguridad u otros fines relacionados con la mejora de la seguridad de la aviación. Como norma de cierre, el artículo 14.2 termina indicando que "las grabaciones del registrador del vuelo no se publicarán ni se utilizarán con fines distintos de la investigación de seguridad, la navegabilidad o el mantenimiento, salvo si se aplica el anonimato a tales datos o se divulgan aplicando procedimientos de seguridad".

A la vista de lo anterior, no se comprende el significado de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 2.1 del proyecto de real decreto. Pese a ser una reproducción de lo ya señalado en la disposición adicional primera del Real Decreto 995/2013, de 13 de diciembre, sería conveniente aprovechar esta oportunidad para concretar qué datos quedan excluidos del posible acceso de la AESA y cuáles son las limitaciones que deben aplicarse. 5. El artículo 3 del real decreto en proyecto atribuye, como se ha dicho anteriormente, a la Dirección General de Aviación Civil la vigilancia de la cultura justa en la notificación de sucesos.

Al desglosar las funciones que corresponden a la Dirección General de Aviación Civil en esta materia, la letra e) del apartado 1 dice que "requerirá, cuando proceda, la revisión del reglamento interno sobre cultura justa de las organizaciones a que se refiere la letra anterior (esto es, organizaciones a las que resulta de aplicación el Reglamento (UE) n.º 376/2014), antes de su puesta en funcionamiento".

Debe advertirse que el artículo 16.11 del Reglamento (UE) n.º 376/2014 dispone que el organismo que designen los Estados miembros para vigilar el cumplimiento de las reglas de cultura justa -en nuestro caso, la Dirección General de Aviación Civil- "aprobará el reglamento interno de las organizaciones establecidas en el Estado miembro del que depende antes de su puesta en funcionamiento". Sería conveniente, por tanto, precisar lo dispuesto en el apartado 1.e) del artículo 3 para que sea fiel a lo dispuesto en la norma europea. De no aceptarse esta sugerencia, debería, en todo caso, concretarse la expresión "cuando proceda" indicando a tal efecto en qué supuestos deben las organizaciones revisar el reglamento interno de cultura justa.

Por su parte, la letra f) del apartado 1 indica que la Dirección General de Aviación Civil "asesorará a las autoridades públicas, cuando sea requerida para ello, sobre las vías de recurso y sanciones previstas por incumplimiento de las reglas de cultura justa". Esta previsión es reflejo de lo dispuesto al final del artículo 16.12 del Reglamento (UE) n.º 376/2014, que a su vez se remite al artículo 21 de dicho Reglamento. Este último precepto dispone que "los Estados miembros establecerán normas relativas a las sanciones aplicables a las infracciones del presente Reglamento. Las sanciones establecidas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros notificarán a la Comisión dichas normas y toda modificación posterior que las afecte".

El Consejo de Estado considera que sería conveniente que la aprobación del proyecto de real decreto sometido a consulta fuera acompañada de la aprobación, al tiempo, del régimen de infracciones y sanciones que refuerce la aplicación de los principios de cultura justa, en desarrollo del Reglamento (UE) n.º 376/2014 y de lo dispuesto en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Todo ello a fin de dotar de plena eficacia al proyecto de real decreto y evitar incurrir en otra infracción del Derecho europeo. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Por otra parte, se produce un cierto solapamiento entre lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del artículo 3 en lo relativo a las funciones que se atribuyen a la Dirección General de Aviación Civil en el apartado 1.d). Mientras que el apartado 2 dispone que la Dirección General de Aviación Civil adoptará la decisión que proceda previa propuesta de la AESA, lo que da a entender que dicha propuesta es necesaria en todos los casos, el apartado 4 indica que la AESA solo elaborará la propuesta cuando no inicie actuaciones previas o abra un procedimiento sancionador.

En consecuencia, se sugiere restringir el apartado 2 a las funciones previstas en las letras e) y f) del apartado 1 y que todo lo relativo a las funciones previstas en la letra d) se regule en el apartado 4.

Asimismo, en relación con el apartado 4, no se comprende su inciso final en el que se indica que se notificará el informe en el que se constate el incumplimiento de las reglas de cultura justa "a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea como autoridad competente para el cumplimiento del Reglamento". En ningún lugar se establece que exista una única autoridad encargada de velar por el cumplimiento del Reglamento (UE) n.º 376/2014 y, en particular, en lo relativo a la cultura justa la competencia para garantizar la observancia de sus previsiones se le atribuye a la Dirección General de Aviación Civil, por lo que no se alcanza a entender a qué se refiere y qué efectos tiene dicho inciso.

