Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de septiembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de oficio de V. E., de 24 de julio de 2020, con registro de entrada el día 29 de julio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto remitido

El proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública, consta de un preámbulo, un título preliminar y cuatro títulos divididos en capítulos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. El preámbulo comienza identificando como objeto de la norma la regulación de la transparencia de la actividad pública en Cantabria en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso a la información. Señala que supone un avance respecto de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, pues establece obligaciones más detalladas y garantiza el ejercicio del acceso a la información pública.

Tras citar la disposición final primera de la Ley de Cantabria 1/2018, como fundamento de la habilitación legal que articula para el dictado de la norma que preludia, continúa que el objeto del Decreto va más allá del simple cumplimiento del mandato legal, extendiéndose a regular de forma más nítida aspectos tales como las obligaciones de publicidad activa, el régimen de reclamaciones o el procedimiento sancionador.

Expone, a continuación, las razones por las que la regulación proyectada se ajusta a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia y simplicidad -previstos en los artículos 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 46 de la Ley de Cantabria 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria- y resume de manera extensa la estructura y el contenido del Decreto.

Añade, por último, que la norma proyectada fue incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria aprobado en febrero de 2018, y que ha sido sometida a los trámites de consulta, información y audiencia públicas.

La parte dispositiva se integra por un total de 77 artículos que se ordenan en títulos y estos en capítulos. El título preliminar contempla las "Disposiciones generales" en los artículos 1 a 4, relativos al objeto de la norma, los sujetos obligados por las previsiones que integran su contenido y los afectados por la obligación de suministro de información.

El título primero, bajo la rúbrica "Derecho de acceso a la información pública", se integra por los artículos 5 a 26, ordenados en cinco capítulos, concernientes a la iniciación del procedimiento (capítulo I, artículos 5 a 8), las causas de inadmisión (capítulo II, artículos 9 a 15), la tramitación y resolución (capítulo III, artículos 16 a 20), la publicidad de las resoluciones (capítulo IV, artículos 21 y 22) y el régimen de impugnaciones (capítulo V, artículos 23 a 26).

El título II, de la "Publicidad activa", se divide en diez capítulos, con el siguiente contenido: disposiciones generales (capítulo I, artículos 27 a 30), transparencia organizativa e institucional (capítulo II, artículos 31 a 37), transparencia política (capítulo III, artículos 38 a 42), transparencia en la contratación pública (capítulo IV, artículos 43 y 44), transparencia en los convenios, encomiendas de gestión, encargos de ejecución a medios propios y subvenciones (capítulo V, artículos 45 a 47), transparencia en las cuentas bancarias (capítulo VI, artículos 48 a 50), transparencia en la gestión económica, presupuestaria y patrimonial (capítulo VII, artículos 51 a 57), transparencia en la ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente (capítulo VIII, artículos 58 y 59), transparencia en la información de relevancia jurídica (capítulo IX, artículos 60 a 65) y otros contenidos objeto de publicación (capítulo X, artículos 66 a 69).

El título III se refiere a la "Organización en materia de transparencia en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria" en los artículos 70 a 73, mientras que el título IV contiene el "Régimen sancionador" en los artículos 74 a 77.

Las disposiciones adicionales versan sobre la calidad de los datos (primera) y las reclamaciones en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública (segunda).

La disposición derogatoria extiende sus efectos a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el Decreto y, en particular, dispone la pérdida de efectos del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 6 de abril de 2017, relativo a la transmisión de información susceptible de ser publicada en el Portal de Transparencia de Cantabria y del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de marzo de 2016, por el que se aprueba la Circular sobre el tratamiento del derecho de acceso a la información pública para su publicación en el Portal de Transparencia.

Las disposiciones finales habilitan para el desarrollo normativo (primera) y declaran que la norma entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria (segunda).

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Antes de iniciarse la tramitación actual del proyecto de Decreto remitido en consulta, este fue sometido a trámite de información pública el 13 de septiembre de 2018 (publicada en el Boletín Oficial de Cantabria de 29 de septiembre de 2018), de conformidad con el entonces vigente artículo 119.3 de la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Aun cuando transcurrido el plazo establecido no se presentó alegación alguna, tras remitir el borrador para informe de la Asesoría Jurídica -en fecha 21 de diciembre de 2018-, esta lo emitió (en fecha 2 de abril de 2019) indicando que se había prescindido - indebidamente- de la realización del trámite de consulta pública previa establecido con carácter preceptivo en el artículo 133 de la Ley 39/2015, razón por la que se volvió a iniciar la tramitación, esta vez al amparo de la Ley de Cantabria 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ya vigente.

2.- Iniciada la tramitación en los términos expuestos, se han evacuado los siguientes trámites e incorporado los informes que a continuación se detallan:

- Memoria para el inicio del proceso de consulta pública del proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública, fechado el 17 de abril de 2019. En ella se exponen los avatares habidos en relación con la tramitación anterior y la iniciación del nuevo procedimiento.

- Resolución por la que se acuerda realizar el trámite de consulta pública, también de 17 de abril de 2019, por un plazo de quince días a contar desde la publicación en el portal web del Gobierno de Cantabria.

- Memoria para la apertura del proceso de información pública del proyecto de Decreto, en fecha 9 de mayo de 2019. Señala que en el marco del trámite de consulta pública no se han presentado sugerencias o alegaciones. Expone, por lo demás, la estructura de la norma, la tramitación habida y analiza los impactos.

- Proyecto de Decreto y memoria del análisis de impacto normativo, de 15 de julio de 2019. Expone la oportunidad de la propuesta y, entre los elementos que la justifican, identifica la necesidad de adaptar la regulación a los cambios normativos producidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales. Entre los objetivos de la norma subraya, además del principal de dar cumplimiento a la obligación establecida en la disposición final primera de la Ley 1/2018 de Cantabria, el de regular de forma más nítida la obligación de publicidad activa y el derecho de acceso a la información, incorporar un desarrollo de la organización administrativa en materia de transparencia, concretar plazos y trámites, precisar conceptos jurídicos indeterminados y adaptar la regulación a la jurisprudencia y los criterios del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de Protección de Datos, entre otros. Analiza uno a uno los principios de buena regulación, enumerando las razones que acreditan su debido cumplimiento, y señala como "única alternativa" a la aprobación de la norma proyectada la de su no elaboración, lo que supondría un incumplimiento de la obligación legal que tiene el Gobierno de Cantabria a la vista de lo señalado por el punto segundo de la disposición final primera de la Ley de Cantabria 1/2018, antes citada. Tras reseñar el contenido de la norma y abordar su análisis jurídico, describe la tramitación habida y procede al estudio de los impactos. Comienza señalando la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, respecto de lo cual indica que, aun cuando las disposiciones del proyecto de Decreto se aplican a los sujetos mencionados en el artículo 4 de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, entendiéndose por Administraciones públicas los sujetos de su apartado 3 (que incluye las entidades que integran la Administración local de Cantabria y sus organismos vinculados o dependientes), se ha optado por dejar al margen a las entidades locales en virtud del principio de autonomía local. En lo concerniente al impacto económico, se limita a transcribir unos extractos de la exposición de motivos de la Ley 19/2013 y de la exposición de motivos de la Ley de Cantabria 1/2018, de las que se infiere que los países que disponen de mayores niveles en materia de transparencia, cuentan, a su vez, con instituciones más fuertes, favoreciendo el crecimiento económico y el desarrollo social. En lo referente al impacto presupuestario, expresa que la aplicación del proyecto de Decreto se llevará a cabo con los medios personales disponibles, sin perjuicio de los cambios en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo. Por último, señala que el proyecto tiene un impacto nulo de por razón de género, pues no afecta al principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres, así como que no tiene mayor impacto normativo, salvo el relativo al cambio de la estructura orgánica que quiera realizar cada secretaría general a los efectos de implantar las Unidades de Información de Transparencia.

- Informe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria, fechada el 11 de octubre de 2019, en el que se formulan observaciones en relación con varios preceptos del borrador de Decreto.

- Informe de la Inspección General de Servicios de Gobierno de Cantabria de 26 de noviembre de 2019, en el que se formulan dos observaciones, en relación con los artículos 42 y 77.3 del texto proyectado.

- El 27 de diciembre de 2019 se emite informe por la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria, analizando las observaciones formuladas por la Inspección General de Servicios y explicando las razones por las que solo se acepta parcialmente la primera de ellas.

- Informe de la Dirección General de Servicios y Participación Ciudadana, de 14 de enero de 2020, sobre el resultado de la incorporación de las observaciones formuladas por el informe de Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria, aceptadas en su práctica totalidad e incorporadas al texto definitivo del proyecto de Decreto.

- Nuevo borrador de Decreto con las modificaciones derivadas de las observaciones formuladas.

- Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria, de fecha 27 de enero de 2020, sin observaciones.

- Informe de la Consejería de Empleo y Políticas Sociales, de 28 de enero de 2020, sin observaciones.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Turismo, de 28 de enero de 2020, sin observaciones.

- Informe de 4 de febrero de 2020, del jefe de la Asesoría de la Consejería de Universidades, Igualdad, Cultura y Deporte, en la que se formulan dos observaciones: la primera solicitando aclaración acerca del ámbito subjetivo de aplicación de la norma, y la segunda advirtiendo de la inconveniencia de exceptuar del régimen de publicidad a la Universidad de Cantabria, que, sin embargo, sí está sujeta a la obligación de publicar determinada información.

- Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Cantabria, de 19 de febrero de 2020, sin observaciones.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad, de 2 de marzo de 2020, sin observaciones.

- Informe de 5 de marzo de 2020, de la Secretaría General de la Consejería de Innovación, Industria, Transporte y Comercio, en el que se formula una observación a la redacción del artículo 51 y se solicita aclaración sobre el órgano competente a que se refiere el artículo 56.

- Informe firmado por la Secretaría General y la Asesoría Jurídica de la Consejería de Obras públicas, Ordenación del territorio y Urbanismo, de fecha 10 de marzo de 2020, en el que se formulan varias observaciones en relación con la estructura de la norma, los sujetos obligados, la publicidad activa y el contenido de las obligaciones de información, entre otros extremos.

- Informe de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria, de 3 de junio de 2020.

- Informe sobre el resultado de la incorporación de las observaciones de las Secretarías Generales en el proyecto de Decreto, de 3 de junio de 2020.

- Informe de la Dirección General del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior, de 7 de julio de 2020, en el que se formulan varias observaciones tanto de fondo como de forma.

- Informe de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria, sobre la incorporación de las observaciones formuladas por la Dirección General del Servicio Jurídico, de 24 de julio de 2020, en cuya virtud se aceptan la gran mayoría de las observaciones formuladas, exponiendo las razones que han llevado a descartar aquellas que se han desatendido.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. La orden de remisión cita, además del referido precepto, el artículo 24 de la mencionada Ley Orgánica, que establece que "las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente". Añade que "el dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por esta Ley Orgánica para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes".

La solicitud de dictamen se ha formulado, con fundamento en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, con carácter urgente.

II.- Tramitación del expediente

En la tramitación del expediente se ha respetado el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general, establecido en el artículo 51 de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria, vigente desde el 22 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en su disposición final octava, que ordenaba la entrada en vigor en el plazo de un mes a partir de la publicación en el Boletín Oficial de Cantabria, lo que tuvo lugar el 22 de noviembre de 2018. Así las cosas, esta es la norma aplicable a todo el procedimiento habido con posterioridad a su reinicio, tras una primera omisión del trámite de consulta pública advertido por el informe de la Asesoría Jurídica (apartado 2.1 de antecedentes).

Se han observado, como se señalaba, los trámites y requisitos exigidos por la legislación aplicable, y constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, las distintas versiones del proyecto de Decreto, así como la definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, que, sin embargo, no se ha actualizado al compás de las transformaciones que operaban en las distintas versiones del proyecto.

Obran también en el expediente los informes de las Secretarías Generales de las distintas Consejerías que han intervenido en la elaboración del proyecto y, en particular, se ha verificado el cumplimiento de los trámites previstos en el apartado 3 del artículo 51 de la Ley 5/2018 referida, que dispone que durante el referido proceso (de elaboración de normas reglamentarias) se llevarán a cabo los trámites de consulta, audiencia e información pública que determine la legislación básica.

Estas normas de carácter básico se establecen para todas las Administraciones públicas en el título VI de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, si bien el Tribunal Constitucional en su Sentencia 55/2018, de 24 de mayo, declaró la inconstitucionalidad de alguno de los aspectos que dicha norma disciplina. En lo que aquí concierne interesa señalar que distinguió entre la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas a ejercer por los Gobiernos autonómicos y la potestad reglamentaria de las administraciones de las Comunidades Autónomas, manteniendo la aplicación a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su potestad reglamentaria, de lo dispuesto en el artículo 128 (referido al ejercicio y límites de la potestad reglamentaria), artículo 129 (principios de buena regulación), 130 (evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación) y 131 (publicidad de las normas), pero no en los artículos 132 (planificación normativa) y 133 (participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas), en tanto que presentan una regulación marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle, que no pueden considerarse bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por lo que invaden las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas y, por ello, son inaplicables a la potestad reglamentaria de los Gobiernos autonómicos. Ello no obstante, excepciona de tal conclusión (fundamento jurídico 7.c), apartado 3.º, STC 55/2018) el inciso del artículo 133.1, en el que se dispone que "con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública" y el primer párrafo del artículo 133.4, en el que se establece que "podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen".

En definitiva, el texto proyectado ha observado tanto los requisitos establecidos por la legislación básica como los disciplinados por las normas autonómicas y se configura, además, como un texto consensuado en el que las sugerencias realizadas, aceptadas en su mayoría, han sido objeto de valoración en los correspondientes escritos de contestación, así como expuestas las razones por las que se ha persistido en lo que no se ha modificado.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación que sirve de base al proyecto se encuentra recogida en la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública, cuya disposición final primera autoriza al Consejo de Gobierno y al Consejero competente en materia de transparencia para que, en el ámbito de sus competencias, dicten cuantas disposiciones reglamentarias estimen necesarias para el desarrollo y aplicación de la ley.

El apartado 2 de la misma disposición establece que "el desarrollo reglamentario recogido en esta Ley estará aprobado en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley". La Ley 1/2018 fue publicada en el Boletín Oficial de Cantabria el 29 de marzo de 2018, entrando en vigor el 29 de septiembre siguiente, de conformidad con lo establecido en su disposición final tercera, por cuya virtud la norma entraría en vigor "a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria". Esta previsión del apartado segundo de la disposición final primera de la Ley de Cantabria 1/2018 podría explicar -pues no se explicita en el expediente- las razones que justifican la urgencia con la que se ha solicitado el dictamen, pues de conformidad con las normas referidas, el reglamento debería haberse aprobado antes de marzo de 2019.

En lo atinente al rango de la norma, debe señalarse que este es el adecuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria, "De la forma y jerarquía de las disposiciones de carácter general", en cuya virtud [apartado 1.c)] "las disposiciones de carácter general del Gobierno y de sus miembros revisten las formas siguientes:

(...) c) Decretos acordados en Consejo de Gobierno: las disposiciones aprobadas por el Consejo de Gobierno que, por tener carácter normativo, deban adoptar dicha forma jurídica. Estos Decretos irán firmados por el Presidente del Gobierno y el Consejero proponente...".

En definitiva, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango -decreto- resulta adecuado.

IV.- Contenido y alcance del texto proyectado.

El proyecto de Decreto sometido a consulta tiene como fin principal la aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública. Esta iniciativa se incardina en la necesidad sentida los últimos años de avanzar en la transparencia administrativa como elemento clave en una sociedad democrática. La experiencia habida al respecto evidencia que la transparencia incide en la preservación de instituciones fuertes que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social, permitiendo además a los ciudadanos un mejor conocimiento y una mayor fiscalización de la actividad pública, todo lo que, en última instancia, contribuye a la regeneración democrática. Por otro lado, el Consejo de Estado, en los dictámenes emitidos en relación con el anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -dictamen número 707/2012, de 19 de julio- y en relación con un proyecto de Real Decreto que tenía por objeto la aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -dictamen número 344/2019, de 27 de junio- ha puesto de relieve su convicción acerca de la trascendencia de incorporar al ordenamiento jurídico elementos que garanticen la transparencia de la actividad pública para avanzar en la sociedad democrática.

Tras la primera regulación autónoma en España con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas han aprobado sus propias normas autonómicas en materia de transparencia.

En el caso de Cantabria y aun cuando no se aprobó una Ley autonómica propia hasta 2018, lo cierto es que hasta entonces se habían adoptado diversas medidas y articulado mecanismos al servicio de favorecer la transparencia en el ámbito del sector público tanto en el plano de la publicidad activa como en el del ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Así por ejemplo, tras la entrada en vigor de la Ley estatal, el Consejo de Gobierno adoptó un Acuerdo, de fecha 30 de diciembre de 2015, relativo al fomento de la transparencia y el buen gobierno de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Con posterioridad, de conformidad con los nuevos criterios interpretativos elaborados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y con la aprobación del proyecto de Ley de Cantabria de Transparencia de la Actividad Pública, se abordó una modificación del referido Acuerdo de Consejo de Gobierno, lo que tuvo lugar mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno de 6 de abril de 2017, relativo a la transmisión de información susceptible de ser publicada en el Portal de Transparencia de Cantabria. Por otro lado, y con carácter previo a este último Acuerdo, se había adoptado el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 17 de marzo de 2016, por el que se aprueba la Circular sobre el tratamiento del derecho de acceso a la información pública para su publicación en el Portal de Transparencia, con el fin de fijar unas instrucciones básicas para reforzar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública garantizado por la Constitución y desarrollado en la Ley 19/2013, de manera que se garantice mayor agilidad a la hora de resolver las consultas ciudadanas ejercidas en aplicación del derecho de acceso a la información pública.

Ambos acuerdos quedarán derogados con la entrada en vigor del Decreto cuyo proyecto ahora se informa, como resulta de lo establecido en la disposición derogatoria única, apartado segundo.

Esta legislación de transparencia se aplica sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad y acceso a la información, como ocurre por ejemplo con la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Así resulta de lo dispuesto en el artículo 5.2 y la disposición adicional primera de la Ley de transparencia 19/2013, de 9 de diciembre (con carácter básico de conformidad con su disposición final octava) y de la disposición adicional octava de la Ley 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública de Cantabria.

La norma proyectada se propone, según afirma su preámbulo, regular la transparencia de la actividad pública en Cantabria en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso a la información pública por parte de todos los ciudadanos, así como la reutilización de esta, siendo un instrumento para facilitar el conocimiento por la ciudadanía de la actividad pública tanto de las entidades públicas como de las privadas con financiación o participación pública. A tal fin, desarrolla de manera pormenorizada los contenidos de la Ley 1/2018 en un texto amplio y prolijo, en relación con el cual deben señalarse las siguientes consideraciones:

IV.1.- Ámbito subjetivo

Uno de los asuntos más controvertidos durante la tramitación de la norma ha sido el concerniente a la delimitación del ámbito subjetivo de aplicación. Tanto la Ley estatal como la Ley autonómica diferencian, al respecto, tres supuestos diversos: por un lado, los sujetos obligados por los contenidos generales de la ley, en segundo lugar, los sujetos obligados en materia de publicidad activa, y, por último, los sujetos obligados a suministrar información. La delimitación de tales extremos, que se encuentra contenida en los artículos 2 a 4 de la Ley 19/2013, tiene carácter básico, de conformidad con lo dispuesto en la disposición final octava de dicha norma, en cuya virtud la Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.1.ª, 149.1.13.ª y 149.1.18.ª de la Constitución, exceptuando lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6, el artículo 9, los apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del artículo 21, el apartado 1 del artículo 25, el título III y la disposición adicional segunda. Por ello los artículos 4 a 6 de la Ley de Cantabria 1/2018 se ajustan a lo establecido en la legislación estatal al respecto, diferenciando del mismo modo entre "sujetos obligados" (artículo 4) a los que resulta de aplicación la Ley, "otros sujetos obligados" (artículo 5) en lo que respecta a la publicidad activa, y los sujetos afectados por la "obligación de suministrar información" (artículo 6), personas físicas y jurídicas distintas de las anteriores que por determinadas razones (prestación de servicios públicos o ejercicio de potestades administrativas, o por ser adjudicatarios de contratos y conciertos o beneficiarios de subvenciones), están obligadas a suministrar información a los sujetos del artículo 4. Pues bien, las disposiciones de desarrollo de los preceptos referidos contenidas en el título preliminar de la norma proyectada se ajustan y respetan tanto la Ley autonómica como la legislación básica. Cuando el artículo 2 señala que "las disposiciones de este reglamento se aplicarán a los sujetos mencionados en el artículo 4 de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo", pero a continuación aclara que las disposiciones de los títulos II (publicidad activa) y III (sobre organización en materia de transparencia), solo se aplicarán a la Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria y a los organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculadas o dependientes de la misma, acierta al excluir a la Administración local. Es cierto que el artículo 4.2 de la Ley 1/2018 establece que son "sujetos obligados" las entidades que integran la Administración local en el ámbito territorial de Cantabria, así como cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público y privado vinculados o dependientes de aquellas, en los términos establecidos en el apartado anterior; pero también lo es que a continuación, el apartado 3 añade que "a los efectos de lo previsto en este título, se entiende por Administraciones Públicas la Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la de las Entidades que integran la Administración Local en el ámbito territorial de Cantabria, así como los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las mismas". Es decir, que tras sujetar a todas las Administraciones públicas y sus organismos y entidades vinculadas o dependientes a la Ley, circunscribe tal concepto, a los efectos de lo establecido en el título I de la Ley 1/2018 (relativo al ejercicio del derecho de acceso a la información pública), a la Administración de la Comunidad Autónoma. En definitiva, las disposiciones de la Ley Cántabra solo se aplican a la Administración local en lo concerniente al ejercicio del derecho de acceso a la información pública, pero no en cuanto a la reglamentación de las obligaciones de publicidad activa ni en lo concerniente a la organización administrativa.

IV.2.- Estructura y forma de la norma

Se aprecia en la estructura del texto cierta descompensación en sus contenidos, en la medida en la que frente a los solo cuatro artículos que integran los títulos preliminar, tercero y cuarto, el título primero se compone de más de veinte y el título segundo de más de cuarenta artículos, muchos de ellos de notable extensión.

Esta circunstancia evidencia, además, la escasa atención que se otorga a uno de los aspectos cuya regulación se propone la norma y que es el concerniente a la organización de la administración de la transparencia, a la que, sin embargo, solo se conceden cuatro artículos.

Por otro lado, llama la atención la ausencia de desarrollo autónomo de una de las materias principales de la norma de la que el proyecto trae causa como es la relativa a la reutilización de la información. Frente a los cuatro artículos que dedica la Ley 1/2018 a esta materia (título I, capítulo III), el reglamento que el Decreto proyectado se propone aprobar, apenas contiene algunas referencias a la reutilización de la información en los artículos 27.2, apartado c), y 29.1, apartado c),. El artículo 72, relativo a la Comisión de Transparencia, establece en su apartado tercero que corresponde a la misma el seguimiento periódico y evaluación de las acciones en materia de transparencia y reutilización de datos abiertos, si bien tampoco se establece previsión específica alguna al respecto.

En lo relativo a la forma del texto proyectado, debe advertirse que se aprecia en su elaboración un defecto de técnica normativa en la medida en la que opta, en gran parte de su articulado, por la reproducción literal de los contenidos de la Ley de la que es desarrollo. Esta práctica debe reducirse a lo estrictamente necesario para dar sentido y armonía a los preceptos y permitir su mejor comprensión y mayor claridad, pero cuando se trata de elementos como enumeraciones, listados o textos íntegros, resulta más conveniente proceder a la remisión normativa. Ello es así porque la reproducción de contenidos de normas de rango de ley en las disposiciones de desarrollo no es acorde con el principio de jerarquía normativa y comporta una mala praxis que se debe evitar. Ejemplo de transcripciones literales de la Ley son, entre otros muchos, el artículo 6 respecto del artículo 9 de la Ley, el artículo 8 respecto del artículo 11 de la Ley, muchos apartados de los artículos 31 a 43 en relación con los artículos 25 a 27 de la Ley, el artículo 38 respecto del artículo 26 de la Ley y el artículo 71.2 respecto del artículo 38.2. IV.3.- Consideraciones particulares

Lo anterior no impide concluir una valoración global positiva de la iniciativa, que se propone completar el marco jurídico de la transparencia al servicio del principio democrático, sin perjuicio de lo cual deben formularse las siguientes observaciones:

1.- Artículo 4: Sujetos obligados a suministrar información

El artículo 4 del reglamento desarrolla las previsiones contenidas en el artículo 6 de la Ley de Cantabria 1/2018. El apartado 3 del artículo 4 establece que, en virtud del artículo 6.2 de la Ley 1/2018, la obligación de suministrar información será igualmente exigible a los beneficiarios de subvenciones o ayudas públicas, si bien a continuación especifica que "de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 28.6 de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, las personas jurídicas beneficiarias de subvenciones o ayudas públicas por importe mínimo de 10.000 euros, previo requerimiento por parte del órgano concedente", deberán comunicar determinados extremos relativos a las retribuciones anuales e indemnizaciones de los titulares de los órganos de administración o dirección.

Sería conveniente modificar la redacción para aclarar que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1/2018, la obligación de suministrar información será exigible a todos los beneficiarios de subvenciones o ayudas públicas, sean personas físicas o jurídicas y cualquiera que sea el importe de la ayuda o subvención; mientras que, de conformidad con el artículo 28.6 de la misma norma, aquellos beneficiarios cualificados por las circunstancias de tener la condición de persona jurídica y de percibir un importe mínimo superior a 10.000 euros, deberán además suministrar datos relativos a los extremos contenidos en el segundo párrafo del referido artículo 4.3. Esta observación tiene carácter esencial. 2.- Artículo 6: Solicitud de acceso a la información pública

El apartado 5 del artículo 6 debe corregirse para especificar que el contenido que deberá hacerse constar en la solicitud de acceso a la información pública cuando esta se formule de manera oral, sea por comparecencia en las unidades administrativas o en las oficinas de atención ciudadana, o mediante comunicación telefónica, es el referido en el "apartado 2" del precepto y no en el "apartado anterior", que se corresponde con el numeral 4. Es el artículo 6.2 el que contempla el contenido mínimo de las solicitudes exigido por el artículo 9.3 de la Ley 1/2018.

3.- Artículo 8: Información previa

Este precepto adolece, como antes se señaló, de una deficiente técnica normativa en la medida en la que reproduce literalmente el artículo 11.1 de la Ley 1/2018, añadiendo únicamente el plazo en el que pueden formular alegaciones las personas cuyos derechos o intereses pudieran estar afectados por la información solicitada. En supuestos como este, en el que la norma reglamentaria solo concreta el plazo, sería más conveniente hacer una remisión a la Ley y añadir lo que convenga.

En todo caso, resulta necesario corregir la redacción del apartado 1.g) en el que se hace referencia a "esta Ley", debiendo sustituirse por "este Decreto".

4.- Artículo 11: Solicitudes referidas a información de carácter auxiliar o de apoyo

Este precepto desarrolla la causa de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información prevista en el artículo 12.1.b) de la Ley 1/2018, señalando, en su apartado 2, que no tendrán la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo tanto los informes preceptivos como los facultativos que hayan sido incorporados como motivación de una decisión final. De ello se sigue que tales informes deben resultar accesibles a quienes los soliciten, no pudiendo inadmitirse su solicitud alegando que se trata de información auxiliar.

Esta previsión, que se inspira en el artículo 12.1.b) in fine - que dispone, que los informes preceptivos no podrán ser considerados como de carácter auxiliar o de apoyo para justificar la inadmisión de las solicitudes referidas a los mismos- y en el criterio del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno recogido en el CI 6/2015, pudiendo considerarse por tanto ajustada a lo dispuesto en la Ley, merece, sin embargo, un comentario. En línea con lo ya señalado por este Consejo de Estado en el dictamen número 344/2019, de 27 de junio, relativo al proyecto de reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se sugiere ponderar la conveniencia, en aras de garantizar un acceso a la información pública lo más amplio posible, de excluir del concepto de información auxiliar o de apoyo a todos los informes que no tengan carácter puramente interno (así, por ejemplo, los que se soliciten o emitan facultativamente y no se incorporen a la resolución como motivación de la decisión adoptada). De este modo, se favorece la finalidad última que pretende el conjunto normativo que opera en materia de transparencia y que no es otra que la de permitir una mayor publicidad y acceso a la información pública.

5.- Artículo 15: Solicitudes abusivas no justificadas con la finalidad de transparencia de la Ley

El apartado 2.b) del artículo 15 considera que una solicitud es abusiva cuando requiriera, en caso de ser atendida, un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión, impidiendo la atención justa y equitativa del trabajo y el servicio público encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y objetiva. De nuevo, en consonancia con lo advertido por este Consejo de Estado en el dictamen número 344/2019 antes citado, debe señalarse que aun cuando este artículo desarrolla una causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la Ley 1/2018, teniendo en cuenta además el criterio CI 3/2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, lo cierto es que la exigencia de que se produzca una paralización de la gestión de los asuntos ordinarios como requisito para entender que una solicitud es abusiva puede considerarse excesiva.

Por ello, y como sugirió el Consejo de Estado en el dictamen referido, resulta preferible acudir a una fórmula menos severa que, sin mermar en modo alguno el ejercicio legítimo del derecho de acceso, sí permita limitar, mediante su inadmisión, las solicitudes abusivas cuyo estudio pueda perturbar gravemente el funcionamiento de los servicios públicos. A tal fin, se propuso entonces, y así se hace también ahora, la posibilidad de establecer que "una solicitud es abusiva cuando, para ser atendida, requiera un tratamiento "que entorpezca gravemente el resto de la gestión" o que "afecte sustancialmente al resto de la gestión" u otra similar".

6.- Artículo 17: Aplicación de los límites al derecho de acceso

Este precepto disciplina el proceso de valoración del otorgamiento o no del ejercicio del derecho de acceso a la información y el acceso parcial, regulado en el artículo 16 de la Ley 1/2018. En relación con este artículo 17 se sugieren dos cosas distintas:

Por un lado, el segundo párrafo debería pasar a ser el último y llevar una numeración propia, pues tiene mejor encaje a continuación del actual apartado 2 y la redacción propia de una cláusula de cierre de las distintas previsiones contenidas en los apartados anteriores.

Por otro lado, la redacción del apartado 2 merece ser corregida para aclarar a qué ponderación es a la que se refiere. Además, se sugiere añadir, a continuación de la última frase del apartado 2, relativo al acceso parcial, que, en tal caso, deberá indicarse a la persona solicitante qué parte de la información ha sido omitida "y garantizar la reserva de la información afectada por las limitaciones", para así asegurar la protección de la información a la que no se ha permitido el acceso.

7.- Artículo 38: Funciones, trayectoria y contacto de los altos cargos y asimilados.

Este precepto establece que la Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria y los organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculadas o dependientes de la misma, deberán hacer pública, respecto de los miembros del Gobierno, altos cargos y asimilados, cierta información entre la que el apartado 38.1.d) contempla "dirección y contacto". El artículo 38.1 transcribe literalmente el artículo 26.1 de la Ley, con el único añadido de la referencia que ahora se controvierte y que parece excesiva e innecesaria. Señala el informe de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria de 24 de julio de 2020, de contestación a las observaciones formuladas por la Dirección General del Servicio Jurídico en su informe, que la observación formulada por este al respecto no se atiende por cuanto "esa dirección y contacto -que el artículo 38.1.d) del proyecto de reglamento obliga a publicar- no queda referida al ámbito privado de los miembros del Gobierno, altos cargos y asimilados, sino precisamente por desempeño de su función como tal". Incluso, en tal caso, sería conveniente circunscribir la dirección a la profesional y el correo al institucional para facilitar la correcta interpretación del precepto.

8.- Artículo 72: La Comisión de Transparencia

Al margen de la Ley 1/2018, en la que se dispone la creación del Consejo de Transparencia de Cantabria, el proyecto de Decreto regula la Comisión de Transparencia como un órgano integrado por los titulares de la Consejería competente en materia de transparencia, del órgano directivo competente en materia de transparencia y de la unidad orgánica con rango de servicio competente en materia de transparencia, y los representantes de cada una de las Unidades de Información de Transparencia, para el seguimiento periódico y evaluación de las acciones en materia de transparencia y reutilización de datos abiertos, a cuyo fin se le atribuyen una serie de funciones (artículo 72.3).

A lo largo del procedimiento se ha planteado cuál es la naturaleza jurídica de la Comisión, en la medida en la que, si es la de un órgano colegiado, deben cumplirse ciertos requisitos legales específicos. Así, por ejemplo, el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico de 2 de julio de 2020, advirtió que "en el artículo 72 se regula la composición y funciones de la Comisión de Transparencia, órgano de nueva creación por este Decreto. Ahora bien, tal y como exige el art. 74.2 de la Ley 5/18, la creación de cualquier órgano administrativo exige el cumplimiento de una serie de requisitos, entre los que menciona la "dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento", sin que el decreto, ni la Memoria de Análisis del Impacto Normativo de 15 de julio de 2019 hayan previsto nada al respecto. Asimismo, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 17.1 de la Ley 11/06, de 17 de julio, de organización y funcionamiento del Servicio Jurídico, en cuanto a que, al configurarse la comisión como un órgano con composición interdepartamental, debe nombrarse a un letrado de la Dirección General del Servicio Jurídico".

Sin embargo, el informe de contestación, de 24 de julio, se limitó a señalar al respecto que la Comisión de Transparencia no es un órgano colegiado, especificándose en el proyecto de Decreto sometido a dictamen que "el funcionamiento de la comisión será el de un grupo de trabajo" en el apartado 5 del artículo 72.

Pues bien, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria, son órganos colegiados aquellos que se crean formalmente, están compuestos por tres o más personas a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y actúan integrados en la Administración de la Comunidad Autónoma. Como antes se expuso -y así se dice de manera expresa en el artículo 72 del proyecto de Decreto- la Comisión de Transparencia tiene una composición superior a tres personas, está dotada de permanencia en el tiempo, le corresponden funciones de seguimiento y control y se integra en la estructura de la Administración autonómica. Su naturaleza no se corresponde con la de un grupo creado con carácter temporal y transitorio para la elaboración en común de un trabajo o proyecto, sino con la de un verdadero órgano, sin que la modificación del nomen iuris permita sortear la aplicación de la legislación que corresponda, esto es, la Ley 5/2018 antes citada, el artículo 17.1 de la Ley 11/2006, de 17 de julio, de organización y funcionamiento del Servicio Jurídico de Cantabria y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en la medida en la que así resulte de lo dispuesto en su disposición final decimocuarta.

Esta observación tiene carácter esencial.

9.- Artículo 75: Criterios de aplicación de las infracciones en materia de transparencia y acceso a la información pública

Los apartados 2 y 3 de este precepto definen los conceptos de reincidencia y reiteración, a efectos del ejercicio de la potestad sancionadora, mediante una reproducción literal de lo establecido en los artículos 44.4, 45.4 y 46.4 de la Ley de Cantabria 1/2018. Además de que esta práctica comporta, como se ha reiterado a lo largo del presente dictamen, una deficiente técnica normativa, deviene censurable cuando se trata de la delimitación de elementos determinantes de la aplicación de la potestad sancionadora, dado su carácter exorbitante y el estricto sometimiento, por ello, a las exigencias derivadas del principio de legalidad.

Esta observación tiene carácter esencial.

10.- Disposición adicional segunda

En la disposición adicional segunda del Decreto, bajo la rúbrica "Reclamaciones en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública", se dice que en tanto en cuanto no se cree el Consejo de Transparencia de Cantabria, la competencia para la resolución de reclamaciones en materia de acceso a la información pública se atribuirá al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, tal y como permite la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. A tal efecto, "se celebrará el correspondiente convenio con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad Autónoma de Cantabria sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

Sin embargo, de acuerdo con lo publicado en la página web del Portal de Transparencia (https://www.consejodetransparencia.es/ ct_Home/ transparencia/transparencia-en-espanya/Cantabria.html) existe un convenio vigente entre Cantabria y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de tal modo que se establece que las reclamaciones se pueden presentar ante cualquier registro público o directamente al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno por correo electrónico a: reclamaciones.ccaa@consejode transparencia.es.

De todo lo anterior no se ha dejado huella ni referencia alguna ni en la memoria, ni en el preámbulo de la norma ni en el expediente tramitado para su elaboración. Por ello, se sugiere dejar constancia, en algún documento del expediente de que el referido convenio ya existe, sin perjuicio de poder seguir manteniendo tal situación en el futuro mediante la firma de nuevos convenios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el apartado IV.3 de consideraciones, números 1, 8 y 9, del presente dictamen, y consideradas las restantes, puede elevarse al Consejo de Gobierno de Cantabria, para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Cantabria 1/2018, de 21 de marzo, de transparencia de la actividad pública".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de septiembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.