6. La disposición adicional cuarta hace referencia al establecimiento de procedimientos de cooperación entre la AESA y el Estado Mayor del Ejército del Aire para el análisis de sucesos en los que haya intervenido una aeronave o dependencia militar. Su apartado 3 establece que dichos procedimientos se establecerán en el plazo de seis meses. Sería conveniente indicar desde cuándo se debe computar dicho plazo.

Asimismo, sería conveniente establecer un plazo para constitución del grupo de expertos previstos en la disposición adicional segunda, tal y como exige el apartado 39 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

7. La disposición transitoria única lleva por rúbrica "Normas transitorias para los operadores civiles de búsqueda y salvamento, lucha contraincendios" (sic). En relación con esta disposición se sugiere, en primer lugar, unificar la terminología utilizada en el real decreto, ya que mientras la disposición transitoria única habla de "operadores a que se refiere el artículo 4", este precepto utiliza el término "organizaciones".

Por otro lado, debe llamarse la atención sobre la falta de establecimiento en la citada disposición de un verdadero régimen transitorio. La disposición se limita a diferir la aplicación de determinados preceptos de la norma, sin que esto conlleve la pervivencia de un régimen jurídico previo durante un cierto período de tiempo. En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en el apartado 40 de las Directrices de técnica normativa, deberían ubicarse tales previsiones en otro lugar del real decreto. Ese lugar podría ser una nueva disposición final que incluyese también la previsión contenida en la disposición final quinta sobre el momento en el que será exigible lo dispuesto en el artículo 4.1.d) del real decreto, sobre clasificación de riesgos en el contenido de las notificaciones de sucesos. Esta previsión encontraría mejor acomodo en un precepto que no regulase la entrada en vigor de la norma.

8. Por último, procede realizar una serie de observaciones de carácter formal al texto del proyecto:

- Con carácter general, resultaría conveniente revisar la redacción del texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo para depurarlos de errores tipográficos, de puntuación y gramaticales y lograr una redacción clara que facilite su comprensión. - Debería escribirse "contra incendios" igual en todo el texto, ya que en algunas ocasiones aparece junto. - En el artículo 1.1 falta la palabra "decreto" al principio, así como "de la Comisión" al final de la cita del Reglamento (UE) n.º 376/2014. También debería completarse la mención al sistema de notificación de sucesos en el apartado a) con la expresión "de la aviación civil". - Al comienzo del artículo 2.1 debería completarse la referencia a la competencia de la AESA en materia de gestión de riesgos con la indicación de que se trata de los riesgos de seguridad de la aviación civil. - Al final del segundo párrafo del artículo 2.1 deberá completarse esta la frase: "Lo anterior, en todo caso, será aplicable de conformidad con la normativa aplicable sobre confidencialidad de esta información." - En el párrafo tercero del artículo 2.1 deberá citarse completo el "Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil". Lo mismo ocurre en el último párrafo del apartado 1 de la disposición adicional segunda. - En el primer párrafo del artículo 2.2 debe decir: "Sin perjuicio de las funciones de análisis y seguimiento de sucesos...". - Las referencias que en el artículo 3 se hacen a la "Dirección General" deben hacerse a la "Dirección General de Aviación Civil". - En los artículos 3.1.a) y 4.1 debe concretarse que la remisión se hace, respectivamente, al artículo 2.1, cuarto párrafo, y al artículo 1.1, letra c), del real decreto proyectado. El apartado 69 de las Directrices de técnica normativa dispone que cuando se cita un precepto de la misma disposición no deben utilizarse expresiones como "de este real decreto", excepto cuando se citen conjuntamente preceptos de dicha disposición y de otra diferente. En la medida en que en el proyecto de real decreto hace constantes remisiones al Reglamento (UE) n.º 376/2014, se considera necesario incluir la precisión indicada para evitar confusiones.

- Debe revisarse la redacción del artículo 3.1.d), puesto que resulta confusa. - Debe revisarse la redacción del primer párrafo del artículo 3.3 para evitar el uso reiterado de la palabra "efectos". - Debe revisarse la redacción del primer párrafo del artículo 4.1. Se sugiere sustituir la referencia a "lo dispuesto en él" por "lo dispuesto en los siguientes preceptos". - En el apartado 1.c) de la disposición adicional primera sobra la última "y". - La rúbrica de la disposición transitoria única debe incluir un "y" antes de lucha contra incendios. - En la disposición final quinta debe eliminarse la palabra "citado" antes de Reglamento. - Las referencias contenidas a lo largo del proyecto a la "Agencia" deben hacerse a la "Agencia Estatal de Seguridad Aérea" para evitar confusiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en los apartados IV.2 y 5 del cuerpo de este dictamen y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se completa el régimen aplicable a la notificación de sucesos de la aviación civil".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de septiembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA.